但存方寸地 留与子孙耕—全国政协中国人口资源环境发展态势分析会聚焦耕地保护|关注

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12月20日，全国政协人口资源环境委员会召开第九届态势分析会，以“完善最严格的耕地保护和节约用地制度”为主题进行探讨，希望寻找到问题症结，“对症下药”，通过建言献策推进保护工作的完善。

文/李将辉 王硕（人民政协报记者）

来源：人民政协报（2016年12月22日）

万物土中生，有土斯有粮。耕地，可称为是最宝贵的农业资源，也是最重要的生产要素。

2006年，“十一五”规划首次明确提出，“18亿亩耕地是具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线”。至此，18亿亩耕地“红线”成为国土开发利用中必须要坚守的底线，发挥着重要作用。

然而，随着我国新型工业化、城镇化和农业现代化深入推进，耕地保护面临许多新情况、新问题：建设占用耕地的压力加大、土地开发利用较粗放、耕地质量较低等问题都制约着耕地保护工作的推进。

在这样的背景下，12月20日，全国政协人口资源环境委员会召开第九届态势分析会，专门选择了“完善最严格的耕地保护和节约用地制度”主题进行探讨，希望寻找到问题症结，“对症下药”，通过建言献策推进保护工作的完善。

“十二连增”背后土地不堪重负

“我国粮食产量连年增长，看到的‘撂荒地’也不少，为什么还要保护耕地？”北京大学城市与区域规划系主任林坚近年来总被问到类似的问题。

中国人民大学土地规划研究中心主任严金明也明显地感到，伴随着我国粮食产量的“十二连增”，对于耕地保护过于乐观和麻痹大意的思想开始出现。

面对社会上存在的这种看法，各位专家们实则忧心忡忡。

“如果一个健壮的母亲，让她连续生十几个十多斤重的娃娃，我估计妈妈再健康也有问题了，何况我们的土地并不那么健康。”在国土资源部土地整治中心副主任郧文聚看来，粮食“十二连增”的背后，是以耕地开发强度过大，地力严重透支，面源污染加剧，湿地、地下水等生态资源遭破坏为代价。

农业部种植业管理司副司长何才文用一组数据展示了这一严峻形势：“从数量来看，我国人均占有耕地仅为世界平均水平的40%，由于工业化、城镇化的快速推进，每年还要减少耕地600万亩；从质量来看，总体表现为‘三大、三低’。”

何才文解释，“三大”就是中低产田比例大、耕地质量退化面积大、污染耕地面积比较大。据统计，我国中低产田面积占耕地总面积的70%，低产田超过30%；退化面积占40%以上，东北黑土层变薄，南方土壤酸化，西北地区耕地的盐渍化、沙化问题突出；耕地土壤点位超标率达到19.4%。

“三低”是指有机质含量低、补充耕地等级低以及基础地力低。据悉目前全国耕地土壤有机质含量比上世纪90年代初要低0.07个百分点；补充耕地与被占耕地质量相差大概2~3个等级；基础地力贡献率比发达国家低20~30个百分点。

在这样的背景下，我国耕地还面临着农民对培肥地力、改良土壤的积极性普遍不高；生产方式不尽合理；耕地质量建设投入不足，重数量平衡、轻质量提升等问题。

占补平衡：“上有政策下有对策”

在耕地质量堪忧的同时，对耕地数量减少的挑战也一直存在。

“耕地占补平衡”实际上是作为坚守18亿亩耕地红线的重要举措而出台的基本制度，要求非农建设经批准占用耕地要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。自实施以来，对于遏制耕地锐减，实现耕地总量动态平衡目标和保障国家粮食安全都具有重要意义。

但在调研中，很多委员和专家发现，“占优补优”在实际操作中难度很大。占补平衡成了“上有政策、下有对策”，通过“合法”的外衣，一些地区“占优补劣”的问题依然较为突出，造成优质耕地资源的流失。

严金明指出，由于现行的耕地占补平衡制度存在缺少长效的监管和激励机制，受后备资源的限制，一些省市已经面临难以实现耕地占补平衡的严重挑战。例如，上海、北京、天津、浙江、江苏、山东等地都面临着耕地后备资源接近枯竭的状态，从全国范围来看，耕地后备资源已经降至8000万亩左右。

