曾渝等｜“平台驱动的政府”模式：通过适应制度边界提高协同治理效率

编者按

当前有关政府间协作的研究主要强调组织重构和数据共享。政府即平台(GaaP)这一理念近年来已在全球得到广泛认可，但却面临实践遇阻的窘境。因此，本期海外版块为大家带来2022年8月发表在Review Of Policy Research上的“Doing more among institutional boundaries: Platform-enabled government in China”（在制度边界中做更多事情：平台驱动的政府）一文。文章创造性提出了一种在没有正式制度变革的情况下提高行政效率的模型，即平台驱动的政府(platform-enabled government)。这种平台治理模式由中台驱动，能在不进行制度改革或共享专属数据的条件下，将多部门分布式系统的功能整合成序贯工作流，促进跨越制度边界的信息流动，从而提升协同治理水平。文章通过三个具体案例，揭示了横向协作、纵向协作以及公私合作三种机制的运作逻辑，进而为协同创新提供可参考的现实指引。研究表明，适应制度边界是在去中心化环境中推进数字政府议程的一种务实有效的思路。

作者信息

曾渝

北京大学政府管理学院助理教授，北京大学国家治理研究院研究员，研究方向包括比较政治、国家治理、政府回应性等。

张权

北京大学马克思主义学院助理教授，北京大学公共治理研究所研究员，北京大学国家治理研究院研究员，研究方向包括互联网与国家治理等。

赵琦

首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院讲师，研究方向包括公共政策、公共治理等。

黄璜

北京大学政府管理学院副院长、教授，北京大学国家治理研究院研究员，北京大学公共治理研究所副所长，北京大学公共政策研究中心主任，北大-开普云“数字化转型”联合实验室主任，研究方向包括数字政府的一般理论、数字治理政策、计算社会科学等。

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引言

O'Reilly在其开创性著作中提出平台驱动的组织能够提高治理效率，因为基于开放标准构建的共享数据和模块化应用程序使得公民和组织参与者能够与政府机构合作提供公共服务。从那时起，世界上许多国家都在追求公共服务质量和价值的过程中遵循政府即平台(GaaP)的理念。

然而，政府即平台的应用前景却不如预期。有学者指出公共部门创建具有统一标准和共享数据的结构化信息系统架构的计划已经停滞不前。就供给侧而言，部门边界使专有数据资源成为“信息孤岛”，内部系统成为“直立烟囱”，无法提供规模经济。信息过剩进一步给ICT（信息通信技术）资源和人员不足的机构加重了负担。就需求侧而言，普通公民的公共服务需求未能得到满足，对政府机构拥有的隐私数据安全感到担忧。这些运营困难的现状反映了此前对于政府即平台过于乐观的假设，即技术变革可以推动治理机构的根本性变革。恰恰相反，政府由技术赋能才是可能的结果。那么为什么一些ICT基础设施可以提高政府绩效，而另一些则不能？

本文认为，虽然政府即平台观念具有革命性和前瞻性，但通过ICT更务实地提高政府行政效率的方法是应用数字平台去适应而不是去消除制度边界。具体而言，垂直边界（即跨越政府机构层级）和水平边界（即不同能力的政府机构之间）划分了权力、资源和责任的分配。正是由于这些制度边界的存在，部门负责人可能不愿意与其他部门或第三方参与者共享各自的专有数据。然而，基于平台的设计可以促进跨边界信息流动，并允许部门负责人保留其对专有数据的知识产权。这种被称为中台(MTP)的信息基础设施提供了跨机构边界交换信息的接口，不仅存在于政府和多个参与者之间，也存在于部门之间。MTP通过使用非侵入式数据检索技术将部门间信息集成到工作流程中，从而充当信息经纪人的角色，让不同的政府机构在没有制度变革的情况下进行协作。这种电子政务模式并不追求公开共享公共数据，而是力求在现行权力结构下通过信息共享实现协调。换言之，这是政府即平台的一个替代模型，即平台驱动的政府(platform-enabled government)，通过建立在MTP之上的集成信息流促进公共和私人参与者的协作。

在中国政治体系中，不同机构有不同的政治、行政和经济资源与目标，这往往会导致政策制定过程产生激烈的谈判。为了在不需要共享战略数据资源的情况下加强协作，一些地方政府已经开始采用MTP提供公共服务。本文用多变案例研究设计研究了三种类型的协同治理案例：行政审批、综合执法和疫情期间的接触者追踪，分别对应于横向、纵向和公私协作模式。

