交互式统筹决策：中国公共政策制定模式的新变化——基于“证照分离”改革的案例研究
The following article is from 中国行政管理 Author 《中国行政管理》
彭云，中国行政管理学会助理研究员
白晨，中国人民大学劳动与人事学院副教授
冯猛（通讯作者），上海师范大学哲学与法政学院教授
党的十八大以来，在一些重大经济社会政策制定中，发挥主导作用的行为主体呈现出由国家部委向全局性行政部门转变的新变化。本文通过构建“交互式统筹决策”模型，并结合对“证照分离”改革过程的深度调查，描述和分析这一结构性变化带来的决策新趋势。研究表明，交互式统筹决策呼应建立国内统一大市场的宏观需求，通过转换政策制定主体、设定互动程序，增强中央政府、国家部委、地方政府间的横纵交互，在官僚体制内实现了更大范围、更长链条的决策统筹。加强政策统筹，看似决策权上收中央，实则有效提升了特定政策领域地方政府对部委的谈判能力，央地互动显现出“全局—条—块”关系的新型互动模式，这亦可能成为中央加强改革系统集成、推动部门协同高效的一种政府决策新趋势。
一、问题提出
二、文献回顾
三、交互式统筹决策的理论模型
（一）基本内涵
（二）交互式统筹决策过程的特点
（三）发生情境及支持条件
四、经验案例：“证照分离”改革的政策历程
（一）地方主导阶段（2015年12月-2018年1月）
（二）部委主导阶段（2018年2月-9月）
（三）全局性行政部门主导阶段（2018年10月-至今）
五、“证照分离”改革决策中的互动与统筹
（一）国务院成立统筹机构
（二）“地方点菜”——省级政府提出改革诉求
（三）中央协调部门与部委会商
（四）“中央端菜”——统筹基础上确定政策方案
（五）新方案正式出台
六、结论与讨论
1 问题提出
在一个管辖范围广、治理层级多、处于改革转型阶段的国家中，中央政府要实现对公共事务的有效治理，其政策制定过程需要面临和克服三重张力，即中央统一决策与地方分散执行之间的张力；条线部门、条块部门之间权责划分的张力；政策实施过程中先发地区与后跟进地区之间统筹协调的张力。能否以及在多大程度上有效化解上述张力，不仅与政策内容相关，更取决于中央政府在政策制定中的决策模式。
党的十八大以来，中央多次强调深化改革要坚持系统观念、加强顶层设计，注重改革的政策统筹、进度统筹、效果统筹，加大中央层面“统”的力度，发挥改革整体效应。“统筹思路”反映到公共政策制定领域，引发中央政府、国家部委、地方政府之间的政策关联开始发生结构性变化，中央政府在制定一些重大公共政策时，呈现出国家部委主导向全局性行政部门主导转变的新趋势。此前，中央层面出台的政策主要由主管部门负责制定，再由全国各个地方予以实施，这种政策订立模式被形象地称为“部门端菜—地方埋单”。而在新趋势下，中央层面则由更具全局性的行政部门负责制定政策，政策出台过程兼顾不同地区、不同条线部门的诉求，其被接受的程度更高，这种政策订立模式被描述为“地方点菜—中央端菜—地方埋单”。从“部门端菜—地方埋单”到“地方点菜—中央端菜—地方埋单”，公共政策制定模式通过转换政策制定主体，增强中央政府与国家部委、地方政府的沟通协调，在官僚体制内实现了更大范围、更长链条的统筹，从而有助于克服国家公共事务治理的三重张力。
中央政府的决策统筹是如何实现的，统筹过程中各行为主体的行动逻辑、动力机制、互动方式有何表现？新的决策模式所需的结构性条件如何得到满足，这些结构条件为决策统筹提供了怎样的支持？更进一步说，“地方点菜—中央端菜—地方埋单”的决策统筹模式，能否成为新公共政策治理环境下中央政府加强改革系统集成、推动部门协同高效的一种常态化政府决策模式？这一重大现实问题尚未得到充分的理论关照。
近年来，党中央、国务院围绕破解市场主体“准营难”问题，在商事制度领域推出了“证照分离”改革。这项改革，涉及中央层面设定的523项涉企经营许可事项，涵盖现行《国民经济行业分类》1381行业小类中的30%，关系到国务院46个部门与地方政府间权责利的多重博弈，尤其需要加强政策统筹，对改革方案的系统性、关联性、可行性进行深入研究。本文尝试通过对“证照分离”改革政策生成过程的全景透视，对前述现实问题给予理论回应。
二、文献回顾
中央政府在制定全国性政策时，始终面临着跨部门、跨层级协同决策带来的巨大挑战。各国政府因“协同难”陷入“决策困境”的事例，并不鲜见。如何建立科学的决策机制，推动政策整合与行政协同，成为学界热议的重要议题。政府决策“碎片化”问题，与职能部门分工日益细化和专业化密不可分，加之部门“各自为战”的利益考量，使得政府内部的组织与政策间的协同屡遭梗阻，难以顺畅进行。到20世纪80年代，这个问题因为一场影响深远的改革运动——“新公共管理运动”，在西方国家成为备受关注的学术议题。新公共管理运动强调通过引入部门竞争、项目制管理以及绩效激励等机制克服行政科层僵化、低效的体制顽疾，以提升政府机构的行政效率和专业化水平。然而，过分强调部门绩效与竞争的做法，反过来却使得部门利益与部门目标消解了政府行政决策的整体性与一致性，进一步加剧了“碎片化”问题。
