方案丨面向空间规划编制的数据底板治理
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为实现国土空间规划的数字化、智慧化提升，提高国土空间治理体系和治理能力的现代化水平，亟需对先现有数据资源体系进行丰富和完善，进一步梳理数据资源目录和数据建设需求，并结合大数据、人工智能等新技术丰富数据来源，建设形成统一、时效、精准的国土空间规划数据资源体系，建设国土空间工作数据“底板、底图、底线”，支持空间规划编制的各个阶段。
现状及需求分析
现有数据建设情况
在数据资源建设方面，经过多年的信息化建设，积累了大量基础类、业务类、管理类数据资源，并初步构建了国土空间基础信息平台。但随着自然资源部的组建以及生态文明下的现代化空间治理要求，以空间规划编制为代表的新业务职能对信息化工作及数据资源提出了更多、更高的要求，而现有的数据资源难以满足高标准的现代化空间治理要求，主要差距在于：
1
现状数据支撑不足
地形数据现势性差，权属信息不准确；
数据标准、坐标系等不统一，给数据管理及综合使用带来不便。
2
规划数据支撑不足
规划编制成果存在多个版本，不同规划间存在矛盾冲突，规划数据资源信息化程度不一，难以形成统一的底图。3
管理数据支撑不足
行政审批中重要的非空间数据资料难以沉淀下来，如专家会议和重点工作的会议纪要、资料成果及阶段性结论等。
4
数据精细程度不足
管控指标分散没有形成体系化，数据分类没有细化，导致局部规划粗犷，管控不精细且层级指标传导性差；
单一的行政审批程序及控制要素与多元化空间区域不相适应，管理的灵活性和适应性较差。
5
数据共享程度低
数据分散在各部门存储和管理，数据资源难以跨数据库、跨系统流动，严重影响数据采集汇交；
多套并行的建库软件给数据共享及格式转换带来不便。
6
数据管理机制未建立
数据成果的更新调整缺乏明确的更新机制，导致库不对图、图不对文；
数据管理以备份为主，未形成统一的数据运营管理机制，难以保证数据的完整性及准确性。
数据需求分析
2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议召开，会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。会议指出，要科学布局生产空间、生活空间、生态空间，体现战略性、提高科学性、加强协调性，强化规划权威，改进规划审批，健全用途管制，监督规划实施，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。
因此，对国土空间规划体系的核心支撑，即对国土空间数据资源体系的要求是更加全面而科学的。按照数据业务来源的不同，可以分成以下四种数据类型：
1
现状数据
现状数据包括基础测绘、资源调查、城乡建设等数据，反映了国土空间真实现状及开发利用情况，为空间规划编制提供现状数据基础，提高规划的科学性。
2
规划数据
规划数据包括国家、省、市、县、乡（镇）等各级的总体规划、详细规划、专项规划等，为规划审批、空间用途管制提供审批及管控依据支持。
3
管理数据
管理数据是行政审批过程中产生的数据，包括不动产登记、资源管理、建设项目管理、规划管理、测绘管理等数据，能真实反映空间规划的实施情况，为空间规划实施的监测评估预警提供数据支持。
4
社会经济数据
社会经济数据包括社会数据、经济数据、人类活动数据、城乡运行数据等。依据国土空间规划管理新需求，需要对现有的数据资源体系进行完善，引入实有数据及新型互联网数据等以丰富数据来源，为空间规划的编制及实施评估提供更全面的数据支撑。
（面向空间规划编制的数据要求）
建设目标
总体建设目标
为支持国土空间规划体系建立以及编制实施及监督工作，梳理并建立结构化、相互关联、层次衔接、可持续完善的数据体系。
空间规划本底数据分阶段定位说明
基于改革窗口期的建设发展客观需求，基于“基础先行、急用先行、试点验证、逐步推进”的理念，对空间规划本底数据建设进行了分阶段定位设计。
