刘少军：法定数字货币的法理与权义分配研究 | 银行法研究专栏第35期

刘少军：中国政法大学教授、博士生导师、金融法研究中心主任，中国银行法学研究会副会长、学术委员会主任。研究方向为金融法。

随着区块链技术的不断成熟和应用，同时也为了方便社会公众使用法定货币进行网络支付、加强法定货币流通的监管，节约现钞货币的发行、流通和监管成本，许多国家和货币联盟都在研究发行法定数字货币的问题，我国中央银行也在积极地进行这方面的可行性研究和准备。法定数字货币是货币法由金属货币到信用货币后的又一次重大变革，它必然引起现有货币法理论的变化，重新分配货币关系中各方主体的权力（利）义务，并进一步引起相关法律、法规的修改与完善。本文试在对法定数字货币的法律性质和流通性质进行系统分析的基础上，研究中央银行、商业银行和社会公众的货币权力（利）义务合理分配，为我国发行法定数字人民币和完善《中国人民银行法》奠定法理基础。

一、法定数字货币的法律性质

货币是人类为了提高经济效率而发明的交易媒介，任何社会力量从来没有能够抵御其提高效率的本质要求。从商品货币到金属货币、信用货币，每一次货币形式的变化都是以提高流通效率为核心目标的。随着当代电子网络技术和区块链技术的发展，再一次为货币形式的变化提供了技术上的可能。因此，许多国家和货币联盟都在探索发行法定数字货币问题，人民币目前是世界第三大货币，我国目前也在积极进行法定数字货币发行的研究和探索。这方面的金融学研究成果已经较多，而法学研究成果却非常少。法定数字货币是货币形式的又一次重大变革，它会对货币的法律性质和流通性质发生重大影响，使其基本权力(利)义务在中央银行、商业银行和社会公众之间重新分配。因此，必须对法定数字货币进行认真的法理学研究，使《中国人民银行法》的相关修订和完善更加科学、合理。

(一)法定数字货币的概念界定

在当代社会，货币是一个庞大的体系，不同的货币类型具有不同的法律性质。从总体上来讲，可以将其分为约定货币和法定货币两大基本类型。其中，法定货币是由国家或区域法律特别规定的货币，具有无限法偿的支付结算效力。我国目前的法定货币是人民币，它特指以法定现钞和硬币形式存在的人民币，它的无限法偿支付结算效力是受《中国人民银行法》保障的。法定货币也是一个比较庞大的体系，为支付结算方便和取得存款利益，法定货币绝大部分会转化为存款货币。存款货币虽然是法定货币的转化形式，同法定货币在货币属性上具有必然的联系，但它们在法律性质上是有明显区别的。法定货币代表的是中央银行和国家的信用，具有无限法偿的支付结算效力;存款货币代表的则是商业银行或支付机构的信用，不再具有无限法偿效力，相对方有权拒绝接受;并且，由于各种电子支付工具的广泛使用，存款货币又多以电子货币的形式而存在。电子货币是存款货币的转化形式，它们在法律性质上并没有本质区别，只是在存在形式和支付结算规范上存在区别。

数字货币也是一个庞大的货币体系，它是指以电磁符号形式存在于电子设备中的货币，在目前的货币体系中它既可以是法定货币的转化形式也可以是约定货币的转化形式。我们将法定货币的数字货币形式称为电子货币，具体主要表现为银行的电子存款货币;我们将约定货币的数字货币形式称为虚拟货币，具体表现为各种类型的网络虚拟货币。本文所称的法定数字货币则是以数字货币形式存在的法定货币，或者说是由中央银行发行的数字货币。它既不是目前已经存在的电子货币的法定化也不是虚拟货币的法定化，而是由中央银行直接向社会发行的以电磁符号形成存在于电子设备中的法定货币，它在法律性质上是目前法定现钞或硬币的替代形式，同法定现钞或硬币具有共同的法律属性。法定数字货币是一种全新类型的法定货币，它的出现必然会导致货币体系和货币法律关系的变化。