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平台治理之谜

在O'Reilly的开创性工作之前，学者们便已经将平台与治理联系起来。部分学者将平台定义为一组相互依赖的系统，这些系统形成一个典型的结构，用于开发基于共享标准的各种服务。这一定义源自私营部门的平台应用，指出了平台治理的三个基本属性：服务多样性（diversity of services）、共享标准（shared standards）和相互依赖的组件（interdependent components）。首先，服务多样性是政府门户网站和政府平台之间的一个关键区别。其次，为了将面向服务的设计付诸实践、满足公民的多样化需求，平台给服务提供商（即部门、机构、第三方合作者）提供共享的标准。再次，平台由相互依赖的组件组成，以促进协作、创新和以用户为中心的服务。平台化类似于模块化，是创建标准化模块以集成可复用功能、提高可用性和兼容性的过程。

为什么许多国家未能实现政府即平台的目标？既有学者指出技术、组织和政治因素会影响组织间信息系统项目的实施结果。一个项目只有实现了每个参与组织的目标才能成功。政府即平台的基本思想是对韦伯官僚体制作为最有效组织形式的一种直接挑战。与具备等级结构与合理分工的官僚组织相比，政府即平台理念更符合新公共管理思想，因为如今的官僚被认为不再拥有专业知识的垄断地位。ICT可以围绕统一数字基础设施重组决策和执行流程，并促进公众参与来改善治理。然而，整合政府部门后台并不是一件简单的事情，因为这会引发行政管辖、操作、技术、话语和文化方面的互操作性问题。每个官僚机构都有相应的目标、规范、价值观和利益集团，这些都是合作中潜在的矛盾。因此，官僚机构必须就上述问题和预期的集成优势达成一致，以最大限度地减少互操作性问题。

已有的多国案例表明，合并跨部门所有可用数据以提供公共服务的共享基础设施在现实中很难实施。为了使这样的系统发挥作用，必须减少或消除纵向和横向的部门界限。而从官僚制转向网络化治理需要进行重大的结构性变革，这一集权化过程可能会损害现有的制度利益。因此，结构整合通常伴随着政治议程或政策范式的转变。如果没有权力集团的重新配置，治理机构变革所需的政治支持就难以持续。

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平台驱动的政府

本文提出了一个相对保守的电子政务方案。PEG建立在MTP之上，以集成信息流促进公共和私人行为者的协作。PEG为政府机构提供开放访问权限，基于可复用模块响应其他参与者的需求。其将政府内外的分布式服务提供商整合到一个系统中，在无需数据共享的条件下促进公共服务的共创。通过在MTP中嵌入创新技术，PEG使信息在组织边界之间流动，从而实现“跨机构整合”的目标。

本文根据表1中的内涵和外延区分三个概念。政府即平台建立在一个基于市场的基础设施之上，为公共和私人用户提供开放标准和开放数据，从而激励用户通过参与、竞争和创新来共同创造价值。与政府即平台的变革性质相比，官僚控制仍然主导着PfG（Platform for government）和PEG的服务提供过程。PfG是指具有传统官僚结构的政府采用中央指导式的基础设施，其中MTP通过提供通用数据和流程将前端应用程序链接到后端部门系统。而PEG作为对政府即平台的修正，以去中心化的方式运作平台，通过整合信息流加强政府内外的职能协作，为公民提供跨机构的综合服务，使得政府部门在不公开共享专有数据的情况下共同提供公共服务。

表1 平台化政府的比较

这三种模式都具有基于平台的架构，包括可复用模块和开放标准。然而，政府即平台强调对数据和流程的开放访问，预设民主政府的组织转型，而其他两种模式则在官僚结构中工作。PfG和PEG都使用MTP来连接政府和公民。但是PfG模型中的MTP使用政府部门共享但不一定开放的数据以呈现一个共同的网络门户，并为政府部门处理自己的任务提供通用模块。相比之下，PEG模型中的MTP整合了各个部门专有数据经处理后所产生的信息，实现机构间协作并处理多个相互依赖的任务。与PfG的紧密耦合结构不同，PEG在松耦合结构中提供统一的功能。总体而言，PEG比PfG提供的功能更多，但引致的制度边界变化更小。

如何将分散的后台系统与专有数据和软件集成在一起是PEG必须解决的问题。关于电子政务合作的诸多文献都聚焦于组织间信息集成中的技术、组织、社会和政治障碍。大多数研究都将共享数据库视为默认的集成方法，并探讨了组织信任、政治文化、政治授权、社会学习，以及参与者激励的战略协调的影响。

然而，促进组织协作的另一种方法是创建序贯式的相互依赖关系，这一术语起源于James Thompson所总结的三种相互依存形式：集合式、顺序式和互惠式。在现代官僚体系中，各部门虽有制度界限，但业务关系往往以序贯依赖形式而存在，适合供应链模型，即不需要在一个公共位置集中数据、共享资源也可以允许信息跨机构边界流动。借用供应链管理的思想，每个组织参与者都可以在与他人协作时保护其专有数据。因此，本文认为PEG可以通过连接有序链中的组件或充当信息代理来促进组织之间的信息交换，具体工作原理如下。

