从话语到共识：话语如何影响政策制定——以平台经济监管政策为例
摘要
基于话语理论，以平台经济监管政策为例进行话语分析，公共政策可被理解为“话语共识”，公共政策的制定过程即是动态的话语共识化过程。焦点事件触发了针对政策问题的话语表达，来自不同政策主体的多元话语流形成应调整政策的共识；在公共能量场，多元话语流整合为具有更完整意义建构和叙事能力的话语束，在话语束内部存在对政策问题如何处理的初步共识；在话语企业家的推动下，决策者注意到话语束所呈现的主流意见并最终作出共识性决策；政策执行影响了政策环境，将形成新的话语流进入新一轮的政策制定话语过程中。
作者简介
丁煌，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师；
梁健，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生。
文章结构
一、问题的提出
二、分析框架：政策共识及其话语逻辑
（一） 政策共识的话语意蕴
（二）政策共识：一个动态话语过程
1．话语生产阶段：焦点事件与“话语流”
2．话语互动阶段：公共能量场、意义建构与“话语束”
3．话语政策化阶段：话语企业家与政府回应
4．话语落地阶段：政策效能与话语再生产
三、 研究方法与案例引入
（一）研究方法
（二）案例选择依据
（三）案例背景
1．默许发展期（2018年之前）
2．包容审慎监管期（2018—2020）
3．专项强监管期（2020—2022）
4．常态化监管期（2022年以来）
（四）资料来源
四、案例分析：话语共识视角下的平台经济监管政策制定
（一）“监管之窗”的开启：负面焦点事件和多元话语流
（二）监管政策演变：话语互动、话语政策化与“规范发展”政策共识的产生
1．话语束及其意义建构
2．话语政策化与平台经济监管政策的演变
3．政策演变中的政策共识
（三）话语共识的落地：政策执行与话语再生产
五、结论与讨论
一、问题的提出
公共政策是实现和增进公共利益、推进国家治理现代化的基本载体和手段。相较于政策执行、政策评估而言，政策制定是更为基础的政策环节，政策要“效果好”首先就得“决策好”。打开公共政策制定（决策）的“黑箱”，对于理解政策过程、推动决策的科学化和民主化、提升政策效能具有重要意义。
国内学界主要从“利益权力”“理性学习”和“理念”等角度研究中国公共政策的制定逻辑，并从中国决策实际出发，提出了参与式决策、共识决策、协商决策等不同的政策制定理解视角。海外学者则主要从精英决策、派系决策和官僚组织决策等路径理解中国的决策过程，并提出了诸如碎片化的权威主义、层级制实验、集权－分权统合等决策模式。这些视角为我们理解中国的公共政策制定逻辑提供了有益启发。
既有研究大多从政府本位出发，将其视为政策制定的主导力量。诚然，这种脱胎于中国压力型体制的观点具有较强的解释力。但改革开放后，逐渐开放的社会权力结构使得政府之外的其他政策主体成为政策制定不可忽视的方面。多个主体之间的观念、利益等的分化决定了政策制定必然要经历一个博弈的过程，政策的最终出台意味着这种博弈取得了暂时的均衡和共识。从组织理论来说，多个主体为了某一共同目标聚集在一起，便形成了一个“组织”，基于共识而合作是实现组织目标的必然前提。对公共政策而言，决策过程中的合作事实上最终都在价值层面导向了“共识”——专家的科学论证、公民的民主参与、多主体的协商，必然带来多元价值的碰撞和融合，公共政策将在这一基础上以多方共识的面目呈现。作为对社会价值的权威性分配方案，公共政策影响的广泛性与深远性使其必须兼顾尽可能多的社会成员之利益，中国政策语境下的集体主义风尚、协商民主优势、对社会稳定的强调也要求公共政策具有相当的利益包容性，公共政策必然需要达成多方一致，一项好的公共政策往往就表现为被各政策主体所共同接受的共识。
“共识型决策”在学界引起了部分学者的关注。现有研究一方面多从个案出发，考察共识型决策的意涵、要素或动力。例如，通过考察中国医药卫生体制改革政策制定的过程，提出了中国本土政策过程的共识框架，辨析了决策过程中“择优”与“折中”的取舍问题，将共识视为决策目标本身；通过考察中国新医改决策过程，揭示中国“共识型”决策的所谓“开门”的结构和“磨合”的机制，并将决策过程理解为汇集官员、智库、公众等多元主体的意见并强调总体本位和求同存异的达成共识的过程；通过对网约车合法化、群体性事件处理等案例的分析，挖掘了中央层面的民主协商、部门层面的市场压力以及地方政府层面的相互谈判三种政策共识来源；观察新农合政策议程设置后发现官僚、上书和协商三条路径在谋求政策共识过程中呈接力模式；基于对延迟退休政策论争的分析，指出政策共识将在权力精英、公众意见和网络民粹主义的互动中形成；以残疾儿童保护政策立法为例，认为“形成否决威胁”以促成地位不对等的政策参与者进行协商、以制度化交流的方式凸显焦点争议等方式是达成政策共识的要件；等等。
另一方面，除了案例分析外，也有部分研究觉察到了“共识”本身所具有的价值意蕴，并将“话语”“对话”视为达成共识的可能途径，认为在“话语理论中达成的共识，既是正义的内容，也是后形而上学社会正义的实质性标准”。哈贝马斯将在主体间通过讨论、辩论和协商达成相互理解和共识视为话语活动的目标，在话语交往中，公共舆论和共识在公共领域得以形成，这将对政治领域的公共政策过程产生影响。而借助哈贝马斯的理想交流理论、审议民主和话语共识的思想，“无强制”的共识将有可能实现，这种“共识”将对多元社会的整合发挥基础性作用，并能消弭因官民话语割裂带来的官民互动隔阂，在互联网时代提升民主品质。对达成共识的进路而言，话语平台的构建、话语规则的完善、话语制度的健全等至关重要。构建话语共识作为现代民主政治的必然实现途径，就要求必须突破“话语霸权”和“无责漫谈”的侵袭，从而增强政治民主的公共理性和有效性。这些研究弥补了当前学界有关政策话语的研究多从话语（意义）竞争的角度展开的缺陷，虽未专门聚焦于共识型决策的话语逻辑，但却揭示了话语之于共识达成的价值和方法论意义。
