高风险、非共识、前瞻性的颠覆性技术，需要搞特殊吗
在当前中美贸易摩擦不断、美国持续加强对中国核心关键技术出口管制背景下，发展中国颠覆性技术，实现“弯道超越”，意义深远。
本文通过梳理全球主要国家颠覆性技术资助的经验，结合中国科技管理实情，提出成立专项资助办公室、创新科技项目形成机制与资助方式以及完善科技项目管理机制等建议。颠覆性技术因其固有的高风险、非共识、交叉性及前瞻性，难以在传统科技管理的同行评议中得到资助。
世界各主要发达国家针对颠覆性技术研究，在科技创新体制机制中，都进行了特殊的制度安排。
无论在政策层面还是实践层面，中国在颠覆性技术创新资助方面都属于探索阶段，有关体制架构、职能定位、机制创新等方面并未完全理顺。
如何判断一项技术是否为颠覆性技术？
颠覆性技术是指以意想不到的方式取代现有主流技术的技术，往往从低端或边缘市场切入，以简单、方便、便宜为初始阶段特征，随着性能与功能的不断改进与完善，最终取代已有技术，开辟出新市场，形成新的价值体系。
如何判断一项技术是否为颠覆性技术？
颠覆性技术与其他技术的根本性区别就在于其技术特征。
从技术的角度来看，颠覆性技术最显著的特点就是具有破坏性，即从不同于主流产品和服务的其他属性出发，改变既定的技术范式，完全破坏现有的市场格局和竞争规则。
从市场的角度来看，颠覆性技术一般在新的或者不重要的市场中首先出现，而且获利少，只能满足少数用户的需求。
从产品的角度来看，颠覆性技术起初研发的产品性能差于主流市场的产品，结构比较简单、价格低、使用便利。
国外颠覆性技术资助实践
美国DARPA
美国国防高级研究计划局（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）是美国国防部高级技术预研创新机构，主要负责高风险、高回报的基础性与应用性研发项目。1）扁平高效的组织机构
精简的结构使DARPA避免了项目研制过程中许多冗杂的官僚体制问题，也使得组织成员能够更好地建立起共同的方向感，增进彼此了解，加强关联项目之间的联系。
2）慧眼识才的项目经理制度
项目经理不仅要有较高的专业素质，还必须拥有丰富的项目投资经验，对于科研项目的长期应用远景具有敏锐的嗅觉，具有企业家精神，可以寻找潜在的优质项目与人才。
项目经理来源不拘一格，项目经理在经费的管理和安排上具有极大自主性。
3）独树一帜的评价标准
DARPA聚焦于技术的突破与革命性的创新工作，青睐“高风险-高回报”项目，它在投资上的失误绝不逊色于它在历史上所缔造的辉煌。
日本ImPACT
日本政府设立颠覆性技术创新计划（ImPACT计划），以打造一个可持续发展的科技创新体系，并为日本带来具有重大影响的科技创新成果。1）以国家需求为组织使命，致力于建设世界最具创新精神的国家
ImPACT致力于打造一个全新的系统，促进社会颠覆性创新变革，以此转变日本国内研究的固有思维模式。
从封闭创新转向开放创新，从创新内生发展转向迎接挑战转变。培育具有企业家的环境氛围，促进能够推动产业和社会发展变革的颠覆性创新，促进高风险和高价值的创新。
2）建立以项目经理人为核心的计划管理制度
相对于美国的DARPA，日本的ImPACT拥有更高的权利。
3）建立联络员制度，加强配套政策与服务的供给
联络员不仅为项目经理提供必要的技术指导，而且在项目遇到政策制度障碍时，可以最大程度地协调相关部门，为项目经理提供必要的政策扶持，减少项目实施过程中的制度障碍。
俄罗斯先期研究基金会
2012年10月，俄罗斯颁布《先期研究基金会联邦法》，宣布成立先期研究基金会，负责国防前沿技术的研究组织工作。该基金会围绕五大研究方向，定期组织突破性、高风险的研究项目，为巩固国防和国家安全，做好先进技术储备。1）定位清晰，为研究未来武器装备奠定技术基础
先期研究基金会主要开展军用与两用创新技术研究，以及突破性、高风险项目研发，全面支撑俄罗斯武装部队能力升级，巩固国防和国家安全。
2）组织完善，成立4大委员会共同实施管理
先期研究基金会设立监察委员会、管理委员会、科技委员会及审计委员会共同负责项目的实施管理。
3）注重与企业、高校合作，推动技术的应用转化
先期研究基金会已同多所高校合作建立实验室，在2014年底还与无线电电子技术联合企业签约共建实验室。
国外经验总结
1）成立专门的资助管理机构美国是最成功的颠覆性技术资助国家，国防高级研究计划局是最早的“颠覆性技术资助机构”，日本、俄罗斯以及英国等纷纷仿效美国。
