政策执行是指将政策内容转化为现实的动态过程，各级政府执行系统通过其积极的行动使具体政策方案付诸实施而落地，以实现政策目标。在落实政策中，层层压实责任、逐级传导压力是当前各级政府治理的有效手段，它在保证政令畅通、激发干部担当作为等方面发挥了重要作用，更是攻坚克难、狠抓落实的关键抓手。但是，现实中之所以会出现以“传导压力”为名，实则是“层层加码”之实，暴露出某些领导干部“唯己不唯民、唯官不唯事”的懒政思想，置当地的客观事实于不顾，重虚功忘根本，是形式主义、浮夸之风的又一翻版，使得政策落而不实，让好政策走了样，与政策初衷和既定目标背道而驰。因此，必须高度警惕并加以矫治。
政策执行中超出合理限度的“层层加码”会导致政策走样政策执行贵在落实，需要“一分部署，九分落实”。但层层盲目加码情形下，一定会导致用九分之力忙于应付而难以落实。有的领导干部一旦遇到矛盾和难题，首先想到的不是怎么去积极解决，而是考虑会不会“引火烧身”，影响自己的“大好前程”，因而在贯彻落实中“打太极”，把矛盾和难题向下推，慢慢磨，消极拖，消解了政策应有的效果。“层层加码”导致借机层层推责。每一层级的加码都要强调加码后“码”的落实责任，就此加码层级就把责任一股脑的传导给下一级，并且将自己从政策执行者变成监督考核的“上级部门”。在“层层加码”的政策执行中，每项政策都带着上一级的“加码”在执行，谁来监督这些“码”，当然是上级机关，因此层层上级就会就此建立一个“领导—督促—考核”机制，以此推掉自己的政策执行之责，造成基层“上面千把锤，下面一根钉”的政策执行局面。“层层加码”使得政策在执行中的细枝末节要求过多，基层执行起来无所适从。“层层加码”结果致使上级加码下级躲。“层层加码”是在“任性想象力”下进行对策部署，难以落实。有干部感叹：“执行也不是，不执行也不是。一旦严格执行，可能会折腾群众、造成更大的不确定；不执行，督查考核过不了关。”不同层级不同部门，往往会自行下发政策执行任务，到了基层承接的时候，便是典型的“合成谬误”——各项任务单看合理，合成在一起却冗杂重叠甚至彼此矛盾。其结果就是在基层执行中消极对付，进行选择性执行、曲解式执行，搞形式主义，从自身利益出发，歪嘴和尚念经。“层层加码”是不合理的压力式传导，导致政策在执行中得不到落实绩效考核“指挥棒”的误导。审视种种“层层加码”现象，其背后隐藏的是机械化的考核“指挥棒”。政策执行到位要有一套科学合理的政策执行绩效评价机制作保障，在非常规条件下，出于救急、应急考虑，临时增加一点“变量”，以保障人民群众生命财产安全，也无可非议。但如果思想上目的不纯，在方案、指标、数量和形式等方面搞一些花拳绣腿、表面文章，其本质都是置当地的客观事实于不顾，置经济社会发展的规律于不顾，置人民群众的实际需求于不顾，行动上脱离实际，则会让好政策走了样、没了谱，使政策执行陷入“恶性循环链”中。某些领导干部过于强烈的“政绩”心理在作祟。对领导干部取得良好的政绩本来无可厚非，但如果是有些领导干部在政策执行中出于自私心理，比如，先看自己得不得利，看工作好不好做，看领导关不关注，看有没有风险，出于个人私利为目的的加码，看似成绩斐然，实则贻害无穷。在缺乏有效监督问责的情况下，为追求政绩而盲目非理性攀比，跟风和放大效应只能结出机械落实的恶果，造成基层以形式主义应付官僚主义的恶劣局面。对“层层加码”难以实施准确有效的监督问责。政策执行中的加码是柄双刃剑，既可以激励下属也可能使下属不堪重负，为了激励下属需要适当合理的加码，但这种加码和盲目加码往往不容易区分。加码的双刃剑特点决定了对其监督问责比较困难，在政策执行中如何对这种加码现象进行监督和问责的“度”难以把握，即何谓适当合理加码，何谓层层盲目加码。所以监督对政策执行中的层层盲目加码往往难以发挥作用，进而造成问责的弱化和缺位，使“层层加码”现象容易失去制约。
政策执行目标设置要合理。破解“层层加码”困境要使政策执行的目标科学合理，政策执行方案要符合地方实情。有关部门应开展广泛扎实的专题调研，认真听取专家论证意见，真正搞好社会听证，积极广泛听取政策执行部门和广大人民群众的意见建议，在此基础上选择适当合理且可行的政策执行目标，以实事求是的态度合理设置指标上下限。政策落地靠执行力。政策执行的预期不能超越执行能力，要相互匹配，政策执行中要避免“一刀切”式的盲目追赶现象。每每有新政策出台，上级对下级都会反复强调，一定要让政策落地生根。之所以反复强调是因为再好的政策，如果得不到扎实有效的贯彻和执行，只是走出了“最初一公里”，没有达到“最后一公里”，它的“好处”还是不能够显现出来。因此，领导干部要充分利用大数据技术掌握政策环境和政策执行情况，高度重视政策执行中的各方面情况，特别是政策执行客体反馈的意见及建议，避免盲目加码，在政策执行过程中，要对那些被证明的不合理的政策指标进行适当调整，切实增强政策执行力。政绩观不能错位。正确的政绩观所倡导的政绩的取得，靠的就是实干，靠的就是科学，靠的就是群众的支持。因此，上级有关部门在考察政策执行绩效时，把抓落实作为一个极其严肃的政治问题来对待，考察范围要包括政策执行间涉及的指标，综合考察领导干部政策执行的绩效表现，考察不能仅是就事论事的当下考核，还应该重点关注政策执行对经济社会长期发展作出的贡献。监督问责机制要到位。千条万条，不落实都是“白条”。如果监督问责机制不到位，往往将政策执行中一些层层盲目加码轻描淡写地视为作风不实，进而在监督问责中敷衍了事，这就变相纵容助长了“层层加码”现象。因此，一方面，需要强化问责机制，最关键在于牢牢牵住主体责任这个“牛鼻子”。另一方面，需要形成科学定责、具体明责、严格考责的落实链条，不断加强对政策执行情况的定期巡视，对政策执行情况要终身追责。晋升的导向机制要合理。“层层加码”的实质是形式主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。因此，考察使用干部时，需要真正把那些真抓实干、讲求实效的领导干部予以任用和提拔，并通过晋升的合理导向机制实施合理激励并积极引导。同时，对政策执行中，由于“层层加码”而产生的虚报瞒报夸大政绩等行为进行严肃处理。
作者：王慧军
文章来源：《学习时报》2023年2月8日；转载请注明微信公众号“前线理论圈”
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