综而观之，目前有关政策共识的相关研究总体偏少，既有研究大都注意到了中国语境下公共政策制定的共识意蕴，肯定了其在民主科学决策、畅通政策执行等方面的意义，并尤为关注民主协商机制对政策共识的建构功效，且多从权力博弈、对话协商等途径展开分析。部分分析话语（对话）的共识建构之价值的研究虽然注意到中国政策制定的话语情境——政府话语是主导话语、信息化时代和民主化潮流让多元话语的表达和交流成为可能，等等。但大多趋于静态分析达成共识的所谓“理想话语”，强调政府主体对共识的权威性引导地位，一定程度上将话语视为“被改造物”，缺乏对话语本身所具有的能动性和动态性的观照。此外，既有研究大多将政策共识视为“最终目的”，将其作为决策过程的最终产物而探究其因变量，一定程度上忽视了政策共识本身的能动性。
本文聚焦于政策制定过程中动态呈现和存续的话语，从话语的建构功能入手，在动态过程中理解中国共识型政策制定的逻辑。诚然，西方哲学在20世纪发生了所谓“语言学转向”，“语言”成为探究社会现象的一个重要工具和切口。在此影响下，“政策话语”自20世纪90年代开始逐渐成为政策研究的新兴领域，受到学界广泛关注，话语得以成为理解政策过程的一个崭新视角。改革开放后，多主体话语有了得以表达、传播、竞争和对话的渠道，政府话语不再一元独大，而是从“独白”走向了“对话”。近年来被广泛实践的协商民主提供了政策主体对话的制度化程序机制，以民主协商的方式召集公众对政策进行审议和商讨以最终达成共识。多政策主体间的协商、对话就是对共识的趋近，公共政策即可被理解为一种“话语共识”。这种话语性共识，一方面是公共政策的最终呈现形式，体现多方诉求、兼顾多方利益；另一方面，它也是政策制定的重要逻辑，正是在对共识的趋向和追求下，公共政策得以在协商和对话中出台。
那么，基于对公共政策的动态性话语理解，政策制定中的政策共识究竟是如何生成的？这是本文探究的重点。为了回答这个问题，本文以我国平台经济监管政策为例，从政策话语，尤其是话语共识的视角探求这一政策的出台逻辑，从而验证话语分析之于我国政策分析的适切性，并从话语共识的角度为理解引起社会广泛热议的平台经济监管政策提供一个新的认知视角。
二、分析框架：政策共识及其话语逻辑
（一）政策共识的话语意蕴
基于话语对共识的建构力，本文对共识型决策作话语性理解，将其视为一个话语过程。已有关于政策共识的研究积累为本文提供了相当启发：首先，政策共识的达成应是多元政策主体持续互动的过程，这种互动如果作话语性理解，就是政策主体间反复的对话和协商。其次，政策共识是政策制定的价值导向，亦即政策主体会共同趋向达成共识，这是在政策方案缺乏竞争性、决策过程“可视性”不高、社会和谐稳定是重要决策考量的本土情境下理解政策制定的一个重要假设。最后，利益和权力是影响政策共识达成的重要因素，政策制定牵涉多方利益，最终形成的政策也是多元主体的利益均衡（共识），如若没有利益上的一致性，多元主体将失去对话和达成共识的动机。当然，不同政策主体所拥有的资源、在权力结构中的位置等都各不相同，在此情形下，权力将对政策共识产生重要影响。
代表人类主观体验到外部世界价值的“意义”，是人采取行动的基本依据，赋予、捍卫、增进“意义”，是人类行为的出发点。话语承载了行动者定义的“意义”，通过话语，“意义被赋予到物理与社会现实之上”。话语不仅是静态的文本、语言，亦是行动者对外部世界意义建构的动态过程和活动。政策话语是政策行动者针对政策问题的主观诠释与意义宣称，是生成与控制共享社会意义体系的话语竞争。话语反映观念，我们可以通过话语窥探行动者的意义判断，从而理解其所采取的行动。话语能动的建构功能与意义属性便成为政策话语研究的逻辑起点。
任何一项政策的出台，确定政策问题并达成共识都是最关键的一步。话语对共识的建构能力在哈贝马斯那里有着充分的体现，他强调对话和协商对达成一个包含差异性的共识的重要性。任何政策的制定都意味着对现状的改变，意味着政策本身发生了变化。在这方面，对政策变化具有较强解释力的间断－均衡模型认为，政策制定场所和政策形象是引致政策变迁的重要推动力。前者是针对特定问题作出权威性决策的制度性场所；后者则指涉政策的“意义”范畴，指的是政策在政策主体和受众中是如何被理解和解释的。政策制定场所和政策形象的话语意蕴十分明显：一方面，福克斯和米勒基于后现代多元主义的立场，提出了“公共能量场”的概念，公共能量场既是公民社会话语的表演场所，也是公共政策在多方对抗性话语的交流过程中被制定和修订的地方。他们将政策制定理解为具有不同意向性的政策话语为获取“意义”而相互斗争的过程。另一方面，马丁·哈杰提出的“话语联盟”框架将政策制定视为“争夺话语霸权的竞争”。所谓“话语联盟”，是指对社会现实赋予了相近意义、有共同利益诉求的政策行动者的集合。哈杰认为，话语是对社会现实的一种叙事，话语的内容即是“故事情节”。话语联盟相互竞争的结果是话语的结构化（许多人接受了该话语）与制度化（话语转化为公共政策或正式制度）。各政策主体正是在公共能量场这一政策制定场所，围绕政策问题，以话语联盟等为主要组织形式，凭借话语的强大建构功能，勾勒并细化出公共政策的形象。当政策形象（代表着意义）被各方广泛接受时，便形成了“政策共识”（话语共识）。换言之，政策共识可以被理解为政策各相关主体在公共能量场中进行对话、论辩而产生的对政策的一致性价值和意义认同。
（二）政策共识：一个动态话语过程
基于上述分析和既有研究，本文将政策共识的动态话语过程分为以下阶段，并突出以下几个关键要素：