(二)法定数字货币与现钞货币

法定货币从货币权力(利)义务关系的角度讲，是由中央银行直接承担货币信用责任的货币，它既可以表现为各类单位或个人在中央银行的存款，也可以表现为各类单位或个人直接持有的法定现钞或硬币。它们都是直接以中央银行的信用作为财产担保的，只要中央银行不破产，这些货币的财产价值就不会发生直接的损失。但是，法定现钞和硬币的存在形式却是与法定数字货币具有明显区别的，法定现钞和硬币以实物形态直接为各类单位或个人直接持有，它们所媒介的交易是在这些单位或个人之间直接完成的，在此过程中不需要中央银行的直接参与就能够实现，中央银行对这些行为只有货币法意义上的监督管理权力。在法定数字货币的条件下，各类单位和个人要持有这种货币就必须开设数字货币账户，并通过数字货币账户之间或货币存储设备之间的划转实现其媒介交易的流通、完成数字货币的交付，不可能像法定现钞或硬币一样可以通过直接的交付完成交易行为。法定数字货币的发行与流通引起的一个直接问题，即是否保留现行的法定现钞和硬币流通制度，是否以法定数字货币取代法定现钞和硬币。随着电子网络技术和区块链技术的不断成熟，以及网络支付和移动支付数量的不断增加，世界许多国家开始推行无法定现钞和硬币流通机制，试图以数字货币取代现钞货币，实现“无现金国家或无现金社会”。这里必须明确的是，提出“无现金社会”的设想与发行法定数字货币既具有内在联系也有本质的区别。所谓“无现金社会”既可以通过“存款电子货币”的使用而实现，也可以通过发行和流通法定数字货币而实现，它们之间并不是一个等同的概念。同时，无论是强制使用“存款电子货币”还是强制使用法定数字货币，都存在一个剥夺社会公众的法定现钞和硬币使用权的问题。目前，如果收款方拒绝接受法定现钞和硬币，直接构成对《中国人民银行法》的违反，也直接否定了法定货币的无限法偿效力。并且，即使在将来发行与流通法定数字货币的条件下，也不应该强制剥夺社会公众对现钞和硬币的使用权，这既是一个生活习惯问题也是电子网络技术可能性的问题。目前的电子网络技术不可能满足在任何情况下都能够实现数字货币支付，即使在将来也难以满足在任何情况下都能够实现数字货币支付。因此，发行与流通法定数字货币不可能取代法定现钞和硬币，它们应该是一种共存关系。当然，随着电子网络技术和区块链技术的不断发展和成熟，以及绝大多数社会公众支付结算习惯的改变，数字货币的支付数量会越来越大，甚至可能出现在绝大多数情况下基本上不再使用现钞和硬币的情况。但是，绝对取消法定现钞和硬币是难以完全实现的。首先，无论是任何形式的数字货币支付结算方式，都必须依靠电子网络和数字货币存储电子设备的运行。在电子网络和数字货币存储设备不能运行的条件下，没有法定现钞和硬币现实的支付结算就无法进行。随着社会的发展，这种情况可能越来越少，但不可能不会发生。第二，任何自动化系统的运行都不可能是绝对可靠的，都不可避免地会出现各种故障，甚至可能会因为某种不可抗力导致系统的瘫痪。在此条件下，如果没有替代性系统就会导致整个社会经济运行的停滞，这是当代社会经济体系难以接受的。第三，货币是为人服务的，采取何种货币流通形式必须充分尊重社会公众的选择，虽然我们可以引导社会公众的生活习惯，但不应该强制某些公众接受另一些公众的选择，这是对其选择权的强制剥夺。尊重社会公众的基本权利和对生活方式的选择，是任何立法都必须给予足够重视的问题。

(三)法定数字货币的发行机制

法定数字货币的发行可以采取直接发行和间接发行两个基本模式，直接发行是中央银行直接向其开户单位或个人账户中发行数字货币，间接发行是中央银行直接向单位和个人在商业银行或支付机构的账户中发行数字货币。在直接发行的条件下，使用该货币的单位和个人必须首先在中央银行设立账户，将单位或个人取得的货币收入直接记为数字货币收入，支出直接在中央银行账户中支付，它又可以具体分为“有中心化”和“去中心化”两种基本方式。在“有中心化”条件下，中央银行是单位或个人的数字货币管理人，也是数字货币的支付结算中心，各单位或个人之间的数字货币收付都直接通过中央银行来进行，这实质上是传统支付结算体系的中央银行化。在“去中心化”条件下，则是采用公共区块链技术，数字货币直接在单位或个人账户之间进行划转，中央银行或其委托的第三方均不直接管理货币账户，只是亲自或委托第三方对交易进行确认，并维护该支付结算系统的正常运行。这两种模式各有优缺点，“有中心化”的模式技术比较成熟，但与现行的商业银行支付结算体系重复，没有独立存在和运行的必要;“去中心化”的模式技术还处于发展过程中，许多技术细节还不完全成熟，但有比较好的发展前途。目前，多数人指的法定数字货币体系都是指“去中心化”的区块链技术体系，它能够在一定程度上取代法定现钞和硬币。

法定数字货币的间接发行，实质上是对现行法定货币发行体系进行改良，主要依据现行商业银行支付结算体系实现数字货币的发行，它也可以具体分为“有中心化”和“去中心化”两种基本方式。在“有中心化”条件下，中央银行委托商业银行或支付机构为有数字货币收支的单位或个人开立账户，各单位或个人的数字货币收支都通过该账户进行，商业银行或支付机构负责进行账户的管理，维护支付结算机构的正常运行。这种模式与各国现行的支付结算模式并没有本质区别，只是存款货币与法定货币账户同时存在。在“去中心化”条件下，中央银行委托商业银行或支付机构代理单位或个人的数字货币账户管理，单位或个人之间货币的划转采用联盟区块链技术自动进行，商业银行或支付机构主要是负责维护该系统的运行。这时，单位或个人之间的货币划转是在它们的账户之间直接进行的，不需要通过商业银行或支付机构直接管理的账户。单位或个人的账户余额总额增加，就直接构成中央银行的货币发行;单位或个人的账户余额总额减少，就直接构成中央银行的货币回笼。并且，它可以直接实现不同单位或个人之间跨越货币区域的支付结算，只要这些拥有账户的单位或个人来自不同的货币区域，就会形成法定数字货币的跨区域支付结算。

(四)法定数字货币的流通机制

同法定数字货币的发行机制相对应，数字货币的流通机构也可以分为直接流通和间接流通两种基本模式。直接流通是单位或个人直接通过其在中央银行设立的数字货币账户，实现数字货币的流通或收付划转;间接流通是单位或个人通过其在商业银行或支付机构的数字货币账户实现货币的流通或收付划转。它们也都可以分为“有中心化”和“去中心化”的流通模式，在“有中心化”的货币流通模式下，中央银行或商业银行、支付机构是数字货币流通的管理人，是数字货币流通的中心，存在集中的统一管理;在“去中心化”的货币流通模式下，中央银行或商业银行、支付机构只是自动化支付结算体系的维护者，数字货币流通体系采用区块链技术自动实现不同单位或个人账户之间的货币划转。