出于对这场运动的反思，“政策整合”与“行政协同”作为重要的学术概念被正式提出。前者着眼于政策问题，强调在一个大的政策域中（policy field），通过政策协调机制促使不同部门在相关政策制定过程中，实现目标一致性与手段协同性；后者则聚焦组织，注重通过调整改革政府内部纵向（同一业务条线上的上下级部门）与横向（同层级政府下不同的职能部门）组织关系或职能分配，提升组织间在政策制定中的协调与合作水平。二者尽管各有侧重但互为表里，为探讨决策“碎片化”的治理之道提供了有益的研究概念与分析框架。
目前，国际学界针对“政策整合”与“行政协同”的研究主要有两条进路，其一侧重“结构-功能”视角，强调解决决策“碎片化”的关键是要用新的部门整合与协同机制改变部门过度分化的组织架构和决策流程。对此，学者们提出了如“整体性治理”（holistic governance）、“新公共治理”（new public governance）、“网络型政府”（networked government）以及跨界政策机制（boundary-spanning policy regimes）等一系列理论学说；诸如英美澳等国也在实践层面分别推出如“整合型政府”（joined-up government）、“整体性政府”（whole-of-government）以及“协作式公共管理”（collaborative public management）的改革举措。相关主张或是推动中央政府再集权，或是建立“大部制”，或是组建横向部际协调机构，或是通过具有绝对权威的政策负责人协调各方。“结构—功能”视角尽管给出了推动政策整合与行政协同的制度处方，但却无法深入揭示在各种协调框架下部门间达成一致行动的内在机制及其影响因素。对此，部分学者提出应更多着眼于“过程—行动”分析，强调协调机制的确立并不会自动导致行政协同，部门间的一致行动是部门行动者在政策过程中，在既定协调框架下遵循一定的行动逻辑博弈互动的结果。一方面，基于政策过程理论提出研究政策整合运行机制的四个维度（政策框架、子系统介入、政策目标、政策工具）并据此考察了欧盟在食品安全领域推动政策整合的运行机制；通过对德国的两类部际委员会（inter-departmental committees）的考察，揭示了部门行动者在协同过程中所遵循的不同的行动逻辑（政策逻辑和政治逻辑）以及由此导致的不同的协同效果。另一方面，就政策过程中影响部门行动者达成政策整合或行政协同的禀赋等条件因素展开研究，识别出包括政策能力（policy capacity）、领导力、企业家精神、信念系统、管理风格、信任、激励框架、政治及行政文化等重要影响因素。
决策“碎片化”在中国同样存在。不论是国外学者如李侃如提出的“碎片化权威”，还是本土语境下学者们关注的“条块关系”，指向的都是此类问题。不同的是，国际文献有关政策整合或行政协同的讨论大多着眼于不同职能部门之间的横向关系（即通常所说的“条条”关系）。然而在我国，由于职能部门（条条）与治理层级（块块，一级政府）间权责划分的模糊不清（也称“职责同构”），使得决策“碎片化”表现出更为复杂的样态，即在职能部门协调不足之外，同时还交织着职能部门同治理层级间在“专业化VS整体性”和“单目标VS多目标”上的“双重不协调”。同国外的研究思路相似，国内学者或从“结构—功能”视角讨论“条块分割”的治理之道，如周志忍等总结的三种纵横协调模式，包括“以组织权威为依托的纵向协同”“以部际联席会议为依托的横向协同”以及“围绕专项任务开展的条块间横向协同”；燕继荣等总结的“行政政治化”“管理项目化”“权力清单化”“基层网格化”和“管理智能化”五种协同机制；以及史普原基于统合层次和主体提出的“条块重构”“任务推动”“末梢应对”“捆绑结合”四种条块协同模式。或从“过程—行为”视角探讨条块在统筹决策过程中的内在逻辑及其影响机制，如叶敏基于个案研究重点揭示了非正式制度安排（人格化因素、信任、互惠、观念整合等）在推动条块协同中的重要作用。
图1 交互式统筹决策模型
资料来源：作者自制。
综上所述，学界在政府决策模式领域虽然尚未形成统一的“大理论”（grand theory），但中外学者就此所做的诸多实证及经验研究极大地拓展了人们对决策“碎片化”成因及建立统筹型决策机制的认识。尽管如此，已有文献特别是针对中国政府决策模式问题的讨论仍然存在不足：其一，目前学者们对中国政府决策模式的研究多聚焦于“地方”特别是基层，鲜有能够立足中央层面，深度剖析“中央—多部委—多省级政府”之间纵横的统筹决策关系，这种讨论有助于更深刻地理解中国政府决策的内在逻辑；其二，已有文献更多关注的还是“日常性”的，单一领域或项目实施中的决策统筹问题，极少触及国家深化行政体制改革进程中如何实现复杂统筹决策的问题；其三，已有文献对中央政府决策模式的讨论大多侧重通过“结构”（体制机制）调整提升决策统筹水平，鲜有能够深入揭示“部门间”“央地间”“中央-部门间”多层次交互统筹的行动逻辑。
鉴于此，本文基于“交互式统筹决策”的分析框架，尝试深描“放管服”改革以来一项经济领域重大公共政策的制定过程，侧重于对肩负全局利益、地位超脱于部委的中央综合行政部门及其技术官僚在政策制定不同阶段的行为选择，分析其所受到的结构约束及其运作机制，进而提炼出一个中国政府决策新趋势的解释机制。