1．话语生产阶段：焦点事件与“话语流”
话语并非凭空而出，它需要一个“触发点”。焦点事件是值得观察的一个话语生产“推手”——它会影响公众、舆论和决策者的注意力分配，具有将某一问题推向社会议程甚至政治议程的能力，从而改变政策进程。焦点事件具有以下几个方面的显著作用：
一是突出社会问题，激发话语表达。社会问题并不都能转化为政策问题，焦点事件往往能以戏剧性的效果吸引各方面的注意，帮助打破现存的形象垄断，使某一社会问题能成为备选政策议题。网络新媒体等话语载体进一步放大了这种戏剧效应，并承载了相当体量的多方话语表达。焦点事件一般具有很强的舆论效应，社会公众、专家学者、媒体等多主体围绕焦点事件所反映的问题往往会密集发声。由此，焦点事件成为政策话语的触发点和观察窗。二是形成“话语流”，展现话语表达。各方围绕焦点事件的自由发声就形成了数条“话语流”——如溪流般，由焦点事件发育而来，涌向舆论场。一般来说，社会公众在此阶段有较大的表达自由，社交媒体等就是公众话语的表达场所；由于公众话语可能具有的非理性和盲从性，专家学者对焦点事件的话语表达就用理性中和了感性、用科学增强了论证；在信息时代，媒体尤其是网络新媒体具有集聚和放大舆论的效用，其对焦点事件的报道将影响话语的传播与意义建构；此外，其他相关政策主体的话语表达也能在焦点事件讨论中得以呈现，例如，厦门PX事件中的环保NGO、富士康工人跳楼事件中的相关企业等。三是聚集社会情绪，影响话语表达。焦点事件一般具有突发性，且以负面事件居多，容易引起集体愤怒、压抑、无奈等社会情绪的集中宣泄，从而给相关主体的话语表达带来影响。而情感呼吁将影响政府注意力分配，在政府议程中提升议题优先序，甚至影响最终的政治选择。
需要指出的是，在话语生产阶段，真正针对社会问题如何解决的“共识”还无从谈起，但是该问题“要不要解决”将成为普遍共识——多元话语流对焦点事件的表态及其呈现出的意义指向了政策调整（或制定新政策）。
2．话语互动阶段：公共能量场、意义建构与“话语束”
焦点事件发生后，各政策主体密集发声，多元“话语流”最终汇入公共能量场这一多方对话、政策制定的场所中。在那里，话语流交汇，开始“打擂台”。在公共能量场这一话语的“海洋”和“熔炉”中，反映和代表了不同政策主体观点和利益的话语相互碰撞交流，各政策主体使用修辞、迷思、故事等多样化的话语策略争取使己方话语处于优势地位。分享相近意义的政策主体会结合起来，在公共能量场中形成“话语束”——如有“能量”的光束般——这一话语形态是一种融合了具有相近价值取向的多政策主体之观点、反映了其普遍利益的初步共识。话语束（内含话语流）通过一定的话语策略为话语对象赋予意义，力图使自己的意义体系成功说服其他话语束并成为决策考量。话语束通过意义建构进行对话或话语竞争，而对话和竞争的结果也建构了最终政策的意义（政策形象）。我们将这一过程称之为“话语互动”。话语互动是理解政策共识何以产生的关键，在这一阶段，政策主体以“意义建构”为中心，进行着对话或话语竞争。在这当中，通过对话和博弈（根据福柯的观点，话语是权力性的，话语过程实际上也是权力博弈过程）初步凝聚起话语流的话语束，将进一步引起政策制定者的重视。也就是说，在这一阶段，多元话语流内部进行了初步的筛选和整合，通过对政策问题的意义建构，对“如何认识和处理”该问题形成更具内聚力的初步共识——分享相近意义（具有一定共识）的话语流将形成更具融合性和代表性、体现了较多政策主体意向的话语束。话语束之所以比话语流更具政策影响力，原因就在于其凝聚了来自不同主体的话语流的“集体意义建构”，代表了主流意见，在有充分意向性的公共能量场中形成了更大的“话语能量”。
3．话语政策化阶段：话语企业家与政府回应
权威政治主体的政策资源是有限的，并不是所有的话语流都能进入最终的政策议程。话语互动阶段的产物——话语束，作为基本统筹了各话语流的“最大公约数”进入了政策议程，进而将初步共识转化为公共政策（也即话语的制度化）。在这一过程中，话语企业家和政府回应将发挥重要作用。话语企业家可以被视为话语视角下的政策企业家，他们在政策话语过程中的作为将助推话语共识的产生。在中国政策语境下，话语企业家主要是那些在政策议程中拥有一定话语权的官员、专家学者和媒体等。他们一般具有较高的社会地位和优势资源，拥有更强的话语意愿与话语能力。话语企业家必须具备建构话语形象、阐释话语意义、链接政策议程等能力。他们往往能凭借其权力、专业等优势地位和正当性角色，赋予话语束以政治权威性和科学性，从而拉升话语束之话语共识的声势，力求其他话语主体的认同和支持，从而驱动政策发生变迁。话语企业家在话语过程中可以承担起概念转译者、论坛创设者以及变迁促进者三类功能角色。他们能串联起不同的政策主体，在现有语境中起到不断构筑、强化某理念，增强话语权威及认同度的作用，能对话语束所蕴含的共识进行清晰、综合地阐析并更有机会将其传达给决策中枢。
话语企业家在话语互动阶段已经参与其中，而在话语政策化阶段，话语企业家能够凭借在政策话语过程中的优势地位和作为更进一步引起决策中枢的注意，从而影响决策，在政府作出回应后实现话语的进一步结构化与制度化。政府的回应意味着话语束所承载的意义得到了认可，进入决策环节，将最终成为公共政策——也是更高层面的、具有普遍约束力的共识。如果我们将话语流、话语束视为政策系统的“输入”，那么最终出台的公共政策（共识）就是“输出”，这种输入－输出的转化关系能够存在的原因就在于政府的回应性。这种回应性与合法性高度相关，是合法性的重要源泉。政府一方面在政策制定过程中吸纳多元主体的参与；另一方面，对其他主体的诉求及时作出回应。由此，政府回应成为将话语束的初步共识转化为最终政策共识的基础。而从政府立场出发，对政策变革和社会稳定的平衡性追求以及对社会利益最大化的强调，要求其权衡各方观点，兼顾各方利益，这客观上也使得政策制定具有容纳多元观点和利益的共识性特征。
