危机管理中政府官员避责的结构性差异——以新冠疫情防控期间的问责为例

编者按

在我国当前危机治理进程中，新冠肺炎疫情是中央乃至地方政府共同面临的最新难题与现实挑战。回顾我国自2019年末伊始的新冠肺炎疫情治理进程中的政府行为，可以发现，政府官员的行动策略具有明显的避责倾向。本期荐文将通过对疫情期间全国官员问责情况的系统梳理和分析，探寻政府官员采取避责策略的内在逻辑与结构性差异。

作者简介

叶紫蒙，山东大学政治学与公共管理学院博士研究生；

马奔，山东大学政治学与公共管理学院教授、博士生导师；

马永驰（通讯作者），山东大学政治学与公共管理学院教授、博士生导师。

摘要

危机中的政府官员会采取各种方式规避责任。在公共危机中，问责压力、管理任务的不确定性和责任范围的扩大共同塑造了政府官员强烈的避责动机，而官僚运作模式又为其避责行为提供了一定的弹性空间。已有研究表明，官员在危机应对中会采取多种方式规避责任，但对于官僚制如何提供消解责任的逻辑缺乏关注。本研究从实证研究的角度出发，通过对收集到的2020年新冠疫情防控期间的全国官员问责情况进行分析，发现官员问责在不同层级和部门间具有一定的结构性差异。这种差异在很大程度上可能是由于官员的避责策略不同而引起的，科层制下的中间层级官员避责策略更多，更容易规避责任；负责危机的专业职能部门由于责任更加确切，即使是中间层级的官员也难以规避责任。

文章结构

一、现象与问题

二、危机情境下政府官员的避责动因与条件

（一）问责压力

（二）危机中管理任务的不确定性和责任范围的扩大

（三）官僚运作模式提供的避责空间

三、官员避责的结构性差异假设

（一）纵向责任传导链条中的问责与避责

（二）横向政府职能分工中的问责与避责

四、新冠疫情防控期间的政府问责与官员避责的实证分析

（一）新冠疫情防控期间的政府问责情况

（二）纵向职务级别上的问责差异

（三）横向职能部门间的问责差异

五、讨论

（一）层级对官员避责的影响

（二）专业分工对官员避责的影响

六、结论

1

现象与问题

2020年初，新冠肺炎病毒在湖北武汉爆发并迅速向全国其他省市蔓延，对全社会造成了极其严重的影响。在疫情防控期间，出现了很多采取各种方式规避责任的官员。习近平总书记在2月23日的统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话中明确指出了在抗疫斗争中四类“表现不佳”的官员：“有的不敢担当、不愿负责，畏首畏尾，什么都等上面部署，不推就不动；有的疲疲沓沓、拖拖拉拉，情况弄不清、工作没思路；有的敷衍应付、作风飘浮，工作抓而不细、抓而不实，仍然在搞形式主义、官僚主义；有的百般推脱、左躲右闪，甚至临阵脱逃。”并提出了明确的问责要求：“对不担当不作为、失职渎职的要严肃问责，对紧要关头当“逃兵”的要就地免职。”以上讲话表明，政府官员在疫情中规避责任的行为对危机管理的绩效产生了负面影响，因此需要用问责的方式对避责行为进行惩罚和管理。

一般而言，问责与避责被认为是一组相互对立的概念，问责是对责任的追溯，避责是对责任的回避，官员的避责行为伴随问责而生。学界通常也是从对立的视角研究问责与避责现象，但现实中的情况比理论预设要复杂许多，避责和问责往往在对立之间进行互动。问责是引发官员避责动机的原因之一，而避责行为的出现又反过来促使政府改进问责方式或使用更严厉的问责手段，惩罚犯错误的官员。

由日常管理过渡到危机应对，政府官员会出现心理、行为和能力等多方面的不适应，官员的个体理性促使其产生自我保护的心理。多元问责压力又对官员的行为动机和应对模式造成一定的影响，强化了官员规避责任的政治心理。同时由于危机的到来打破了政府机构的常规运作方式，带来了不确定的管理任务和不断增加的责任，政府官员在个人理性的驱动下产生策略性动机，外部环境的信息不对称、资源和个人能力的有限性等因素进一步强化了其规避责任的动机，进而采取各种策略，减少、转移或逃避自身所应承担的责任。