在这样的背景下，专家们认为，除了继续完善耕地占补平衡责任落实机制，严格补充耕地检查验收外，更应在“存量”中做文章。

例如，严金明认为，通过改造中低产田，不仅能起到保障粮食安全的目的，而且成本仅为垦荒造田成本的1/3。他建议，可在一般预算安排用于耕地保护基金的基础上，统筹安排可用于耕地保护的新增建设用地有偿使用费、农业土地开发基金、耕地开垦费和土地复垦费等，集中用于高标准农田建设，鼓舞社会投资参与高标准农田和土地综合整治。

同时，可探索跨区域的耕地占补平衡机制，总结提炼地方占补平衡指标交易的做法与经验，建立以市场为核心的耕地占补平衡指标交易机制，确保指标在省域内的优化配置。

中国农业大学资源与环境学院教授张凤荣认为，占补平衡可着眼于“土地复垦”，东部经济发达地区即没有耕地后备资源的省市，可在建设用地减量化过程中，通过复垦实现耕地占补平衡。同时，加强监督检查，做到数量-质量-生态三位一体平衡，并用严苛的要求，倒逼节约集约用地。

他特别强调，对于跨区域的耕地占补平衡，一定要慎之又慎。“这其实是习总书记‘山水田林湖’生命共同体思想在耕地保护和占补平衡工作中的延伸。但在具体操作中，要形成一套科学的行之有效的工作规范，包括跨地区补充耕地的质量/生产能力平衡评价、补充耕地区的生态环境效应评价、项目论证、组织实施、验收和资金保障等。”

新城新区规模已超出实际需要

除了着眼于增量，如何发挥“存量”的效益也是委员与专家们关注的焦点。

他们反映，在土地资源日益稀缺的同时，一个重要的问题是用地效率反而并未增高；并且伴随着城镇化和城市发展的推进，一些新的问题逐渐凸显。

中国城市规划设计研究院副院长王凯此前到深圳调研，他发现，深圳目前工业用地占到总用地的32%（国家标准大概是15%~25%），但其高新技术产出实际已占到工业总产值的52%。“这说明大量的低效工业用地再利用十分迫切。”

无独有偶。以上海为例，2013年上海市工业用地地均增加值13亿元/平方公里，而国际大都市平均可以达到100亿元/平方公里。

然而，与效率较低伴随着的却是工业用地的不断扩张。

以各地建立的新城新区为例，统计显示，现有新城新区规模已大大超出实际需要，“空城”、“鬼城”现象并不鲜见，新城新区过多过乱已成为建设用地失控的重要原因。

全国政协委员、中国农业科学院原党组书记薛亮就曾调研了多个城市的用地情况，他发现，目前很多城市建设的新城新区面积都很大，但土地利用率却很低。“新区内建了很多工业厂房，很多是单层和低层的；还有不少是“半拉子”工程；甚至有的大片开发区只有厂房，里面并没有设备。”

据薛亮了解到，为了招商引资，许多开发区都用“零地价”的政策吸引企业入驻。而入驻的企业用这些厂房抵押贷款，并不生产，反而拿了贷款用到其他方面，造成了很多坏账。

不仅在城市，农村建设用地的粗放利用也日益突出。

全国政协人口资源环境委员会主任贾治邦就很感慨。前段时间，他回陕北老家，发现乡里乡亲的生活发生了巨大的改变。“大家都盖了大房子，大多是一对老两口，住三层楼房，孩子都在城里打工。房间都空置着，没人住，太浪费资源了。”

全国政协委员、住房和城乡建设部副部长黄艳告诉大家，这种情况其实是普遍现象。

数据显示，我国城镇化水平从1980年的19%，2015年已经提高到56%，累积有将近4亿农村人口转移进入到了城镇。然而在农业人口大量外流的情况下，农村建设用地不减反增。特别是经济发达地区，由于级差地价，集体产业用地粗放，人均建设用地远远大于150平方米（目前城镇人均建设用地约115平方米），部分地区甚至达到人均300~500平方米，建设用地规划标准和实际建设管理脱节。特别在城乡结合部地区、新城等，脱离了城市规划建设的管理，用地比较粗放，违法占地也比较严重。

面对这些新凸显出的问题，“节约用地和合理用地要相提并论”成为委员、专家们的共识。

北京市城市规划设计研究院副总规划师石晓冬建议，可按照“控规模、划红线、统城乡、调结构、拆违法、用存量”的思路促进城乡建设用地集约节约利用。特别在大城市，应引导城市建设的主战场从“增量”转向“存量”，充分挖潜和整合各类空间资源，提升城市通透性和微循环能力；调动社区和居民积极参与规划实施，营造和谐宜居、幸福共享的人居环境。

