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作者简介赵宇峰,深圳大学政府管理学院教授,社会政策与城市发展研究所所长。摘要政府是国家治理的重要主体,改革政府是提高国家治理水平的必然要求。改革开放四十多年来,中国持续推进政府机构改革,每五年一次,至今已有八次,形成了周期性改革政府的国家建设机制。政府机构改革围绕政府职能优化展开,在社会主义市场经济条件下,政府职能优化必然给市场和社会力量以成长空间。所以,在周期性的政府机构改革中,政府、市场、社会这三大国家治理力量往往得到同时加强。周期性政府机构改革由此成为中国国家治理能力建设的重要机制。实践表明,五年一个周期的政府机构改革,既能不断优化国家治理体系,也能随国家各项事业的发展而不断提高国家治理能力,是中国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础和保证。文章结构一、政府改革与国家治理:中国的实践二、中国政府机构改革的周期和逻辑(一)建设“符合现代管理要求”的政府:1982年、1988年的改革(二)建设“适应市场经济要求”的政府:1993年、1998年的改革(三)建设“服务现代经济与社会”的政府:2003年、2008年的改革(四)建设“党政协同”的现代化政府:2013年、2018年的改革三、周期性政府机构改革推动国家治理现代化二十多年前,世界银行发布的《1997年世界发展报告》以“变革世界的政府”为主题,力图回答这样一个根本问题:政府的作用是怎样的?其有效性如何?以及如何才能做得更好?当时,这份报告采用的中国资料不多。如果二十多年后的今天重写这份报告,情况一定会完全两样。经过近四十年的发展,中国以自身的成功实践佐证了当年报告从世界各国历史和经验中提炼出的一个基本判断:没有一个现代化的有效政府,经济和社会的可持续发展都是不可能的。然而,中国政府机构改革四十年的成果,不仅仅体现在提高了政府有效性,更重要的是整体推动了中国国家治理体系和能力的成长。因为,政府机构改革在提升自身有效性的同时,有力地助推了市场和社会这两大国家治理力量的成长,并通过周期性的变革使得国家制度获得进一步巩固和完善。本文将通过对改革开放四十年来政府机构改革方案的综合考察和分析,揭示中国周期性政府机构改革的历史逻辑及其对国家治理的效应。一政府改革与国家治理:中国的实践国家治理是国家建设的内容,完善国家治理体系、提升国家治理能力是国家建设必须完成的历史任务。所以,包括英国、美国在内的许多发达国家,都会在经济起飞后把国家治理提上议事日程,以保证经济和社会持续发展。尽管中国是社会主义国家,但作为社会主义现代化建设重要内容的国家建设,也面临同样的发展过程和历史任务。从中华人民共和国的发展历程来看,把国家治理问题正式提上议事日程是在改革开放后,最初的关注点是政府改革,建设现代化的政府管理体系。20世纪90年代后,随着社会主义市场经济体制的确立,国家与社会、政府与市场二元分化的不断深入,在企业治理、市场治理、社会治理问题的相继出现以及依法治国方略提出的大背景下,政府机构改革开始朝着构建国家治理体系、提高国家治理能力的方向发展。到了2013年,改革的总目标第一次明确定位为:完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。从此,政府机构改革就纳入了国家治理体系和治理能力现代化建设范畴。政府是国家治理的重要主体,政府改革推动国家治理,政府建设水平决定国家治理水平。这是最基本的政治逻辑。尽管改革开放前以及改革开放初期的政府机构改革不是在“国家治理”的概念下展开的,但是已经包含浓厚的国家治理意识。当年毛泽东就明确认为,中国这样的大国要治理好、发展好,不仅需要有效的中央政府,还需要有效的地方政府,指出“处理好中央和地方的关系,这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”改革开放全面展开后,基于改革、发展、稳定三者有机统一的战略要求,政府机构改革始终被视为推进经济体制、政治体制和社会管理体制改革,全面优化国家宏观管理体系的重要抓手。