中国地方政府危机学习模式及其逻辑——基于“央地关系-议题属性“框架的多案例研究

摘　要

危机学习是组织学习与危机管理理论融合的重要产物，被认为是推动政策变迁、提升组织绩效的“灵丹妙药”。基于地方政府危机学习的不同实践样态，根据“央地关系－议题属性”分析框架，提炼出“地方自主性”（小、中、大）和“工具性价值”（低、高）两个维度并依循理想化的类型学分析原则，可以将中国地方政府危机学习模式划分为五种类型：象征应付型、行政控制型、权益调适型、倡议引导型和自驱主动型。在此基础上，运用多案例研究方法，结合不同突发事件中的地方政府危机学习行为，对不同危机学习模式进行匹配性分析可以发现，地方政府不同危机学习模式是主体层面的“地方自主性”和客体层面的“工具性价值”在不同条件组合情境下的结果，反映出地方政府危机学习的结构性和能动性。将不同危机事件与危机学习模式联系起来，有助于超越以往简单以单一指标为划分维度的危机学习模式研究，丰富对危机学习不同样态的认识，拓展危机学习研究的理论边界。

作者简介

文宏，华南理工大学公共管理学院教授，法学博士；

李风山，华南理工大学公共管理学院博士研究生。

文章结构

一、问题的提出

二、文献回顾与研究设计

（一）文献回顾

（二）分析框架

（三）案例选择

三、地方政府危机学习模式及其逻辑

（一）象征应付型学习：Ｃ县校园食物中毒事件

（二）行政控制型学习：Ｘ县特别重大爆炸事故

（三）权宜调适型学习：Ｆ县特大暴雨洪涝事件

（四）倡议引导型学习：Ｄ区高架桥坍塌事故

（五）自驱主动型学习：Ｙ区“健康码”的推广

四、结论与讨论

一、问题的提出

危机学习是组织学习与危机管理理论融合的重要产物，被认为是推动政策变迁、提升组织绩效的“灵丹妙药”。近年来，随着危机管理研究的纵深推进，危机学习作为一项新的研究议题，因其在实践中表现出的巨大价值，逐渐引起了公共行政学界的广泛关注。事实上，从20世纪90年代起，伴随着重大突发事件在全球范围内频发，不少组织及其管理者已经意识到危机学习的重要性，越来越多的学者也开始基于各类突发事件，探讨危机学习的基础概念、影响因素等内容。目前，学界已经形成的共识是，组织会通过汲取有效经验和反思失败的方式，获取危机预防和应对的信息，从而进行信息转化、知识生产、理念优化和机制重塑，以有效应对下一次危机。

重视学习、善于学习，不仅是中华民族传统文化的重要内容，也是中国共产党治国理政的重要法宝，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中更是离不开学习。在我国，从中央到地方，各级政府均非常善于通过危机学习来提升应对危机的能力。例如，2003年“非典”爆发后，由于各地各级政府普遍缺乏应对重大突发公共卫生事件的经验，导致全国经济、社会秩序受到严重冲击。当然“非典”的发生从客观上也促进了我国危机学习之窗的开启。这是因为“非典”事件后，从中央到地方开始了一场自上而下的深刻反思，逐步建立起以“一案三制”为核心的应急管理体系，极大地提升了中国政府的应急管理能力。对此，温家宝总理认为：“一个民族在灾难中失去的，必将在民族的进步中获得补偿。关键是要善于总结经验和教训”。后来，中国又接连经历了2008年南方雨雪灾害、汶川大地震、贵州瓮安事件、2009年H1N1流感病毒疫情、2010年青海玉树地震等系列突发事件，这些事件促进了中国应急管理体制机制的逐步完善。因此，突发事件在一定程度上也被认为是一种促进危机学习的“机会”或“礼物”（Gift）。相应地，在我国抗击新冠肺炎疫情的各种行动中，也能看到危机学习在应急管理过程中的作用。中国政府不仅依托现有应急预案、体制、机制和法制，来减少新冠肺炎疫情对社会秩序的冲击，还积极通过政治性和工具性危机学习，总结其他地方应对疫情的成功经验并将其应用到治理过程当中。尤其是在数字防疫的典型——“健康码”在全国的广泛应用上，更是体现出这一特点。有学者研究认为，“健康码”的扩散过程，反映出地方政府技术采纳型、技术倍增型和技术耦合型三种危机学习样态，折射出危机学习的依赖效应、协同效应和调适效应。