三、交互式统筹决策的理论模型
（一）基本内涵
针对特定领域的重大公共政策事项，中央层面设立议事协调机构作为协调、协商的组织载体，中央政府、国家部委、地方政府根据各自所处科层位置以及掌握的信息优势，在短时间内展开高频次、立体式互动，达成共识后，以中央政府名义将决策意见推广至全国各地执行。我们将这一决策过程称之为“交互式统筹决策”。
“交互式统筹决策”模型包含“统筹决策”与“交互决策”两部分内容。中央政府为推动某一领域或关联领域的工作落实，设立临时性高级别议事协调机构，进行跨层级跨地域跨部门协调、协商，这一过程即为“统筹决策”。当多个行为主体之间存在利益矛盾或冲突时，每一方的利益都不能单凭己方行动得到实现，互动方之间组合行动共同决定了每一方的利益得失，这个由互动产生决策的过程即为“交互决策”。具体而言，参与决策的有三方主体，即中央政府（通常以议事协调小组等的名义出现）、国家部委（特定公共事务领域的最高业务主管部门）、地方政府（省级政府）。其中，地方政府在掌握所辖区域综合信息方面具有相对优势，国家部委在掌握某一事务领域的专属信息方面具有相对优势，中央政府在掌握不同区域、不同部委所涉事务的全面信息上具有相对优势。在政策制定过程中，中央政府、国家部委、地方政府共同谋划公共事务，三者相继进入政策制定过程并构成动态博弈关系：地方政府掌握更多的有关公共事务的在地信息，但不具备与部委对等协商的结构位置；中央政府的博弈地位高于地方政府，信息劣势与地位优势促使中央政府行使统筹功能。由此可见，交互式统筹决策模式旨在通过设定互动程序发挥各方主体的相对优势，协调各方利益诉求，实现决策共识的“最大公约数”。
（二）交互式统筹决策过程的特点
较之于既有的统筹决策模式，“交互式统筹决策”具有三方面突出特性：
首先，全局性部门统筹。中央层面的统筹决策机制虽然早已有之，但在以往的实践中大多是由某国家部委牵头推进。受制于部门职权设定及其自身利益考量，由作为条线的业务主管部门主导的统筹决策模式，不论在行政协同力度还是政策整合效能上都有很大的局限，特别是在涉及多部门权责配置的重大公共事项改革中，部委主导的统筹决策模式往往难以奏效。而本文所述“交互式统筹决策”模式的首要前提及根本特点就是“全局性部门统筹”，即中央政府凭借其在行政体系中的高阶地位，以及超越所有部门和地方利益的总体控制力，在全局性行政部门设立专门的统筹决策机构，直接介入公共事务的具体决策过程中，主动了解、参与、处置相关事务，中央政府对公共事务的介入程度，反映出其对该事务的控制状态和统筹力度。
其二，多主体立体式、高频次互动。“交互式统筹决策”既不是纯粹的部际横向交互，也不是纯粹的央地纵向交互，而是同时涵盖中央政府、部委机构及地方政府纵横交错式的多方交互。与以往地方政府上报政策方案，中央政府原则性批复模式不同，在该模式下，统筹决策过程围绕某项特定的公共事务展开，不同政策部门会在短时间内聚焦某项公共事务发生反复的“上—下—上—下”互动，中央政府实际上是在向不同的参与者释放谈判空间，地方政府与部委机构均有更为充分表达政策诉求的机会，它们会凭借自身的信息资源优势积极参与到政策过程中来，提供政策制定所需的地方信息和条线专属信息，对有可能不宜执行的政策方案内容提出修改意见，中央政府则根据各方的诉求、信息和意见进行综合权衡，划定中央政府、地方政府、部委机构的决策参与范围，提供交流平台并把控相互交流的程序，最终制定出符合各方最大效用追求的全国性政策。从这个意义上讲，交互式统筹决策模式下的公共政策，是中央政府、地方政府、部委机构充分互动、共同合作的结果。
其三，政策适应性要求前置。统筹不是要求地方执行完全统一的指令，而是在政策制定过程中充分吸纳地区差异，兼顾地方及部门实际，提升中央决策的地方适应性和可推广性。从根本上讲，中央决策模式从“部门端菜—地方埋单”到“地方点菜—中央端菜—地方埋单”的转换，就是要更好地解决全国性政策的地方适应性问题。一方面，将央地政府特别是国家部委与地方政府的谈判前移至政策制定阶段，改变了政策制定—执行的分离状况；另一方面，先行地区与跟进地区在政策制定阶段就开始互动，改变了此前中央收集先行地区经验后不作调整直接下达其他地方参照执行，导致先进地区经验陷入“淮南之橘”的窘境。
（三）发生情境及支持条件
中央政府的总体目标与地方政府的区域目标既统一又分离，特别是近些年中央政府强调实现共同进步的目标设定与各地区出现发展分化的客观状态之间的矛盾逐步加深，中央政府亟待探索调和多方复杂矛盾的决策模式。而在集权式决策体制中，中央政府始终具备统筹调度能力，在应对一些共性问题上，不同地区、不同部门也在积极寻求破解之道，交互式统筹决策应运而生。置于当代中国经济社会发展的实际背景之中，交互式统筹决策的条件逐渐得到满足：
党的十八大以来，为适应我国经济社会发展阶段的新变化，党中央、国务院出台了一系列指导各项事业发展的战略性文件，统筹“五位一体”发展在制度层面逐渐显现，在持续回应经济社会发展主体诉求的同时，给各级政策执行主体提供切实可行的指导，理顺战略、制度、实践的层层递进关系，确保国家范围内各项事业发展的一致性和整体性。为制定这类事关全局的宏观性政策，中央层面通常会成立临时性的决策议事协调机构（称之为某某“领导小组”）进行“高位推动”，日常工作由领导小组的办事机构来承担，这类办事机构一般会设在某个特定的国家部委（“牵头部门”）。