4．话语落地阶段：政策效能与话语再生产
公共政策出台后，话语便从话语束阶段的初步结构化（话语束内部认同）实现了进一步的结构化以及制度化——将成为公共政策，获得更广泛程度的认可，并以权威性力量予以保障。旋即展开的政策执行将对政策（共识）进行直接检验，其产生的政策效能将呈现在各政策主体面前，由此产生的利益和价值的重新分配将影响政策主体们的观念，形成对该政策的共识性评价（可能以话语束的形态呈现），并影响其话语表达，从而实现了话语的再生产。在新一轮的政策话语过程中，受到上一政策执行所影响的政策话语被反馈到了政策共识话语模型的起始阶段，在焦点事件等触发点的触发下，开启对后续话语环节的影响。由此，从话语的产生到话语的实施，形成了一个话语动态循环过程。
综上所述，本文主张，作为价值和意义分配方案的公共政策可以被理解为一种话语共识，共识既是公共政策的呈现形式和价值依归，也是政策制定的内在逻辑。从话语角度理解政策共识可从话语生产、话语互动、话语政策化以及话语落地四个阶段去动态把握。其中，焦点事件起到了触发话语生产、形成多元话语流的作用；各话语主体在公共能量场中进行的话语竞争、对话等话语互动，进一步建构了政策意义，针对政策问题分享相近意义的话语流凝聚形成了具有较强影响力的话语束；话语企业家依托自身的政治势能和知识资源，起到阐析话语束并将其所建构的“意义”传递到政策议程的作用，政府出于渐进决策和社会稳定的考量，积极回应话语束，并将其制度化为政策共识；政策（共识）实施后的政策效能又将影响政策主体的观念，从而产生反映不同观念的新的话语，由此开启新的政策话语共识化过程。
三、研究方法与案例引入
（一）研究方法
本文以单案例研究为主要研究方法，主要出于以下几方面的考量：第一，案例研究对于回答“为何”（why）和“如何”（how）的问题具有显著优势，尤其是有助于解释研究者不能进行控制的研究对象。本文聚焦于“话语视角下政策共识如何动态产生”的问题，各政策环节、各政策主体的话语是研究者无法控制的，案例研究对本研究问题具有较强适用性。第二，本文试图回答话语分析之于政策共识的适切性和解释力，一定程度上是一种新的研究视角，而案例研究尤能满足以构建新理论或精炼已有理论中的特定概念为目的的研究需要。第三，相较于多案例研究，单案例研究有助于深度地揭示案例所对应的政策问题的背景，从而保证案例研究的可信度。此外，对话语分析而言，单案例研究将有利于对与研究问题相关的话语素材进行广泛深入地搜集。
（二）案例选择依据
案例研究的案例选取应遵循理论抽样而非统计抽样原则，亦即是出于对理论建构的需要去选择案例。对于单案例研究，进行案例选择要注意案例的典型性和启发性，以便能够使研究具有更强的解释力。平台经济监管政策制定过程中所展现的广阔而丰富的话语景观为本研究的理论建构提供了基本前提，对这一案例进行“深描”能够带来较大的理论与实践启发。当然，从某种程度上来说，平台经济监管政策在短期内陆续出台，受到了社会的广泛关注，是在新发展格局和阶段下的一个牵涉多方的政策，因此也可以说其具有另一种意义上的代表性。此外，本文选其为案例，还考虑到了以下两点：一是合理高效的监管是促进平台经济健康持续发展的必要保障，对平台经济监管政策制定逻辑的研究有着较大的现实意义；二是这一政策始终受到社会热议，涉及面较广，不同主体都对此积极发声，使其具有较强的政策话语丰富性，且相对容易获取研究素材，这为研究提供了方便。
（三）案例背景
平台经济作为一种新兴业态而进入政策监管视野是近几年才有的变化。总体上看，我国平台经济监管政策历程主要经历了以下几个阶段：
1．默许发展期（2018年之前）
在2018年之前，官方政策文本中并未出现“平台经济”这一概念，但平台经济在事实上蓬勃发展着。有数据显示，截至2020年年底，中国的大中型平台数量已达到198个，平台市场价值3.1万亿美元，占全球总量的24.8％，涵盖了电子商务、社交媒体、本地生活、在线教育、交通出行等多个领域。在这一阶段，政府虽然出台了针对网约车、P2P等平台的监管制度，但并未明确将其纳入“平台经济”的范畴，相关监管政策也较为分散，对平台经济的监管总体上是缺位的，更多的是对平台经济发展的默许。
2．包容审慎监管期（2018—2020）
2018年3月，李克强总理在《政府工作报告》中首次提出“平台经济”概念①。2019年的《政府工作报告》在强调要“支持新业态新模式发展，促进平台经济、共享经济健康成长”的同时，首提“坚持包容审慎监管”，给平台经济监管政策“吹了风”。但政府此时更多关注的是平台经济的正面意义，从2019年7月17日的国务院常务会议专门研究支持平台经济健康发展的措施，到同年8月8日国办印发《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，可以看出，平台经济监管力度处在相对宽松的状态。
3．专项强监管期（2020—2022）
平台经济在促进经济社会发展的同时，其诸如垄断、侵权等弊端也逐渐显现。2020年11月3日，蚂蚁集团被暂停上市。11月10日，市场监管总局向社会公布《关于平台经济领域的反垄断指南》（征求意见稿），提出要加强和改进平台经济领域的反垄断监管，促进平台经济的持续健康发展，拉开了平台经济专项监管的序幕。12月24日，市场监管总局宣布对阿里巴巴集团进行反垄断立案调查。2021年2月7日，《关于平台经济领域反垄断指南》正式发布。《指南》出台后，各省、市积极行动，明确表示要加强平台经济领域的反垄断执法。3月15日，中央财经委第九次会议强调，要解决平台经济发展的突出矛盾和问题，推动平台经济规范、健康、持续发展，并提出要坚持发展和规范并重，建立健全平台经济治理体系，促进公平竞争，反对垄断，防止资本无序扩张。4月10日，阿里巴巴因在网络零售平台服务市场实施“二选一”垄断行为被处予182．28亿元“巨额罚单”。至此，有媒体就预测，随着各项法律法规的健全和落实，平台经济将迎来“强监管”时代。平台经济已“加快脚步告别野蛮生长”，将更加健康、规范发展。