值得注意的是，尽管危机学习的正向效应在学术界和实务部门达成了共识，但在具体危机学习模式上，不同的地方政府却不尽相同。例如，在江苏无锡“9·28”特别重大道路交通事故发生后，四川省和湖南省迅速出台相关道路交通安全管理办法，集中整治交通安全隐患，致力于形成长效机制。与此同时，不少地方政府通过召开学习会议、开展专项活动等形式来学习。这表明，即使针对同一突发事件，地方政府危机学习的力度和方式也不相同。那么，该如何全面认知地方政府表现出的危机学习的不同样态？如何进一步理解不同危机学习模式的内在逻辑？回答这些问题，需要我们进行多种视角下的危机学习研究，关照不同地方政府危机学习的实践。基于此，本文在整合已有危机学习理论的基础上，循照“央地关系视角下的地方自主性”和“议题属性框架下的工具性价值”两个分析维度，对我国地方政府不同的危机学习样态进行模式归纳并结合多个实践案例作学理阐释，回答“地方政府危机学习的多种样态及其逻辑”这一问题，以丰富危机学习的理论图谱，深化我们对危机学习的认知。

二、文献回顾与研究设计

（一）文献回顾

危机学习通常是指组织或个人从灾难事件中进行反思总结，以提高危机应对能力或预防潜在危机的过程和行为，具体可以细分为“为了危机而学习（Learning for crisis）、作为危机的学习（Learning as crisis）、从危机中学习（Learning from crisis）”。通过危机学习，政府可以记录过去应对危机的过程并从中提炼出影响危机应对效果的因素，进而在府际竞争和不断变化的危机环境中不断成长和成熟。总体而言，既有危机学习的系列研究主要从文化和结构视角展开，总结促进或限制地方政府危机学习的影响因素，探讨危机学习的知识生产、保留和转移等内容。在此基础上，聚焦危机学习模式的研究大体形成了三种主流研究视角：主体视角、过程视角和层次视角（见表１）。三种视角为进一步拓展危机学习模式的研究边界提供了扎实的理论基础。

1.主体视角下的危机学习模式研究

这一视角下的研究致力于回答“谁来进行危机学习”的问题，注意到不同主体危机学习的区别。有学者认为，有必要区分危机学习的主体是个人还是组织，因为危机中的个人学习可能只涉及组织成员的价值观念与行为策略的变化，而组织学习必然与其制度设计、文化传统、组织结构相关联，从这个层面来看，不同主体视角下的危机学习模式有着质的差异。然而，尽管此类研究关注到不同学习主体的危机学习方式，但并未厘清个人危机学习与组织危机学习的内在关联，对于个人危机学习的知识是如何转化为组织层面的认知结构和制度行为的，尚缺乏系统的讨论，这表明对主体视角下危机学习的研究还存在着明显不足。

2.过程视角下的危机学习模式研究

过程视角下的危机学习模式研究，侧重于解释政府“在什么时候进行危机学习”，向我们展示了时间视域下政府危机学习重点的不同。一般认为，危机学习是指危机发生后，政府进行的行为反思和经验总结，强调危机学习是危机引发的一种结果。然而，随着危机学习实践的丰富和理论的深化，学者们已不再将危机学习简单理解为事后层面的“补救行为”，而是认为在危机响应或应对过程中，政府也可以通过危机学习，对应急方案进行调整和纠偏，以应对变化速度快、复杂程度高的突发事件，从而达到更好的危机应对效果。因此，有学者认为，只有在事前、事中、事后的全过程都开展危机学习，才最有可能使组织及其管理者最强烈地感知到风险，并将危机学习过程中获得的经验应用到危机管理实践当中，以真正地提升危机管理效果。

