Governance编译 | 范式的转变？国家数字化战略背景下的协作性公共管理

编者按

数字化和网络治理是目前公共管理学界的两个热点话题，数字政府为各类非国家行为主体提供了更加便捷的参与渠道，从而构建起更加有效、丰富的治理网络。然而，政府数字化改革真的推动了公共行政向网络治理范式转变吗？以各主体协作为主旋律的网络治理范式是对现实的写照还是未实现的理想？本期海外板块为大家带来2023年最新发表于Governance的A shift in paradigm? Collaborative public administration in the context of national digitalization strategies（范式的转变？国家数字化战略背景下的协作性公共管理）一文。文章在清晰地区分三种公共行政范式的基础上，以八个不同行政文化背景的欧洲国家为研究对象，系统性地分析了国家数字化战略在各个方面的公共行政范式特征以及这些特征随时间变化的情况，为我们勾勒出关于国家数字化战略与各类公共行政范式之间的详尽关系。研究发现，数字化改革并未实现网络治理范式的普及，比起对经验现实的描绘，目前的网络治理更像是描述公共行政应如何组织的规范框架。

作者信息

Gerhard Hammerschmid

德国赫尔蒂学院（Hertie School,Berlin）公共和金融管理学教授兼数字治理中心主任，研究方向包括公共管理改革、比较公共行政、公共部门绩效管理、数字化如何影响政府等

Enora Palaric

德国赫尔蒂学院（Hertie School,Berlin）国际联盟经理，曾担任赫尔蒂学院助理研究员，参与多个欧盟资助的研究项目

Maike Rackwitz

德国赫尔蒂学院（Hertie School,Berlin）博士研究生，牛津大学布拉瓦尼克（Blavatnik）学院访问学者，研究方向包括数字和城市治理等

Kai Wegrich

德国赫尔蒂学院（Hertie School,Berlin）教职工和研究部主任，公共管理和公共政策教授，研究方向包括行政政治、监管、公共部门改革和政策制定创新等

1 引言

协作（Collaboration）是当下的流行概念之一，公共部门组织之间以及公共和私人主体之间的互动已成为老生常谈的重要议题。相关研究表明，在过去20年中，作为治理形式抑或是公共部门改革范例的网络和伙伴关系愈发被重视，数字技术则被视为网络治理发展的重要推手。尽管这种向协作或“网络化治理”(Networked Governance)变革的主张已获得广泛关注，相关研究常被视作“一种新的政治科学范式”，但这一主张的理论地位和经验范围仍然存在争议，尤其是网络化治理与传统公共管理模式之间的关联尚未明晰。

由于缺乏实证分析和系统性证据，目前尚不清楚向网络治理的范式转变是一种经验主义的主张、一种规范性的宣告，还是一种规范性的号召，现有研究表明，这种转变或范式变化不够鲜明。此外，数字化在多大程度上可能是这种范式转变的驱动力或结果也有待进一步探究。尽管声称信息和通信技术 (Information and Communication Technologies，ICT)在公共组织中引发了广泛的组织和文化变革，但目前对网络治理的研究并未充分说明网络在政府数字化中的重要性。目前的学术争鸣普遍忽视了早期的研究，这些研究表明“信息和通信技术可能用于促进合作，但也有助于加强命令和控制”，并且“网络的大量使用已经改变但却没有削弱官僚体制的重要性”。

本文结合上述相互矛盾的观点，通过对数字化改革的跨国分析而参与学术探讨。具体而言，本文试图回答数字化改革中治理的主导范式是什么，并探索改革战略及其背后的行政原则：等级制度（传统韦伯式的公共行政，Traditional Weberian Public Administration，TPA）、市场（新公共管理，New Public Management，NPM)和网络 (网络化治理，Networked Governance，NG)。本文探讨了目前的范式是转向具有更多协作的网络治理，还是作为竞争关系和“分层的现实”共存。为此，本研究将数字化战略中采用的理论进行比较，在八个欧洲国家（爱沙尼亚、法国、德国、意大利、荷兰、挪威、西班牙和英国）进行了定性内容分析并编码了第一个重要的数字化战略和最新的（2019年）数字化战略，通过多案例研究收集关于欧洲不同国情下数字化改革主导范式的系统性证据。