当然，无论是“有中心化”还是“去中心化”的数字货币流通模式，整个货币支付结算体系都会分为“存款货币流通体系”和“数字货币流通体系”。在“存款货币流通体系”条件下，账户中货币的法律性质是商业银行或支付机构的存款货币，它是法定货币的转化形式，代表的是商业银行或支付机构的信用，如果商业银行或支付机构破产，这些货币资金会成为破产财产。但在此同时，存款人也会因此取得存款利息收益。在“数字货币流通体系”条件下，账户中货币的法律性质是中央银行的法定数字货币，它代表的是中央银行或国家的信用，如果商业银行或支付机构破产，这些货币资金不会成为破产财产，只有在中央银行或国家“破产”的条件下它才会成为破产财产。但在此同时，它也因其法定货币的性质而不会取得利息收益，法定货币本身是不具有价值增值属性的。任何单位或个人都可以在这两个货币流通体系中进行选择，它们对社会公众各有其优点和缺点。当然，作为两种法律性质不同的货币，它们之间是可以相互转换的，单位或个人应享有转换的选择权。“如此一来，原则上中央银行会有两种可能选择，或者默许私人部门数字货币发展并保持中央银行当前的清算制度安排，或者是在现有制度之外增加中央银行对手方的数量。”

二、法定数字货币的流通性质

(一)法定数字货币的账户性质

传统法定货币一般认为是“普遍接受的无论在何处都可用以交换商品和服务的东西”。或者认为“货币本身是交割后可以清付债务契约和价目契约的东西，而且也是储藏一般购买力的形式”。但是，这些货币指的都是传统的法定货币，它可以为货币财产权人直接掌握，如果将其存储于银行账户中则转化为存款货币。法定数字货币虽然也是法定货币，但它在存在形式上不同于传统的法定货币，传统货币即使是纸币也能够为权利人直接控制或占有。由于数字货币的存在形式为电子数据，它不可能为货币财产权人直接控制或占有，只能存储于特定的电子账户或特定的电子数据存储设备中，并通过账户流通支付。因此，研究法定数字货币的流通性质问题必须首先研究数字货币账户的性质。

法定数字货币的账户或存储设备，在不同的发行和流通机制下受不同的主体管理，但无论其直接的管理主体如何，该货币流通系统的最终管理权应属于中央银行。因此，法定数字货币账户或存储设备最终应是由中央银行提供的，即使是由商业银行或支付机构直接提供的，它也是以中央银行代理人的身份提供的不享有最终的管理权，账户中的数字货币也不是商业银行或支付机构的存款货币，也不可能用存款货币的形式予以动用，不可能直接成为它们可以用于投资的存款货币，除非权利人将其转化为商业银行或支付机构的存款货币。法定数字货币账户，应该理解为是中央银行向使用人提供的保管、储存和支付数字货币的工具。存储于账户或存储设备内数字货币的财产权属于该账户的使用人，它对该数字货币享有独立的财产归属权、间接的支配权、绝对的支付权和支付的优先权。

(二)法定数字货币的财产关系

在法定数字货币流通的条件下，数字货币与存款货币都是存储于账户或存储设备中的货币，在这一点上它们具有共性。但是，这两种货币的法律性质和由此形成的财产法律关系却是不完全相同的。就它们之间的关系人而言，享有存款货币财产权的单位或个人形成的是与商业银行或支付机构的财产关系;享有数字货币使用权的单位或个人形成的是与中央银行或其代理机构之间的财产关系。并且，存款货币关系人之间的关系内容，既包括法定内容也包括约定内容;法定数字货币关系人之间的关系内容，只应有法定内容不应有约定内容，中央银行或国家不应与单位或个人之间发生约定内容的法律关系。就它们之间形成的财产关系内容而言，存款货币形成的是货币保管关系、货币投资关系和支付结算关系;法定数字货币形成的是货币保管关系和支付结算关系，这其中不包括货币投资关系。在存款货币投资关系中，商业银行在保障支付的条件下，有权利用存款人的账户资金对外进行投资。因此而取得的投资收益，也会按照约定的比例以利息的形式分配给存款人一部分。当然，存款人也必须因此而承担投资风险，使存款货币成为商业银行的破产财产，必须为商业银行的破产而承担损失。法定数字货币由于不存在投资关系，中央银行或代理的商业银行既不能以其进行投资，也不能将其作为破产财产。并且，即使它们都存在保管关系和支付结算关系，这些关系的具体内容也是不相同的。存款货币的保管和支付结算关系是要收取费用的，商业银行向存款人实际支付的利息是扣除保管费用之后的余额，商业银行为存款人办理支付结算是需要另外收取费用的;法定数字货币的保管关系和支付结算关系应该是免除费用的，虽然中央银行或其代理机构办理相关业务也要发生费用，但作为法定货币的流通体系的一部分，这些费用应以货币发行收入来补偿，单位或个人不应该因为使用国家法定货币而支付保管和流通费用，这是由该货币的法律性质决定的。国家发行法定数字货币的目的之一就是为了相对法定现钞和硬币，提高流通效率、节约流通费用。

(三)法定数字货币的监管关系

货币法律关系不仅包括财产关系还包括监管关系，这里既包括法定货币流通的监管关系也包括存款货币流通的监管关系，以维护货币流通秩序、预防相关的违法犯罪行为。其中，传统货币的监管主要包括，货币伪造的监管、货币变造的监管、洗钱行为的监管、偷税行为的监管和其他货币违法犯罪行为的监管。在传统的货币流通监管中，商业银行和支付机构既是被监管对象同时也是被授权的监管主体，许多货币流通违法犯罪行为的具体监管是授权给商业银行或支付机构行使的。这是由于商业银行和支付机构具有为了自身利益而实施违法犯罪行为的可能，许多单位或个人的违法犯罪行为也只有在具体办理货币流通业务过程中才能被发现，许多利用法定现钞和硬币实施的违法犯罪甚至难以被发现的，这是为了方便社会公众的货币流通、提高货币流通效率而不得不付出的法律代价。