3.层次视角下的危机学习模式研究

与前两种危机学习模式研究的思路不同，该视角下的研究主要聚焦政府“如何进行学习”的议题，进一步回应了政府危机学习的不同路径。有学者将危机学习划分为单环学习（Single loop）和双环学习（Double loop），认为两者的区别在于是否对组织的价值理念和制度规范进行深层次的反思与调整。与此同时，还有学者以哈罗德·希普曼（Harold Shipman）的案件为例，反思了这一案件中暴露出的医学监管体系脆弱的问题并提出了一阶学习（First Order Learning）和二阶学习（Second Order Learning）的概念。也有学者在双环学习的基础上，建构出四环学习的理论模型，进一步拓展了层次视角下危机学习模式的理论边界。新近一项研究则更为系统地划分了危机学习模式，张美莲和郑薇从发生时间（危机间/危机中）和结果深度（单环学习/双环学习）的维度，将危机学习划分为四种类型，为理解中国情境下的危机学习提供了理论启示和经验指导。

上述危机学习模式的类型研究，不仅为我们认知危机学习的不同样态提供了丰富的理论素材，也为开展危机学习模式研究提供了必要的对话方向。然而，通过文献梳理可以发现，上述三种视角下的危机学习模式研究，仍然存在进一步拓展的空间。一是单一视角下的危机学习模式研究，可能难以凸显危机学习复杂性和多样性的特质。主体视角下的研究侧重于描述危机学习的主体间差异，过程视角下的研究注意到危机管理不同环节中的政府行为，层次视角下的研究则强调从学习目标与政府行动调适的角度加以阐释，认为组织危机学习的深度明显不同。然而，这些“二分”类的研究，往往仅能关注到危机学习某一维度的属性，由于缺乏整合性和整体性的视角，可能难以系统地诠释危机学习的多种模式及其逻辑。二是目前针对危机学习的很多研究仍然是基于西方实践，对中国地方政府危机学习实践的解释力较低。一方面，现有很多危机学习理论的立足点都是西方政治体制或文化情境，没有很好地结合中国情境进行针对性的解释，这导致已有模式的划分，对中国地方政府的危机学习行为并不具备充分的解释力；另一方面，国内关于危机学习模式的研究还比较少，尚未充分考虑到主体和客体因素对危机学习的影响。三是从研究方法来看，现有针对危机学习的研究多是建立在单一危机事件的案例分析基础之上，缺乏不同类型危机案例之间的比较分析。换言之，相较于单案例研究，多案例研究能够在比较维度上，重新审视不同危机学习模式及其发生逻辑。因此，本文试图建构新的分析框架，对中国地方政府危机学习模式及其多重逻辑进行多案例研究。

（二）分析框架

危机学习是一项涉及主体广泛、自身属性复杂的议题，是特定情境下组织根据政治性和工具性价值的考量采取的有益于自身生存和发展的行为策略。因此，分析危机学习的不同样态，一方面，需要在央地关系的宏观框架下，从组织结构和过程互动的角度，讨论危机学习的主体——地方政府的行动自主性逻辑，回应地方政府“怎么学”的问题，在一定程度上体现地方政府危机学习的“深度”；另一方面，也需要从微观的外部情境角度，聚焦危机学习的客体——事件本身，具体考察危机事件的工具性价值逻辑，折射出地方政府开展危机学习的意愿和偏好程度，凸显地方政府危机学习的“方向”。为此，结合中国特色实践和理论逻辑，我们建构和发展出“央地关系－议题属性”框架，以细致分析中国地方政府危机学习模式及其多重逻辑。这一框架充分关照了不同主体与客体、静态与动态、结构与能动等因素对地方政府危机学习的影响，在一定程度上弥补了上述研究的不足。

一般认为，央地关系是理解中国特色科层体制运作的重要因素，其在地方政府治理过程中发挥着重要作用。在中国，中央政府能够借助分税制、绩效考核、晋升激励等一系列体制机制，掌握地方政府的财权和人事权，使得在地方政府政策制定和执行上，中央政府有着非常强的话语权。当然，这种集权体制下的主导权，并非意味着地方自主性的完全丧失。地方政府在治理行为上，仍然可以借助信息不对称等条件来误导和应付中央政府，这也是选择性执行、共谋等理论的重要前提假设。总的来说，在危机学习中，作为一种自上而下的权威嵌入，中央政府介入、干预的程度越高，地方政府的自主性程度越低，就越要按照中央政府的要求开展危机学习实践。因此，本框架下的央地关系维度，主要考察的是突发事件情境下地方政府的自主性。地方自主性越大，意味着地方政府危机学习的可选择性空间越大，即地方政府越能决定自己如何进行危机学习。