研究结果表明，数字化战略将国家未来的主要角色定为服务提供者和公民保护者，而不是国家和非国家主体网络中的合作伙伴。数字化改革是自上而下推动的，非国家主体的参与十分有限。实际上，中央通过层级结构发挥指挥协调作用，尽管新晋战略比原始战略更注重与非国家主体的合作，但在大多数国家中公共部门行动者和组织之间的合作仍然是战略的核心。

2 研究方法

为了仔细研究数字时代网络内协作关系的潜在转变，本研究分析了来自不同行政传统的八个国家的数字化战略，探究战略如何描述政府的目标和作用、关于组织类型的学说，以及选择用于指导数字化战略的程序和方法。

本研究采用定性内容分析法来分析数字化战略。这种方法由 Mayring (2010) 开发，通过编码的文本片段（代码）来捕获定性内容，进而对其进行量化评估。除了对文件进行编码外，还向每个国家的学术专家发送了一份结构化调查问卷，以获取编码未涵盖的数字化战略设计的关键背景知识。经过几轮原始语言编码和编码方案修订，商定了 27 个通用类别。编码员根据统一的代码本进行文字编码，其中包括每个类别的定义和示例，以确保解释一致。每位编码员的工作都将由一名经验丰富的编码员审查，对编码解释的任何疑问都将通过集体讨论来解决。总的来说，对16个国家数字化战略的分析中共包含5649 个代码，其中3192 个用于最新战略（2019年），2457 个用于原始战略。

为提高研究结果的有效性和可靠性，案例选择旨在反映行政传统和国家改革轨迹的充分多样性。为比较不同时期的战略，使用了中央政府发布的国家最新战略和至少比当前战略早 10 年所采用的最相关战略。尽管这些战略文件的性质和范围不同，但如果能够在所有文件中找到一致的证据表明数字化战略转向或没有转向网络治理范式，将验证在“讨论”和“决策”层面上数字化战略的主导特定范式究竟是什么，未来对战略实施的研究需要分析在“行动”层面上本研究的发现是否正确。

3 研究结果

3.1 政府在数字时代的角色和目标

如表1所示，本研究通过对比关于政府在数字时代的角色和目标的核心主张来区分三种公共管理范式。

 表1 三种公共行政改革范式的特征

如图1所示，本研究在数字化战略中确定了九个目标，这些目标可归因于我们根据经验追踪的范式。

图1 数字化战略中政府数字化的主要目标

对战略中数字化目标的跨国分析显示了新公共管理范式的优势。新公共管理范式中政府的主要目标是提高政府效率和“回应消费者”，政府首先被认为是服务的提供者。各国最初战略和最近战略的主要目标都是“提供用户友好的服务”，对成本效益的强调进一步证明了新公共管理运动的持续影响。然而，研究发现数字化战略的另一个关键目标是保护公民和用户 (传统公共行政范式，TPA)，包括确保数字技术的安全、保护用户的隐私、保持个人数据使用的透明性和保护基本权利。相对而言，数字化策略相对较少关注与网络治理范式相关的目标，其目标是通过在政策制定和实施中包括更广泛的行动者来提高政府的响应能力和合法性。在最初和最近的战略之间，目标“要敏捷”（be agile）的程度显著增加，敏捷性是指国家在面对变化的环境时进行创新、灵活和适应的能力。尽管这些战略非常注重透明度和灵活性，但战略的重点是用户导向、成本效率和公民保护。因此，在战略中传达的政府目标似乎与新公共管理更相关，并且在一定程度上与传统公共行政相关，而不是与网络治理紧密相连。

如前所述，虽然其中一些结果可归因于单个国家战略的主要转变（数据中的异常值），但在审视总体趋势时会出现更微妙的情况。随着时间的推移对比这些战略目标，只有“提供用户友好的服务”、“透明”和“灵活”方面呈现出重大变化。尽管用户导向仍然是所有近期策略中最重要的目标，但其频率下降（-15.11%），而透明度和灵活性尽管依然相对罕见，但随着时间的推移变得越来越重要（分别为 +2.11% 和 +6.6%）。最新战略中的这套更广泛的目标和关注点可能反映了社会的日益复杂性以及对政府角色的不同期望。

3.2 论指导政府数字化的原则

为了找出哪些改革范式在数字化战略中占主导地位，本研究还分析了用于指导战略的组织或参与者的类型。如图2所示，本文通过归纳法确定了10种来自国家或非国家部门的行动主体，它们在数字化战略的计划实施中发挥着指导作用。