（一）结构设计

PEG模式包括一个基础设施基础、一个通用数据平台（CDP）、两个MTP和三个服务平台（政府、公共和企业）。如图1所示，PEG模型是一个闭环系统。政府服务平台（GSP）是公众和企业的外部服务中心，而协作办公平台（COP）是政府官员的内部服务中心。这些服务平台提供一系列由私人或公共实体开发的应用程序，并由CDP和两个由可重用模块组成的MTP提供支持。基础架构基础执行多种基本功能，从连接到数据中心、云端、安全性和软件维护。这些平台是相互依存的，共同提供公共服务。

PEG的核心基础设施要素包括政府机构后台系统和用户前端渠道之间的两个MTP。如图1所示，MTP将复杂的部门内部系统与用户前端渠道隔离开来，利用乐高式可复用模块促进敏捷的软件开发，驱动服务平台为市民提供一站式服务所需的应用资源和计算能力。第一个MTP是面向服务的，处理来自个人或企业用户的服务请求。第二个MTP以协作为导向，旨在通过调度、记录跟踪等方式处理和协调公共机构之间的通信。面向服务和面向协作的MTP共享数据处理完成数据管理、数据可视化、搜索等基本功能的子系统。

图1平台化政府的结构设计

（二）工作流集成

为促进现有边界之间的跨政府协作，PEG通过工作流程模型整合信息。工作流是指在面向协作的MTP上运行的流程，该MTP为相互依赖的机构提供服务。图2展现了面向协作的MTP的流程引擎如何将政府工作流程重新定义为系统的支柱，提供特定案例的数据和存储在CDP中的共享数据，并将数据传输到业务链中。在每一步中，流程引擎都会与相关政府部门进行交互以交换有关特定案例的信息。

图2 在以协作为导向的中台上整合公共服务工作流

具体而言，流程引擎有两个核心元素：项目和目录。根据用户请求创建工作流后，面向协作的MTP的流程引擎将从CDP检索共享数据，并使用这些数据创建目录。对于对所需服务没有明确概念的用户，流程引擎随后提供搜索引擎和推荐系统从案例数据中提取相关术语，并找到政府的特定服务类型。然后，指导性服务指导用户根据所选项目的案例数据准备必要的信息和材料。如果多个项目相互依赖，则指导服务可以生成最佳序列。

用户完成所需表格和材料后，接收员模块使用其与政府机构连接的开放API提交信息。这是一个双向通信通道。接下来，调度员模块根据项目性质将表单分发给机构以获得许可。然后，检查API提供了另一个双向通信通道，允许任何机构发送更多信息请求。通过这种供应链模型，流程引擎实现了互操作性的目标。

当从许多机构收集数据并将其报告时，一个有用的数据获取措施是计算反射框架，可以将应用程序或网站的运行状态映射到一组操作数据。计算反射是指计算系统准确表示自身的能力。在计算反射框架下，开发人员可以在不改变源代码的情况下控制应用程序，通过生成与应用程序特定功能相对应的数据模型，并在授权下将模型转换为数据的结构或行为反射。因此，即使官僚部门并不热衷于为实现协同治理而调整后台系统，MTP也可从不同机构中通过获取数据结构来加强跨机构边界的合作。

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研究设计

为了展示PEG在协同治理中的实用价值，本文研究了PEG在中国情境中的应用。研究采用多变案例分析策略来阐明各种类型的PEG模型及其对中国协同治理的影响。作者收集了123个PEG案例，这些案例在行政层级、地理位置和公共部门方面存在差异。案例在项目的规模、功能、数据源和集成方法方面也有不同。其中，三个典型案例来自三个不同政策领域：行政审批、综合执法和疫情期间接触者追踪，选取原因在于这三个领域对应于不同类型的跨部门协作：政府内部的横向协作，政府内部的纵向协作，以及政府与非政府组织之间的内外协作。

在个案研究中，本文采用深度访谈、调查问卷和二手文件的数据。对于每个案例，首先通过二手数据了解整个项目，再联系负责人进行深入访谈，并采用滚雪球抽样方式来确定受访对象。受访者包括实地公务员、ICT平台架构师和软件开发人员（见表2)。

表2  主要案例来源

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案例研究

（一）横向协作：行政审批

PEG在中国的一个典型案例是一站式公共服务。例如，2019年浙江省所有县级及以上医院实施了新生儿一站式服务改革。这项改革是指同时办理新生儿的多种证明和登记，包括医疗出生证明、居住和医疗保险登记、社会保障卡、疫苗接种证和生育津贴。在改革之前，不同的组织处理这些任务，注册过程至少需要30个工作日。改革后，家长只需向助产机构提交一次材料，在线提交只需5分钟，注册过程只需4个工作日。该工作流程不需要上述任何部门共享其专有数据来完成此协作工作，因此不会剥夺这些部门的管理权力。图3介绍了新生儿跨部门协作的完整流程。