除了央地互动视角下的地方自主性，还要考虑的一个关键变量是议题属性层面上危机事件的工具性价值。已有研究过于强调结构和文化因素对危机学习的影响，在一定程度上忽略了议题属性对危机学习的影响。与政策属性对政策创新扩散的影响机理相类似，议题属性事实上也调节作用于地方政府危机学习的路径和结果。有学者指出，政策的相对优势性、可观察性、议题显著性、复杂性、兼容性等属性，会直接影响政策创新扩散的速度和结果。在危机学习中，不同地方政府可能出于对地理距离、学习成本、信息沟通等因素的考虑，判断某一危机事件在本地区发生的可能性。如果危机发生的可能性比较大，对地方政府预防和应对危机的价值较大，地方政府会倾向于进行危机学习；如果危机发生的可能性比较小，地方政府则会认为这种危机并不典型，只是“一件偶然性事件”，危机学习的积极性不高。因此，本框架中的议题属性，实际上考虑的是工具层面上危机事件对于地方政府价值的大小，而这种工具性价值，则包括了地方政府对危机学习成本、事件发生概率、事件影响程度等内容的多重考量。

基于上述分析框架，本文遵循韦伯提出的理想化类型（Ideal Type）原则，按照“地方自主性”（大、中、小）和“工具性价值”（高、低），将中国地方政府危机学习模式划分为五种类型①，分别为象征应付型学习、行政控制型学习、权宜调适型学习、倡议引导型学习和自驱主动型学习（见表２）。这五种危机学习模式不仅在外部表面层次上体现出不同的特征，也在深层次主导逻辑上存在巨大的差异。对此，本文将结合不同突发事件中地方政府的危机学习案例，阐释这些危机学习模式的差异并结合“央地关系－议题属性”的分析框架，诠释不同地方政府危机学习模式的内在逻辑。

（三）案例选择

结合“央地关系－议题属性”分析框架以及遵循多案例研究方法的要求，本文选择“Ｃ县校园食物中毒事件”“Ｘ县特别重大爆炸事故”“Ｆ县特大暴雨洪涝事件”“Ｄ区高架桥坍塌事故”“Ｙ区‘健康码’的推广”五个案例展开比较分析（见表３）。案例选择的原则有四个：其一，维度界定的清晰性。需要充足的材料支撑，以保证每个案例中地方政府的自主性和危机事件的工具性价值能够清晰界定，防止出现同一案例维度界定的混乱和模糊，导致案例与危机学习模式的匹配性不足。其二，案例内容的可比性。需要确保危机事件发生时间是相近的，而且所在区域具有多方面的同质性，以满足“最相似案例”的原则。其三，事件类型的多元性。需要尽可能地涵盖危机事件的多种类型，例如公共卫生事件、自然灾害、事故灾难等，以提升危机学习模式划分的解释效力。其四，事件影响的广泛性。所有案例在特定时间内应该有较为广泛的社会关注度，包括新闻媒体充分报道、广泛的社会舆论等，以保证信息收集的规范性、真实性和完整性。最后，需要说明的是，本文所有的案例资料都来源于公开信息，包括事故调查报告、新闻报道、期刊文献等。

三、地方政府危机学习模式及其逻辑

（一）象征应付型学习：Ｃ县校园食物中毒事件

案例一：为加强学校食品安全工作，2020年6月15日，国家市场监管总局、教育部、公安部、国家卫生健康委等四部门联合印发《校园食品安全守护行动方案（2020—2022年）》的通知，要求全国各地各级政府进行食品安全事故学习，积极开展“回头看”工作，全面落实食品安全主体和当地政府属地监管责任，确保把好食品安全检查关，有效遏制群体性重大食品安全事故的发生，真正提升师生和家长对校园食品的安全感。然而，距离文件印发仅４个月时间，2020年10月16日，Ｃ县某小学被曝出发生一起大规模食物中毒事故，近百名住宿学生出现呕吐、头晕等症状。不少家长对此感到担忧，认为学校食品安全一直得不到保证，很多都是前一天的剩菜加热而成，不够新鲜、不够卫生。事故发生后，Ｃ县政府多个部门开展联动处置行动，将学校相关工作人员全部停职调查。

