【文章导读】社会主义市场经济实践与城市规划转型

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为什么写作此文？

写作此文，源于一个长期思考的原生性问题：

城市规划在城市发展中应该发挥什么作用，又能够发挥什么作用？

如果我们把视野拉回到城市规划的起源阶段，城市规划正是为了解决城市建设中产生的一系列问题而产生。但是，今天的城市规划已经不仅仅局限于此，而是作为城市经济社会发展中不可或缺的治理工具。因此，重新认识城市规划，让城市规划在经济社会发展中发挥更大的作用，是我们这一代规划人的价值所在、根系所在。

梁鹤年先生倡议设立“求是理论论坛”，提出中国特色的城市理论和城市规划理论主要的三个源头：中国传统哲学的启示、社会主义市场经济的实践和西方实证哲学的借鉴。

笔者认为，与城市规划实际联系最为紧密，也是当前最需要从理论层面进一步解释的，正是社会主义市场经济实践对城市规划的启示。如何将中国特色社会主义市场经济体制改革的经验与城市规划理论相融合，使我国的城市规划理论体现出社会主义制度优势，是一个时代命题。

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一个老问题：

计划和市场争论的焦点是什么？

在资本主义诞生以后、我国改革开放以前的几百年间，私有制与市场经济、公有制与计划经济，构成了两组各自绑定的概念，并上升到意识形态高度，左右着资本主义、社会主义两大阵营的对立和竞争。

这种道路之争的焦点，归根结底是哪种模式具有更高的资源配置效率。

其实，城市规划和计划、市场一样，也是一种资源配置工具，其配置的对象正是绝大部分经济活动所必需的空间资源。因此，资源配置是解释计划、市场和城市规划关系的核心概念。笔者正是从这一视角出发，试图论述社会主义市场经济实践对城市规划的启示。

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资源配置两步走：

设计方案+实施方案

通过对比计划经济和市场经济下的资源配置过程，笔者将其分解为“设计配置方案”和“实施配置方案”两个阶段（表1）。

▲ 表1 | 对计划经济和市场经济的传统认知

资料来源：本文图表均为笔者绘制。

在“设计配置方案”阶段，计划经济根据历史经验和对未来的推测制定“配置方案”，这种做法被历史证明是低效的，这也是计划经济的致命弱点——无法设计出高效的配置方案。并且，分工越细化、产品种类越多、信息量越大，制定配置方案的难度就越大。而市场经济不需要这样一个明确的、具体的配置方案，可以通过价格机制实现资源的自动配置。

在“实施配置方案”阶段，公有制和计划经济具有先天优势，因为都是国家所有(或全民所有、集体所有)且有明确的配置方案，资源配置就省去了交易的撮合过程，仅需要进行物质流通而无需产权交易，可以大大节省交易成本。而市场经济下，生产要素主要为私有，实施配置方案涉及撮合交易、产权转移，交易成本较高，影响配置效率。

从资源配置的两阶段来看，我国的改革既希望通过市场机制获取最优的配置方案，又希望通过降低交易成本提高实施配置方案的效率。

例如：通过放开价格管制、推进国企改革、引入竞争机制等方式，发挥市场作用，获得高效的资源配置方案，同时运用计划手段，引导资源配置方向，防止或降低市场失灵；通过公有制提高基础性生产要素（如土地、能源、建材等）的配置效率，同时通过健全法治环境、改善营商环境来降低交易成本，提高一般性要素的配置效率（图1）。

▲ 图1 | 改革开放后历次党的全国代表大会对市场作用的论述

资料来源：笔者根据党的第十二次至第十九次全国代表大会报告进行整理。

可见，我国的经济体制转型是按照发挥计划和市场优势、规避计划和市场短板的思路进行的，创造性地将公有制与市场经济结合在一起，利用市场机制设计配置方案，利用公有制主体地位和计划手段提高实施配置方案的效率。我国的改革历史证明了计划和市场可以共存并用，并以实际的运行成本为依凭来划清彼此之间的界限。

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实施空间资源配置方案：2+2+2

空间资源配置同样可以分解为“设计配置方案”和“实施配置方案”两个阶段。其中，“实施配置方案”可以进一步分解为两次转化、两步配置和两种循环。

文章对实施空间资源配置方案的过程进行了分解：（1）自然土地转化为土地要素，自然土地在明确了使用功能、开发要求并完成农用地转用和土地征收之后转化为生产要素；（2）土地要素配置，通过出让、划拨等方式发生土地使用权转移，明确产权主体，完成首次配置；（3）土地要素转化为空间产品，产权主体通过开发建设，生产出建筑物、构筑物等空间产品；（4）空间要素配置，产权主体通过自用、出售、出租等方式，将空间产品作为生产要素进行二次配置，空间要素与其他生产要素共同完成生产过程。实施空间配置方案还是一个循环的过程，土地要素、空间要素都会在一定条件下转化为存量建设用地，再次进入上述配置过程（图2）。