PEG系统减少了公务员在身份验证、材料收集、文件整理等方面的工作量。为深入了解PEG在实践中的运作方式以及政府用户从PEG中获得什么，作者对228名浙江省政府因工作需要而使用PEG的公务员进行了结构化调查，要求受访者报告对PEG的态度，并评估其对跨部门协作的影响。整体而言，21.49%受访者表示实施PEG后工作效率“显著改善”，55.7%受访者表示工作效率“略有改善”。此外，28.51%的人表示PEG对跨部门协作“非常有帮助”，64.91%的人表示“有些帮助”。

图3 面向新生儿的跨部门协作

（二）纵向合作：执法部门

城市基层执法人员需要负责不同政策领域的政府活动。这些街头官僚在处理复杂的民政事务时需要额外的帮助，在向政府报告某类地方问题时也常行使自由裁量权。然而，他们从上级主管部门得到的监督和支持往往不足，这会造成一系列问题。

2016年，四川省崇州市政府推出了一个“智能平台”，用现代技术帮助执法。该平台旨在通过使执法更具协作性、更加透明和更少选择性来提高效率和满意度。每位执法人员都配备了一个预装GPS定位、视频会议、多媒体编辑、实时通信等功能的手持终端。执勤时，PEG平台自动将源自不同部门的相关信息推送到终端，识别检查项目、提供法律协助、生成执法报告。执法人员有了这个设备可以收集证据、进行查询、处理实时事件，并为相关部门生成报告。该平台缓解了上下层官僚机构之间的信息不对称，减轻了地方代理人的道德风险问题，并限制了滥用权力的可能性。

（三）公私合作：接触者追踪

北京市政府采用了一个由平台支持的健康识别码（HIC）来解决大规模动态接触者追踪问题。HIC的运作也依赖于PEG架构，使政府部门和非政府组织之间能够共享信息。政府与外部数据库之间的数据通道是按需建立的，而不是全面的数据集成。这有助于生成实时HIC，并允许与移动轨迹进行实时比较，无需访问电信服务提供商的原始数据。数据所有权在操作过程中保持不变，以确保数据所有者的知识产权不受侵犯。总体而言，基于MTP构建的HIC解决了高错误率、反馈缓慢和更新不及时等诸多问题。

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讨论和结论

作为一个提供共享标准和可复用资源的互操作性数字架构，PEG是一种有别于现有政府即平台和PfG模式的整体治理模型。PEG将多个部门子系统的功能有效整合在一个工作流程中，这是集中式的PfG模式无法提供的。而政府即平台主张消除制度边界以实现协作治理的网络，PEG则允许在不进行正式制度变革的情况下促进横向、纵向和公私协作。

行政审批、综合执法和疫情期间接触者追踪的案例研究结果表明，PEG通过三种方式解决了相互依赖的参与者之间的合作问题。首先，中台提供了可重复使用的模块来支持敏捷软件开发，从而实时处理来自个人和机构用户的各种请求；第二，使用先进的API与政府机构交换信息，因此不会损害专有数据所有者的知识产权；第三，运行在一个程序引擎之上，将各种信息来源整合到一个工作流程中，使相互依赖的政府机构之间的信息流标准化。

PEG不仅是协同治理的技术解决方案，也是构建适应制度化环境的政府平台的务实方式。但在实际应用中应重点注意的是，某些地区和政策领域仍然需要深度整合。为了激励相互依存的政府部门更多参与协同治理并克服组织惰性，需要发挥强制性、规范性的和模仿性的制度力量。自上而下的法规和政府部门之间的同行压力都会对使用新技术产生压力。专业主义的官僚文化可能会给公务员带来规范性压力。模仿力则可以鼓励行动者自愿遵循主管或合作者建立的信息系统规范，以求在工作中取得更好的绩效。最后，在弱制度化背景下，政治领导层的观点和承诺对于技术采用也至关重要。

由于PEG通过统一的架构为不同的利益服务，因此在中国成功实施的经验可以推广到具有类似治理结构的环境中。特别是对发展中国家来说，数字政府平台的部署在促进经济增长和公共产品供应方面有巨大潜力。未来研究应进一步考察PEG的实施成果，助推不同国家的本土政策制定。通过研究跨部门和跨国经验，可以更好地理解数字政府平台模式对治理质量的影响。

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文章来源:

Zeng, Y., Zhang, Q., Zhao, Q., & Huang, H. (2023). Doing more among institutional boundaries: Platform‐enabled government in China. Review of Policy Research, 40, 458-478.

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本期编译：钟峥云 曹靖婕审核校对：刘诺佳