“河长制”：持续创新何以可能？

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作者简介

周建国，南京大学政府管理学院教授；

熊烨，南京大学政府管理学院博士生。

  2016年10月11日，习近平总书记主持召开的深改组第28次会议通过了《关于全面推行河长制的意见》。这预示着“河长制”从地方政府制度创新上升为全国性水环境治理方略，也预示着“河长制”从一项应对危机的水环境治理制度向着常规化、长效化发展演进。所谓“河长制”，简而言之，是指由地方党政主要负责人兼任“河长”，负责辖区内河流的水污染治理和水质保护。较之于过去的领导督办制、环保问责制，“河长制”改革具有更加丰富的内涵，它的目标定位不局限于问责层面，而是以问责助力水治理制度的系统变革，是一场涉及职能分工整合、治理主体格局变迁、组织再造、政策工具调整的系统性变革。由于职能分离、部门壁垒、管理碎片化、协作失败是我国水治理长期以来面临的难题，因此在水资源危机、环境问题凸显的今天，完善水治理体系，保障国家水安全十分紧迫。

       与政府和媒体的积极倡导不同，学术界对“河长制”的反响不一。从现有的知网文献来看，大多数学者对“河长制”持“一分为二”的态度，在看到“河长制”的优点的同时开始反思其缺陷。王书明、蔡萌萌认为河长制具有职责归属明确、职权清晰、提高治污效率优点的同时也存在诸多制度缺陷，如无法根除委托—代理问题，存在利益合谋风险，忽视社会力量，对河长的问责困难等①。任敏认为“河长制”生成的是一种新型的混合型权威依托的等级制协同模式，短期提高了协同效率，但面临着“能力困境”、“组织逻辑困境”、“责任困境”的挑战②。然而，整体而言，当前针对“河长制”的实证研究十分匮乏，随着河长制改革的不断发展，“河长制”的绩效逻辑和制度困境等方面还有待深入探索。我们依托《江苏省“河长制”探索经验总结和推进策略研究》课题，对江苏省徐州、无锡、泰州、南通等多个地级市开展实地调研，通过与省、市、县、乡镇“河长制”工作人员的访谈与座谈，以及对实施“河长制”的流域居民的问卷调查，收集了大量一手资料。基于此我们试图对“河长制”的改革做多维度的审视和深度的发掘，为前瞻性把握“河长制”改革的方向提供参考。

       一、河长制的肇始与扩散

       早在2007年，无锡市政府为应对“太湖蓝藻”而创立“河长制”，其在改善河湖生态环境上的成效受到社会各界的广泛关注，一些地方政府纷纷效仿，并在全国扩散。来自水利部的数据显示，北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、江西、海南等8省市党委或政府出台了文件，在全境推行河长制，16个省区市的部分市县或流域水系实行了河长制③。如表1所示，目前全境开展“河长制”的省份以东部居多，达6个，中部省份2个，而西部地区尚未有省份全境开展“河长制”。在全境开展“河长制”的省份中，既有人均水资源较多的海南、江西，也有人均水资源较为匮乏的北京、天津。

       “河长制”在江苏省内的扩散大体经历了三个阶段。第一阶段，省级政府吸纳推广阶段。2008年，江苏省政府决定在太湖流域推广无锡市的“河长制”经验，15条主要入太湖河流实行“双河长制”。第二阶段，省级政府倡导下的地级市自主转移阶段。这一阶段指的是2012年《关于加强全省河道管理“河长制”工作的意见》出台之前，省级政府认可无锡的“河长制”但尚未正式出台政策，这个阶段开展“河长制”转移的地级市有4个，分别为宿迁、淮安、盐城、泰州。第三阶段，省级政府强制性推广阶段。2012年，江苏省正式出台政策文件，在全省强制性推行“河长制”，常州、镇江等8个地级市纷纷出台“河长制”实施办法，“河长制”这一制度开始在江苏省全境得以实施。从“河长制”在江苏省的转移扩散来看，“河长制”在江苏省的转移可以分为地方政府自愿转移、省级政府倡导转移、省级政府强制转移三类，体现出省级政府权力的介入不断深化。“河长制”在江苏省外的扩散则同时涵盖了省、市两个层面，既有省级政府主导下在全省范围内推行的“河长制”，也有一些地级市开展“河长制”探索。