2）建立项目经理人制度
项目经理人制度是颠覆性技术资助的关键，颠覆性技术项目的发现识别、资助决策以及后期跟进管理都由项目经理人提供意见。
3）形成常态化研究机制
各国都很重视颠覆性技术的发展，形成常态化的研究机制。
4）注重与军用技术密切联系
有利于保障颠覆性技术研究研究经费的稳定。此外，军事需求更具有针对性，解决迫切的军事需求，容易获得相关组织与部门的认可，形成良性循环。
中国颠覆性技术资助障碍分析
在中国传统科技计划体系中，颠覆性技术创新一直属于真空地带，而颠覆性技术资助本身对传统科技计划管理就是一个颠覆。
1）科层制的科技计划管理难以满足颠覆性技术资助的需求
科层制下，传统科技计划管理项目组织程序规范，立项标准统一，一定程度上减少了科技管理人员违法违纪的风险。
但同样也暴露出行政审批程序多、时间长；管理人员个人权力有限，重要事项依赖集体决议等诸多问题。
2）传统的评审标准与方式较少资助颠覆性研究
由于颠覆性技术的交叉性与前沿性，往往难以匹配到合适的评审专家。且传统的科技项目评审标准强调研究基础、过往成绩、可行性，对项目研究的创新性、前瞻性以及变革性重视不足。
3）科研项目管理难以容忍项目失败
科研项目的管理状况以及研究质量成为考核科研项目管理者工作成绩的重要依据。
此外，科研项目本身成为评价研究者能力的重要指标。而颠覆性技术因为其高风险性，失败率相对普通的科技计划项目较高，因此难以获得科技管理人员的青睐。
颠覆性技术资助的中国方案建议
成立专项资助办公室
鉴于颠覆性技术与传统科学技术的差异性与特殊性，建议成立颠覆性技术资助专项办公室。该办公室主要任务有5大任务：了解目前和未来经济社会发展面临哪些重大挑战和需求；识别有助于应对上述挑战的新兴技术；寻找并资助从事上述新兴技术研究的团队开展颠覆性技术探索研究，推动相关科研人员所构成的社区不断发展壮大；成为政府、企业与新兴技术研究团队之间的桥梁，打通市场需求与技术供给之间的壁垒；推动技术研究成果移交给相关企业与机构。
为更好完成，专项办公室应重点关注以下方向：面向未来，抢占“无人区”；能在国家安全领域产生深远的可嵌入性影响，满足国家的重大战略需求；带来产业竞争力飞跃式提升以及国民生活水平的大幅提高；解决当下困扰经济与社会的顽疾；能广泛应用于产业领域并具有长远的应用价值。
创新科技项目形成机制与资助方式
1）创新项目需求来源通过充分调研，寻找未来技术需求，开展相关技术的仿真和实验，建立基于隐性需求下的预研模式。一是征集社会需求，二是凝练核心攻关技术需求。
2）改革评审方式与标准
建立非共识评审、交叉评审、扶优式评审以及人本评审等多种评审方式并存的颠覆性技术综合评审体系，创新传统科技业务评审标准，重视创新性、前瞻性和变革性，以技术、产品、市场、竞争关系作为判断颠覆性技术的主要标准。
3）简化审批审核流程
精简审批审核环节，只保留必要的审核步骤，重新设计颠覆性技术项目立项流程。
将传统指南编制环节变更为需求凝练，减少项目申报提交的中间审核环节。项目经项目经理及主任审核通过后，即可立项，专家咨询论证仅作为辅助措施。
完善科技项目管理机制
1）试行负责任的自由裁量赋予项目管理人员脱离于专家评审意见的自由裁量权，充分信任项目管理人员战略眼光、专业敏锐性与洞察力。
同时，对项目管理者的裁量权进行责任标记，详细记录自由裁量的具体理由，强化痕迹管理，做到可追溯、能追责，实现负责任的自由裁量。
2）探索科研容错机制
鉴于颠覆性技术研究的探索性与风险性，以及科研活动本身的不确定性，逐步建立健全科研容错机制。
区别对待因科研活动本身不确定性导致的项目终止与因学术不端导致的研究失败。鼓励科研人员敢于突破传统科研方法、勇于挑战世界级难题。
3）形成稳定的支持机制
在科技计划体系中设立颠覆性技术研究资助专项，建立颠覆性技术的长效研究资助机制。
同时，鼓励风险投资机构参与到颠覆性项目的投资中，补充支持财政未能支持或支持力度不够的项目。
本文作者：叶小刚，邹倩瑜，康金霞，尤瑜
作者简介：叶小刚，广东省科技创新监测研究中心，助理研究员，研究方向为科技政策与管理、科学数据利用。
论文全文发表于《科技导报》2021年第2期
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