象征应付型学习是地方政府“自主性空间”较小，同时“事件工具性价值”较低情境下的一种行为选择，本质上是强行政压力与弱学习动力共同作用的结果。在中央政府的权威强制下，地方政府受到较强的外部约束，进而开始总结危机经验，即通过危机学习提升危机应对能力。同时，受“工具性价值”的影响，危机事件对不同地方政府学习动力的诱发程度表现出显著差异，这导致各地方政府对危机学习的重视程度不同，具体的学习方式也有所区别。这类危机学习模式其实普遍存在于组织间危机学习实践中，其行动多传达出“不把别人的事故看作自身的事故来警醒”“不会发生在我的辖区”“小概率事件不用过于重视”等话语或理念。

在本案例中，尽管中央政府多个部门联合发文强调加强食品安全监管工作，Ｃ县政府也承受着较强的外部行政压力，但由于Ｃ县政府对食品安全事故的危机识别能力不足，认为这一类事故学习成本较高、发生概率较小，存在一定的认知障碍而没有充分重视并采取行动。从结果导向来看，该事件暴露出在中央政府高度重视的情境下，某些地方政府仍然抱有“侥幸”心理，对待危机学习不够重视，工作落实存在“虚张声势”，即简单以文件、会议传达的方式形式化学习，最终导致“焦点事件”的再次发生。

（二）行政控制型学习：Ｘ县特别重大爆炸事故

案例二：2019年3月21日，Ｘ县某化工厂发生特别重大爆炸事故，造成78人死亡、76人重伤、数百人住院治疗，造成直接经济损失近20亿元。事故发生后，党和国家领导人高度重视，第一时间作出批示，要求“各地和有关部门深刻吸取教训，加强安全隐患排查，严格落实安全生产责任制，坚决防范重特大事故发生，确保人民群众生命和财产安全”，并指派应急管理部、公安部等多个部委负责人组成专门工作组赶赴现场进行指挥，确保将事故影响降到最低。Ｘ县所在省、市、县多级党政部门立即联动，进行应急响应和处置，开展应急救援。事故调查报告显示，事故发生是因为涉事企业长期违法贮存硝化废料，刻意进行非法生产活动，加之多级应急管理部门、生态环境部门、工业和信息化部门等职能部门监管不实、把关不严等。事故调查组还总结出地方政府安全发展理念不强、领导干部安全生产责任制落实不到位等八大教训，建议各地各级政府汲取事故教训，从强化危险废物监管等六个方面提出优化措施。对此，Ｘ县所在省份全省上下召开专题会议，总结事故教训、反思事故原因，切实落实安全生产监管责任。Ｘ县先后组织召开多次县委常委会、县政府常务会议和专题会研究安全生产工作，大幅缩减区域内化工企业和工业园，危废库存得到严格控制，安全生产风险有所降低。

行政控制型学习呈现出中央政府有明确的学习指令和要求，地方政府也积极进行危机学习的现实图景。从发生逻辑来看，行政控制型学习是中央政府自上而下的强制性压力较大、地方政府自主性空间较小，加之危机事件的工具性价值较高、地方政府内在学习动力较强的综合性结果。一般而言，危机后果越严重，包括经济损失越大、人员伤亡越多、持续时间越长，越容易受到中央政府的关注。一旦危机事件引起中央政府的重视，就意味着地方政府危机应对和学习的政治性压力急剧增加。同时，在危机事件工具性价值较高的情境下，地方政府也往往将危机事件看作是提升危机应对能力、降低下一次危机事件发生的“契机”和“窗口”，因而会主动进行危机学习。

在本案例中，党和国家领导人在危机处置、事后学习等方面予以明确批示，国家多个部委进入现场指挥，无疑增加了Ｘ县政府领导干部的政治压力。地方政府为了向上做出政治承诺，同时向下施加政治压力，释放出强烈的学习信号。省、市政府不仅多次召开会议，将危机学习的意志进行层层传达，还采取了高强度的清理行动，扎实推进重大生产安全风险的防范化解工作。由此可见，行政控制型学习模式主导下的危机学习效果一般较好，这是因为在外部压力和内生动力“双强”条件下，中央政府和地方政府在危机学习上达成了共识。地方政府不仅会按照中央政府的指示，高标准、严要求开展危机学习，而且事故的发生也确实暴露出地方政府工作存在的系列问题，即自身风险意识不够强、安全监管工作不到位、应急响应行动不及时，这种内部归因显著提升了其危机学习的内在动力。