在法定数字货币流通的情况下，虽然货币行为监管的内容和范围没有太大的变化，却可以为提高监督的有效性创造许多有利条件。第一，在法定数字货币流通领域，任何流通行为都有账户记载，区块链技术能够使每项货币流通都有共享的完整记载，这会使伪造、变造法定货币的行为变得非常困难、甚至几乎难以实现。第二，法定数字货币的完整流通记载，还会使许多利用法定货币独立性实施的违法犯罪行为无从实现，它会使任何交易行为都暴露在阳光之下。第三，在法定数字货币流通中，商业银行或支付机构没有独立的经营利益，即使在其代理货币流通管理的条件下，也不会产生违法犯罪的动机。因此，在法定数字货币流通条件下，会为货币流通的监管提供许多方便条件，有利于国家提高货币流通监管效率、维护货币流通秩序、预防货币流通领域违法犯罪行为的发生。并且，这些监管效果都是在不违背货币流通的基本规律和法定货币流通规范的条件下实现的。

三、中央银行的货币权力义务

(一)中央银行的货币权力

法定数字货币是一种新型的法定货币，按照世界各国和货币区域相关法律的基本规定，它的核心货币权力应属于中央银行。具体来讲应包括，货币发行权、发行收益权、系统管理权、授权经营权、规章制定权和监督管理权。法定数字货币是法定货币的一种，在法定数字货币发行后流通中将有两种法定货币，即法定现钞与硬币和法定数字货币。法定现钞和硬币的发行权属于中央银行，这在我国及世界各国或区域的法规中有明确的规定。为统一货币发行权，实现货币流通体系的统一协调，法定数字货币的发行权也必须赋予中央银行;否则，必然导致整个货币发行和流通体系的混乱。这就需要修改和完善现行《中国人民银行法》和《人民币管理条例》等法律文件，明确规定中央银行的法定数字货币发行权。

当代货币的财产属性是信用货币，它代表的是中央银行和国家或国家联盟的信用，货币的价值就是中央银行和国家或国家联盟的信用价值。同时，信用货币是不能兑换的货币，不得以持有的信用货币要求发行机关兑换为相应价值的其他财产。因此，法定货币的发行必然会给发行机关带来发行收益。法定数字货币也是法定货币，它的发行也会使流通中的法定货币总量增加，从而形成货币发行收益。按照我国及世界各国或区域相关法规的规定，货币发行收益应归属于中央银行。因此，法定数字货币发行收益也应归属于中央银行。当然，法定货币发行收益是统一的，数字货币的发行必然影响到现钞和硬币的发行，法定数字货币发行量的增加可能会导致法定现钞和硬币发行量的减少。这就需要修改和完善现行《中国人民银行法》、《中国人民银行基本会计制度》等相关法律文件，将法定现钞、硬币和法定数字货币的发行收益统一作为法定货币的发行收益进行统一核算。

法定数字货币与法定现钞和硬币的主要区别是，现钞和硬币是实物形态的货币，它们可以不借助于任何机构和网络等直接在收款人与付款人之间流通，不需要建立特别的货币流通系统;法定数字货币是电子网络账户中存在的法定货币，它必须在有专门管理和维护的电子网络中才能够流通。无论这个流通系统是中央银行独立管理的还是委托商业银行或支付机构代为管理的，都必然会产生流通系统管理权的问题。由于在法定现钞和硬币流通的条件下不存在这方面的问题，我国现行法规也没有这方面的规定，在法定数字货币流通的条件下就必须作出明确规定。因此，必须修改和完善我国现行的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《支付结算办法》等法规文件，明确规定中央银行对法定数字货币流通系统的管理权，即使是委托商业银行或支付机构代为管理其最终管理权也应属于中央银行。

虽然法定数字货币流通系统的管理权应归属于中央银行，但中央银行事实上是难以对数字货币流通系统进行具体经营管理的。这是由于，法定数字货币流通体系的客户涉及每一个使用人民币的主体，既包括各种类型的单位也包括每个有行为能力的个人，既包括本国主体也包括需要支付人民币的外国主体，中央银行很难具体经营管理这样一个庞大的流通系统。并且，我国现行法规也禁止中央银行直接对社会公众办理业务，现有商业银行和支付机构也在具体经营存款货币的流通体系，如果再建立一套完全独立的法定数字货币流通体系还会导致巨大的资源浪费。因此，必须修改和完善现行《中国人民银行法》、《人民币管理条例》和《商业银行法》等法规，赋予中央银行授权商业银行或支付机构具体经营管理数字货币系统的权力，以节约社会资源、维护中央银行的业务纯粹性。

法定数字货币是一个庞大的支付结算体系，要保证它的正常运行不仅需要对我国现行有关人民币的法律、条例等进行修改和完善，还必须赋予中央银行根据需要具体制定和修改“法定数字货币规章”的权力，以对法定数字货币的支付结算和系统管理行为进行具体规范。这是当代社会关系变化的迅速性和专业性的客观要求，如果都完全由法律进行调整则难以适应货币流通的现实需要。与此同时，还必须在传统货币监督管理权的基础上，进一步赋予中央银行对法定数字货币流通体系的监督管理权，以对商业银行或支付机构数字货币流通系统的日常经营管理行为、各支付结算主体的数字货币使用行为进行日常的监督管理，发现违法违规行为及时进行纠正、处罚或提起诉讼，发现可能构成犯罪的行为及时进行侦查或向侦查机关进行案件移送，维护法定货币流通体系的效率、秩序和安全。

