摘要
首都基层治理，市民是投诉主体，也是治理主体。基层治理即家园治理，主要是治环境。接诉即办即办诉求，关键是接到诉求马上办。未诉先办即主动办，重点是不等群众说就为群众办。不诉自办不投诉，自己的事自己办。接诉即办、未诉先办、不诉自办三位一体，形成完整闭环时，首都基层治理就能够达到一种前所未有的新高度。
基层治理关乎国之大者，是首都工作的大事。最近几年，北京市大力推动吹哨报到、接诉即办改革，努力探索首都基层治理现代化之路。2021年，《北京市接诉即办工作条例》的颁布和实施，标志着接诉即办工作从领导强力推动，发展到依法依规办理的法治化新阶段。首都人口2100多万，市民群众不仅是投诉主体，也是治理主体。首都治理水平的提升，离不开全体市民作为城市治理主体参与城市治理的自觉与自治。全面深化接诉即办改革，应该推广广阳经验，倡导不诉自办，让接诉即办、未诉先办与不诉自办形成完整闭环和三位一体的首都基层治理新模式。北京城市景观（视觉中国）
基层治理即家园治理，是国家治理的基石。完善党委领导、政府负责，民主协商、社会协同，公众参与、基层自治，法治保障、科技支撑的基层治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的家园治理共同体，是基层治理的重要前提。优化生存和发展环境，则是基层治理的重中之重。营造高质量生活环境。生活是人类为生存和发展所进行的各种活动。一部人类史，就是一部改善生活环境、提高生活质量的历史。衣食住行、婚丧嫁娶、生老病死、求学就医、休闲娱乐，就是生活。基层治理首先要为解决这些问题营造良好条件。近年来，群众向12345热线投诉最多的问题，都与生活环境有关。高质量生活环境，理想状态是生活环境便利化、法治化、道德化和审美化。解决日常生活中的不方便、非法治、非道德、非审美问题，是基层治理的重点。营造高质量工作环境。工作是人们为了生活所进行的各种劳动。一部人类史，也是一部改善工作环境、提高工作效率的历史。高质量工作环境，理想状态是生态良好、文态良好和业态良好。生态是人类赖以生存的自然环境，是物质维持系统。文态是人类社会得以发展的人文环境，是精神维持系统。业态是产业形态、营业形态和就业状态的集合，是人类的经济维持系统和谋生手段。工作环境问题，也是群众向12345热线反映较多的问题。工作的价值在于安身立命。营造高质量工作环境，就是为市民群众更好地安身立命创造条件，是基层治理的重点。营造高质量营商环境。营商环境是市场主体在市场准入、生产经营、市场退出过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等外部因素和条件的总和，事关投资、就业、财政收入和人民生活，是城市治理水平和城市核心竞争力的体现。高质量营商环境，理想状态是一种幸福生活、快乐工作的环境，一种让投资者满意、经营者满意、赚钱者有钱可赚的环境。营商环境就是生产力。没有高质量营商环境，就没有高质量发展，就没有高质量生活和高质量工作。解决营商环境中不利于投资、不利于经营、不利于就业、不利于赚钱的诸多问题，是基层治理的重点，也是首都治理和国家治理的重点。
北京市政务服务中心举办北京接诉即办改革实践展（微信公众号“前线理论圈”）
接诉即办即接到诉求马上办，包括一项原则、两大重点、三种机制、四个主体、五道环节。一项原则，群众的诉求全部接，一接就办。两大重点，倾听诉求，办理诉求。三种机制，12345热线直达的市民投诉机制，“三率”考核催生的民意导向机制，市级平台链接的领导倒逼机制。四个主体，诉的主体、接的主体、办的主体、督的主体。五道环节，即接诉、派单、办理、督查、考评。接诉即办是首都治理的一种制度创新和体制机制创新。通过12345热线直达的市民投诉机制，精准收集市民群众的急难愁盼问题。从2019年启动接诉即办工作到2021年11月30日， 12345热线共受理群众反映3134万件，其中诉求1301万件，占比41.5%。综合各方面反映，群众诉求的80%以上是合理诉求。可见，接诉即办依托大数据、人工智能等数字技术，直接受理市民群众的投诉和咨询，实现对社情民意的全方位感知、对群众困难的精准化掌握，为提升政府感知民意、回应民意、顺应民意和科学决策能力创造了条件。12345热线是个民意诉求平台，是新时代首都社情民意的晴雨表，接诉即办是个民生工程。通过“三率”催生的民意导向机制，快速办理市民群众的急难愁盼问题。响应率、解决率和满意率，是考核接诉即办工作的硬指标。其中，响应率衡量态度，解决率衡量效率，满意率衡量结果。接诉即办，将应急处置与长效治理相结合、精准派单与强化考核相结合、政府主导与社会参与相结合，聚焦“七有”“五性”民生诉求，实现了群众困难的点对点解决，带来了干群关系的实打实改善。12345热线是个综合协调平台，是新时代党和人民群众的连心桥，接诉即办是个民心工程。通过市级平台链接的领导倒逼机制，有效提高解决市民群众急难愁盼问题的质量和效率。