（三）权宜调适型学习：Ｆ县特大暴雨洪涝事件

案例三：2020年6月初，Ｆ县连续多天特大暴雨，降水量刷新了Ｆ县数十年来的气象历史记录，造成了严重的洪涝灾害，导致重大人员伤亡和经济损失。其中，超过６个乡镇、近百个行政村受灾严重，受灾人口超过５万人，直接经济损失约４亿元。事故发生后，Ｆ县的县委书记和县长亲临一线指挥救援工作，动员三防总指挥部多个工作小组同时开展工作，强化应急协同治理。事后调查显示，这起洪涝灾害既是“天灾”，也是“人祸”：连续极端暴雨造成城市内涝、山体滑坡、泥石流等次生灾害，同时，Ｆ县政府风险意识比较薄弱，风险预警、识别和响应能力较差，缺乏完备的信息化基础设施支撑，存在较为明显的应急处置不当、形式主义、协同能力较弱等问题。事实上，早在2013年“5·15”Ｆ县洪灾后，中央政府就多次强调要强化组织救援能力，总结洪涝灾害治理经验，但在多起洪涝灾害发生后，Ｆ县也只是加强了洪涝灾害综合监测预警平台建设，强化了防灾减灾救灾宣传教育，对于主要领导风险意识和应急处置能力不足、应急工作责任制度、应急协同体制机制、形式主义等方面的问题，没有很好地解决，尚停留在工具或技术层面的危机学习阶段。

上述案例表明，地方政府的权宜调适型学习行为，主要指在地方政府自主性相对较高、危机事件的工具性价值较低的情境下，地方政府倾向于采取“选择性学习”的方式，即对于能够简单改进的问题，积极解决和学习，但对于难以快速和有效解决的问题，则选择漠视甚至是不学习。这是因为，虽然中央政府自上而下施加压力，倒逼地方政府进行危机学习，但这种压力相对不大，使得地方政府具备“选择性学习”的空间。因此，当中央政府压力不大与危机事件的工具性价值不高这两个条件进行组合时，地方政府会进行表面上的危机学习，而不去触及根本性的组织规范、价值观及理念层面的问题。因此，权宜调适性学习体现出地方政府在危机管理上“走一步、看一步”的心态，表明部分领导干部缺乏“居安思危”的理念和忧患意识。

在本案例中，Ｆ县仅仅停留在技术层面的危机学习行为，暴露出Ｆ县政府存在比较明显的权宜调适型学习特征，这是因为Ｆ县虽然受季风气候和地形影响，多发生暴雨，但特大暴雨灾害百年不遇，发生的概率比较小。因此，Ｆ县仅仅优化了应急设施，增强了应急宣传教育，而没有对组织体制、组织文化等问题进行深层次的修正。因而，从学习效果来看，这种工具性危机学习的效果相对有限，尚未达到当前比较推崇的“双环危机学习”的标准。

（四）倡议引导型学习：Ｄ区高架桥坍塌事故

案例四：2019年10月10日，Ｄ区312国道发生一起重大桥面侧翻事故，造成３人死亡、２人受伤，直接经济损失近千万元。新华社、《人民日报》等国家主流媒体对此事件进行了多次报道，引起社会广泛关注。事故发生后，Ｄ区所在省份的省委书记、省长高度重视，在救助伤员、舆情应对、灾后恢复等方面作出系列批示，要求多个部门联合成立事故调查组，对涉嫌违法违纪的领导干部严肃问责。Ｄ区所在市立即启动一级应急响应机制，市委书记和市长亲临一线指挥救援工作，紧急动员公安、消防、交通等部门和相关企业、社会组织参与事故救援工作。经过专家论证、现场勘测和检测鉴定，认定桥梁设计科学、施工过程规范、管护工作良好，事故系半挂车超载所致，与交通运输局、区人民政府监管不力、工作不实密切相关，但由于官方回应较晚，全国各地网友基于不同的信息占有量和情绪感知，产生了繁杂多样的归因认知，甚至引起较大规模的网络舆情事件。事故发生后，按照相关规定，该省对交通运输部门、Ｄ区人民政府的17名领导干部进行了不同程度的问责。对于企业主体责任严重缺失、“治超”工作责任尚未层层压实等问题，Ｄ区则倡议开展集中整治行动，推动地方立法，建立“运动式＋常态化”的治理机制，坚决防止类似事故再次发生，确保摸清盲点、补好漏点、疏通堵点、克服难点。