(二)中央银行的货币义务

中央银行作为管理国家或区域货币事务的核心机构，不仅应享有必要的法定数字货币权力还必须承担相应的货币义务。这些义务总体来讲主要包括，系统维护义务、费用支付义务、币值稳定义务、损失赔偿义务和隐私保护义务。法定数字货币的发行与流通必须在特定的电子网络体系内进行，中央银行的首要义务是维护这个货币流通网络系统的正常运行。法定数字货币流通网络系统既可以是“有中心化”的也可以是“去中心化的，既可以是中央银行独立设立的也可以是委托商业银行或支付机构代理经营管理的。但无论采取何种具体运行模式，中央银行都必须承担最终的系统维护义务，它都必须是最终义务的承担主体。并且，即使按照现行法规，中央银行也承担着维护法定货币流通秩序的义务。

法定货币的发行与流通不仅会取得发行收益，同时也必须支付较多的运行维护费用。在仅有法定现钞和硬币流通的条件下，法定货币发行与流通费用主要包括货币印制费、发行管理费、货币鉴定费、货币回笼费、货币销毁费等，这些费用按照现行法规的规定基本上都是由中央银行承担支付义务的，只有同商业银行业务经营直接相联系的费用是由商业银行承担的。在法定数字货币流通体系中，货币的发行与流通费用主要包括，系统建设费用、系统维护费用、权义认证费用、网络资源费用等，这些费用都应该属于法定货币发行与流通费用，原则上都应该由中央银行支付;只有与商业银行或支付机构利益直接相关，且经营管理相关业务也同时有利于商业银行或支付机构经营的法定数字货币流通费用，才可以考虑由中央银行与商业银行或支付机构共同负担，或完全由它们自行负担。

稳定币值是中央银行的核心义务，它既包括法定货币与商品劳务的比值，也包括本国货币与外国货币的比值。虽然，币值稳定并不等同于币值不变，但它的波动幅度必须控制在被依法认定为财产征收的范围之外，不得产生财产征收效果;否则，货币财产权利人就有权要求中央银行给予价值补偿。在此同时，中央银行还有义务维护法定现钞和硬币与法定数字货币之间的同等价值，不得为不同类型法定货币的支付设置障碍、影响公众对不同法定货币使用的选择权，从而导致事实上不同法定货币之间的币值波动，产生“劣币驱逐良币”的类似现象。即使发现商业银行或支付机构等有能力事实上影响币值变动产生这种效果的行为，也应认定为是影响币值稳定的违法行为，必须予以纠正、并依法给以处罚。

法定货币也是会受到财产损失的，除因币值变动造成的损失之外，在法定现钞和硬币流通的条件下，还会发生货币本身的遗失损失、毁损损失、假币损失、支付失误损失等。这些损失通常都是由于货币使用人的自身过失导致的，只要中央银行或支付机构在此过程中没有直接的过错，法规即规定只能由货币使用人自行承担损失。在法定数字货币流通的条件下，货币权利人可能因系统故障、系统受到恶意侵害、系统经营人的过失、身份签章的泄露、甚至存储设备损坏等而受到损失。并且，这些损失往往都是可以证明或追踪的。因此，在法定数字货币流通条件下，只要货币权利人主张其货币财产受到损失，中央银行或经营机构就必须承担证明责任，只要不能证明权利人的主张不成立就必须承担赔偿责任，这既是中央银行应对货币权利人承担的义务，也是数字货币经营人应承担的义务。

在法定现钞和硬币流通的条件下，除客户办理法定货币存款，或者大额存取法定货币，或者有可疑法定货币交易外，法定货币的发行与流通基本上同货币使用人的身份没有直接的联系，也就不存在明显的使用人隐私权保护问题。但是，在货币进入商业银行或支付机构系统之后，我国现行法规就有明确的货币使用人隐私权保护的规定。法定数字货币在流通系统上不同于现钞和硬币，它必须在中央银行或商业银行等设立的网络系统中才能够流通，它的流通记录同存款货币具有共同属性。在此条件下，就存在明显的数字货币使用人隐私权保护的问题。因此，法律必须明确规定中央银行的隐私权保护义务，即使是在商业银行或支付机构代理经营的条件下，它也应是中央银行的基本义务。

四、商业银行的货币权利与义务

法定货币流通体系不可能不与商业银行或支付机构发生联系，在传统的法定现钞和硬币体系中，许多货币发行和流通业务也是由商业银行或支付机构代理的。即使在中央银行独立设立法定数字货币流通体系的条件下，法定货币体系也不可能不与商业银行或支付机构的货币流通体系对接。并且，为了充分利用现有支付结算体系的网络资源，节约货币发行与流通费用，防止出现整个货币系统的整体性风险，法定数字货币的发行与流通业务也应由商业银行或支付机构具体经营为宜。这就需要具体研究商业银行或支付机构在法定数字货币发行与流通中的权利与义务，修改和完善现行相关发行和流通制度。

(一)商业银行的权利

法定数字货币的发行与流通是不可能离开商业银行或支付机构的，即使是在中央银行独立运营“去中心化”的网络系统中，也必须保持法定数字货币发行与流通系统同商业银行或支付机构的对接;否则，就难以实现法定货币与存款货币之间的兑换，人为地割裂完整的货币流通体系，这就要求必须赋予商业银行或支付机构特定的权利。商业银行或支付机构的法定数字货币权利应主要包括代理经营权、身份审核权、兑换经营权和单向收费权。其中，代理经营权是指中央银行应赋予商业银行或支付机构，代理经营部分法定数字货币发行与流通业务的权利。商业银行或支付机构主要经营的是存款货币，但存款货币与法定货币之间必须是能够自由或相对自由兑换的，否则整个社会货币流通体系就不可能完整。因此，必须修改和完善现行法规，根据具体情况赋予商业银行与支付机构适当的数字货币代理经营权，尽管不同的法定数字货币体系这种权利的内容可能不同，但无论何种发行与流通体系，都必须实现中央银行与商业银行或支付机构之间货币流通体系的衔接。