试点与示范是我国政府治理创新的两种重要试验方式，在一些事关经济社会发展全局的重大问题上，中央往往采取局部试验方式进行探索。尤其在经济发展领域，先行地区处在前沿，最先面对新问题、新情况，主政官员改革的主动性、积极性较高，政府具有精细化管理的体制机制基础，因此具备制度创新的政治社会环境和先发优势。一些先进地区经过改革开放几十年来的改革实践与经验积累，在中央给予的各类优先政策叠加效应下，逐渐生成了为其他地区提供借鉴乃至为国家提供整体性政策方案的能力。
其突出表现为两个方面：一是拥有政策制定权的不同部委间政策偏好不一致；二是同一政策在不同地区的差异化执行。这种张力既植根于权威体制与有效治理之间的基本矛盾，也与政策的不同属性、区域发展的不平衡密切相关。如何破解横亘于政策制定的关联部门间、制定与执行之间的张力关系，是中央政府决策始终面临的难题。“建立国内统一大市场”的改革旨在破除“区域壁垒”“隐形门槛”，促进生产要素的市场化流动和国内统一市场的建立，促进先行地区与跟进地区在经济社会领域更加紧密联系。这一改革离不开国家层面“全国一盘棋”的高位推动，也离不开地方政府间主动协作，特别是涉及政府办事流程、运行机制、政务服务标准、制度规范上的统一。
4. 充分运用现有政策工具，分担治理风险和决策成本的现实需求。
政府改革已进入深水区，增量改革与存量改革并重，加之新老问题叠加、国内国际形势复杂严峻，经济社会发展的系统性、复杂性、精细化愈发明显，政策试错成本显著增加，治理风险不断加大。现实生活中，风险治理的多元主体往往隶属于不同的体系，遵循的基本规则也不尽相同。有学者提出应基于当前中国国家治理体系的现实特征，充分发挥党政组织“高位推动”和跨体系动员的组织能力，以此敦促各方“守土尽责”，形成一种环环相扣的制度化责任链条。交互式统筹决策模式，既便于各地区、各部门在靠近风险点处及时发现风险，又利于中央政府控制系统性风险蔓延，从而有效降低治理风险，分担改革成本。
四、经验案例：
“证照分离”改革的政策历程
“证照分离”改革是指工商部门颁发的营业执照和各行业主管部门颁发的经营许可证审批的改革。所谓“照”，指的是工商部门颁发的营业执照，而”证”，指的是各相关行业主管部门颁发的经营许可证。改革之前，采取“先证后照”模式，市场主体要开办企业从事生产经营活动，首先要取得主管部门的经营许可证，才能到工商部门申办营业执照，这种程序设置抬高了企业经营的门槛，不利于释放市场活力。2015年底，国务院审改办会同市场监管总局、司法部等部门在上海浦东最早试点和各地陆续推开的基础上，研究起草了在全国推开“证照分离”改革的政策文件。2018年9月27日，国务院正式印发《国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知》，决定自2018年11月10日起，在全国范围内对第一批106项涉企行政审批事项，分别按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等四种方式，实施“证照分离”改革。这项改革有利于激发市场主体活力、优化营商环境，受到了各类市场主体的好评，但在推进过程中，由于改革涉及从中央到地方不同部委、不同层级政府权责的重新配置，如何理顺政府主体之间的职责关系，成为推动“证照分离”改革的关键。
本研究通过对参与“证照分离”改革决策的中央、地方官员、工作专班成员、参与评估论证工作的部分专家进行深度访谈，同时利用相关法律法规、政策文件、领导讲话、业务交流报告、工作情况汇报、政府工作简报、调研报告、地方经验报道等二手资料，勾勒“证照分离”改革相对完整的政策过程图景，分析中央政府、国家部委、地方政府围绕职责调整展开的行动与互动，展示交互式统筹决策模式的典型特征。
以有关政策文件的公开时间为轴，“证照分离”改革大致可划分为三个阶段，即从地方主导、部委主导到全局性行政部门主导的变迁。
（一）地方主导阶段（2015年12月-2018年1月）
上海浦东新区是国务院2005年批准成立的首个国家综合配套改革试验区，2015年上海市政府首次向国务院呈报了《上海市“证照分离”改革试点总体方案》的请示，同年12月底，国务院以国函形式批复同意，并授权浦东新区一地作为改革试点。2018年初，上海市政府再次向国务院呈报《上海市进一步推进“证照分离”改革试点工作方案》的请示，被批准同意继续在浦东新区推进“证照分离”改革扩容增项。从两次国函内容看，国务院并未对上海市政府报请的两个方案作出实质调整，仅就试点年限、政策评估、所涉行政法规等的暂时调整等作了说明，并对相关部委依职责协同配合作出要求。可以看出，这一阶段的“证照分离”改革是由地方政府主导的政策试验，聚焦于省级政府权限范围内涉企经营许可事项的分类改革。上海两次推出的163项涉企经营许可事项、以及采取清单管理、分类推进的审批方式，也成为全国推开“证照分离”改革方案的底本。从各地公布的改革清单和执行情况看，除已被国家陆续发文取消的涉企审批外，基本与上海试点做法保持一致。