上述案例表明，地方政府的倡议引导型学习模式多在如下情况下出现，即危机事件虽然受到中央政府的关注，但由于危机影响不大，中央政府并没有直接以行政强制的方式明确要求全国地方政府进行危机学习，但地方政府却深刻反思了危机事件，将危机事件的发生看作是系统性成因的结果，而非是偶然性事件。因此，为了减少此类危机事件的发生，地方政府往往通过常规立法、专项整治等方式加强过程监管，扼杀风险苗头。

在本案例中，高架桥事故坍塌后，Ｄ区所在省份的省委书记、省长要求省内各地各级政府深刻吸取事故教训，举一反三。随后，Ｄ区也召开专题会议进行反思学习。这次事故使得地方政府对事故发生原因、过程应对和善后工作有了新的理解，修正了一些领导干部“重应对、轻预防”的理念，形成了强化源头治理和综合治理的治理思路，属于目前学界比较认可的“双环危机学习”。由此可见，倡议引导型危机学习，有助于从价值观层面调整组织危机应对行为，进而在危机学习中实现对组织制度和规则的改进，反映了地方政府危机学习的自主性和深入性。

（五）自驱主动型学习：Ｙ区“健康码”的推广

案例五：2020年初，新冠肺炎疫情爆发并迅速在全国扩散。这次疫情，被认为是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件，极大地冲击了城市经济、社会、政治、生态、文化教育等各个领域，对国家治理和社会治理都提出了严峻挑战。在此背景下，如何运用现代信息技术，形成适应性强、精准性好、效果显著的应对方案，增强城市应对疫情的韧性，进一步提升疫情监测预警和应急响应能力，成为重大突发公共卫生事件背景下城市治理的题中之义。疫情发生后，Ｙ区率先联合钉钉、码全信息等技术团队，研发疫情防控技术。2020年2月9日，经过设计、测验、优化后的“健康码”在Ｙ区正式上线使用。仅仅两天时间，“健康码”便迅速在整个城市推广普及。随后，Ｙ区所在省全面使用“健康码”。四川、海南、广东等省份也陆续主动采纳“健康码”技术，“健康码”逐渐实现了跨省传播并在短时间内迅速推向全国。由此可见，具有突发性、复杂性、不可预测性和极强的破坏性等特征的新冠肺炎疫情，倒逼地方政府主动进行危机学习，一定程度上触发了地方政府危机学习的动力机制。“健康码”技术的传播与应用，明显提高了地方政府对疫情的识别和应对能力，被认为是地方政府间危机学习的典型案例。

自驱主动型学习是地方政府作为危机学习主体主动进行危机学习的一种常见模式。在这种模式下，中央政府对地方政府危机学习的强制性往往并不强，但地方政府为了有效应对危机，降低危机事件的影响，倾向于主动学习其他地方政府的先进经验，表现出强烈的学习能动性和自主性。因此，在自驱主动型学习模式中，地方政府的危机学习行动往往早于中央政府的政治要求，体现出地方政府在治理实践中的能动性。

一般而言，人类对新型病毒的认知具有逐步深化和螺旋式上升的特点。新冠肺炎疫情的复杂多变性，导致短期内人类对疫情传播和作用机理尚不明确，对其治理策略和方法也未能完全掌握。因此，疫情初期治理难度较大。而Ｙ区推出的“健康码”之所以能够迅速在全国普及，在于一些地方政府内生学习的动力较强，危机学习的障碍较少。由此可见，严峻的危机形势、采纳成本低、纵向激励强、区域横向压力大等要素的叠加，均起到促进地方政府危机学习的作用。

四、结论与讨论

如何从已有的危机中总结、汲取经验教训，提升应对下一次危机的水平和能力，是科层组织降低危机不确定性和损失的重要命题。已有研究认为，地方政府通过危机学习，能够有效提升其危机应对能力，减少危机事件的发生频率，降低危机事件的影响程度。然而，总体来看，目前学界关于危机学习的研究还比较少，特别是较之国外，国内对危机学习的研究尚未形成体系，与国外的研究水平还存在较大差距。如何弥补研究中存在的不足，丰富危机学习的研究图谱，是国内危机管理研究者面临的共同挑战。因此，如何通过系统、深刻的理论阐释，深入理解中国地方政府多样的危机学习行为，是本研究关注的重点。