王凯指出，要进一步加强城市规划管理，划定城镇开发边界，强化县市城乡建设用地规模刚性约束；清理不具备发展条件的新城新区，严格依据城市总体规划、土地利用总体规划做好新城新区设立前期审查工作，推动已批复、已建设的存量新城新区转型发展；同时，建立住建、国土统一的城乡用地分类，构建一体化数据平台，实现城乡建设用地管控一张图，使规划目标、用地坐标、用地指标三统一。

底数不清影响科学管理

除了开发中面临的问题，在讨论中，一些制度上的障碍也被提及。

国家林业局副局长刘东生反映，当前耕地保护与生态保护的矛盾比较突出，毁林开垦问题仍然屡禁不止；同时，国有林地和当地的农民的承包地界限不清，林权纠纷时有发生。

究其原因，他们发现，一是制度设计上不衔接；二是空间规划和产权管理尚未厘清。例如，虽然森林法明确禁止毁林开垦，但目前实践中缺乏林地、草地等转为耕地的用途转用行政许可；在产权上，农业、林业、国土等部门对土地的分类标准不同，导致耕地、林地、草地等规划采用的基础数据有差异，导致空间规划上有重叠。草原证、林权证、土地证等一地多证的情况还不少。

郧文聚也指出，由于国家土地数据部门化，相关资源数据不全面，系列不完整，采集低效率，不同地区耕地的类型、区位、数量、质量、生态、权属、利用、市场等数据参差不齐，尚无法实施全要素的耕地资源的管理。

他建议，未来应加强土地科技创新，加强学科建设、人才建设，为最严格的管理提供科学的保障。

林坚也强调了弄清“底数”的重要性。他建议，要从“搞清楚”、“引进来”、“一起上”入手，完善土地调查评价考核体系和机制，推动土地发展权的于法有据和运作，加强制度创新、模式创新和技术创新。

例如，从节约集约用地的角度看，需要搞清楚不同地区城市、乡村和城乡结合部的土地利用状况的差异，寻找主要矛盾，因地制宜；通过大力推进项目节地评价等制度，使每一种地、每一个项目做到心中有数。

正如贾治邦在讨论中所说，“我国在耕地保护上已取得了很大的成绩，但基层在实际贯彻中还存在一些问题。应严加监督，促进问题的公开和解决，真正把我们国家的土地节约下来，留给子孙后代。”

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来源：《人民政协报》（2016年12月22日）

国土资源部副部长王广华:

当前，我国经济发展进入新常态，随着人口增加和耕地后备资源减少，耕地保护面临许多新情况新问题。下一步将进一步优化国土资源开发利用格局。

一是落实最严格的耕地保护制度。加强土地规划管控和用途管制，严格永久基本农田划定和保护，改进耕地占补平衡管理。未来将完善耕地占补平衡责任落实机制，实行占补平衡差别化管理政策，大力实施土地整治落实补充耕地任务，规范省域内补充耕地指标调剂，探索补充耕地国家统筹，严格补充耕地检查验收。

二是加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。建立健全耕地质量和耕地产能评价制度，完善评价指标体系和评价方法，完善土地调查监测体系和耕地质量监测网络，开展耕地质量年度监测成果更新。

三是推进节约集约用地，严控新增建设用地，严控农村集体建设用地规模，推动有条件的地区实现建设用地“减量化”或“零增长”。盘活利用存量建设用地。深入推进城镇低效用地再开发，探索形式多样的低效用地开发模式，引导产能过剩行业和“僵尸企业”用地退出、转产和兼并重组。开展建设用地节约集约利用调查评价。

四是加强考核评价，完善激励约束机制。健全耕地保护补偿机制。鼓励地方统筹安排财政资金，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农户给予奖补。建立耕地保护共同责任机制，明确并强化地方政府的主体责任。完善省级政府耕地保护责任目标考核办法。推动落实耕地和永久基本农田保护领导干部离任审计制度。

住房和城乡建设部副部长黄艳：

低密度、低强度的农业农村空间被高密度、高强度的城镇空间所替代，总体上是有利于耕地保护和集约节约用地的。一方面，城镇化和城市发展要坚持保护耕地，决不动摇。即使达到城镇化稳定阶段，农业农村等广域空间仍将是我国国土空间中最主要的板块；另一方面，不能将城镇化和城市发展与耕地保护和节约用地对立起来，二者相辅相成、并行不悖。