       二、政策文本表达与实践观察：江苏“河长制”改革的两种叙事

       江苏省作为“河长制”的发源地和最早在全境推行河长制的省份，成为我们研究河长制的代表性样本。政策文件作为改革的一项标志，通常是对改革价值意义、总体目标、任务、举措的阐述，是对改革整体轮廓的勾勒。因此，对河长制政策文件的内容分析也就成为理解“河长制”内涵的基础。然而，任何开启改革的政策文本都难以穷尽全部的变革实践，在政策文本的宏观指向下，我国的水治理体制正在经历着哪些变化?改革面临着哪些困境?回答这些问题需要对改革实践的深入观察。文本表达和实践观察构成我们研究的两种途径，这两种途径并非割裂开来，政策文本的整体框架构成我们分析改革实践的坐标，而改革实践观察则有助于我们重新审视政策，前瞻性地把握改革的未来走向。

       1.“河长制”改革的政策文本表达

       政策文件作为“河长制”改革的文本载体，构成理解当前“河长制”改革的重要途径。为此我们收集了中央及江苏省制定的河长制文件，时间跨度为2007-2016年，其中，江苏省和地市级规范性文件共计17个。如江苏省政府2012年发布的《关于加强全省河道管理“河长制”工作的意见》是江苏省推行“河长制”的纲领性文件，它既是江苏省地级市“河长制”改革实践的经验总结，也是省级层面对“河长制”改革未来走向的系统规划。从《关于加强全省河道管理“河长制”工作的意见》可以看到“河长制”改革远比“河长负责水生态环境治理”的概念描述丰富得多，其目标在于实现全省河道管护现代化，形成现代河网水系。以人为本、保护优先、因河制宜、政府主导多方参与的原则无不体现着绿色发展理念、生态文明建设精神。在核心内容方面，关注的焦点在于组织建设和河道管护，监督考核、管理改革、检测预警、能力建设等保障措施也受到关注。

       2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于全面推定河长制的意见》则明确把构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制作为改革的目标。在改革的原则上凸显了生态优先、部门联动、因地制宜、考核监督。在改革的任务上有了一个更加明确的规定，除了水污染防治、水环境治理外，还把水资源保护、水域岸线管理、执法监督纳入其中，“河长制”改革也从早期的污染防治拓展到了水域综合治理。在保障措施上，较之江苏省的政策增加了加强社会监督的内容。

       从江苏省地级市“河长制”政策来看，大体上可以2012年江苏省《关于加强全省河道管理“河长制”工作的意见》为时间界限，其后出台的市级政策文本在原则、任务、保障措施方面多参照省级“河长制”政策，增加的主要是地级市河长制的推进进度、河长机构建设、人员任命等具体操作化的内容。而在省级政策文件出台前就已经出台“河长制”政策文件的地级市包括无锡、盐城、淮安、宿迁、泰州5个地级市，它们的“河长制”政策缺乏对价值意义、目标任务的清晰界定以及改革进度的规划，政策文件也以当地改革实践举措的提炼为主，是对当地河长制改革措施的合法性确认，缺乏系统性和前瞻性。

       然而，中央、省级、地级市的“河长制”政策也存在政府层级、改革阶段的差异，如江苏省地级市“河长制”政策文件发布于河长制的地级市探索阶段，是市级层面政府改革探索的缩影。江苏省河长制文件是河长制经历一段时间检验，成效显现后的吸纳和提炼，是省级政府层级对全省推行“河长制”的纲领性文件。而中央《关于全面推行河长制的意见》的发布则是河长制在地方政府历经多年探索之后，正式成为国家治理方略的标志，成为水治理体系变革的一项重要举措。随着“河长制”实践的不断深入，“河长制”的目标、任务逐渐清晰，然而需要指出的是虽然“河长制”政策已经成型，但如何真正实现“河长制”政策文本中所规划的责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制依然存在探索空间，作为改革方向标的“河长制”政策文本依然需要在实践中检验与丰富，作为水治理体系变革的“河长制”改革依然需要在地方治理实践中完善。

