交通部副部长刘小明谈城市轨道交通发展与存在的问题

世界轨道交通资讯网 2022-06-03

交通运输部副部长刘小明

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6月12日，交通运输部副部长刘小明出席“2018北京国际城市轨道交通高峰论坛”并指出，城市轨道交通是具有公益属性的重要基础设施，是便民惠民的重大民生工程，要坚持以人民为中心，坚持目标导向和问题导向，加强规划、建设与运营协同联动，推动城市轨道交通高质量发展。
下面是交通运输部副部长刘小明的讲话内容：

尊敬的包叙定老会长，尊敬的傅志寰院士，尊敬的各位来宾，女士们、先生们、朋友们：大家上午好！很高兴参加本次中国城市轨道交通高层论坛。中国城市轨道交通协会成立以来，一直致力于城市轨道交通发展，作了大量富有成效的工作。本次论坛聚焦“由大到强，迈向城轨新时代”这一主题进行交流研讨，对推动轨道交通持续健康高质量发展具有积极意义。在此，我代表交通运输部，向中国城市轨道交通协会表示衷心的感谢，向此次论坛的顺利召开表示热烈的祝贺！
近年来，按照党中央、国务院统一部署，在地方各级人民政府的关心和支持下，在各有关部门的大力推动下，在设计、建设、运营等单位的共同努力下，我国城市轨道交通发展取得了重大成就。目前，我国城市轨道交通开通运营、规划和在建里程，以及客运量均位居世界第一。可以说，我国城市轨道交通在新世纪实现了跨越发展，在引领和优化城市布局、满足人民群众出行需求、缓解城市交通拥堵、促进经济社会发展等方面发挥了越来越重要的作用。
下面，结合本次论坛主题，围绕更好保障城市轨道交通安全运行优质服务高质量发展，我讲三点意见。

一、做好城市轨道交通工作意义重大、使命光荣

城市轨道交通是具有公益属性的重要基础设施，是便民惠民的重大民生工程，一头连着民生福祉，一头连着城市发展，是引领和优化城市空间布局、改善城市居民生活品质，连接城市生产和消费，提升人民群众幸福感获得感的重要载体，是重塑城市空间形态，增强城市承载能力，实现城市可持续发展的重要支撑。习近平总书记等中央领导同志高度重视城市轨道交通发展工作，多次作出重要指示。总书记指出，“要加快城市交通低碳发展，加快运量大、速度快、能效高、排放低的城市轨道交通和城际铁路建设，使之逐步成为超大、特大城市内部和城市间的骨干客运方式”。我们一定要深刻领会习近平总书记重要指示精神，充分认识做好城市轨道交通工作的极端重要性。

（一）是实现安全发展，践行以人民为中心发展思想的必然要求。
习近平总书记高度重视安全生产工作，多次强调指出发展决不能以牺牲人的生命为代价。2014年2月，习近平总书记在视察北京市轨道交通指挥中心时指出，轨道交通特别是地铁，安全保障制度一定要严密，安全检查措施一定要严格，安全运行工作一定要严谨。我们要时刻牢记总书记嘱托，始终把安全生产工作放在首位，健全完善管理制度体系，压实企业运营安全主体责任，切实做好安全生产工作，确保城市轨道交通安全可靠运行，让人民群众出行更安心、更放心。

（二）是提升民生保障和服务水平，满足人民群众出行需要的重要举措。
衣食住行是人最基本的生活需求，满足人民群众出行需要，是政府部门义不容辞的责任。近年来，随着我国新型城镇化和城市机动化进程持续加快，城市交通拥堵问题越来越严重，极大影响了城市居民出行体验，降低了群众出行满意度。做好城市轨道交通工作，加快构建以城市轨道交通为骨干的公共交通系统，特别是打造城市轨道交通、BRT和依托公交专用道的干线公交共同形成的快速通勤网络，是缓解城市交通拥堵、满足人民群众出行需求、提高民生保障能力的现实需要。

（三）是构建绿色出行体系，打赢污染防治攻坚战的现实需要。
当前，我国环境污染形势严峻，决胜全面建成小康社会，污染防治是必须打好的三大攻坚战之一。交通行业是能源消耗和污染排放大户，是我国应对气候变化和节能减排的重点领域。城市轨道交通在城市机动化交通方式中单位能耗最少。做好城市轨道交通工作，鼓励更多人民群众乘坐轨道交通，是开展绿色出行的重要举措，对于降低城市能耗和减少污染排放、打赢污染防治攻坚战、推进绿色发展具有积极作用。