4．常态化监管期（2022年以来）
2022年1月29日，国家发改委等九部门联合印发《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》，明确了对平台监管要坚持发展和规范并重。中信证券据此认为，进入2022年，“2020年底开始的反垄断监管呈现急风暴雨的态势已经过去”，未来各部门或将按照《意见》进行常态化监管。4月29日，中央政治局会议明确指出，要完成平台经济专项整改，实施常态化监管，出台支持平台经济规范健康发展的具体措施。我国平台经济监管进入常态化监管新阶段。
（四）资料来源
“话语”是一种可以建构社会现实的“符号媒介”，具有多样化的形式。语言、文本、象征性实体等都是可以“承载意义”的话语符号，都可以被视为话语。因此，本文经验材料主要来源于平台经济监管政策制定过程前后的相关政府文件、政策文本、新闻报道、网民评论、专家发言、领导人讲话、重要事件（记录）等。平台经济监管政策始终受到社会广泛关注和讨论，其公开性和透明度也增强了本研究资料的可得性。
四、案例分析：
话语共识视角下的平台经济监管政策制定
（一）“监管之窗”的开启：负面焦点事件和多元话语流
根据多源流框架，“政策之窗”需要有问题流、政治流、政策流三股源流交织方能打开。焦点事件是具有一定“聚焦能力”的事件，在政策过程中是突出展现社会问题（焦点事件以负面事件居多）、激发政策建议、引起权威当局注意的一个重要因素，对“政策之窗”的开启有重要影响。在平台经济发展过程中，一系列焦点事件促进了平台经济监管政策的制定。下文表1列举了近年来部分平台经济治理方面的焦点事件。
上述平台治理相关焦点事件均曾在社会引起广泛热议甚至巨大争议。一般而言，第一次发生焦点事件时，其可能会被视为偶发的单一性事件，并不至于进入政治和政策议程，但某一领域的焦点事件多次、持续发生，就将形成“叠加效应”，带来政策主体对已有政策的质疑，从而诱发政策变迁。平台经济领域出现多次引爆社会舆情的负面焦点事件，暴露出这一领域所存在的监管薄弱等问题，并使社会各界对事件本身甚至超越事件对平台经济本身展开热烈讨论，各方话语“粉墨登场”，话语流得以产生。尤其是部分焦点事件引起了公众情感和社会情绪的变化，从而促发决策者对事件及平台经济监管话题的关注。限于篇幅，本文试举一例（郑州空姐顺风车遇害案）：
2018年5月5日晚，空姐李某在执行完飞行任务后，在郑州航空港区通过滴滴平台叫了一辆顺风车前往市区，结果遭到司机残忍杀害。5月10日，滴滴公司向全社会公开征集线索，寻找顺风车司机刘某华。5月12日，刘某华尸体在郑州市内一河渠内被打捞出，案件侦破。该案性质恶劣、社会影响极坏，案件发生后迅速引爆网络舆论，影响了社会情绪，社会各界纷纷对此案发声。
《人民日报》在其官方微博发表“人民微评”表示：“消除司机隐患，平台须尽责”，认为平台除了协助警方外，还应设法消除隐患，不让悲剧重演。由于《人民日报》作为党和政府喉舌的地位及权威性，该条微博被网友广泛转载，评论达数千条。众多网民由此案进一步关注到平台监管问题，对网约车未受严格监管表现出强烈愤慨，例如，微博网友“＠轩轩站街日记”针对此案评论道：“滴滴打车，认证门槛太低，安全隐患重重！”并获得众多网友点赞。焦点事件之所以能够成为新政策制定的一个“触发器”，除了其本身具有危害性外，还在于其产生的负面影响将干扰社会稳定和秩序，危害统治者执政形象及合法性。。因此，政府往往会对焦点事件作出迅速回应和处置。9月5日，由交通运输部等有关部门人员及相关专家组成的检查组进驻滴滴公司，对重大安全隐患、影响公共安全和乘客人身安全等问题进行系统专项检查。滴滴公司也表示将尽快推动合规化进程，切实强化客服安全能力建设。可见，郑州空姐顺风车遇害案成为了一个凸显网约车平台监管漏洞、展现社会对网约车监管讨论和影响社会情绪（同情遇害者、要求严惩凶手、加强监管）的“窗口”“触发器”，并最终为网约车平台监管政策的修订提供了重要推动力。尤其是同年8月发生的“乐清女孩乘车遇害案”等后续焦点事件更是形成了网约车平台负面形象的“叠加效应”，强化了社会“应对平台加强监管”的认知。来自政府、媒体、学界、公众等主体的多元话语流在焦点事件中产生和呈现，并在舆论场迅速扩散。在此阶段，多元话语实际上有了初步共识——应当加强平台监管。在话语企业家的强势意义传递下，决策中心进一步关注到了此问题，打开了平台经济的“监管之窗”，平台监管议题加速进入了政策议程。
（二）监管政策演变：话语互动、话语政策化与“规范发展”政策共识的产生
焦点事件强势的舆论效应让多元话语得到充分展现，其广泛的负面影响使得多元话语有了一定的对话基础——形成了应当进行政策调整以解决焦点事件所反映的问题的初步共识。这一对话是在公共能量场实现的。话语生产阶段的多元话语流是未加工的“原生表达”，直接来自话语主体，并且呈现出多元化、分散化的特征（虽然它们共同指向加强平台经济监管）。但当话语流汇入公共能量场后，便有了分化再集中的趋势，公共能量场会将来自不同主体的海量话语流进行整合，形成决策者能够参考的更加聚焦的进一步共识和政策思路，并以比话语流更具影响力和代表性的话语束的形式呈现。事实上，话语流虽然也会有关于“怎样解决问题”的意义表达，但话语流的共识属性更多指向的是“主要问题是什么、要不要监管”的问题，而话语束则将对“如何监管、进行多大程度上的监管”等问题进行进一步讨论，前者是“质”的问题，后者是“度”或“量”的问题。在权威当局划定的“话语域”里，话语流有着充分的表达自由，进而形成了一个充满多元意向性、指向社会互动的能量场，微博、朋友圈、新闻媒体等都是公共能量场的表现形式。