       2.江苏“河长制”改革的实践观察

       (1)“河长制”的组织载体

       在“河长制”的组织体系建设方面，通常的做法是把区域与流域结合起来。以江苏省为例，在省、市、县(市、区)、乡(镇、街道)、村均设立“河长”和“副河长”，负责辖区内河流治理。行政辖区内主要河流由党政四套班子分管或联系环保、农口领导分别担任“河长”。而对于骨干河道中流域性河道则由水利部流域管理机构与省和相关市、县分级管理。

       省直有关部门为“河长制”省级责任单位。设立省、市、县(市、区)“河长制”办公室，省“河长制”办公室设在省水利厅，大部分市、县河长制办公室设在市县水行政主管部门，江宁等地区设在地方政府。“河长办”定位于河长制工作的日常管理，承担和参与水环境治理的规划论证、截污控源、河道综合整治、水系沟通、产业结构调整、农村环境整治及河容岸貌日常管理等重要工作，对日常水环境问题进行调查、协调、处理和回复，并组织力量对各自区域内的河长制管理河道开展检查考核，掌握水环境综合状况，推进工程建设，督促河长履职。

       除了河长、河长办这种制度化的组织外，“河长制”工作领导小组这种任务型组织形式也被应用于“河长制”实践中。淮安市成立了以市委书记、副书记为组长，水利、环保、财政、卫生、农业、建设、规划、城管、公安等相关部门负责同志为组员的“河长制”工作领导小组。领导小组下设工作巡查、水质监测、督查考核三个小组，水利部门领导负责工作巡查，环保部门领导负责水质监测，相关部门领导负责督查考核。淮安的“河长制”工作领导小组发挥着常规性水治理的功能，具有常设性，是“河长制”得以运行的重要组织保障。

       (2)“河长制”的配套制度

       从江苏“河长制”的实践来看，存在以下制度探索。

       ①决策制度：一河一策。无锡市在全市推行“一河一策”制度，市级对无锡境内13条省定主要入湖河流(省双河长制河道)按照规划蓝本汇总制定了《主要入湖河流水环境综合整治实施方案》。市(县)区级主要对区级河道和区领导担任河长的河道制定“一河一策”。江阴市、锡山区、新区将锡北运河、冷渎港等重要河流的“一河一策”进一步细化，形成了分年度实施方案。惠山区“一河一策”挂图作战，根据最新整治结果，实行动态更新。在具体实施中实行“三包”政策即领导包推进、地区包总量、部门包责任，形成人人有压力、大家有动力的治理局面。

       ②考核制度：“河长制”管理保证金制度。淮安市推出了“河长制”管理考评奖惩办法，实施“河长制”管理保证金制度，各县(区)主要负责人每人每年缴纳5000元保证金，专门用于“河长制”水质断面、测点的检测和日常管理工作的开展、推进、配套补助及奖惩④。对于水质好转且达到治理要求的，全额返还保证金并按缴纳保证金额度的一定比例进行奖励；水质不恶化且维持现状的，全额返还保证金。对于年度考核60分以下或者河道水质恶化的，全额扣除“河长”政委、“河长”的保障金，并由领导小组进行劝勉谈话。

       ③横向协作制度：联席会议制度。“河长制”的推进需要多个部门协力推进。在江苏省河长制的探索中，部门的职能分工已经得到一定程度的确立。在徐州市的“河长制”政策中，对市水务局、环保局、市城管局、市建设局、市规划局、市发改委、市委督查室、市交通局等14个部门的职能作出了明晰的规定。然而，河流治理的复杂性决定了仅依靠部门分工并不能实现治理目标，部门之间的互动与协作至关重要。为此，徐州建立了联席会议制度，每年由市委、市政府督查室牵头，会同市监察、财政、环保、水务等部门，对全市河道管护工作情况进行跟踪督查和考核。按照市水务局安排，市区河道管理处以月报的形式编撰《市区河道管理简报》，定期向各级河长和相关部门汇报市区河道工作开展情况，通过沟通交流、宣传亮点、曝光不足、督促整改，实现河长制协调，及时解决河道管理中存在的问题。

       (3)“河长制”的运行机制

       ①经费投入机制。“河长制”实施以来，江苏省级财政及各地财政不断加大对各级河道管理的投入。2014年，省级财政专项安排省骨干河道“河长制”引导奖补资金4000万元；江苏省水利厅调整投资结构，增加省骨干河道“河长制”引导奖补资金至6000万元，比2013年增加了50％⑤。在省政府引导和带动下，各地也积极落实河道管理经费，实现了较大幅度增长。