另外,从政治上讲,在中国共产党治国理政的观念中,建设好人民政府,使其成为推动经济发展、服务和保障人民的政府,是治理好中国这样超大规模国家的战略基础和根本保证。现代国家治理不可能仅靠政府的单方面力量来完成,必须通过多方力量来实现,至少有三大力量:一是政权力量;二是政府力量;三是社会力量。政权力量,主要由体现国家意志的宪法和法律、政权与制度、执政党与公民参与等要素构成。政府力量,从狭义上讲,就是行政力量,主要由依法履行公共事务管理职能的各级、各部门政府行政机构与行政人员等要素决定。由于直接承担公共事务的管理,政府力量除受制于国家政权体系外,还要受制于经济社会发展的现实,既要与政权力量相契合,也要与包括市场在内的社会力量相契合,在国家治理体系中,发挥着联合、协调与激发国家政权力量与社会力量,共同治理国家的关键使命。社会力量,主要由人们在生产、生活和交往中形成的组织、制度、价值和秩序等要素构成,这其中包括两大基本体系:一是市场体系,二是自治体系,这两大体系相互渗透,交互作用。实践表明,这三大力量的大小强弱、质量高低,直接决定着国家治理体系的完善程度、国家治理能力的实际水平。在国家治理体系中,政府力量对上决定着政权体系的健全和政权力量的权威,对下决定着社会体系的发育和社会力量的作用发挥。所以,国家治理离不开政府作用的发挥。然而,从国家治理角度来讲,政府力量的大小固然重要,但其与国家治理能力之间不是等比例关系。国家治理能力是基于政权力量、政府力量和社会力量的合力形成的,而这种合力决定于这三种力量在国家治理中的合理配置和良好合作。所以,在提升国家治理水平时,什么样的政府是好的政府、多大的政府力量是合适的力量,必须通过有效平衡和协调政权、政府和社会三者关系来把握。中国的政府改革从一开始就面临调整政府与其他治理力量关系的问题。20世纪80年代政府改革主要调整党与政府关系、政府与企业关系,一方面强调政党分开,让政府回归行政本身,担负应该担负的行政职能;另一方面强调政企分开,强调政府不要直接管理企业,让企业自主,政府从企业的直接管理者回归到国家运行的宏观调控者。到了90年代,随着社会主义市场经济体制的确立,政府改革面临如何建设针对市场需要的“小政府”和针对社会建设需要的“大政府”这两大问题:“小政府”建设的关键,就是处理好政府与市场的关系;“大政府”建设的关键,就是处理在市场经济条件下政府应该在多大程度上担负起供给公共物品和公共服务的职责。2000年后,随着社会主义市场经济的深化以及经济总量和社会事务总量的全面增长,政府改革在面临既有的两大问题的同时,又面临两个更大的战略性任务:一是如何与社会主义市场经济体制发展有效契合,在充分发挥社会主义市场经济作用的基础上更好地发挥政府的作用;二是如何与中国既有的社会主义制度体系有效契合,使政府运行既能符合现代国家治理要求,又能符合中国特色社会主义制度的内在逻辑。在回应前者时,政府改革以放大市场在资源配置中的作用为取向,适应市场从“基础性作用”转变为“决定性作用”对更好发挥政府作用提出的要求;在回应后者时,政府改革在强化政府依宪、依法行政,建设法治化政府的同时,重新调整与党的领导和党的组织体系的关系,改变因改革开放初期强调党政分开而带来的党政关系模糊状态,明确了在中国特色社会主义制度体系框架内,党政应该协同起来,党负领导职责,政府负管理职责。由此可见,这四十年的政府机构改革,看起来改的是政府机构本身,但实际上调整的整个国家治理方式和治理体系,目的是推动现代化发展。国家治理体系对政府的定位和要求,最终都要通过政府职能配置、机构设置、流程再造、人员调配等方面的变革来实现。所以,每次政府机构改革的展开,都主要集中在两大方面:一是行政职能的适配度;二是行政运行的效能度。