1．话语束及其意义建构
由于平台经济本身客观上具有正反两方面的影响，因此在公共能量场中，不同话语流对“在何种程度进行监管”有着不同立场。不同话语流通过建构和阐发所谈论对象的不同意义，争取其他政策行动者对该意义的认同，正是话语互动的核心。得益于话语联盟框架的启发，我们可以在平台经济监管论争中界定出两种不同取向的话语束——“包容审慎”话语束与“强监管”话语束。这两个话语束内部之间对“在何种程度上监管平台经济”分别具有一定的共识。两大话语束始终存在于平台经济监管政策的话语过程中，但在不同阶段，二者的“话语能量”各占优势，但共同趋向的是“规范发展”的政策共识。
（1）“包容审慎监管”话语束及其意义建构。由于平台经济一系列焦点事件负面影响的叠加效应，在多元主体的话语中，平台经济的负面意义已然建立，这种显性的负面意义让政府对平台的态度从默许发展甚至放任转变为了进行针对性监管。但在监管初期，平台经济负面性尚未完全暴露，且平台经济的正面形象仍十分显著，2019年的《政府工作报告》提出“包容审慎”的监管思路是政府对平台经济监管的“初定调”。总体上看，“包容审慎监管”话语束的核心主张是在承认平台经济负面效应的同时肯定其巨大价值，尤其是侧重于后者。该话语束通过建构起平台经济的正面意义，为平台经济争取更大的监管弹性和发展空间。其主要为平台经济建构起以下“意义”：
一是行业属性话语：共享经济与经济新形态。例如，有学者认为平台经济已成为互联网时代越来越重要的一种新经济模式，网约车等平台也有利于共享经济的发展。企业话语对平台经济的正面意义建构更为敏感，例如，蜜芽集团CEO刘楠撰文称“平台经济是产业数字化转型的重要载体，亦是经济新形势下为实体经济加油赋能的重要工具”。二是就业话语：就业稳定器。有学者指出，平台经济不仅创造了大量就业岗位，也增加了劳动者收入，提升了就业质量。尤其是2020年疫情期间，平台经济的“稳就业”作用被进一步彰显。对此，《人民日报》发文表示“数字平台经济在增加新就业岗位方面表现出显著优势，在解决新增劳动力就业方面还有很大潜力可挖”。在“就业是最大的民生”的观念框架下，这无疑为其获得支持型政策提供了正当性。三是民众生活话语：便利生活。互联网平台在生活服务、在线教育、线上问诊、移动支付、远程办公等方面发挥着重要作用，便利了百姓生活的方方面面，“促进平台经济发展”和“方便人民生活”之间的话语纽带得到了增强。四是国家治理话语：提高治理水平。平台数据可为政府治理提供决策依据，从而助力公共决策的精准化，进而提高社会治理效能。由于政府是社会治理体系的核心主体，平台经济的治理意义尤为被政府话语所建构。而官方的定调又将“框定”其他主体的话语表达，宏大的“国家治理叙事”也成为支持平台经济发展的“顶层论据”。
通过对平台经济以上几方面的意义建构，“包容审慎监管”话语束向其他政策主体展现了平台经济的正面“故事情节”，表达了给平台经济更大发展空间和更大支持力度的主张。
（2）“强监管”话语束及其意义建构。“强监管”话语束则通过对平台经济负面性“故事情节”的叙事建构起平台经济的负面意义，从而为加大监管力度论证合理性。
一是行业秩序话语：市场垄断者。“强监管”话语束侧重于平台经济滥用市场优势地位，破坏了市场竞争秩序，阻碍了行业创新，挤压了非平台经济体的发展等叙事和意义。市场监管总局在2020年7月曾召开“维护平台经济良好市场秩序促进行业健康发展”座谈会，多家平台企业与会并作出承诺，表明这一叙事得到了官方认可并促进了行业自省。二是权益话语：权益损害者。一方面，平台企业可能侵犯员工权益（如对外卖平台“盘剥”外卖骑手超时劳动、不缴社保等权益侵犯现象的叙事），2020年9月8日，《人物》杂志发表的文章《外卖骑手，困在系统里》引爆网络，文章深度描绘了外卖骑手被平台系统束缚的“悲惨境遇”，在社会上引起了广泛关注，一定程度上给“强监管”话语束进一步壮大了声势；另一方面，平台企业也可能对消费者进行大数据杀熟、信息泄露、高额收费等。也有学者将反垄断与保护消费者权益这两个叙事联系在了一起，认为“强化平台经济领域反垄断是保障消费者权益的重要前提”。尤其是在外卖骑手劳动保护、社区团购杀熟等争议性事件被媒体大量报道、传播后，权益保护成为“强监管”话语束的主要“故事情节”。三是政治话语：政治风险。“强监管”话语束通过隐喻、迷思等手法建构起“平台经济弱监管”的负面政治意义，最典型的是2021年8月李光满所撰《每个人都能感受到，一场深刻的变革正在进行！》一文。该文通过对平台经济“故事”的描述以及留给读者关于平台经济监管与政治变革关系的“隐喻”和“迷思”，将平台经济监管上升到了政治立场、社会性质的高度，建构起平台经济的“资本无序扩张”等意义，论证平台经济监管不仅是经济问题，若不加强监管，将带来政治风险和成本之观点，该文被新华社等数十家官媒转发，形成了强势舆论效应。
2．话语政策化与平台经济监管政策的演变