具体是以空间规划的编制、审批、实施生命时序进行分阶段定位与部署，各阶段建设呈并联同步递进模式。一方面为保障国土空间规划编制，进行数据资源体系建设；另一方面为空间规划审批与实施的体系转变进行递进设计与建设，保障用途管制的过渡衔接及规划实施监测评估预警的落地执行。
（空间规划编制本底数据建设体系框架）
分阶段目标
具体分为三个阶段，即建立空间规划编制底图、建立空间规划底板及建立详细规划数据底板。
（分阶段目标示意图）
建设任务
1
空间规划编制底板技术规程制定
以国家、地方、行业相关规范和标准为基本准则，根据地方的信息标准要求，采用科学的理论和方法，结合实际情况，制定适用的、开放的、先进的技术规程，规范空间规划编制底板数据库的建设。
2
空间规划编制底板数据库建设
结合双评价、三区三线划定、空间规划编制等具体空间规划编制不同工作阶段的时序要求，按照“先基础后提升，急用先行”的基本思路，进行空间规划编制底板数据库建设，为空间规划编制全阶段提供坚实的数据基础支撑。
3
空间规划编制底板数据管理机制建设
建立一系列数据管理机制，覆盖空间规划编制底板数据的汇交、检查、更新、发布等环节，形成完整的数据管理闭环，保障空间规划本底数据库对空间规划编制的全生命流程的持续性支持。
技术路线
技术框架
面向空间规划编制的数据底板治理主要是以一张图工作底板技术规程为指导，开展空间规划编制底图数据体系梳理、空间规划底板数据体系建立、详细规划数据底板体系建立等工作，同时建立一张图工作底图数据管理机制，保障空间规划编制本底数据的管理、汇交和共享等。
（面向空间规划编制的数据底板治理技术框架）
技术要求
1
空间规划现状数据要求
以建立空间规划本底数据库为目标，为空间规划编制提供统一的数据底板专题，即需要统一标准现状底图框架，整合基础地理信息一张图、三调成果一张图、统一权属一张图，形成现状一张底图。
2
双评价数据要求
以双评价的指标体系要求出发，梳理双评价工作需要的数据集合，支撑双评价基础数据集合及评价模型的建立，形成覆盖双评价指标体系的底板专题数据体系，为双评价及三区三线划定工作提供支撑。
3
监测评估预警数据要求
空间规划实施监测预警需要对红线突破、环境质量底线、粮食安全、名录管理、资源利用上限五大类预警指标进行数据整合，构建监测预警数据模型，为突破红线、国家安全等重要底线时的实时预警提供支撑。
4
详细空间规划编制及审查要求
面向详细空间规划编制的要求，整合空间规划现状数据形成多比例尺地形整合一张图、地下空间一张图、综合管网一张图、地质勘探一张图；对各类规划数据进行整合，形成空间规划体系分区单元图、控制性详细空间规划一张图、专项规划汇总编目、建设管控线一张图；对审批管理数据进行整合，形成选址一张图、批地供地一张图、用地条件一张图、补充耕地监管一张图，并建立管理全生命周期数据关联关系。为详细空间规划的编制提供全面详细的规划底板数据支持。
5
空间规划实施数据要求
国土空间规划实施评估是国土空间规划编制的重要基础性任务，通过对规划审批数据的整合，能摸清已有规划实施情况和现状存在的问题，为国土空间规划编制提高真实的数据支持，提高科学性。
主要工作内容
2018
内容
提纲
一张图工作底板技术规程制定
在严格参照与遵循国家、地方、行业相关规范和标准的基础上，根据市局的信息标准要求，采用科学的理论和方法，结合实际情况，制定适用的、开放的、先进的技术规程。其主要包括底板数据治理工作规范的制定及底板数据库架构设计两方面。
1
底板数据治理工作规范
（八类底板数据治理工作规范说明）
2
底板数据库架构设计
以完善数据库总体内容框架构成、扩展数据库数据图层标准为目标，搭建底板数据库架构，具体包括数据架构设计、数据库资源体系设计、数据入库保障技术三个方面。通过以上设计和技术支持，完成底板数据库的架构设计，为后续空间规划本底数据建库提供支持。
（底板数据库架构设计内容说明）
空间规划编制底图数据库建设
与分阶段建设目标相对应，空间规划编制底图数据库建设主要由三部分构成，分别为空间规划编制底图数据体系梳理、空间规划底板数据体系建立及详细规划数据底板体系建立。