（二）部委主导阶段（2018年2月-9月）
2018年9月《国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知》正式印发，该项改革名义上由国务院审改办、法制办、市场监管总局（原工商总局）三家牵头，但具体由市场监管总局负责。之所以由市场监管部门牵头，原因有三：一是该部门职责具有代表性，既有“照”的颁发，也负责部分“证”的审批；二是此前为便利注册登记，在全国层面推开的“先照后证”“多证合一”等改革由其牵头，这样安排也有利于接续工作。三是2018年3月中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，国务院审改办、法制办均面临较大机构调整和重组，推进改革的具体统筹工作交由市场监管部门也是一种权宜之举。
从国务院组织机构设置来看，市场监管总局属于国务院直属机构，在国务院组织机构序列中位阶靠后，亦非“强势部门”，长期以来话语权并不高，统筹协调其他部委的能力很有限。从改革清单看，这一阶段纳入改革的由国家部委实施的涉企经营许可为12项，仅占全部中央层面涉企许可的5.9%。
（三）全局性行政部门主导阶段（2018年10月-至今）
“证照分离”改革逐步深入，条块之间、条条之间的矛盾逐渐公开化，中央层面统筹协调难度日渐增大，加之一些特定领域的涉企审批专业性、政策性较强，由某个条线上的国家部委牵头的组织架构在承载改革重任上，已然力有不逮。从2018年10月起，国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组直接领导“证照分离”改革工作，具体由国务院办公厅内设的职能转变办公室牵头。2019年11月国务院正式印发《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》，决定在全国18个自贸区55个片区推开“证照分离”全覆盖试点改革。从方案内容看，在延续此前改革的总体制度框架下，将中央层面设定的全部523项涉企经营许可纳入清单管理，由国家部委直接实施的有202项，是前一改革阶段的16.8倍。
已有研究表明，“牵头部门”的设定往往反映了高层的政策取向，不同的牵头部门意味着政策从设计理念到执行机制都会存在很大差别。以往研究主要讨论作为国务院组成部门的国家部委主导的决策过程，与此不同的是，此次全国自贸试验区试点改革方案的“牵头部门”为负有综合协调之责且地位超脱于国家部委的国务院办公厅。正是这一关键阶段的决策主体变化，使得“证照分离”改革方案的制定过程呈现出交互式统筹决策的新模式。
五、“证照分离”改革决策中的互动与统筹
2018年10月，在国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组（以下简称“协调小组”）的直接领导下，由国务院办公厅内设的职能转变办公室（以下简称“国办职转办”）牵头，抽调市场监管总局、司法部等部委和部分地方政府业务骨干组成工作专班，研究制定全国自贸试验区“证照分离”改革试点方案。2019年8月21日，国务院常务会议审议通过方案。本节以这一方案的出台过程作为分析对象，详细阐述交互式统筹决策的运作机理，这一过程在中央政府内部被形象地称之为“地方点菜—中央端菜—地方埋单”。
（一）国务院成立统筹机构
改革往往涉及利益格局的结构性调整，明确改革的操盘手和同盟军，是改革者面临的首要问题。从协调小组的机构设置来看，由一名国务院副总理担任小组组长，下设5个专题组和4个保障组。其中，精简行政审批组组长由国务院一名副秘书长（正部长级）担任，商事制度改革组组长则由市场监管总局局长担任，这两个专题组与“证照分离”改革关系最为密切。根据《国务院办公厅关于成立国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组的通知》规定，各专题组的日常工作由组长单位承担。这里的“日常工作”，除文件流转、日常办公管理、会场布置等保障性工作外，还包括各专题组主要职责的实际履行，如设计各类会议的具体议题，准备上会讨论的书面材料、组织专题调研等，这些工作都需要前期与相关国家部委、地方政府进行大量的协调协商。相较于市场监管总局，国务院办公厅作为国务院的运转中枢，在综合协调方面有着天然优势和丰富经验，具体推动改革的工作就落在了国办职转办，该机构作为协调小组的办事机构，负责其日常工作。
改革主导机构明确后，国办职转办牵头成立了工作专班开展前期工作。工作专班的人员构成主要有三种来源：一是从国办内设的其他司局抽调；二是从作为牵头单位的市场监管总局和司法部两家进行专项借调和日常借调；三是从非牵头的各部委及下属机构，地方各级政府（主要为试点地区）进行专项借调、日常借调。第一种通常是直接作为正式编制的公务员，第二、三种则既有行政编也有事业编的工作人员，且绝大多数为临时借调，借调周期大致在6个月到2年之间。其中一部分会被正式调入国办，其他人员则在完成专项任务后返回原单位。这样安排的好处在于：一是确保专班人员熟悉改革整体情况，有利于改革工作衔接和推进；二是为地方政府、国家部委提供了一个相对稳定的人员流动渠道和非正式的日常协商平台，来自不同单位的工作人员结合自身工作经验，从各自部门角度对改革方案的利弊作出比较、分析、论证。