（四）的发挥先行引领作用，助力新型城镇化建设的重要举措。
纵观世界城镇化进程，无论是欧美地区，还是亚洲的东京、新加坡和我国的香港等地，城市轨道交通在其中都发挥了极其重要的推动作用。当前，我国正处在城镇化快速发展的中后期，未来每年仍将有超过1000万农村人口转变为城镇人口。做好城市轨道交通工作，充分发挥城市轨道交通基础性、先导性和服务性作用，有利于优化城市空间结构，有利于促进生产要素和人员有序流动，有利于推动沿线综合开发和产业集聚，有利于带动区域产业升级与一体化发展，以增强城市发展活力。

（五）是推进“一带一路”战略，提高我国国际影响力的重要载体。
“一带一路”战略，是我国在新时代实行全方位对外开放的重大举措，对于我国社会经济发展和国家政经外交布局意义重大。当前，我国城市轨道交通在规划、建设、运营管理以及装备制造等方面具有丰富经验，加快实施城市轨道交通“走出去”和国际产能合作，有助于国家“一带一路”战略实施，塑造中国发展“新名片”，扩大对外交往“朋友圈”，全面提升国际影响力。

二. 需要重点关注的几个问题

近年来，我国城市轨道交通快速发展，取得的成绩来之不易，在这一过程中大家主动作为，积极探索，积累了不少经验，但我们也要清醒地看到，城市轨道交通发展与人民期待相比还存在不少问题。今天在座的有不少规划设计、建设和运营单位的代表。下面，我从运营的视角，重点围绕规划建设和运营的衔接，谈一下当前行业发展面临的几个方面问题。

（一）关于客流预测。
从各地实际运营情况特别是北京、上海等一线城市情况来看，目前部分已开通运营线路存在站台面积小、通道窄、换乘难的问题，特别是早、晚高峰时期，出入口往往会排起长队，站厅、站台、车厢拥挤不堪。为此，很多城市只能采取限流措施来人为控制进站客流量。据统计，北京市高达96座车站实施高峰常态限流，占到全路网车站总量的1/4，其中仅地铁5号线就有15座车站实施限流。上海市轨道交通全网高峰常态限流车站也达到50座。这反映出我们对客流需求预测工作还有待加强，对后期客流发展预判不足。当然，实现准确的客流预测本身就非常困难，加之近年来我国城镇化快速推进，城市人口不断增长，城市布局急剧变化，愈发导致客流需求和预测难以准确把握。但是，客流预测是直接影响城市轨道交通规划、建设、运营的重要基础工作，与后期运营安全密切相关，必须力求审慎、严谨。有关单位要在总结梳理以往经验教训的基础上，进一步强化客流动态评估，适时组织后评价，不断完善模型参数，充分论证、审慎分析，切实做好客流预测工作。

（二）关于规划设计前瞻性
城市轨道交通是百年大计，其发展要与城市经济社会发展阶段、发展水平、发展方向相匹配相协调，要根据城市发展需求准确把握城市轨道交通发展规模和发展速度。特别是在规划设计阶段，要具有一定的前瞻性，统筹考虑线网规模、换乘方式、站台宽度、楼扶梯数量、换乘通道宽度以及售检票闸机布置方式等，为后期发展预留空间和系统容量，避免因前瞻性不足对后期运营造成影响。以车型编组为例，以６辆编组的Ａ型车和Ｂ型车为例，按照一条长度30 公里、设站20～25座（平均站距1.2～1.5kｍ）的线路进行估算，A型车编组的工程投资（含购车）比B型车只增加约2％～3％，但最大运能可提高约30％，这个投入和产出比是非常值得的。从便于后期运营的角度考虑，我们大城市、特大城市的中心城区线路，应坚持适度超前的原则，优先考虑采用宽体A型车，同时要求土建工程为后续车辆编组调整留有适当的余地，以应对中远期客流需求。上海市除早期5、6、8号线基于地方产业发展而采用C型车以外，其它全部11条线路均采用A型车，深圳市除3号线以外，全部6条线路均采用A型车，北京市14号线、16号线分别采用6A、8A型列车编组，有效提高了列车载客能力。这些都是实践中摸索出来的有益经验，值得各地借鉴学习。

（三）关于制式选择
目前，城市轨道交通中地铁、轻轨、单轨、有轨电车、磁浮、自动导向、市域快轨等七种制式的分类还不是很清晰，有按照运量区分的地铁和轻轨，有按照技术特征区分的单轨和磁浮，有按照区域范围区分的市域快轨，分类标准不统一，导致大家对于七种制式认识也不一样，还有近期炒得比较热的“云轨”、“空轨”也存在争议。从运营管理角度，制式分类不清晰，对后期人员配置、岗位设置及安全管理都会产生影响。另外，有的城市在制式选择上也不够严肃，过分注重“求新、求先、求全”，对多制式运营的复杂性、经营成本等考虑不够；有的城市简单地基于扶持产业发展、规划审批便利、树立城市形象等初衷，超越实际需要和自身能力建设城市轨道交通，一味追求制式配置新颖、设备技术先进，甚至在一些制式技术还不成熟的情况下就匆忙上马，最终成为不成功的“试验田”；有的中小城市盲目追随特大城市、大城市的步伐，一味追求地铁、轻轨等制式齐全，对城市轨道交通客流特征、网络衔接关系、功能要求等运营需求研究和论证不够充分，导致部分线路投入运营后未能真正便利市民出行，没有充分体现对城市发展的支撑和引领作用，也给地方财政也带来较大负担。这些问题要引起大家高度重视。