每一个阶段都有相对应的数据的组织及标准，具体是对数据类型、空间数据构成及空间数据结构等形成不同的要求，以便于数据的管理。
1
空间规划编制底图数据体系梳理
空间规划编制底图数据体系梳理，面向总体的空间规划编制基础底图工作要求，具体包括现状一张底图和规划一张底图。
现状一张底图
统一标准现状底图框架
建立现状一张底图动态标准体系和结构化框架，将空间规划相关现状数据资源统一汇总并重新组织，明晰标准在框架内的层次、类型、与其他空间规划现状数据的相互关系。
基础地理信息一张图
汇总地球表面测量控制点、水系、居民地及设施、交通、管线、境界与政区、地貌、植被与土质、地籍、地名等有关自然和社会要素的位置、形态和属性等信息，建立基础地理信息一张图。
基础地理信息一张图
三调成果一张图
以最新“三调”数据成果为基础，提供统一坐标、统一精度、统一用地分类、统一地物细分标准的空间规划编制基础底图。
统一权属一张图
通过建立统一权属数据库，整合土地资源、森林资源、水资源、草原资源、矿产资源等自然资源权属和土地、房屋、探矿权、采矿权等不动产信息，形成统一权属一张图。
规划一张底图
总体规划汇总一张图
梳理已有总体规划成果，汇总并整合土地利用总体规划及全市各县总体规划，明确已有的各类规划在国土空间上已规划的土地指标、设施布局、交通情况等引导及规划约束，并将其数据进行数据整合和治理，形成一张图整体管理数据。
详细专项空间管控线一张图
汇总整合净空域、轨道交通防护管控区、微波通道、风道、生态走廊等专项规划，并研究上述专项中对空间管控的要求，形成详细专项空间管控线一张图。
2
空间规划底板数据体系建立
空间规划底板数据体系的建立，具体包括总体空间规划底图数据整合、双评价底板数据整合、监测预警底板数据整合及建立空间指标传导框架等。其中：
双评价底板数据整合
以双评价的指标体系要求出发，梳理双评价工作需要的数据集合，包括三调成果、DEM成果、遥感影像数据、市土壤数据、水资源调查成果、海洋水深数据、大气环境资源、水质检测数据、多年平均降水量及风速、气象灾害数据等。并建立评价模型、评价流程方法，形成单项评价专题数据及综合评价专题数据，最终汇总建立双评价专题数据库，为三区三线的划定提供真实全面的数据支持。
监测预警底板数据整合
以监测预警的指标体系要求出发，梳理监测评估预警工作需要的数据集合，并形成监测专题数据库、预警专题数据库。对安全、创新、协调、绿色、开放、宜居等主要空间评价维度进行单要素评估、综合评估，并形成专项评估值，并进行时序跟踪对比。对红线突破、环境质量底线、粮食安全、名录管理、资源利用上限五大类预警指标进行数据整合，构建监测预警数据模型实时汇总指标数据，对红线突破、国家安全等重要底线进行实时预警。
3
详细规划数据底板体系建立
详细规划数据底板体系建立，主要包括空间规划现状数据整合、各类规划数据整合、审批管理数据整合。
空间规划现状数据整合
空间规划现状数据整合内容以数据汇总、统一字段、统一坐标系、接边融合、建立标准分幅、属性项补充等为主。现状数据具体包括多比例尺地形整合一张图、地下空间一张图、综合管网一张图、地质勘探一张图等，对应形成1：500、1：2000两套比例尺的全域地形全要素成果库、全域地下空间一张图成果库、全市地质勘探成果库、全域空间规划体系分区单元成果库。
多比例尺地形整合一张图
综合管网一张图
各类规划数据整合
各类规划数据整合内容以数据汇总、分类提取、建立层级关系、统一字段、统一坐标系、属性项补充、数据接边等为主。规划数据具体包括空间规划体系分区单元图、控制性详细空间规划一张图、专项规划汇总编目、建设管控线一张图等，对应形成全域空间规划体系分区单元成果库、全域控制性详细空间规划成果库、全域专项规划成果库、全域四线汇总成果库及更新管理机制。
控制性详细空间规划一张图
专项规划汇总编目
审批管理数据整合
审批管理数据整合，具体包括选址一张图、批地供地一张图、用地条件一张图、补充耕地监管一张图，并建立项目全生命周期数据关联关系。
选址一张图