（二）“地方点菜”——省级政府提出改革诉求
有了前两轮试点改革的基础，国办职转办的前期工作相对明确，主要有两项：一是备好“菜单”，摸清中央层面设定的涉企经营许可的存量和底数。工作专班共梳理出全部523项涉企经营许可，以及每个事项所依据的法律、行政法规和国务院决定。二是让地方“点菜”，提出改革诉求。所谓“地方点菜”是指，围绕导致企业准营难且由中央层面设定的涉企经营许可事项，改革主导部门主动为地方政府创设直接、高频次的信息直通渠道，使其得以充分表达政策诉求，避免因影响某个部委利益或者涉及多个部委间权责配置，而在科层体制的层层传递中被悬置、无法进入决策议程。具体来说，国办职转办依托部分自贸试验区所在地省级政府和上海市政府作为主要信息源，以座谈会、实地调研、书面征询三种方式，收集、归纳试点地区的共性诉求、面临问题以及有效经验，以此作为与地方、相关部委进行协商谈判的备选议题。
之所以“让地方来点菜，是因为相对于中央政府，地方政府更清楚企业准营难的症结在哪，但没有资源能够直接与部委进行对等协商。”自下而上地看，地方政府作为政策执行者，对政策实施效果拥有信息优势；同时，地方政府又承担着地方经济社会发展的全局性责任，要为政策执行效果埋单，因而也有动力增加改革的自主性和决策权。然而，受科层制的结构性约束，地方缺乏对上谈判的制度力量，即使是与单个部委也无法形成对等谈判，遑论多个部委。自上而下地看，作为改革主导部门的国办职转办，则占据着国家行政体系的优势位置，有着超脱于部委的独立性，并能直接影响国务院常务会的议题设置，这对国家部委形成直接压力。但其不足在于，对各项政策的执行效果缺乏充分掌握。因此，赋予地方“点菜”之权，使得改革主导者与地方政府结成改革同盟军，在谈判地位和信息获取上拥有双重优势。只有把“菜单”准备充分了，才能在与部委的谈判中占据主动，而不是“被牵着鼻子走”。
经过两个月左右的时间，国办职转办组建的工作专班初步形成了一份征求意见稿，即《国务院关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》《证照分离改革全覆盖试点事项清单》（中央层面设定，2019年版），以此作为与部委进一步会商谈判的底本。
（三）中央协调部门与部委会商
地方点的菜，中央能否照单端上来，仍存在不确定性。进言之，如何与部委就改革方案形成共识，确保政策文件能够会签一致，是这一阶段的核心任务，也是整个政策制定过程中最为关键的环节之一。
事实上，对各级政府部门的权力实行清单化管理（即“权责清单”），是十八大以来党中央、国务院转变政府职能、推进依法行政的一项重要制度安排。因此，将这些中央层面设定、由各部委主管的涉企经营许可权纳入清单管理，并不存在争议。但是，采取四种改革方式（通常称之为“进四扇门”）中的哪一种，直接关系到各部委权责利的结构性调整，特别是针对直接取消、改为备案、告知承诺三种方式（通常称之为“前三扇门”），在改革力度、风险承担、权力减损三个维度都对部委有较强的冲击力，是推进改革的重点和难点所在，这“前三扇门”能纳入多少、有多高“含金量”的中央层面设定的涉企经营许可事项，是各方关切的焦点。
2018年12月-2019年2月，国办职转办着手确定“进四扇门”事项。从具体工作方式看，主要采取三种方式与相关主体进行协商：一是将征求意见稿下发国务院46个部门和上海、河南、广东、陕西4个试点自贸试验区，函询各方的总体意见建议；二是委托上海市发展改革研究院作为第三方机构，评估各涉企经营许可事项存在的潜在性、系统性风险，并对拟采取的改革方式进行专业论证；三是多次与相关部委进行一对一、一对多的面对面座谈。相对于前两种方式，面对面座谈作用较为明显。一般而言，局处级层面主要为技术性协商，分管副部长层面兼具专业性与各部门利益平衡的综合性考虑，再高层级则会进行必要的“政治加码”。从具体过程看，这一环节主要是体制内局处级官员间的技术性博弈。双方围绕进前三扇门事项，采取“一事一议”，反复交换意见。
从流程上看，部委相关处室负责人首先汇报当初设立该许可的相关法律法规、政策文件等依据，陈述该许可在涉及行业领域继续保留的必要性、进“前三扇门”可能存在的风险等。国办职转办单独或约请相关部委，结合法律法规、前期收集的地方政府和市场主体诉求、相关行业发展现状和趋势等方面提出质询。一般情况下，技术官僚基于专业知识的协商，虽不能直接决定该涉企经营许可权的存废，但双方均可以获悉并传递出两类关键信息——知识和决心。一方面，部委可以了解到国办职转办对该许可设定、执行和行业发展情况的掌握程度；国办职转办则可以了解到部委的真实诉求和改革顾虑。另一方面，国办职转办在谈判中会有意识地营造改革氛围，借此向部委展示其推进的决心和魄力；而部委也会释放一定的改革诚意，避免在第一轮互动中过于强势而成为“出头鸟”。