下一步，住建部将继续把基本农田保护作为城市发展建设的前提和基础，推动城市集约发展、紧凑布局、结构优化，并通过开发建设模式和土地利用方式的转变，促进城市转型发展。

全面推进城乡规划编制和管理全覆盖。将山水林田湖作为生命共同体，统一规划、统筹建设，绘制城乡一张规划蓝图。城乡结合部地区、城市外围的各类开发区、产业园区、新城新区等要纳入城市规划，加强对建设用地指标、标准的管理，搭建城乡一体的空间规划建设管理平台。

划定开发边界，防止城市无序蔓延。全面部署城市开发边界划定工作，与基本农田保护红线、生态保护红线的划定同步推进，作为城市开发不可触碰的底线。积极推进“两图合一”，使“两规”在指标、边界和形态布局上保持一致。

加大对违法建设和违规用地的惩处。对违法建设和违规占地“零容忍”，坚决遏制新增违建，积极消化存量违建。对城乡结合部、新城新区等重点地区的用地情况开展摸底调查和违法建设专项治理，推进农村综合环境整治。适时启动城乡规划法律法规的修改完善，为严肃惩治违法建设和违规用地提供法制保障。

国家发展和改革委农经司副巡视员邱天朝：

“十三五”及今后一段时期，要坚持保护优先、自然恢复为主的方针，对水土流失严重的坡耕地、严重沙化耕地和严重污染耕地适时退出耕种，对土壤污染严重、区域生态功能退化、可利用水资源不足等不宜连续耕种的农田实行定期休耕，实现部分耕地暂停或退出生产功能；要合理降低耕地开发利用强度，实施到2020年化肥农药使用量零增长行动，通过调整生产结构、调节生产时序，逐步建立与资源禀赋相匹配的种植结构和轮作制度；坚持用养结合，依靠工程、农艺、农机的综合措施，重点针对耕地土壤酸化、盐渍化、养分失衡、耕层变浅、重金属污染、残膜污染等突出问题开展耕地修复和养护。

未来发改委将抓好《耕地草原河湖休养生息规划》落实，推动实施耕地分类管理、建立耕地质量考核制度、建立和完善耕地休养生息支持政策、建立耕地休养生息保障约束机制、加快建立耕地污染防控治理体系五方面政策措施。

继续结合现有专项，对农业环境突出问题开展综合治理试点，通过试点探索，力争总结出一批成功治理范例和适用模式，为在全国范围内实施农业环境问题治理奠定基础。

同时，利用专项建设基金，积极吸引社会资金和金融资本参与高标准农田建设，进一步改进和加强高标准农田建、管、护等各个环节工作，力求不断提升建设质量和水平，努力实现到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩高标准农田的总体目标。

农业部种植业管理司副司长何才文：

目前在耕地保护中仍面临诸多困难：一是对加强耕地质量保护的重要性、紧迫性、关键性的认识不到位，“重数量、轻质量”的片面观点还大有市场。二是在国家层面还没有专门的耕地质量保护法律法规，现有法律法规在耕地质量保护上缺乏“硬杠杆”。三是涉及耕地质量保护的部门多，体制不顺，职责不清，难以形成合力。农业部门的措施手段不足。四是投资与实际需求差距较大，亟待设立专门的耕地质量建设资金。

面对这些问题，建议：

一、推进耕地质量保护立法。在法律法规修订中，强化基本农田保护的永久性，确保耕地数量；出台《耕地质量保护条例》《肥料管理条例》，提高耕地质量建设与管理工作的制度化、法律化水平。

二、建立健全耕地质量监管机制。研究设立耕地质量“红线”，加强耕地质量监测网络建设。结合粮食安全省长责任制考核和省级政府耕地保护目标责任制考核，强化地方各级政府耕地质量保护意识和责任。

三、建立耕地质量保护长效投入机制。从土地出让收益中提取一定比例支持农业部门开展耕地质量建设，研究制定耕地质量保护补偿政策。

四、组织开展一次全国耕地质量普查。我国1958年、1979年开展两次全国土壤普查后，再未开展过全国性的耕地质量普查。建议农业部门牵头会同相关部门，尽快开展一次全国耕地质量普查，摸清现有耕地质量家底。

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