【安永税务】数字经济国际税收新规则渐现端倪——OECD就支柱一和支柱二提案举行公开咨询

前言

经济合作与发展组织（OECD）在2019年1月发布的关于解决数字经济相关税收问题政策简报中，提出税基侵蚀与利润转移（BEPS）包容性框架内的所有成员国应当在以下两个支柱下研究可能的解决方案（BEPS 2.0框架体系）：

• 支柱一由新联结度规则和新利润分配规则构成；

• 支柱二由一系列全球防税基侵蚀规则构成。

OECD随即在2019年2月12日发布了公开意见征询文件，详细解释了潜在方案的原理和机制，并邀请各界人士对这些方案发表意见。2019年3月13日至14日，OECD举行了为期一天半的公开咨询会征求各方意见。（详情请见2019年4月16日安永通讯稿 “【安永税务】数字经济相关国际税收规则酝酿重大变化——安永建言规则改变须谨慎”）

2019年10月9日， OECD发布了新一轮数字经济征税相关文件，即秘书处关于支柱一“统一办法”（unified approach）的提案。提案围绕支柱一，在总结了各方意见后，提出了针对BEPS 2.0框架体系下新联结度规则和新利润分配规则的“统一办法”，为各方最终就相关方案达成一致意见提供参考和建议。2019年11月21日至22日， OECD召开了为期一天半的公开咨询会，围绕2019年10月9日发表的关于支柱一下的“统一办法”咨询文件进行讨论。包括中国在内的来自135个加入包容性框架的税收管辖区的众多政府官员参加了咨询会。

2019年11月8日，OECD还发布了关于支柱二下全球防止税基侵蚀解决方案（GloBE）的咨询文件，并提出了统一的全球最低税额规则。不同于支柱一关注的面向消费者的大型公司的利润征税权分配问题，支柱二下的全球最低税额规则将适用于更广泛的范围，预计将对更多企业产生影响。安永于2019年12月2日向OECD提交了一封关于支柱二下的全球最低税额规则改革的书面意见。OECD也已于2019年12月9日举行了公开咨询会与各方讨论相关意见。

支柱一的公开咨询会

OECD于2019年11月21日至22日召开的公开咨询会，围绕支柱一下的“统一办法”提案进行讨论。此前，OECD共收到了超过300份有关该咨询文件的书面意见，来自企业界、劳工团体、非政府组织和学术界的代表参加了咨询会并讨论了各自的观点。

会议开始之初，OECD秘书处明确了后续包容性框架的会议将安排在2020年1月末与2020年6月或7月举行，并提出最迟必须在1月份的会议中达成关于支柱一框架的高层政治协议。

各方在公开咨询会上的讨论也反映出利益相关者对于支柱一的整体目标以及咨询文件所提议的利润分配机制三个组成部分（利润额A、利润额B及利润额C）之间的相关性，仍然有不同的理解和意见。以下是公开咨询会各方的观点总结：

1. 需要改变现有基于独立交易原则的全球转让定价机制
2. 至少应该增加一些公式化规则3. 目前文件为“参考纲要”，需要继续进行细化工作
4. 企业代表支持采取缓慢推进方式（统一办法涉及对长期存在的全球税制的根本性改变，必须首先具体阐明这些改变）
5. 其他利益相关者（希望废除数字服务税DST的企业代表，和认为企业没有公平纳税的非政府组织代表）支持加快推进步伐
6. 将面向消费者的大型公司列为支柱一目标群体，但判断拥有多业务部门的跨国集团是否为面向消费者的企业有困难
7. 非政府组织/部分企业代表主张适用更广泛的目标群体(甚至建议所有企业应包括在支柱一适用范围内)8. 金融服务/电信行业代表主张受法规监管且在当地合法交税的行业应适用例外情况
9. 利润额A是针对经济数字化挑战的主要应对方案，适用对象为集团利润
10. 利润额A及对新联结度规则的应用有待完善，需要与当前转让定价规则相互协调11. 企业代表强调母公司母国税务管理中规定集中式协调责任的重要性：

• 建议母国税务当局应当充当结算机构的角色，包括促进税款境外支付
• 设立有约束力、并在独立管理制度下灵活运作的争端解决小组，而非依赖常规相互协商程序来解决争议

12. 非政府组织代表认为利润额B是针对发展中国家提案的重要组成部分，建议不应局限于分销活动而应适用于更广泛场景
13. 企业代表对利润额B计算的建议：

• 基于营业利润高低制定一个浮动比率，且考虑上限及下限
• 根据市场规模来校准利润额B的计算
• 有必要进一步对不同区域、行业及业务分部进行调整
• 对数据进行汇总和定期更新，为纳税人和税务机关提供计算利润额B的标准