我国现行法规对银行账户的开立身份有严格的规定，任何单位和个人必须以真实身份实名开立账户，同时赋予金融机构客户身份的审核权，禁止匿名或以他人身份开立账户，这是防止客户利用金融机构实施违法犯罪行为的重要措施。法定数字货币系统也是一种必须设立账户的货币系统，从货币流通的角度看它与存款货币流通系统具有共同的技术特征。我国建立法定数字货币体系的考虑之一，就是它可以有效地减少和预防违法犯罪，使任何交易都在系统中保留流通记录，以有效地避免出现大量使用法定现钞交易的情况。因此，在商业银行或支付机构代理经营管理数字货币系统的过程中，必须修改和完善现行的相关法规，赋予商业银行或支付机构客户身份审核权，这也同时是其必须承担的义务。

商业银行或支付机构是企业，它是以盈利为主要的经营目标的，不可能在代理中央银行经营管理数字货币业务的过程中以自其营利弥补业务支出，除非这些支出能够给其取得收入带来满意的利益。因此，对于大部分数字货币系统的经营管理业务，代理的商业银行或支付机构都应收取合理的业务费用;否则，即使强制其无偿为中央银行和社会公众提供服务，也会因其没有业务动力而影响数字货币发行与流通体系的正常运行。但是，法定数字货币经营管理业务属于法定货币业务，社会公众不能因使用国家法定货币而支付费用，这是违背基本的货币法理的。商业银行或支付机构代理中央银行的数字货币业务，只能向中央银行收取合理的费用。并且，中央银行的数字货币发行收入也完全能够覆盖这些费用支出。因此，应该修改和完善现行法规，赋予其代理经营管理的单方向收费权。

(二)商业银行的义务

商业银行或支付机构作为存款货币的核心经营机构，即使在不主要经营管理法定数字货币流通的条件下，也是其经营管理的相关机构，它在享有上述权利的同时也必须承担相应的义务，这些义务主要包括代理维护义务、审核认证义务、违法审查义务和货币兑换义务。代理维护义务是指商业银行或支付机构，承担着同其法定数字货币支付系统经营管理权利相对应的维护系统正常运行的义务。从整体上讲，法定货币的经营管理权利与义务最终是归属于中央银行的，商业银行或支付机构只承担一些与其存款货币业务相关的义务。但是，由于法定数字货币流通体系与存款货币流通体系具有相似性，通常中央银行会将该系统的具体经营管理权授予商业银行或支付机构，它就必须承担相应的系统维护义务。因此，应该修改和完善现行法规，明确规定商业银行或支付机构的系统维护义务。

在货币流通体系中，商业银行或支付机构的重要职责之一是审核收付款人的货币权利，审核当事人的支付结算权利与义务，并最终确认支付结算行为的结果，以维护存款货币流通体系的正常运行。法定数字货币虽然与存款货币在法律性质上有明显的区别，但在该系统中金融机构的基本职责是相近的。无论是“有中心化的”还是“去中心化”的流通系统，都需要有主体来审核收付款人的数字货币支付结算权利，确认支付结算行为结果，使数字货币的流通行为得以完成。这项主体义务既可以由中央银行来承担，也可以由商业银行或支付机构来承担，但在一个庞大的数字货币支付结算体系中，中央银行往往没有能力独立承担这方面的全部职责，必须将其中的部分职责委托给商业银行或支付机构完成。因此，在法定数字货币流通系统中，必须明确规定商业银行或支付机构的审核认证权利与义务。

在法定数字货币流通过程中，商业银行或支付机构不仅需要承担支付结算本身的义务，为了有效地预防违法犯罪行为的发生，它们还应承担相关违法犯罪行为的审查义务。这些义务具体包括，反偷税审查义务、反洗钱审查义务、反恐怖审查义务和其他违法犯罪审查义务。这里必须明确的是，商业银行或支付机构作为普通的社会主体，并不享有国家机关的审查权力，这些义务的性质是国家机关授权的性质。并且，商业银行或支付机构仅承担事实情况的报告义务，发现法定的可能违法犯罪可疑情况向指定国家机关报告，由该国家机关进行具体处理。因此，商业银行或支付机构的这种义务必须是法定义务，必须在制定法定数字货币相关法规时予以明确规定，否则就不可能有履行这些义务的职责。

法定数字货币是法定货币，它虽然有中央银行和国家或国家联盟的信用保障，在正常情况下不可能成为破产财产。但是，作为法定货币它仅仅是货币而不是货币资产，不可能产生超过原有数额的货币增值收益，不会给其权利人带来更多的利益。因此，许多货币权利人会选择将数字货币兑换为存款货币，存款货币是商业银行或支付机构的货币资产，它会给其权利人带来货币增值收益。因此，法规必须保障法定数字货币与存款货币之间的兑换能够顺利进行，在制定法定数字货币相关制度时明确规定，商业银行或支付机构承担数字货币与存款货币的兑换义务，只要符合法定条件必须无条件地按照客户的指令，实现数字货币与存款货币之间的兑换。并且，不得向客户收取兑换费用，也不得为客户的自由兑换设置其他障碍或义务，以维护不同形态法定货币的同等地位，维护法定货币流通秩序。

五、社会公众的货币权利与义务

法定数字货币同传统现钞和硬币的不同之处在于，它不是通过社会公众之间的直接交付实现其货币功能，而是通过金融机构为社会公众设置的电子网络账户系统实现其货币功能的。因此，它不仅会形成中央银行与社会公众之间的法律关系，还会根据不同的流通方式形成与商业银行或支付机构的法律关系。然而，无论其流通是否必须通过商业银行或支付机构，也无论是采取“有中心化”或“去中心化”的流通模式，都必然存在社会公众的权利与义务问题，都必须对社会公众的权利与义务作出明确的规定。这就要求我们修改和完善《中国人民银行法》、《商业银行法》、《人民币管理条例》、《现金管理暂行条例》、《支付结算办法》等规定有社会公众货币权利与义务的相关规范，以适应法定数字货币流通的需要。