（1）包容审慎监管阶段。虽然平台经济领域负面焦点事件激发的话语流已然形成了“需要对平台经济进行监管”的初步共识，但“包容审慎”从2019年之前的对新兴产业的“态度原则”转变为了对平台经济的“监管思想”，背后反映的是这一时期“包容审慎”话语束在平台监管论争中的主导地位。平台经济对发展共享经济、促进就业、方便人民生活、提高治理水平等方面的积极作用在各政策主体话语流中不断得到表达，话语企业家们将平台经济的正面意义进一步传输到了决策系统中。例如，著名经济学家吴敬琏就发挥了“概念转译”的作用，提出“需要监管，但不能管死”的观点，并在2019年的一篇文章中指出平台经济呈现垄断趋势的同时也始终受到竞争的约束。由于吴敬琏具有国务院发展研究中心研究员、前全国政协常委兼经济委员会副主任等官方身份，且是在经济研究领域具有“科学权威”的著名专家，其对平台经济争议焦点——垄断与竞争的概念及关系的分析具有一定权威性，这种代表了“包容审慎”话语束利益的观点在之后的监管政策中有所体现。李克强总理也曾以快递业为例说，对于任何新生事物，应尽量秉持“包容审慎”的监管方式，不能一上来就“管死”。2019年8月8日出台的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》作为政府回应的最终文本，体现了对“包容审慎”话语束的重视。
（2）强监管阶段。到了2020年下半年，平台经济监管政策转向了“强监管”，尤其是这一时期针对平台经济造成市场垄断和资本无序扩张、侵损劳工和消费者权益、危及政治安全等负面形象，被“强监管”话语束不断建构和呈现出来。部分话语企业家在这一过程中“主动作为”，创设了针对平台经济负面意义的“论坛”。例如，2020年12月，在财经网组织的“你被平台杀熟过吗？”的网络投票中，投“有过”选项的网民占参与人数的80％以上，众多网民纷纷在评论区“吐槽”平台经济的杀熟、二选一、强制消费等行为。一定程度上，财新网成为一个针对平台经济的话语论坛（也可被视为公共能量场），作为一家有影响力的媒体，它具备了话语企业家的特质，其作为进一步增强了“强监管”话语束的话语能力。大量政策主体纷纷表示支持加强监管，政府显然注意到了公共能量场中“强监管”话语束的话语能量。2020年11月，《关于平台经济领域反垄断指南》（征求意见稿）的公布标志着平台经济发展进入了“下半场”，对平台经济进行专项整改的强监管时代到来了。虽然经济学家、平台企业等“包容审慎”话语束成员仍持续发声，但由于彼时的官方主体更多属于“强监管”话语束成员，二者的制度地位与权力资源极不对称，这对话语束的能量对比产生了极大影响，“强监管”话语束的主张进入了政策议程。
（3）常态化监管阶段。进入2022年，我国平台经济发展环境又发生了较大变化。专项整改目标初步实现，平台风险得到基本移除。此外，新冠疫情和国内外复杂局势叠加，经济发展面临较大下行压力。中央定调，要促进平台经济健康发展，完成平台经济专项整改，实施常态化监管，出台支持平台经济规范健康发展的具体措施。多家平台企业表示“吃了定心丸”。值得一提的是，在这一阶段，各方话语除了对平台经济本身的论争外，还有对“强监管”政策的意义建构和讨论。例如，北大国发院副院长黄益平等知名学者撰文，重新评估了近年来实行的平台经济“强监管”政策。他指出，“多部门的联合出手”十分容易造成“运动式”施政，从而打击平台经济，并提出要实现“在发展中规范，在规范中发展”的理想目标。也有经济学者认为，“强监管”模式容易抑制平台经济的创新，为平台企业的正常成长设置人为的门槛。持此观点的“包容审慎”话语束不在少数。但直到官方定调，对平台经济的“疾风骤雨”式的专项整改才告一段落，平台经济迈向了常态化监管新阶段。
3．政策演变中的政策共识
平台经济监管政策虽然几经调整，但在话语过程中所营造的政策共识——“规范发展”始终存于不同话语流和话语束之中。在形成了“需要对平台经济加强监管”的共识之后，针对“如何监管、在多大程度上监管”的争论虽然存在，但并未脱离“规范发展”的观念框架。出现这种局面的原因，一是政治结构使然，政府在政策制定中居于绝对的主导地位，其他话语的讨论和竞争空间有限；二是论争对象的特殊性使然，平台经济本就具有两面性，在我国当前的经济社会情势下，包容审慎监管和强监管不具备根本上的对立性，可以共生共存。话语束在公共能量场进行相对开诚布公的对话互动，双方说明各自对平台经济监管的主张和观点，在这个过程中，竞争也是存在的（例如，平台企业试图向市场监管总局争取“创新空间”，试图对垄断行为之界定进行有利于己的阐述等），但总体而言，政府主导着这场对话，并最终形成了“规范发展”的共识性公共政策。
对规范和发展的平衡性追求始终是各方共识。例如，《关于平台经济领域反垄断指南》（征求意见稿）的发布被普遍认为是平台经济强监管时代到来的标志，但在《征求意见稿》中，“加强监管”是主流话语表达的同时，也不乏对支持和促进平台经济“持续健康发展”的立场重申，它同时兼顾了两大话语束的叙事和意向性。习近平总书记在中央财经委第九次会议上强调，“我国平台经济发展正处在关键时期，要着眼长远、兼顾当前，补齐短板、强化弱项，营造创新环境，解决突出矛盾和问题，推动平台经济规范健康持续发展”。这一“最高层话语”也折射出对两大话语束的兼顾式回应——既要加大规范力度、加强监管，又要补短板、强弱项、促发展。也有学者撰文指出，引导平台经济发展既要“吹好哨”，也要“护好航”。即便是常态化监管，也是“合理监管”与“支持发展”的综合。
（三）话语共识的落地：政策执行与话语再生产
本文将“话语束”动态地界定为持共同立场、分享相近意义的“话语共同体”。而且，不同于哈杰话语联盟框架下联盟间激烈的竞争关系，本文认为“包容审慎”与“强监管”两大话语束更多地可以被描述为一种“弱竞争的对话关系”。例如，在坚持“加强监管”基调的同时，对于“二选一”和“限定交易”的判断标准，《关于平台经济领域反垄断指南》同其《征求意见稿》相比，虽然都列出了五条理由，但表述稍有改变。其中，第二条“为保护知识产权、商业机密或者数据安全所必须”中“商业机密”的表述为正式版《指南》所新增，这实际上增加了平台经济监管的弹性和解释空间，有利于平台企业的利益。2020年中央经济工作会议提出“国家支持平台企业创新发展”，是对平台经济明确的“促发展”信号；同时也提出“要依法规范发展，加强规制，提升监管能力”，释放了“强监管”的信号。这些政策话语概括起来就是“规范发展”。这一监管模式符合平台经济自身的发展规律，体现了一种综合、辩证的共识性监管理念。最终，多元话语的“最大公约数”——“规范发展”的共识性话语在平台监管政策的各阶段得到了各方的普遍接受，实现了话语的结构化，并最终通过法定程序成为政策文本，实现了话语的制度化。