（四）关于建设与运营交接
城市轨道交通建设和运营交接工作，是运营安全风险前期防控的重要环节，目前基本上按照综合联调、项目工程验收、试运行、竣工验收、初期运营、正式运营等节点开展交接工作，住建和交通运输部门分别通过工程验收、运营安全评估等方式在各自职责范围内对工程质量与系统功能等进行监管。但是在这个环节中，还存在一些协调上的问题。比如，甩项工程问题，各地城市轨道交通线路都不同程度存在出入口、配线等甩项工程，有的线路运营超过10年，一些甩项工程仍然没有得到解决，原设计功能不能实现，也没有对后续的处理措施做任何实施说明；系统磨合问题，一些线路因压缩工期不断挤压综合联调和试运行的时间，造成系统磨合不充分，导致这些系统投入运营时，各级联动功能未能完全实现，自动售检票、电扶梯等客运设备故障频发；工程缺陷问题，一些线路还存在车站排水系统未与周边市政管网连通等情况，致使汛期雨水倒灌车站、浸泡设备导致全线停运。针对这些在载客运营期间暴露的问题，受限于工程建设不可逆性、建设与运营协调机制等，运营单位在寻求解决过程中往往遇到很多阻力，有些问题甚至长时间得不到有效解决，直接影响运营安全和对乘客的服务。各有关部门和单位要进一步加强建设与运营交接管理，运营方要提前参与相关工作，尽量规避前期遗留风险带入到后期运营阶段。

（五）关于关键设施设备
据统计，城市轨道交通所有运营故障中，因设施设备原因引发的约占70%，说明设施设备安全可靠对于保障城市轨道交通安全运行至关重要。其中信号、车辆、AFC等都是易发生故障的系统，也是城市轨道交通的关键设施设备。目前，我国城市轨道交通行业关键设施设备缺乏统一要求，给产品的设计、生产、采购、使用、维护都造成了一定的困扰：对设备制造企业来说，要根据不同城市、不同运营单位，甚至不同线路的要求，进行产品设计和生产，企业规模化、集约化生产效应难以体现，更加无暇针对同一种产品集中力量进行技术改进和创新；对运营单位来说，同类设备的部件布局、人机界面、操作方法差异性较大，客观增加了从业人员操作难度；不同型式、不同品牌的维修规程和保养要求不同，加大了维修保养工作难度，特别是在备品备件配置上，需要购置多种类型的备品备件，甚至出现一些小供应商停产倒闭，导致无法购置备品备件，只能进行大规模更新改造的现象。同时，设备兼容性、系统性不强，造成新线与老线之间互联互通和资源共享存在障碍，也不利于网络化资源统一调度和突发事件联动处置。这些问题需要高度重视，通过开展关键设施设备运营技术条件方面的研究，逐步对车辆、信号、通信、自动售检票等设施设备的技术要求进行规范，进而加快推进关键设施设备定型，从源头上加以解决。
当然我这里讲的主要是规划建设与运营衔接协调中的问题，在5月下旬全国城市轨道交通运营管理工作推进会上我讲了11个问题，除上述问题外，还有运营安全管理、网络化运营、公共安全防范、应急管理、统计分析制度与信息共享机制、人才队伍建设、治理能力和治理体系等。这些问题都是发展中的问题，我们要高度重视，要统一思想，凝聚共识，坚持以人民为中心，坚持安全高质量发展，政府、协会、企业、各类规划设计等研究咨询机构共同研究，加以解决。

三、找准定位，发挥作用，共同促进行业高质量发展

2018年3月，经习近平总书记同意，国务院办公厅正式印发《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发〔2018〕13号，以下简称《意见》），这是我国国家层面出台的第一个关于城市轨道交通安全运行的文件，体现了党中央、国务院对城市轨道交通安全运行工作的高度重视和明确指示要求。《意见》的出台，明确了城市轨道交通安全运行工作顶层设计，为城市轨道交通工作指明了方向，提供了遵循，标志着我国城市轨道交通发展进入新阶段、迈入新时代、踏上新征程。