       除了加大政府经费投入，地方政府也积极探索新的筹资渠道，比较典型的是“以河养河”。如睢宁县在财政资金困难、无力全额承担河道管护资金的情况下，充分利用河道丰富的水土资源，对堤防、滩面分标段进行种树竞标，所得收益用于河道管护，既加大了对河道岸线的保护力度，充分利用了水土资源，减少了河道违章建筑和种植，同时解决了资金困难。

       ②问题诊断机制。无锡市建立和完善了“一河一档”和“一河一策”制。“一河一档”就是全面记录每条河道的原始状况、整治方案、动态、成效等情况。要求每级河长在初任河长时摸清河道的现状，包括河底淤泥情况、河坡河岸垃圾和绿化情况、排污口情况，以及周边企业及污水管网建设情况等等，每年年初还要进行一次河道整治后的现状调查。“一河一策”就是针对每条河流的实际状况，制定整治方案。通过此建立起河流治理的诊断机制，提高河流问题诊断的准确性和及时性。

       ③运行管理机制。江苏的“河长制”实践已经不再停留在“问责”的层面，而是形成了以“河长制”为引擎的河道长效管理体制和运行机制。以徐州的“河长制”实践为例，他们初步形成了以下运行机制。第一，长效化监管机制。针对原来河湖管护体制不顺、权责不清的情况，市政府专门发文，按照统一管理和属地管理相结合的原则，明确河道管理范围、机构、职责、经费和标准，成立市区河道管理处，隶属市水务局，统一扎口管理市管河道。第二，市场机制。坚持政府购买服务，把适合市场经济运营的部分全部交由市场参与竞争，招标选择优质企业实施专业化运作。第三，标准化管护机制。徐州市政府制定了《徐州市河湖保洁质量技术标准》，实行分等级、标准化养护。按照河湖不同等级和区域位置，分别明确人员数量、机械配备、作业内容、质量标准和垃圾处理等，合理配备资源，量化保洁频次，主要河湖实现每40分钟巡回保洁一次。第四，考核化评比机制。先后制定了徐州市“河长制”考核办法、市区河道考核办法等，建立市、区、物业公司三级考核制度，并按照考核等次拨付管护资金。

       ④协调协作机制。江苏省的“河长制”变革重视构建协调协作机制，提高部门之间的协作效率被纳入“河长制”改革的目标。海安县成立了以县政府分管负责人为组长，水利局、财政局、环保局、公安局、国土局、交通局、农委、住建局、城管局、文广新局等部门主要负责人为成员的县河道管护联系会议，实现了“一龙管水，多龙参与，各司其职、相互配合”的格局。徐州、南通、泰州等市都建立了部门间的协作协调机制，初步形成了协调互动、反应快速、运行高效、统筹推进、合作治水的联动机制，进一步强化了水利、环保等实施部门以及机关协助部门的责任落实。

       (4)“河长制”扩散过程中的政策“再生产”

       “河长制”在无锡实施后产生的成效使得“河长制”这一创新制度品牌化，在江苏省级政府的倡导和媒体的宣传下，“河长制”政策的转移成为江苏省水治理的一个焦点性事件。西方政策转移研究的代表性学者道洛维茨和马什把政策转移的程度分为复制、模仿、混合、启发⑥。从江苏省各地级市的“河长制”政策实践来看，既存在简单的复制模仿，也存在混合启发。混合启发程度的政策转移意味着“河长制”在转移过程中有了新的发展，我们把这种状况称之为政策转移中的政策“再生产”。通过对江苏省各地级市调研资料以及政府工作报告的梳理，发现盐城、常州、镇江、南京、徐州、扬州、南通七个地级市的“河长制”改革并非简单的机械模仿，而是有着新发展，如表2所示。我国水治理问题的复杂性决定了“河长制”改革难以“毕其功于一役”，以“河长制”为引擎开启河湖治理体制的系统变革必定是一项艰难的课题，而江苏省各地级市河长制改革中的新发展无疑已经开启了这一探索。