话语共识的落地过程亦即政策执行过程。政策执行将形成新的政策语境，政策效能将极大地影响政策主体对政策的认知，进而影响其话语表达，形成新的话语流，从而开始新一轮的政策制定话语过程。值得一提的是，在中央集权的科层制组织模式和职责同构的框定下，中央的态度明朗后地方政府会迅速采取行动响应。例如，中央财经委会议召开四天后，2021年3月19日，吉林省委便召开省委常委会议，传达学习总书记的重要讲话精神，研究部署吉林省的贯彻落实举措。可见，拥有更大政治权威的话语主体将对话语落实和政策执行产生重要影响。
共识型政策被执行后又将形成对该政策共识的共识性评价话语。例如，2021年4月10日，阿里巴巴集团被罚182．28亿元，这一数额刷新了中国反垄断行政处罚纪录，也是《指南》公布后平台经济反垄断领域的首宗重罚。该消息迅速在网上引起“共识性”热议，《人民日报》官微评论称“相信随着治理体系的不断健全，平台经济必将迎来更大发展机遇”，阿里巴巴发布公告称“诚恳接受，坚决服从”“将强化依法经营……更好履行社会责任”。腾讯总裁刘炽平也透露，针对平台反垄断，腾讯公司与政府有定期会议，“在会议当中谈及多项议题，期待能够打造一个健康的环境，让更多创新在国内发生，腾讯也一直非常重视合规和要求”。这种话语表态就体现了“加强监管”和“容纳更多创新”（包容审慎监管）的一种结构性张力。而中央定调常态化监管后，各政策主体也纷纷表示乐见其成，对平台经济发展前景有更大信心。
综而言之，新形势下的平台经济监管政策体现了对两大话语束叙事和意义的综合，最终的监管政策实则是一种集合了双方共同利益的“话语共识”——“规范发展”。由于这一共识性话语是政府话语的集中表达，且兼顾了多方利益，在结构化了的同时，也实现了制度化，即被全社会所接受且被合法化为公共政策。其政策执行力度之大更给予了相关政策主体“监管不会放松，也会持续支持，平台经济将有更好发展”的心理预期，进而形成新的话语共识（新的话语流将更倾向于形成“规范发展”的共识），进入以后关涉平台经济监管政策调整的公共能量场中。
五、结论与讨论
本文基于话语理论，立足于政策话语的动态过程，搭建了共识型决策的话语过程分析框架，并以平台经济监管政策为例对该框架的解释力作了初步检验。本文得出以下几点主要结论：（1）从话语视角出发，公共政策可被理解为一种话语共识，政策制定即可被理解为话语的共识化过程，“共识”不仅是公共政策的呈现形式，亦是政策制定的重要逻辑；（2）焦点事件提供了来自不同政策主体的话语流的呈现窗口，是政策制定（调整）的触发点，通过负面性焦点事件，各话语流形成“政策需要调整”等基本共识；（3）在公共能量场，多元话语流分化、整合，叙事和所持意义相近的话语流便形成了比单一话语流更具规模和叙事能力、影响力的话语束，话语束内部持有对政策问题应如何进一步解决的基本共识；（4）在具有影响政策制定的话语意愿和话语能力的话语企业家的作为下，意味着不同政策理念的话语束进一步被决策者所注意，决策者基于政策问题本身的性质以及中国政策语境下对“政策稳定”“利益和谐”等政策目标的追求，政策的调整或重新制定往往会兼顾多元主体的利益，统筹考虑各话语束所建构的意义，也即追求“共识性决策”；（5）新政策执行后将形成对该政策“是好是坏”的共识性评价，并影响各政策主体的话语表达，形成新的话语流，从而进入下一轮次的政策过程中。
本文可能的贡献在于以话语分析为工具，吸收了已有研究的合理成分，提出从话语过程的视角动态理解政策制定，有一定的方法论意义，并为打开决策“黑箱”、理解中国政策制定逻辑提供了一个新的视角。同时，本文强调共识之于政策制定的重要性，并在此基础上提出“话语共识”的概念，分析了动态政策话语过程各阶段中“共识”的状态，这在一定程度上对话语联盟框架作了本土语境下的修正，也有助于理解政策主体在非对立状态下的话语逻辑。此外，从实践层面来说，本文的研究或可对平台经济监管政策的制定和执行的优化提供启发。例如，政府在政策话语过程中居于主导地位，要充分发挥政府话语的引导作用；在政策制定过程中尤其要注意对共识的打造和凝聚，而这就需要决策者认真观察和分析焦点事件中所呈现的多元话语流以及有更强话语能力的话语束，创设更加富有对话成效的公共能量场，并注意发挥话语企业家的作用，发挥民主协商优势，及时回应社会关切，等等。
当然，由于本文采用的是单案例研究法，平台经济监管政策毕竟有其特殊性，因此，本文研究结论之于其他政策制定逻辑的解释力还有待检验。此外，本文研究没有穷尽话语语料素材，对平台经济监管政策话语共识化过程的“深描”难以做到“一览无余”；出于理论提炼需要，本文强调共识而一定程度上忽视即便在话语束内部也可能存在具体分歧的情况，这难免会在一定程度上影响论证的精度。
研究哲学的“语言学转向”和研究方法的“后实证主义转向”，让话语分析成为重要的政策分析工具。当我们把“话语”理解为“意义承载媒介”和“动态对话过程”时，话语便具有了链接静态与动态、微观与宏观、具体与抽象、主观与客观的分析纽带之作用。未来的公共政策研究应进一步挖掘话语的强大解释力，尤其是在本土语境下，话语究竟是如何进入决策环节的？话语企业家影响公共决策的具体机制如何？“话语分歧”与“话语共识”之间有何相互影响等问题，值得政策研究者继续深入探讨。
文章来源：《公共管理与政策评论》2022年第6期
编辑：小王
校对：坤在
审核：光涵
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