新时代要有新气象，新征程要有新作为。《意见》出台后，我部会同各有关部门认真做好宣贯解读，指导各地采取有力举措做好贯彻落实。5月下旬，我部发布《城市轨道交通运营管理规定》（2018年第8号部令），作为配套部门规章对《意见》相关要求进行细化。5月22日—23日，在北京召开城市轨道交通运营管理工作推进会，李小鹏部长亲自到会，并代表部党组做了“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，全力推进城市轨道交通安全运营优质服务高质量发展的报告”，系统总结发展经验，研究部署安全运行新举措，加快推动《意见》落地实施。下步，我部将从两个方面入手，会同各有关部门共同做好相关工作，全力保障城市轨道交通安全运行。

一方面，推动建立多部门协同联动工作机制。城市轨道交通运营涉及多个部门、多个环节。下步，我部将进一步强化与发改、住建、公安、应急管理等兄弟部门的协调联络，推动建立上下联动、左右协同、前后衔接、沟通顺畅、运转高效的工作机制，凝聚合力，共同推进相关工作。比如，在城市轨道交通规划、建设和运营衔接方面，进一步密切部门间的沟通交流，推动在规划环节充分听取运营需求和有关建议，从源头上提升城市轨道交通规划、建设和运营的协同性，全面保障运营安全。在城市轨道交通安检方面，配合公安部研究制定安检工作规则，推动建立与大客流特点相适应的安检新模式，切实保障城市轨道交通安全运行。

另一方面，加快构建系统完备的运营管理体系。在《意见》明确的顶层设计框架下，从法律法规、标准规范、政策制度、支持保障等方面入手，加快建立系统完备、科学规范、运行有效的城市轨道交通运营管理体系，不断提升行业治理能力和水平。

——建立法律法规体系。推动《城市公共交通管理条例》出台，逐步建成以法律法规为龙头、部门规章为基础、地方性法规和地方政府规章为补充的运营管理法律规范体系，更好地促进行业发展。

——建立标准规范体系。研究组建城市轨道交通运营标委会，以运营安全和服务质量为重点，加快制修订一批行业亟需的标准规范，不断提升行业标准化水平。

——建立政策制度体系。重点围绕基础、安全、服务和应急4个方面，制定建设与运营交接管理、从业人员管理、关键设施设备运营准入、风险分级管控和隐患排查治理、运营安全评估、服务质量考评、应急演练管理等政策制度，实现城市轨道交通运营事前、事中和事后全过程安全闭环管理。

——建立技术支撑体系。建立行业研发中心，吸纳行业内外技术专家力量成立专家库，促进行业互动交流，推动形成政府部门、运营单位、行业协会、科研机构等多方协同、群策群力的工作格局。

城市轨道交通协会是城市轨道交通行业的重要力量，是实施社会治理的基本单元和重要载体，是政府部门开展城市轨道交通工作的重要参谋助手。希望协会坚持“提供服务、反映诉求、规范行为”的工作定位，更好地发挥自身作用，为保障城市轨道交通安全运行、促进绿色出行行动开展、深化交通强国建设作出新的更大的贡献。

一是发挥好桥梁纽带作用。协会一头连着政府，一头连着企业，是政府和企业间沟通的重要交流平台和桥梁纽带。要发挥好沟通、协调和服务的作用，积极反映行业诉求，切实维护好行业、企业和会员单位的利益。要发挥好“千里眼”、“顺风耳”和“晴雨表”的作用，全面加强调查研究，了解运营单位需求，及时分析研判城市轨道交通发展过程中遇到的新情况新问题，为政府部门决策提供更多支持。要及时宣传城市轨道交通的新政策新举措，推动政策有效落地实施。

二是发挥好技术资源优势。城市轨道交通协会会员涵盖规划、建设、运营及设施设备生产制造等多个专业领域。希望协会充分发挥便利条件和技术优势，在城市轨道交通规划设计与运营需求匹配性、不同线路轨道交通制式选择、关键设施设备定型等基础性、关键性、前瞻性等技术研究工作更多发挥作用。

三是积极参与行业治理工作。构建城市轨道交通运营管理体系是一项复杂的系统工程，需要发挥全行业力量统筹推进。协会在整合城市轨道交通全行业力量方面，有着得天独厚的优势。希望协会进一步密切与我部的沟通联络和工作对接，充分发挥自身协调能力强的优势，更多参与到运营管理体系构建工作中，组织会员单位承担政策文件起草和标准制修订任务，共同参与行业治理，积极建言献策、贡献智慧和力量，促进行业更好发展。

同志们，在中国特色社会主义进入新时代，加快建设交通强国的新征程中，城市轨道交通是交通强国的重要组成部分，是展现新气象、成就新作为的重要力量，让我们紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，深入贯彻落实党的十九大精神，开拓进取，真抓实干，以更高的认识、更大的决心、更强的力度、更硬的措施、更好的作风，加快推进城市轨道交通高质量发展，为服务决胜全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献。