经过地方点菜、与部委会商两个阶段，“证照分离”改革的第一轮上—下交互过程就完成了。在这一轮改革中，围绕中央层面设定的全部523项涉企经营许可事项，国办职转办采取座谈、函询、实地调研等方式分别与地方政府、国家部委进行高频次互动，发挥了搭建信息平台、建立协商对话机制的双重功能。分而述之，国办职转办通过与试点地方政府进行小范围、密集型互动，在短时间内能够充分了解不同涉企经营许可事项所涉及行业领域的专业知识，弱化信息不对称，把准改革共性诉求、体制机制梗阻以及四类改革方式的潜在风险点等方面，大幅提高与部委谈判的议价能力；与此同时，国办职转办充分利用牵头部门和靠近高层决策者的结构性优势，主动发起与各部委多轮次地面对面座谈，以局处级技术官僚为主导，基于掌握的专业知识和收集到的地方政府、市场主体合理诉求，在改革事项、改革方式、改革决心等方面展开交锋，体现出较强的“技术理性”色彩。总的看，在这一轮交互中各方就改革整体思路形成了共识，但有针对性地优化“进四扇门”标准和具体改革举措还需进一步细化。如何打破各部委相互观望的局面，使得改革举措具有可操作性，成为下一轮上—下交互的主要任务。
（四）“中央端菜”——统筹基础上确定政策方案
“证照分离”改革涉及的国务院部门众多，行业领域广、跨度大，每项具体的涉企经营许可“含金量”也不尽相同，其中相当一部分具有很强的专业性、政策性，从协调统筹角度看，改革主导部门不能盲目追求数量和改革力度，而是应该有重点、分阶段、有步骤地对各项改革内容进行动态调整。高层决策者对此亦没有提出改革事项数量方面的明确要求，只原则性地强调“证照分离”改革应符合“放管服”改革整体战略，最大程度降低企业准入门槛和制度性交易成本。这一表态为主导改革的国办职转办提供了较大的自主空间，便于其在谈判中相机行事，但由于缺乏来自高层决策者的具体要求，改革主导部门对于“能让部委放多少权、哪个部委先松口我们其实没有多少把握”。那么，作为改革主导部门的国办职转办该端什么菜，什么时候端菜？特别是作为第三轮改革，进入“前三扇门”的事项“含金量”更大，很多改革事项直接影响部委的核心利益，甚至决定了一些部委某些业务部门和机构的存废，改革的难度自不待言。选择哪个部委作为突破口，先从哪些事项入手，成为开启新一轮上—下交互的关键所在。
2019年3月-5月，国办职转办工作专班针对市场监管总局的50多个改革事项制定了具体改革举措，并以此作为示例于3月下发各部委和全国12个自贸区所在地省级政府征求意见。5月份再次征求各部委和12个试点自贸区所在地省级政府意见，并将新增的6个自贸区纳入改革试点范围。地方和部委则采用书面汇报、座谈会等形式上报意见建议，并参照示例拟定各自改革的具体措施，提交国办职转办整理汇总。
之所以将市场监管总局作为示范单位，其理由有三：一是从业务上看，市场监管总局是“证照分离”改革的三家牵头单位之一，既颁发营业执照，也有部分的涉企经营许可事项；二是从改革经验上讲，前两轮地方和部委主导的改革阶段中，牵头部门也是各级市场监管部门，经验相对丰富，有利于接续前期改革；三是在市场监管总局实施的涉企审批中，存在一定数量的强制性认证、重要工业品生产许可等资格资质类审批事项，是广大市场主体反映比较强烈的堵点、痛点问题。
以牵头部门作为示范，既为推进改革提供了参照，也有助于打破各部委相互观望的局面。然而，要进一步深化改革尤其是推动其他部委及时跟进，还需要“打几场硬战，啃几块硬骨头”。在基本确定重点推动的改革事项后，和前一轮交互方式相似，国办职转办分批次约请特定部委进行座谈，就改革事项、改革方式进行多轮的面对面协商。这一过程中，各部委首先会从既有的经验做法、权责一致等维度逐个陈述每个涉企经营许可事项的改革理由，并拿出具体举措。对于双方均认可的改革事项，会后可直接由部委按照程序报请部门分管领导或主要领导签字后提交国办职转办；对于有争议的改革事项，国办职转办会提出具体改革建议并陈述理由。比如，部委提出采取优化审批服务的部分改革事项，国办职转办会建议直接取消、全链条下放审批权至省级政府、或者将面向基层、量大面广、就近管理更高效的权限直接下放至县级政府。再如，部委提出告知承诺的部分事项，国办职转办会建议直接取消或者改为备案；此外还有一些事项，尽管国办职转办和部委都同意下放给省级政府，但省级政府会基于地方技术力量薄弱等客观条件限制，建议仍保留在部委，或者将许可权与行政处罚权一并下放。
在具体改革事项的确立上，国办职转办多次前往前两轮改革的试点地区进行实地调研，召开了多场地方、相关企业共同或分别参加的闭门座谈会收集诉求和建议，初步确定以资格资质类涉企经营许可作为改革重点。一是目前这类审批事项数量有182项之多，占全部中央层面设定的523项涉企经营许可事项的35%。二是企业和地方政府对此类涉企审批的改革呼声最高。普遍认为各行业相关的资格、资质种类过多、等级过细，已经明显滞后乃至阻碍了行业发展。三是高层决策者对此作出过明确指示。李克强总理在深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议等的讲话上，多次提及工程建设项目、重要工业产品生产领域的资格资质类的许可数量仍然较多的问题。