▲ 图2 | 空间资源配置过程分解示意

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城市规划在空间资源配置中的功能

设计配置方案方面，城市规划根据规划理论（主要是西方理论）和国内经验（包括行业规范、案例借鉴等）推演空间配置方案，确定城市土地的使用功能。

在土地要素化阶段，城市规划根据配置方案，确定土地的使用功能和开发要求，出具规划条件。在要素空间化阶段，城市规划通过审核建设方案、核发建设工程规划许可证等方式落实规划条件要求，保证空间产品符合既定要求。在土地要素配置和空间要素配置阶段，城市规划参与较少。

关于土地要素和空间要素的循环，对于当前的城市规划来说还是一个新课题。随着空间资源供给由增量转向存量，两种循环将成为获取空间资源的主要方式。

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城市规划也是“摸着石头过河”

社会主义市场经济体制改革没有历史经验，我们经常用“摸着石头过河”来形容。其实，在这个过程中，城市规划也是“摸着石头过河”，表现出一定的被动和滞后。

在设计空间配置方案阶段，城市规划受传统理论和计划思维影响，对空间资源的经济属性、社会属性认识不足，始终没有建立一套基于市场机制的分析、预测、方案设计框架。城市规划类似于制度经济学产生之前的经济学，仍处于理想模型阶段，对规划方案的实施成本考虑不足。在土地要素和空间要素循环中，规划的实施成本陡增，如不纳入空间配置方案一并考虑，极易成为未来城市发展的桎梏。

在市场化和分权化影响下，地方政府兼具公共行政主体与经济利益主体的双重身份，这种复杂性集中体现在城市规划领域，使其处于服务发展还是服从管制的尴尬境地。基于政府事权划分的规划管理体系不健全，是导致城市规划被动和滞后的重要原因。

囿于政府部门分工，缺少全流程的空间要素管控制度。虽然城市规划是空间资源配置的核心工具，但城市规划的研究范畴、工作内容大大超出规划部门的管理职能，导致在实施空间配置方案的两次转化、两步配置、两种循环中，城市规划只能断面式、项目式参与。特别是在两种循环中，无论是政府主导还是市场谈判，相关业主个体或群体因拥有“一票否决权”，致使整个项目无法如期开展已成常态。

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城市规划转型方向：4+1

文章提出城市规划转型策略：实现空间资源配置的“四个转向”+构建空间资源管控的“一个体系”。

• 四个转向：主体+深度+模式+对象（图3）

▲ 图3 | 市场化改革与“四个转向”的逻辑框架

（1）主体转向：

政府主导转向多方“合谋”

建立政府、市场、规划师、公众的多元合作机制，设计出可以作为共同行动的空间配置方案，形成多方共同遵守的实施规则，从设计方案和实施方案两个方面保障配置效率的提升。

（2）深度转向：

单一功能布局转向多维度综合配置

城市规划表面上是对空间资源的配置，同时也是对城市发展所需各类要素的间接配置。因此，在城市规划中要更多考虑空间的产权属性、资本属性、社会属性等，实现向多类型发展要素、多维度综合配置的转变。

（3） 模式转向：

静态规划转向动态和全程规划

城市规划亟需加强市场经济分析、产权交易、制度设计等内容以弥补自身在规划实施方面的短板。在绘制蓝图时就要考虑到后期实施成本，编制和实施将进一步互动和融合，传统静态规划也将转变为动态规划和全程规划。

（4） 对象转向：

片区开发转向项目配置

传统扩张式规划要转向微创规划，通过局部空间资源的重新配置，对城市做出精细化的修补，提升城市整体的空间配置效率。

• 一个体系：城市规划和市场共同构建全流程管控体系（图4）

▲ 图4 | 城市规划和市场共同构建全流程管控体系

在土地要素化阶段，城市规划要基于市场分析、采用市场思维设定管控要求；在土地要素配置阶段，土地要素市场竞价规则中要体现城市规划的系统性思维，避免“价高者得”的单一模式；在土地要素空间化阶段，城市规划作为主要管控工具，也要尊重市场对空间资源的引导作用，为未来空间要素流转预留可能；在空间要素配置阶段，市场发挥作用的同时，也要引入城市规划的管控要求，避免空间要素配置的低效和外部性；在土地要素和空间要素循环阶段，要建立城市规划和市场合作的工作模式，发挥我国土地公有制的制度优势，构建适合我国产权制度的多方协商机制，尝试制定对极端个体影响多数人利益的法律应对条款，通过制度设计降低交易成本，提高循环效率。

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写在最后

社会主义市场经济体制是我国改革开放的伟大创造，发挥了计划和市场的优势，规避了二者的短板，实现了交易成本和组织成本加总的降低。这种制度优势最终体现在资源配置效率上。无论从理论层面，还是实际操作上看，空间资源配置都是一项非常复杂的工作。城市规划转型，要重视理论但不囿于理论，源于现实更要回归现实。

本文撰稿：姜凯凯

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原文介绍

《空间资源配置视角下城市规划的转型策略研究——基于我国市场经济实践的思考》刊于《城市规划》2021年第1期第30-38页，61页。

姜凯凯，苏州市自然资源和规划局吴中分局，注册城乡规划师，中国城市规划学会会员。【原文下载】本文已在知网发布，点击文尾“阅读原文” 或 识别二维码即可下载阅读全文

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