对全市及各区县项目选址红线进行汇总，补全选址时间及业务信息，并按现状、临时、历史、作废将地址进行分类，并将选址时间等业务信息与地块图之间进行关联。
选址一张图
批地供地一张图
整合用地预审及报批项目的空间范围信息（批地红线），以批文时间为准补全全市用地范围的时间序列一张图，同时尽可能收集补充供地情况。将批地供地信息进行汇总整合，并对初步整合后的数据成果进行数据标准化和标签化处理，并对成果成果进行评价，完成建立批地供地一张图。
用地条件一张图
将地块位置、用地性质、开发强度、主要交通出入口方位、停车场泊位及其他需要配置的基础设施和公共设施控制指标等规定性条件和人口容量、建筑形式与风格、历史文化保护和环境保护要求等指导性条件信息进行收集，形成归集清单，做数据的初步整合，并对数据整合成果进行综合分析评价。
用地条件一张图
补充耕地监管一张图
通过耕地监管主流程的网络化、耕地保护的图形管理、耕地资源信息实时监测体系和信息集成分析平台等监管方式对各类耕地监管信息进行汇总监测管理。
补充耕地监管一张图
建立项目全生命周期数据关联关系
从选址、批地、供地、用地、工程许可及验收等业务环节汇总土地管理及规划管理信息，通过空间唯一性及时间序列梳理各业务的关联及前后顺序，建立项目全生命周期的数据关联关系。
建立项目全生命周期数据关联关系
一张图工作底图数据管理机制
面向编制的空间规划数据底板治理需要配套一系列管制机制，覆盖一张工作底图数据的汇交、检查、更新、发布等环节，形成完整的数据管理闭环。
1
数据标准管理机制
严格参考国家、行业相关标准要求，建立集中、规范统一的数据标准体系，对自然资源数据资源目录体系进行统一编码，对各类元数据进行规范化定义。建立数据标准管理机制，是保障信息化建设可持续运营的前提条件。
2
数据目录管理机制
为保障自然资源数据融合工作的顺利完成，需围绕当前自然资源数据融合工作的总体任务，以及后续持续化优化资源目录体系的要求，建立数据目录管理机制。具体包括目录编制要求及元数据编制要求。
3
数据责任管理机制
为保障自然资源数据体系能落地，明确各类数据资源的数据生产单位、源数据主管单位、数据应用单位的使用管理职责，对数据的提交、收集、入库、更新、存储、备份、发布等工作进行定岗定责，以保障数据的安全保密性、一致性、时效性、完整性、权威性等。
4
数据汇交和共享机制
编制信息资源目录、数据共享交换标准和数据更新管理办法，对局内涉及的市、区、县等各科室数据收集、共享、交换、更新情况进行监督考核，以保障数据的一致性、权威性，支撑数据资源有序开放和共享。
5
数据评价和反馈机制
以自然资源数据的责权为导向，从数据生产、数据应用及数据管理角度，建立数据管理评价标准、数据汇交目录及数据反馈机制，以保障数据的时效性、准确性及实用性等, 保证数据库对局内业务管理的数据服务与决策支持。
6
数据安全管理机制
为保障数据融合的过程中不出现数据泄露、丢失等问题，通过建立数据保密制度、数据备份制度及硬件安全保障等措施来达到数据的安全保障。
7
数据运营机制
建立可持续运营的自然资源数据运营机制，明确自然资源数据在不同自然资源业务下的应用与管理的差异，明确各数据应用角色的数据应用权限与管理权限，确定数据日常运行与维护的工作方式、工作流程，保证数据库的安全与稳定。
“知库”平台
在完成数据及指标体系的建立及管理后，通过“知库”平台的支持，能以知识管理的理念创建及管理多个数据模型，利用知库的一系列工具实现数据模型的灵活定制、便捷应用和动态更新维护，对各类分散信息进行关键抽取与规则化统计，以专题知识的方式提供给“双评价”、规划实施监测评估预警等实际业务应用场景来参考及运用。同时建立起一套完备的数据运行管理机制，实现对数据体系的持续更新维护。
（“知库”数据治理工具）
面向空间规划编制的数据底板治理，利用“知库”可实现对底板数据库的持续更新维护，同时逐步精细化各类数据的可信度评价，为未来空间规划编制提供可靠精确的数据支持。
作者/都市圈自然资源与住建团队
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