接诉即办工作由市委书记、市长和区委书记、区长亲自抓，有关部门及全市各方面一起响应，是一个以人民为中心、党委政府为后台、12345热线为牵引，一号响应、多网融合，一单到底、全市联动，共同解决群众困难的为民服务平台。市民群众从下至上的诉求与书记市长从上至下的压力，引导全市各级党员干部朝下看、往下走、办实事，将对上负责与对下负责结合起来，更加及时、准确、有效地为人民服务。12345热线是个指挥平台，是新时代基层民意和高层决策的直通车，是首都基层治理的指挥棒，接诉即办是个一把手工程。北京市房山区拱辰街道南广阳城村（微信公众号“前线理论圈”）不诉自办的广阳经验，是房山区拱辰街道南广阳城村创造的。《前线》杂志和前线客户端曾以“这里的物业没纠纷”“这里的车辆不乱停”“这里的地上不吐痰”“这里的楼道像客厅”“这里的电梯无广告”“这里的养狗交押金”“这里的治理靠契约”“这里的革命静悄悄”等28个题目作过系列报道。广阳经验的内涵包括以下3个方面。支部领导的协商民主。民主是按多数人的意见作主，协商民主就是在党的领导下协商多数人的意见作主。十几年来，大到征地拆迁，小到垃圾分类，所有涉及村民切身利益的重大问题，南广阳城村党支部从不独断专行，都采取“先党内、后党外”“先代表、后群众”的方式，充分酝酿、反复商量，按照多数人的意志作决定。南广阳城村的协商民主，产生的就是一种契约。这个过程有些繁琐，但能够产生一种履约的主人翁责任感和内生动力，也能够产生一种违约的耻辱感和内在约束力。南广阳城村党支部书记石印起说，协商民主是个倍增器，也是个减压阀。党员带头的契约治村。制度管根本、管长远，没有规矩就不成方圆。契约管内心、管自愿，没有契约就没有自觉。南广阳城村的成功，从方法上说就是靠契约管人、管事、管治理，靠契约将村“两委”与物业公司、党员和村民代表、村民群众结成一个休戚与共的命运共同体。管总的契约是村党支部、村委会致村民的一封信，这封信由全村18岁以上村民逐一签字同意、村党员和村民代表讨论通过后生效，共8章25条，涉及治安、环保、卫生、停车、消防、房屋出租等内容，被村民称为“小宪法”。有关宠物禁养、楼道管理、孕妇停车优待等方面的具体办法，均由村“两委”根据这个“小宪法”提出具体管理措施，交党员和村民代表会讨论通过以后付诸实施。全员参与的群众自治。上下同欲者胜。基层治理现代化是一种脱胎换骨、洗心革面的思想观念革命、生活方式革命和治理方式革命。南广阳城村的治理现代化是经过拆村、建村、治村三个阶段实现的，每走一步都涉及群众重大利益，都坚持公开、公平、公正的原则，发动全村群众积极参与。从征地拆迁的补偿方案，到规划设计的选址定户型，到建筑施工的工程监理，到新住小区管理的规章制度，党员和村民代表全过程、全方位参与。高度的群众自治，带来高度的群众满意和群众认可，也带来全村男女老幼的自豪感、归属感、向心力、凝聚力和同心同德、上下同欲。南广阳城村的群众自治，是党建引领下动员群众、组织群众进行的精治、共治和善治。广阳经验的落脚点在于不诉自办。其内涵，一是支部领导的协商民主，二是党员带头的契约治村，三是全员参与的群众自治。其精髓，自治从契约做起，精治从小事做起，共治从每家每户做起，善治从人的心灵做起。其实质，不诉自办，自己的事自己做，即：党支部把村民群众组织起来，在法律允许的框架内议定自己的契约，再用自己议定的契约治理自己共同的家园。北京基层治理经验很多，不少人习惯地将广阳经验当作农民回迁小区的经验对待，低估了广阳经验的实践价值、理论价值和普遍价值。吹哨报到改革，解决了首都基层治理面临的诸多疑难杂症，已经发展到接诉即办与未诉先办的新阶段，但是，基层治理的重要主体市民群众的治理主体作用发挥得不够充分。同时，基层治理单向化、居民群众冷漠化、社会参与被动化问题不同程度地存在，有的人产生政府依赖，自己的事自己不办，大事小事都找政府；有的人绑架基层，滥提不合理诉求；有的人蓄意报复，恶意投诉，故意恶心基层干部。只有推广“党建引领，协商民主，契约治村，不诉自办”的广阳经验，将不诉自办纳入吹哨报到改革，让接诉即办、未诉先办、不诉自办三者有机统一，形成完整闭环，才能真正解决首都治理“最后一公里”问题。接诉即办，是瓮中捉鳖，一接到群众诉求就办。未诉先办，是未雨绸缪，主动了解群众需求，没等群众说就为群众办。不诉自办是正本清源，群众应该自己解决、能够自己解决的事，一不吹哨，二不投诉，自己的事自己办。当接诉即办、未诉先办、不诉自办形成三位一体新模式之时，首都基层治理就能够达到一种前所未有的新高度。
作者：李明圣，中共北京市委前线杂志社总编辑，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员
文章来源：《前线》杂志2022年第1期，原标题“接诉即办未诉先办与不诉自办”
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