       三、绩效与隐忧：“河长制”持续创新的内在张力

       1.“河长制”的绩效生成逻辑

       (1)职能的垂直整合

       政府的专业化管理是现代政府的重要特征。然而，伴随专业化的迅速发展，政府管理也出现了碎片化特征。正如我国河流治理涉及到包括环保、水利、航运、电力、渔业、海洋等在内的14个政府部门，各职能部门都具备一定的治水权限与职责，被比喻为“多龙治水”。这也成为我国水治理改革的一个突出难点。“河长制”改革则是对管理科学理论的吸收和运用，党和政府强力整合河(湖)治理的分散资源和碎片化职能，体现了政府的统摄能力、治理水平的快速成长，同时，党和政府的动员引导在一定程度上提高了社会协同和公众参与。现代政府治理的结构化与职能分工本质上是社会专业化发展的要求，而专业化本身具有组织壁垒化的内在缺陷。中国独特的政治体制和行政体制，为解决这一内在缺陷提供了可能。党政一体与行政系统的单一制，使政府对焦点性的复杂事务能够实现系统治理，并通过强化垂直的首长责任制推进系统管理，实现分散职能的垂直整合。河长制的推进还整合了社会治理的资源和能力，并以一种不同于西方治理范式的“强政府、强社会”范式逐渐浮现，成为我国水治理绩效提高的密钥。

       (2)政府注意力的转换

       “注意力”最初是一个心理学概念，将“注意力”这个概念引入管理学的是西蒙，西蒙认为决策者的有限理性决定了他无法同时处理全部的信息，因此需要有选择地吸纳信息，这个过程事实上就是注意力的分配或转移问题。与传统决策理论信息假稀缺的假定不同，西蒙的有限理性决策理论认为“真正稀缺的因素是注意力”⑦。此后，美国政治学者琼斯(Bryan Jones)将“注意力”引入到政府决策分析中，进而发展出一个“注意力驱动的政策选择模型”⑧。琼斯指出“注意力是一种选择机制，通过它，特征的突出性被带入到决策制定的结构。”⑨河流生态环境保护作为行政首长的法定职责，早在“河长制”实施之前，就已经得到了政策法规的确认。然而，在GDP锦标赛的体制环境下，地方党政领导的注意力集中在经济发展上，分配到河流生态环境保护上的注意力则十分有限。“河长制”的实施则强化了河流环境问责的刚性约束，通过制度设计推动地方党政领导注意力的转换，有助于推动经济发展与生态保护、河湖保护与开发的平衡。“当政策制定者们的注意力不断变换时，政府的政策也紧跟着发生变化”⑩。随着地方政府对河湖生态环境的关注度不断提高，一系列保护河湖生态的政策得以制定，一些有助于河湖生态保护的政策的执行力得到提升，河湖治理的绩效得到改观。

       (3)问责“倒逼”协作

       河湖的治理涉及流域范围内上下游、左右岸的政策互动以及利益协调，也跨越多个职能部门和行政层级，利益相关者的关联程度较高(11)。这意味着河湖治理绝非某一主体的治理活动，而是一项涉及诸多主体的集体行动。从治理主体的构成来看，不仅涵盖体制内不同区域、不同层级的政府部门，还包括企业、非政府组织和社会公众等体制外力量。不同治理主体之间的协作状况构成影响治理绩效的关键变量，然而部门的内部性、职能分割、参与制度匮乏很大程度上制约着我国河湖治理的协作效率。“河长制”这个本身并非为协作的制度，却解决了协作所面临的一个关键问题——集体行动的驱动力。政府部门的“内部性”导致部门往往仅关注职能范围内的事务，在缩减行政成本和规避风险的理性驱使下倾向于规避一些边界模糊的公共事务，也就是我们河湖治理需要解决的治理主体参与协作的驱动力问题。适用于企业的利益刺激等手段并不适用于以公共利益为灵魂的公共治理，而“河长制”通过强化地方党政领导的责任考核形成倒逼机制，激发了党政领导开展协作治理的动力。在我国党政一体与行政系统的单一制的体制环境下，党政领导的协作意愿可以一定程度上调动属地部门的积极性。此外，党政领导的重视也有助于社会力量参与制度的供给，这在一定程度上改善了体制内外治理主体之间的协作。