(一)社会公众的货币权利

社会公众是货币财产权的核心享有主体，它是一种法定的财产权、独立的财产权和浮动的财产权，是财产权整体的特殊领域。社会公众的法定数字货币权利，在普通法定货币权利基础上又具有特殊性，这些特殊性主要表现在它的货币选择权、货币兑换权、绝对支付权、支付确认权和赔偿请求权上。这里的货币选择权是指社会公众享有法定货币归属与使用的选择权，有权决定使用法定数字货币或法定现钞或硬币完成货币支付，中央银行、商业银行或支付机构不得强制公众授受某种货币或拒绝提供相关报务，收款方在有条件接收法定数字货币的条件下，也不得拒绝接受以法定数字货币支付款项。这是法定货币的基本法律性质，如果不赋予社会公众这项权利，它事实上就不可能是法定货币。

在法定数字货币流通条件下，社会上流通的法定货币体系内的货币应主要包括三种，即法定现钞或硬币、法定数字货币和金融机构的存款货币。在这三种货币中，法定现钞或硬币与法定数字货币都是法定货币，它们之间必须能够实现无条件的同货币单位的兑换;否则，就会形成二元结构的法定货币体系，公众会将其区分为良币和劣币，影响法定货币体系的完整统一、影响货币流通秩序。同时，还必须保障法定数字货币与存款货币之间的自由兑换权，不得因它们之间的性质不同和金融管理的需要而限制它们的自由兑换。法定数字货币与现钞或硬币不同，它基本上没有发行流通成本和违法犯罪记录的问题，即使对现钞和硬币与存款货币之间兑换的某些限制，也不应延续给法定数字货币。

法定数字货币作为法定货币社会公众应享有绝对的支付权，只要承认它是法定的数字货币本身，支付管理系统就不得限制货币财产权人的支付权利。法定数字货币不同于现钞和硬币，它们是通过中央银行或其授权的商业银行鉴定真伪的，只要是符合法定要求的真实法定货币就有绝对的支付权，收款方就不得拒绝接受，无论付款方取得该法定货币的手段是否合法。法定数字货币是在电子网络系统中流通的，它的法定货币属性鉴定是通过网络系统自动实现的。因此，只要没有被系统管理机构认定为是假币，无论社会公众取得该数字货币的手段是否合法，它都不影响其货币财产权的享有，都必须保障其绝对的支付权。即使社会公众以非法手段取得数字货币，也只能通过其他法律关系处理。

货币支付是一种财产交付行为，不同类型的货币有不同的支付确认方式，付款人确认支付既发生货币财产权的转移效力。在法定现钞和硬币支付的条件下，以付款方实际交付现钞或硬币给收款方，并且收款方没有提出数量和质量的疑义作为支付确认的方式;在以支付凭证进行存款货币支付的条件下，以货币财产权人在支付凭证上的表述和签章作为支付确认的方式;在以电子货币进行存款货币支付的条件下，以货币财产权人的电子支付表述和签章作为支付确认的方式。法定数字货币与电子货币都是在电子网络中流通的，它们的支付确认方式具有共同性质，无论是采取“有中心化”还是采取“去中心化”的流通体系，货币支付的确认权都应属于货币财产权人，只要满足法定的支付确认条件该支付即产生法律效力。同时，货币流通网络维护机构必须向公众明确电子签章或“私钥”的身份和指令确认效力，明确社会公众必须承担的妥善保管义务，并采取可能的保护措施。

货币财产权是设权性财产权，权利的享有和行使以权利凭证的存在为前提。对于法定现钞和硬币而言，社会公众必须妥善保管，无论因为何种原因只要失去对货币本身的占有，就丧失其货币财产权。法定数字货币与电子货币都是存在于金融机构支付结算电子网络中的货币，它们在财产权的享有和行使上具有共同属性。如果因网络故障、网络受到恶意攻击、网络设备损坏、网络安全缺陷等，不可归责于社会公众的原因而导致账户中的货币财产受到损失，应属于网络经营和维护机构的责任。这种责任法律应将其规定为严格责任，只要社会公众提出财产赔偿的主张，网络经营和维护机构不能证明是由于其自身过失而导致的损失，就应该承担先行赔付的责任，以保证网络货币流通体系的正常运行。至于实质原因和损失的分配，应按照网络经营和维护机构与侵害人的实质关系最终确认责任。

(二)社会公众的货币义务

法定数字货币不同于法定现钞和硬币，现钞和硬币是现实的法定货币，社会公众通常主要享有的是财产权利，较少承担货币法上的义务。法定数字货币是在电子网络中流通的，它除需要承担法定货币的普通义务外，还需要承担网络支付的一些特殊义务，这些义务概括起来包括规则遵守义务、诚信付款义务、合理注意义务和过失责任义务。这里的网络规则遵守义务要求必须遵守法定的数字货币网络支付规则，按照法定数字货币流通网络的运行规则进行货币的收付。这些规则具体包括，网络数字货币收款的程序与规则，网络数字货币付款的程序与规则，数字货币收付和存储设备的使用规则等。这些规则不同于传统的货币收付规则，必须修改和完善现行法规，明确规定这些规则的具体内容。

社会公众的诚信付款义务，是要求付款人应遵守诚实信用的法律原则，在付款过程中必须以符合要求的法定货币向收款人支付款项、不得欺诈收款人。这项要求在法定现钞和硬币支付的条件下相对比较简单，只要以真实的法定货币按数量支付即履行了法定义务。在法定数字货币支付的条件下，法定货币的真实性和数量是通过认证机构进行认证的，社会公众通常没有能力支付假币或数量不符合要求的货币。但是，电子网络认证和支付系统总是会有漏洞的，如果社会公众恶意地利用认证和支付系统的漏洞实施支付行为，就可能给相关主体带来利益损失。因此，必须要求社会公众承担诚实信用付款的义务，不得恶意利用认证和支付系统的漏洞实施支付行为，否则必须承担相应的法律责任。

