深圳的成功是偶然还是必然？
在不到40年的时间里，深圳从一个默默无闻的小渔村成长为拥有2000万人的现代化国际都市，成为中国改革开放的缩影。英国《经济学人》杂志评价说，“全世界超过4000个经济特区，头号成功典范莫过于深圳。”
深圳的成功是偶然还是必然？
经济特区、先行示范区，这些关键词背后蕴含着何种治理逻辑？
我们能够从深圳的跨越式发展中找到中国治理的“密码”吗？
没有政策试验就没有改革开放
党的十一届三中全会提出要将工作重心转移到经济建设上来，拉开了改革开放的大幕。
但是，改革开放究竟怎么改呢？大部分人是一头雾水。
因为“马克思没讲过，前人没做过，其他社会主义国家也没有干过，没有现成的经验可学习”。
这个时候，邓小平提出了著名的“摸着石头过河”理论。他说：“可以划出一块地方，就叫做特区。中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来”。这就是深圳经济特区的由来。
经过40年的不懈探索，深圳在改革开放的历程中发挥了“试验田”的重要作用，为全国提供了许多可复制可推广的经验。
政策试验是中国治理的一个独特机制，深圳是中国政策试验最为成功的案例。简单地说，政策试验就是国家在制定颁布全国性政策之前，先选择局部地区或行业进行试点试验，在取得可行经验后再向全国推广的过程。
可以这样说，没有政策试验就没有改革开放。
政策试验发源于革命战争年代，大规模兴起于新中国社会主义建设时期，改革开放以来广泛应用于治国理政各领域，是中国共产党历经近百年探索创造的独特治理经验。
深圳标志建筑之一——地王大厦 陈文 摄
政策试验分散改革风险
为什么中国长时间以来如此重视政策试验？政策试验在国家治理中究竟发挥什么作用？
没有比较，就没有答案。我们不妨看看不重视政策试验会发生什么。
1991年，苏联解体之后的俄罗斯陷入了严重的通货膨胀，经济改革刻不容缓。这时一位学者型官员叶戈尔·盖达尔横空出世，被任命为政府总理主持经济改革。
俄罗斯在没有采取政策试验的情况下实施了“一刀切”式的改革，一次性放开价格，急剧减少国家投资，放弃国家对经济的宏观调控，希望一夜之间从计划经济转变为市场经济。
结果如何？
仅用一年时间，盖达尔的改革就成功地、历史性地、彻底地把俄罗斯经济搞垮了。
通货膨胀不仅没有得到遏止反而更加严重，物价平均上涨了20倍，有的必需品和食物涨价100倍。1991年1卢布能买5个面包，到1992年时20卢布才能买到1个面包。中低收入家庭连基本生活都维持不下去了，俄罗斯GDP减少了一半。最终，盖达尔被解除职务，黯然离场。
与盖达尔改革同一时期，中国也在进行经济改革。
面对同样的通货膨胀问题，中国采取的不是休克疗法，而是用了一种政策试验的方法实行“价格双轨制”。让一种物品“市场价格”和“计划价格”同时存在，逐步由计划定价转变为市场定价。双轨制坚持了市场化改革方向，同时避免了价格一次性放开给社会带来的巨大冲击。
1978年7月22日，邓小平同胡耀邦谈话，明确支持和肯定真理标准问题的讨论，最终确定了“实践是检验真理的唯一标准”
后来诺贝尔经济学奖得主斯蒂克利茨在《人民日报》发表文章说，“双轨制是中国人找到的天才解决办法”。
俄罗斯和中国经济改革的对比启示我们，大国治理决不能在根本性问题上出现颠覆性错误。
在面对巨大的不确定性时，政策试验能够分散改革风险，通过渐进改革方式在保持社会稳定的条件下推动发展。即使政策试验出现了一些失误，也不至于影响全局。
政策试验降低决策成本
除了经济改革之外，在与我们每个人息息相关的民生领域，政策试验也在发挥重要作用。
2018年，从中央到省市县各级政府都成立了一个新机构——医疗保障局。新成立的医保局成为中国最大的药品采购方。就在这一年，17种抗癌药一次性纳入国家医保报销目录，许多原本负担不起的患者可以用上新药了。
这是中国医改的一项重大顶层设计，起源于福建省三明市2012年开始的一场政策试验。三明经验经过了实践的检验，最终走向了全国。
当我们面临一些技术或利益较为复杂的改革问题例如医改时，通常决策需要反复试验，才能找到最佳方案。政策试验能够有效避免改革“翻烙饼”，将真正管用的改革举措向全国推广。
2018年5月31日，国家医疗保障局正式挂牌
政策试验形成示范效应
政策试验影响的人群，远比我们想象的多。比如许多地方的“最多跑一次”承诺。
“最多跑一次”改革起源于浙江衢州，一个经济并不十分发达的山区市，后来得到了推广。2016年，浙江针对群众反映突出的办事难问题，提出了倒逼政府自身改革的目标——让群众和企业到政府办事“最多跑一次”。他们通过流程优化、数据共享，让越来越多事项办理能够实现只跑一次。
浙江探索的“最多跑一次”改革取得成效后，各地争相学习推出了不少类似的改革，比如，“只跑一次”“一次办好”等等。政策试验中涌现出的先进典型会被其他地区比学赶帮超，在全国形成示范效应，促进各地之间的良性竞争，为老百姓提供更好的服务。
浙江诸暨市积极探索“一证通办一生事”，一窗受理、集成服务，群众凭一张身份证就可办理209项行政审批事项（人民网2018年4月10日）
这些年来，许多外国学者政要一直想弄明白一个问题：中国用了什么方法不断提高治理能力？
一个具有强大治理能力的国家，必须拥有开放、灵活的决策机制，以便及时回应民众日益增长的美好生活需要。政策试验是一种独特的治理机制，能够帮助中国不断适应各种风险挑战，以较低的决策成本，调动地方探索积极性，最终为全局性改革奠定坚实的基础。
作者：张克，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副教授
文章来源：《北京日报》2020年8月10日，原标题“中国善治的政策密码”
责编：林苗苗
图片来源：新华闻、人民网
视频来源：微信公众号“深圳新闻网”
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