14. 如消费者所在国存在争议，要求税企双方采用有效的争议解决工具，比如对超过常规功能的市场地税收辖区在利润额B之外，依据现有转让定价规则再次分配的额外利润
15. 与会人士建议OECD应投入更多时间来定义每一类利润额，并对三类利润额的相互作用进行描述，以避免重复16. 三种分配方式相关争议解决和预防：

• 企业代表主张通过强制性、约束性仲裁形式实施新的争议解决机制；
• 非政府组织代表认为发展中国家无法接受约束性仲裁

• 企业代表认为提供简化和确定性框架提高对争议的预防也同样重要

支柱二的公开咨询会

OECD于2019年12月9日召开的公开咨询会，围绕支柱二下全球防止税基侵蚀解决方案（GloBE）的咨询文件和全球最低税额规则提案进行讨论。此前，OECD共收到了将近200份有关该咨询文件的书面意见。

会议开始之初，OECD及政府官员强调了BEPS 2.0项目将持续推进下去，但考虑到美国立场的变化（要求将支柱一视为安全港规则，而不是对目前转让定价规则的强制修改），2020年1月末将举行的包容性框架会议将在很大程度上决定支柱一的下一步走向。至于支柱二，OECD秘书处制定了近期关于全球防止税基侵蚀解决方案（GloBE）的时间表，包括在2020年初将发布更详细的咨询文件。

在12月9日举行的与支柱二相关的公开咨询会上，与会者代表普遍表达了对提案的顾虑，而各方发表的对支柱二的目的、适用范围、影响和具体运用等各方面的意见也反映了企业界与非政府组织在提案上的分歧。

安永观察

作为包容性框架成员国之一，中国正在密切关注和参与到BEPS 2.0项目中。根据我们的理解，中国派出了相关团队参与了公开咨询，听取和收集了各方意见，下一步将与OECD和相关国家展开技术探讨。考虑到中国企业在电子商务和数字经济领域的蓬勃发展，中国巨大的市场，和越来越多的企业走出去参与跨国经营，支柱一和支柱二的提案对中国企业和政府税收收入都可能带来深远的影响。

支柱一的影响和应对

如前所述，支柱一的提案将面向消费者的大型公司列为目标群体。由于中国拥有巨大的消费市场，未来“统一方法”的实施对以中国市场为主的跨国企业集团而言影响预计较大。相关的影响不仅仅会体现在收入和税收方面，同时也会对投资和经济增长带来影响。

此外，企业在衡量相关经济影响以及利润额A的计算时，需要评估数据的准确性和适用性。例如，国别报告中的数据包括了关联销售的数据，不应该被用于评估“统一方法”下的经济影响以及新利润分配规则下计算利润额A的出发点。而对于利润额B则将使中国走出去企业包括传统制造业、商贸企业和高科技公司面临跨境税收不确定性、增加税收负担、以至重复征税的挑战。

安永为此开发了一款针对BEPS 2.0支柱一的模型工具，旨在协助跨国企业模拟在OECD提案下对企业可能带来的影响，主要包括新联结度和新利润分配规则下税务影响的量化分析、对于不同政策下的数字影响的对比、以直观图表显示结果，以协助企业及时掌控风险点和适时开展事先筹划。

支柱二的影响和应对

而对于支柱二，新提案将适用范围进一步扩大，有可能偏离解决全球税基侵蚀问题的初衷，甚至加重企业的税负和合规成本。

考虑到过渡期额外的合规和税务管理成本，新提案可能会导致进入壁垒，导致小型企业可能会在成长中面临更严峻的竞争劣势。同时，未来对于税收管辖的不确定性、税收争议和双重/多重征税的常态化，建议企业应及时审视相关风险，评估有效预防和解决争端的政策工具。

总结和建议

支柱一和支柱二下的提案并不代表包容性框架协议下所有的税收管辖区已经达成一致共识，而是体现了各方为各国家/地区之间进一步磋商正在作出的努力，目的是希望最终达成一致意见。在意见征求过程中提供意见的各方对于提案表达了不同的意见，但是许多意见提供方都呼吁应该出台更详尽的方案。

公开咨询会中的讨论尤其强调了对于国际税收变化的广泛考虑，即变化的影响会超越数字经济以及业务模式本身。我们建议企业：

• 在未来数月持续关注相关的发展动向，系统性地评估和量化BEPS 2.0环境下的全球税务风险；

• 重新审视现有业务模式及相应转让定价安排，考虑对高风险离岸业务进行重组，建立成完善收入/利润与经济活动和价值贡献相匹配的分配体系；

• 考虑个案裁定（Ruling）、预约定价安排（APA）等预防争议、应对风险的工具组合；

• 作为关键利益相关方的企业更应该借此机会参与到未来的意见征询过程中，积极发声并对支柱一和支柱二的方案提出合理化建议。

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