适配度关系到政府力量与政权力量、社会力量之间的契合水平,契合度越高,政府不仅能够有效推动政权力量和社会力量发挥作用,还能够从政权力量和社会力量中获得必要的支持和帮助;效能度关系到政府职能发挥和运行效率,效能度越高,政府职能的实现水平越高,对经济、社会发展的正向作用越强。行政职能的适配度与行政运行的效能度,共同决定着政府的有效性。有效政府是国家治理的基础和关键。所以,在国家治理体系和治理能力建设中,有效政府建设应该是贯穿始终的战略任务。从总体上讲,改革开放以来的政府机构改革,不是为改革政府而改革政府,而是从大国发展和大国治理的要求出发建设有效政府,使中国政府建设始终在三个逻辑上展开:一是建设高效的现代政府的逻辑;二是大国治理需要有效政府的逻辑;三是政府组织和运行必须与国家制度体系保持内在契合的逻辑。所以,每次政府机构改革都要同时处理好内外两大方面的问题。从外的方面看,要处理好政府与政党、市场、社会的关系问题;从内的方面看,要处理好政府的职能、机构、流程和人员问题。这两大方面的问题是联动的、相互决定的。中国政府机构改革的战略定位和现实使命,决定了政府机构改革既不可能一蹴而就,也不可能一劳永逸,必须因时而变,以保持政府与国家发展、国家治理的内在契合。为此,改革开放以来,中国政府改革形成了世界上少有的周期性改革机制,每五年政府机构改革一次,不断优化政府机构,提高政府效能。本文认为,这种政府机构改革机制可以视为国家治理现代化的中国模式。二中国政府机构改革的周期和逻辑为“把一个混乱的国家变成一个有秩序的、进步很快的国家”,1978年开始的改革开放一开始就把政府改革提上议事日程。从那之后到今天,在改革开放四十多年中,中国前后进行了八次政府机构改革,时间分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年,每五年一个周期,每一次都从国务院机构改革开始,然后推动地方政府机构改革。这种改革周期与五年一次的党政机构换届的制度安排直接相关;而从上到下的改革推进路径与中国实行单一制直接相关,地方在政治上、行政上服从中央,在具体行政实践中与中央保持一致和协调。中央政府机构的调整意味着整个国家行政方向和治理逻辑的变化,地方自然要作相应的调整。政府机构改革,一开始就定位为“一场革命”,所以,时间跨度已达四十多年的周期性政府机构改革,也可以看作是政府周期性的自我革命。这四十多年的政府机构改革与中国现代化发展和国家建设紧密结合,不同时期的侧重点不同:八十年代强调精简高效,九十年代强调有限政府和法治政府,2000年后强调政府宏观管理能力建设。这期间实现了三个重大转变:一是从计划经济政府向社会主义市场经济政府转变;二是从非法治化政府向法治化政府转变;三是从注重党政分开的政府向强调党政协同的政府转变。这三大转变都具有革命性意义,展现了三大发展取向:市场化取向、法治化取向和党政协同化取向。中国的改革开放是从重新认识落后国家如何建设社会主义、重新探索社会主义社会如何解放和发展生产力开始的,政府机构改革是随着这种认识的深化、探索的深入而一步一步向前迈进的,逐渐实现了对政府的革命性重塑。改革开放以来的八次政府机构改革,看起来是五年一个周期、机械化地推进,其实不然。每一个周期的政府机构改革都有相应的使命和任务,把八个周期、四十年的改革连接起来,就可以清晰地看到:通过这四十年的周期性改革,中国政府机构改革先后回应了机构与职能、效率与公平、民主与法治、政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府以及党的领导与政府管理这些重大理论与实践问题,并由此构成了四十年周期性改革的整体行动逻辑。这个发展过程和行动逻辑表明两点:一是中国政府的机构改革实现了政府整体重塑,具有了现代化政府的基本要素;二是中国政府的机构改革是追求价值理性和工具理性的有机统一,而且随着改革的深入而不断深化。下面将通过八次国务院机构改革方案来具体呈现这个发展过程和行动逻辑,以全面把握中国政府机构改革的方式、路径、进程和趋势,透视中国四十多年大变革与大发展过程中能够保持改革发展稳定有机统一、政府改革与国家治理相互促进的内在机理。(一)