经过与部委和地方政府多轮座谈和书面征询意见后，2019年6月国办职转办将汇总形成的改革事项清单（包括达成共识和有争议的事项）提交国务院“放管服”改革协调小组专家组，就改革举措的可行性和科学性进行评估论证。国务院“放管服”改革专家组是由若干退休的资深副部级领导担任组长、副组长，以及高校、科研院所、智库机构的十几位知名专家学者组成。专家组对改革方案的整体思路作出肯定，同时对一些具体事项提出调整意见。比如，对国办职转办建议直接取消审批的个别事项，提出了反对意见并给出相应理由；再如，对国办职转办和部委协商一致的部分事项，会提出具体修改完善的建议。对于双方仍有分歧的，也会独立给出专业意见提交国务院领导参考。从结果看，专家组的意见建议，对各部委的约束力相对较弱，但针对国办职转办的否决意见，则具有较强约束力。这种约束力，既来源于专家组的知识性权威，也来源于专家组组长、副组长在机关工作几十年所积累的政治信誉，能够对国务院主要领导产生一定影响力。至此，由国办职转办主导的政策制定过程就完成了，随后按照工作规则报请国务院分管领导审核，进入正式表决环节。
（五）新方案正式出台
依据《国务院工作规则》关于会议制度的相关规定，2019年7月，国务院“放管服”改革协调小组组长韩正副总理主持召开协调小组全体会议，听取“证照分离”改革整体方案的汇报，要求按程序报请国务院常务会议审议。国务院常务会议的组织工作由国务院办公厅负责，文件和议题于会前送达与会同志。同年8月21日，李克强总理主持召开国务院常务会议，审议并通过在全国自贸区开展“证照分离”改革全覆盖试点。方案按有关程序报经十三届全国人大常委会第十四次会议表决授权后，经李克强总理签批，11月6日国务院印发了《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》，至此改革方案正式出台。12月2日，韩正副总理召开全国层面的培训动员电视电话会议，进一步推动工作落实。
纵观“证照分离”改革决策的全过程，我们发现：“地方点菜—中央端菜”的政策过程中，地方政府通过国办职转办，以“点菜”之名将其与国家部委的谈判前移至决策阶段，改变了以往政策制定—执行的分离状况，有效提高了全局性政策的地方适用性；与此同时，“中央端菜—地方埋单”的政策过程中，先行地区与跟进地区在政策制定阶段就开始互动，改变了此前中央推广先行地区经验的“硬”推模式，即中央收集先行地区经验后不作调整直接下达给其他地方参照执行，避免了以往先行地区与跟进地区缺少有机联系甚至“区域断裂”，导致先进地区经验无法传播，或只能通过地区间个别交流经验（如省际学习经验）的政策学习和扩散方式。更为重要的是，从央地互动的模式上看，交互式统筹决策使得高层决策中出现了一个超脱于国家部委的正式行政机构，这意味着在以往条块关系所讨论的国家部委（“条”）和省级政府（“块”）之上，新增一个负责全局性利益的行政机构，央地互动显现出“全局—条—块”关系的新型互动模式。这一改变，使得作为“块”的地方政府的政策自主探索空间在增大而非减小，在重大经济政策制定中的话语权在加强而非弱化。
六、结论与讨论
从央地政府在政策制定中的角色来看，新中国成立以来我国政府决策大致可以分为几种模式：其一是计划经济时期的集权决策模式，即中央制定统一政策，地方遵照执行。其二是改革开放以来的放权决策模式，即地方因地制宜自主制定政策，试点成熟后，由中央政府在全国范围内推广。两种决策模式的共同之处在于，中央与地方在决策上仍然是分离关系。党的十八大以来，出现了“请示授权”的决策新形态，即地方政策需经中央批准后执行；在社会治理领域出现了“指令式决策”，即中央设定政策导向，由地方具体创新实施。后两种模式虽然体现了中央与地方共同参与决策，但中央主要为批复核准或者是宏观指导的政治性参与，而非直接参与具体政策制定的行政性参与。
与上述模式相比，交互式统筹决策模式的显著特点在于：在政策制定阶段央地共同参与、高频互动，而不是“各自为战”；同时，中央政府的参与并非行使批复权或者宏观性授权，而是有专门机构进行直接的调查研究、政策文本起草，以及组织部门与地方政府开展多轮互动。自贸区“证照分离”改革方案的出台过程，充分体现出交互式统筹决策模式特征：在议题设置阶段，地方政府可根据自身发展来“点菜”，即向改革主导部门提出备选议题，这些议题不会因涉及部委利益而被搁置、消解。中央政府则直接参与政策设计，而非仅行使批复核准权。在多轮协商阶段，作为“端菜”的改革主导部门，因其在官僚体制中超脱中立的位置，在与部委的协商中通常不会受制于特定条线以及地方政府的局部利益，可基于全局利益提出明确改革目标和政策方案，而非模糊化、折中化处理。
交互式统筹决策呼应畅通国内大循环，建立国内统一大市场的宏观需求，鼓励建立各个地区之间的有机联结，特别是实现由政府主导的制度体制、规则标准上的统一。其决策过程体现加强顶层设计、注重政策统筹的特点，看似是决策权上收中央，实则是在决策过程中充分吸纳地方诉求，提升了地方政府话语权，有利于发挥其信息优势，增加地方政府与各部委的谈判能力。当前，交互式统筹决策模式尚未完全定型，只能在某些特定政策领域看到其应用，在多大程度上可以将这一模式用于解释我国公共政策制定的内在机理，仍需持续作大量的跟踪性研究。
校对：坤在
审核：光涵
从话语到共识：话语如何影响政策制定——以平台经济监管政策为例