       2.“河长制”改革的制度困境：绩效理性的反思

       (1)危机制度设计与常规河湖治理的裂痕

       “河长制”作为无锡市应对“太湖蓝藻”危机的一项制度创新，在水污染治理上发挥了积极效应，直观的体现就是水质改善、市民投诉河道污染的数量降低。“河长制”所带来的成效对其他地区产生了示范效应，在短时间内形成了政策扩散的局面。然而，“河长制”产生于水危机的情境之中，当这一项危机下的制度成为一项常规性制度时，意味着其所存在的治理情境已经发生了变化。在“太湖蓝藻”危机下，无锡市政府面临着人民群众、媒体、上级政府的强大压力，危机压力下人财物、注意力、权威等治理资源得以迅速集聚，在“河长制”这一制度下发挥出强大的威力。当“河长制”转移到非危机治理情境下，成为一种常规化的治理制度时就会面临一些新的难题。首先，制度执行力的问题。缺乏危机的压力，“河长制”的执行力面临着“打折扣”的危险，分配到河湖生态治理的注意力存在消解弱化的危机。其次，配套制度的短缺。“河长制”明确了“党政领导负责河湖治理”，然而，党政领导如何有效实现河湖治理依然是“河长制”改革的难题，现有的“河长制”成效依赖于“河长”的权威、能力，在制度建设上还存在短板。河长制与常规化的水治理之间依然存在着裂痕，需要在河长制改革中弥合。

       (2)“责任发包”的责任困境

       “河长制”强化了党政领导的生态治理责任，对河湖生态治理无疑大有裨益。然而，河湖治理的复杂性决定了党政领导能力与责任之间存在一个鸿沟，以“责任发包”的形式将河湖治理责任“发包”给地区党政领导能否真正达成环境良治依然是一个未知数。河长制实施与否都不能改变我国多职能部门治水的客观现实，治水部门的责任落实至关重要，而河长制的“责任发包”对于完善整个水资源管理部门的“职责体系”影响甚微。在我们的调研中，发包的“治水责任”存在转移到河长办公室的挂靠部门——水利部门的危险，而对其他涉水部门的规制约束则不足。可以说河长制“责任发包”只是第一步，治水责任的进一步细化依然十分必要。

       (3)组织逻辑困境

       河长制改革面临着如何定位河长办公室的难题。从江苏“河长制”的实践来看，河长办公室多设置在水行政主管单位，河办工作人员多为水利部门的人员抽调兼任。如果把河长办公室定位为常规型组织，就需要保障专职人员编制。如果把河长办公室定位为任务型组织，那么它的人员组成就必须从水利部门拓展到其他涉水部门，即从所有涉水部门抽调人员而非局限在水利部门。此外，“河长制”已经发展成一个三级甚至四级的网络，然而“河长”并非行政序列中的职位，“河长制”是在行政科层体制基础上衍生出来的一套组织体系，在“三定”方案中无从体现，那么这套组织体系内部的运行是否遵循着科层组织的逻辑?“河长制”组织体系如何与现存行政科层体系融合?

       (4)体制外力量的吸纳不足

       “河长制”在显现整合体制内部不同区域、不同层级政府部门力量的成效的同时，也暴露了对体制外力量吸纳不足的缺陷。虽然已经有一些地区竖立了“河长制公示牌”，公示牌上标明了河道的基本情况、河长姓名和电话、河长职责等内容，接受来自社会的监督、投诉和举报。但是，从我们对江苏省无锡、南通、徐州、泰州4个地级市实施“河长制”的河流流域居民的问卷调查来看，51.3％的调研对象基本没有听说或接触过河长制，知道河长制大概意思的仅有19.2％，阅读过河长制政策文件的仅占6.7％。67.5％的受访对象未参与过任何的河湖治理活动，拨打过投诉电话、参加过座谈会、义务活动的人数加总仅占比32.5％。可见，社会公众对河长制的了解程度不高，参与河湖治理的程度也较低，当前“河长制”改革对社会力量的吸纳仍然不足。

       四、持续创新：“河长制”的“再提升”