为此，本文综合危机学习的主体和客体维度，按照“央地关系－议题属性”的分析框架，将中国地方政府危机学习模式划分为五种类型，分别为象征应付型、行政控制型、权益调适型、倡议引导型和自驱主动型，并运用多案例比较分析方法对不同危机学习模式进行了细致分析。研究结果表明，在日常的治理实践中，地方政府往往会综合其行动的自主性和事件的工具性价值，来决定危机学习的“深度”和“方向”。本研究不仅超越了以往简单地以单一指标为划分维度的危机学习模式的讨论，还将危机事件的类型与危机学习模式联系起来，通过案例之间的内部比较，丰富了我们对危机学习模式的认识。

一是“象征应付型学习”模式，通常发生在危机事件受到上级政府关注后，自上而下地要求开展危机学习，但与此同时，地方政府出于成本和效益的考量，没有开展实质性学习，甚至以程序和形式上的合法性与合理性，来消解中央政府强制性学习的权威，本质上属于地方政府调适中央政府权威或压力的策略性选择。二是“行政控制型学习”模式，集中体现出强行政压力与强学习意愿的双重表征，广泛存在于地方政府治理实践当中。尤其是在一些重大突发事件发生后，中央政府往往强制要求全国各地各级政府认真从危机中学习，地方政府也往往需要提高预防和处置危机事件的能力，因此表现出积极学习的特性。三是“权益调适型学习”模式，此模式是地方政府“选择性学习”的集中表现，在一定程度上反映出地方政府对危机学习的“自由裁量权”，但也容易造成危机学习的悖论——“当危机学习的需求达到顶峰时，公共部门的领导人及组织能力可能低得令人失望”。由于“权益调适型学习”模式的存在，地方政府往往难以从更深层次进行危机学习，这导致危机发生时，地方政府常常由于缺乏足够的应对能力而归于失败。四是“倡议引导型学习”模式，折射出危机事件对地方政府的强工具性价值。尽管中央政府并没有提出强制性的要求，但地方政府却认为同质性危机事件具有多发性，因此会主动开展深层次的危机学习，包括调整反应行为、制度规范等内容，往往能够达到较好的危机学习效果。五是“自驱主动型学习”模式，这一危机学习模式与上述四种模式均不同，表现出地方政府极强的能动性。尤其是在新冠肺炎疫情时期，如何保障公共安全、稳定基础民生、促进经济发展，考验着地方政府的治理能力。主动进行危机学习，提高组织应对突发事件的能力，有助于彰显治理绩效和规避风险责任。

本文主要侧重于从客观层面划分不同类型，认为不同危机学习模式是央地关系和议题属性共同作用的结果，本质上是地方政府应对危机的适应性选择。尤其是象征应付型危机学习模式，地方政府之所以选择此种危机学习模式，并不能完全归因于地方领导干部学习意识不足、学习能力不强，也有可能是地方政府领导干部认为事件发生概率比较小、危机学习成本比较大而做出的一种策略性选择。其次，虽然在不同危机学习模式中，本文列举了特定类型的突发事件并进行验证分析，但这并不意味着危机事件类型与危机学习模式存在定向搭配关系，两者更多的是“多对多”的匹配关系。这是因为突发事件可以分为“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件”等，而危机学习也可以分为不同类型。换言之，危机事件与危机学习理论上可以组合成多种结果。危机事件类型对于危机学习模式的影响，还有待更多实证研究的检验。最后，囿于篇幅所限，本文只是从“央地关系－议题属性”的角度对地方政府危机学习模式进行了讨论，不可否认的是，危机学习模式的差异并非仅仅是央地关系和议题属性两种因素作用的结果，可能还受到组织文化、领导特质、问责环境等要素的影响。当然，对于这些因素的讨论，已经超出了本文的研究范畴，有待未来予以专门探讨。

本期来源：《吉林大学社会科学学报》2022年第4期

编辑：邹彤彤

校对：牛坤在

审核：光涵

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