图2 数字化战略的指导者/组织

为了证实网络治理范式出现的假设，我们应该找到证据表明非政府利益相关者、私营组织或非国家组织组成的网络参与指导数字化改革的设计或计划的实施。此外，应授权中层管理人员在最新战略中承担更多的指导责任。然而，研究结果显示， 非国家行为主体在数字化战略的指导中没有发挥任何作用，其重要性并未随时间推移而增加，但存在对公共行政较低层级赋权的支持。随着时间的推移，中层管理人员和低级别官员越来越多地参与数字化战略的指导，尽管其程度有限（从初始战略集中的 0.4% 到最近战略集中的 5.0% )。

范式转变的另一个指标是关于政府数字化战略中所强调的程序和方法的“如何类型学说”（how-type doctrines）。 我们制定了“集中指挥”原则，以指定一种基于中央协调和高层支持的指挥模式； 另一方面，“分散指挥”指的是一种利益相关者参与决策制定或在实施过程中获得自主权或发起变革的模式。在两组策略中，超过四分之三的代码指的是“集中指挥”模式（见表 2），并且它们相较于“分散指挥”的频率甚至随着时间的推移略有增加，但没有统计学意义。

表2 数字化战略中的指导模式

因此，在查看什么类型的组织和参与者引导数字化战略以及用于引导该战略的方法时，研究发现对全面转向网络治理的论点的支持非常有限。总体而言，研究结果证实了中央协调是数字时代政府的核心特征。数字化改革的设计和设想的实施是通过层级 (传统公共行政） 和市场 (新公共管理) 来协调的，与网络 (网络治理) 无关。

3.3 高度关注内部协作

除了上述方面，本文分析的三种范式还有不同的协作概念。 在传统公共管理中，协作主要存在于公共部门内部，而在新公共管理中，协作既发生在公共部门内部，也发生在与外部参与者之间。在这种情况下，私人合作伙伴大多处于合同关系中。 在网络治理中，重点在于国家和非国家行为主体和组织之间的合作。虽然这并不意味着网络治理中没有内部协作，但在数字化战略中与外部参与者的协作占主导地位将是向网络治理转变的一个指标。 此外，如果网络治理确实在增加，本文预计协作的主题将成为最新战略的核心。然而，根据使用的代码数量和学术专家填写的问卷，协作是所有数字化战略的核心概念（最初的爱沙尼亚战略和最近的法国战略除外），因此不能得出“在较新的战略中比初始战略更注重协作”的结论。

从国家单一性以外的更广泛的模式来看，除了内部/横向协作的微小变化外，与协作相关的所有变化都具有统计显著性，其中内部/纵向协作的相对下降最为显著。这表明，伙伴关系中行动者的概念和组成在所有战略中都发生了最大的变化。 另外，研究结果并未发现在数字化战略的设计和设想实施中与非国家行为主体的协作转向为主导地位。尽管最近的战略越来越关注私营部门和民间社会行动者的参与，但更多的注意力集中在中央政府层面的跨组织合作和协调上，而在与其他各级政府的合作和协调上尚有不足。

图3 合作安排中最常见的主要群体

4 研究结论

以不同范式的明确区分为前提，本研究对八个欧洲国家数字化战略的跨国分析并未显示出任何强有力的证据表明网络治理随时间推移而全面普及。尽管研究发现最近的战略更侧重于让非国家行动者参与战略的设计和计划实施，但这些行动者并未被赋予任何指导作用，而且这些战略显然依赖于数字化治理的等级制度和规则。研究结果表明，政府关注成本效率、客户导向和保护公民和用户的愿景，而不是关注可能与网络治理相关的目标，例如透明度和参与度。为提高研究结果在不同国家背景下的有效性和可靠性，本文根据国家的行政传统和改革轨迹使用了多样化的数据集，但未来研究应该在此基础上进行更有力的比较研究。总体而言，本研究证实了网络治理是一项“学术发明”，是描述如何组织公共行政管理的规范框架，而不是反映经验现实的模型。

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文章来源：Hammerschmid, G., Palaric, E., Rackwitz, M., & Wegrich, K. (2023). A shift in paradigm? Collaborative public administration in the context of national digitalization strategies. Governance-an International Journal of Policy Administration and Institutions. doi:10.1111/gove.12778

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本期编译：林森 施驭婕

审核校对：马慧