社会公众的合理注意义务，是要求权利人必须妥善保管自己的数字货币存储设备，以及货币支付网络中代表自己身份的电子签章或“私钥”，尽到自己能够做到的合理注意义务，防止他人冒充权利人的身份以侵害权利人利益的方式实施货币行为。否则，因此造成的损失应由权利人自行承担责任，自行向侵害人主张权利，数字货币支付结算系统不承担责任。即权利人必须对因自己的过失造成的损失承担责任，数字货币支付系统的经营管理者仅对因其系统的正常运行和合理的安全水平承担责任。这是维持法定数字货币体系正常运行，尽量降低运行成本，同时也尽量保护社会公众利益的较合理的货币责任分配。我们在修改和完善相关法规的过程中，应按照这样的原则分配当事人的权利与义务。

六、《中国人民银行法》的完善

我国目前正在全面推进金融市场化改革，按照市场化、功能化、系统化、整体化的新型经营与监管体制机制的要求，必须对全部金融法规进行全面的修订和完善。在此过程中必须为法定数字货币的发行与流通保留足够的法规空间，或者在本次法律、法规的全面调整过程中就对法定数字货币问题进行预先规定。法定数字货币立法问题直接涉及《中国人民银行法》的修改和完善的基本思路，这其中既包括我国未来“货币法”的立法基本体例的选择问题，也包括“货币法”的基本内容问题，必须进行认真研究。

(一)“货币法”的立法体例选择

我国现行的金融法规体系成型于改革开放初期的20世纪90年代中期，当时并没有把货币作为一个相对独立的财产法体系，只是把货币问题作为中央银行的内部管理问题看待。因此，关于货币的法律仅在《中国人民银行法》中规定了7条，《人民币管理条例》也主要是货币印制、发行和回笼的管理性规定，货币的支付结算只是作为银行业内部的管理办法。目前，人民币已经是世界第三大货币，人民币的流通和经营范围已经遍及世界各国，货币的支付结算也已经成为纠纷发生最多的领域。同时，除法定货币外还有大量的约定货币流通，它们也已经得到国家事实上的承认，却还没有相应的法规对其进行明确规范。因此，制定“货币法”，完整、系统地总结和规定货币的类型、性质、相关主体的基本权利(力)义务，已经成为我国当前立法的必然选择，这不是以某人的意志为转移的。

制定完整系统的“货币法”，对货币问题、包括法定数字货币问题进行统一规范，必然涉及“货币法”的立法体例问题。它的核心是将“货币法”保留在《中国人民银行法》中，将其作为《中国人民银行法》的一部分，还是将其独立出来单独制定“货币法”。这里有两种基本方案可供选择:一是维持现有立法体例，仅在《中国人民银行法》中单章对货币作出原则性的基本规定，主要是规定货币作为财产客体性质的内容，不规定具体货币行为的内容，货币行为的内容单独制定“支付结算法”进行详细规定。二是将这两部分内容合而为一，单独制定完整系统的“货币法”，对货币问题进行统一规定。这两种方案各有利弊，但都能够解决目前存在的问题，应该根据具体情况进行合理选择。

(二)“货币法”的基本内容构想

从财产法的结构上看，财产法可以分为“财产客体法”和“财产行为法”。财产客体法主要是规定财产的基本界定、法律性质、法定结构，以及各方主体基本的静态权利(力)义务;财产行为法主要是规定财产行为的具体方式，以及行为过程中各方主体的动态权利(力)义务。按照财产法的这一基本结构原理，“货币法”也可以具体分为“货币客体法”和“货币行为法”。在“货币客体法”中应明确规定货币的概念，构成货币的法定条件，货币在财产体系中的性质，法定货币的结构体系，约定货币的结构体系，以及不同货币各方当事人的基本权利(力)与义务。在法定货币的结构体系中，应明确规定法定货币的种类包括法定证券货币和法定数字货币，它们是法定货币的基本形式。

在“货币行为法”中，应明确规定货币流通的基本原则，法定货币流通的基本方式与存款货币流通的基本方式，并明确规定不同流通方式中各方主体的权利(力)义务。在法定货币流通方式中，应明确规定法定证券货币流通方式和法定数字货币流通方式，以及这些流通方式中各方当事人的权利(力)义务。这里需要特别强调的是对货币国际流通的规定，无论是法定证券货币还是数字货币都存在国际流通的问题，必须规定它的域外流通效力、经营规范、监管规范和司法规范，它是当代货币流通的基本特征，也是我国各类货币流通面临的现实问题，它的核心是国内法的域外效力问题。国内法的域外效力既是法学理论的矛盾，也是法学理论必须解决的现实问题，这是世界经济一体化和金融一体化进程中必须面对的问题。在此条件下，改变的只能是为其服务的法理而不可能是社会现实。

（本文刊载于《中国政法大学学报》2018年第5期；为方便阅读，本文已删除注释；感谢刘少军老师授权本专栏刊载。）

专栏主持人：何海锋，法学博士，北京市天同律师事务所顾问律师。

专栏介绍：当前我国银行业发展日新月异，商业银行从单一存贷款业务走向混合经营和网络经营，各种新兴银行业态不断出现，开放银行方兴未艾，银行监管的理念、框架和方式也在调整升级，《商业银行法》《银行业监督管理法》等法律修订和完善势在必行。在此背景下，银行家杂志推出《银行法研究专栏》，分享最新最重要的银行法研究成果，为银行法的修订完善以及实施落地提供参考，敬请关注。

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