       “河长制”是应对我国当前水环境治理困局的一项制度创新，通过各级地方政府及其主要领导齐抓共管，自上而下的强势推动，层层推进，条条落实，严格考核，严厉追责，一定程度上解决了我国河湖治理体制中的痼疾，产生了实实在在的成效。然而，需要认清河湖综合治理是一项复杂的系统工程，不可能依靠“河长制”就能“毕其功于一役”。“河长制”绝非我国河湖治理体制变革的终点，需要从治理体现和治理能力现代化的高度，进行再创新、再提升。基于“河长制”政策文本和江苏改革实践的双维度分析，我们认为“河长制”改革应该在以下几个方面有所发展。

       第一，从“责任发包”到“责任链”。在明确党政领导治水责任的基础上，要进一步细分多元治水主体的治理责任，形成一个串联政府工作人员、部门、企业、社会组织、公众的完整“责任链”，促进多元主体治水秩序的生成。依据“三定”方案对职能部门的职能界定与社会主体的能力，对河道治理责任进行无缝隙分解，做到治水责任的全覆盖。

       第二，夯实组织基础。“河长制”的实施依托于特定的组织载体，组织定位混乱和基础薄弱成为“河长制”改革阻滞因素，亟需从以下几个方面夯实河长制实施的组织基础。首先，明确河长办公室的组织定位，河长制办公室职能定位于咨询、协调、监督等职责，不能僭越各部门原有的实体性权力，水环境治理所需要的人财物资源也应该通过常设机构依据正常程序获得。其次，制定河长办公室等议事协调机构的设立标准。规范其机构编制和人事安排，同时也要防范机构膨胀的风险。再次，优化人员结构。除了从各个部门抽调人员外还可以通过短期聘用等方式向社会各界招揽各类人才，丰富组织人员构成。最后，强化对河长办公室人员的监督。在人大监督和行政机构内部监督的同时还可以引入公众和社会监督。

       第三，强化制度供给。加强法治与建立健全法律制度是当下中国的主导政治话语，通过立法的形式将“河长制”进一步法律制度化也是目前中国学界政界的主流声音。在“河长制”取得成效的同时依然存在对行政权力依赖过度的危机，即河长制的运行过于依赖河长及河长办，不同地区河长的重视程度、掌握的行政资源和监督问责力度存在差异，势必导致各地治水绩效的不平衡和成效的不稳定。而要根本上改变这种不确定性，就需要进一步提高“河长制”运行的制度水平和法制品质，实现依靠“河长治水”到依靠“制度治水”的转变。

       第四，动员多方力量。我们当前的“河长制”变革主要动员的是体制内力量，企业、非政府组织、社会公众、媒体等体制外力量的发挥有限，在“河长制”改革的进一步推进中需要动员多方力量，形成治理合力。首先，推动水环境信息公开。信息公开是其他体制外主体参与河湖治理的前提。对于水质和污染现状、主要污染源、治理项目和工程安排与预算以及执行情况等信息都应该以适当方式向社会公开。其次，丰富参与方式，拓宽参与范围。可以借鉴杭州的“民间河长”和嘉兴的环保公众评审团等方式。再次，规范体制外主体参与程序，提升参与效力。随机、无序的参与无益于河湖治理效率的提高，应该对体制外主体参与的程序、方式方法做出规定。第四，要提高体制外治理主体参与在河湖治理考核中所占的权重。在政府部门缺乏公开动力的情况下，通过纳入考核的方式施加压力，以推动体制外治理主体参与河湖治理的进程。最后，搭建多元主体互动平台。这个平台的形式可以多元，既可以是代表协商会议，也可以是一个共享的信息数据库。

       第五，优化政策工具组合。豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh)根据政府干预程度差异造成强制力的区别将政策工具划分为自愿性工具、混合型工具和强制性工具。自愿性工具包括家庭与社区、自愿性组织和市场等工具，政府的干预程度低。强制性工具则是依靠政府权威和强制力，包括管制、公共企业和直接提供等工具。而混合型工具则兼具政府干预和自主性双重特性，包括信息与规劝、补贴、产权拍卖、税收和使用者付费等工具(12)。“河长制”依赖政府自上而下的权力整合，在“河长制”改革中存在对强制性政策工具的偏好，这一定程度上加剧了河湖治理政策工具的结构失衡，在未来的改革中需要创新政策工具，引入排污权交易、生态区域补偿、补贴、使用者付费等政策工具，以推动河湖治理政策工具的结构优化。

本文来源：《江苏社会科学》

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