当前国内外学界对常规状态下的官员问责与避责行为进行了集中梳理，多聚焦于官员问责的案例研究、避责行为的概念梳理、具体类型及行为要素结构之间的内在关系。但对危机情境中官员问责与避责的研究则较为零散，主要聚焦于自然灾害或政策失败造成政治危机的情况下组织或个体采取的各种避责策略及影响因素，而在这些影响因素中又缺乏官僚政治运作的观点，尤其缺乏官员如何利用体制结构规避责任在理论和经验上的解释，也缺少相关实证分析。2020年新冠疫情期间，中央和各地政府通报了大批官员的问责情况，这些为研究危机中官员的问责与避责问题提供了数量可观的案例。可以利用结构化案例的方式深入了解官员避责的结构性差异。因此，本研究以危机问责与官僚政治为逻辑主线，通过收集2020年新冠肺炎疫情中官员问责的相关案例，在对案例文本进行结构化处理的基础上，对公共危机情境下官员问责与避责的结构性差异进行了研究和探讨。主要试图厘清三个问题：第一，危机情境下，官员问责是否在不同层级间存在差异?第二，官僚政治作用下的政府官员是否存在转嫁风险能力强弱的差异?第三，官僚政治运作模式下的科层制和专业分工是否对问责与避责有显著影响?为了回答以上三个问题，通过整理新冠疫情中政府官员的问责数据，聚焦于问责在不同层级和不同职能部门中的分布，透视官员在问责与避责当中的结构性差异。

2

危机情境下政府官员的避责动因与条件

（一）问责压力

危机中问责政府官员的本质是为了对其错误的动机和行为进行弱化和制止，对在危机中配合不力、敷衍塞责、行动迟缓，乃至临阵脱逃、擅离职守的政府官员进行惩罚，这在客观上要求政府官员对自己的失职失责行为承担相应的责任。与此同时，为了鼓励官员在危机中积极履行职责而非千方百计避责，问责可以减少部分官员的策略选择空间，督促其他官员积极应对危机，减少投机行为。

但是，问责也暗含着关于政治功能运作的策略选择，多数问责注重结果导向，会出于稳定民心、安抚社会非理性情绪等目的而问责大批官员。这种问责方式确实会对政府官员产生威慑力，但也会形成政府官员逃避责罚的心理动机，致使部分官员采取更加隐蔽的方式规避责任。大范围、强力度的问责催生了部分政府官员追求安逸、不被淘汰的心态，而注重结果导向的特点又锐减了政府官员承担危机管理任务的勇气，致使部分官员出现消极和懈怠心理。由此一来，对官员的问责不但没有弱化和制止官员的错误动机和行为，反而使官员因惧怕责罚而采取各种行动规避可能到来的问责。此外，在问责压力过大的情况下，官员可能会进一步铤而走险，抵触甚至拒绝承担危机管理任务。

（二）危机中管理任务的不确定性和责任范围的扩大

危机管理对官员提出了严格的要求，政府官员在处理危机的过程中面临着各种各样复杂的问题与任务，官员要应对危机、回应公众关注、控制事态走向并在危机结束后负责善后工作。危机管理任务的不确定性和责任范围的扩大使得政府和官员时常面对日常管理中没有遇到过的问题，增加了失误的概率，进而增加被问责的可能性。

危机管理任务的不确定性决定了政府官员难以准确把握危机发展的方向，也难以确定决策或采取行动所产生的效果，官员要在信息不足、时间紧迫、程序无法展开、辅助手段匮乏的情况下匆忙行动。这种凭借自身经验和直觉的选择很可能导致错误的判断和行动，从而导致更严重的危机发生。如果政府和官员能够掌控危机的发展态势并控制危机产生的后果，就可以很大程度上避免个人和组织在名誉、权力和资源上的损失。但如果做出了错误决策或行动失败，应对危机的任何一个环节出现问题，则很有可能被问责。

此外，危机中的官员面临着责任范围扩大的局面。极端状态下，不可预见的工作任务打破了传统因循的正式规则。面对着不断增加且不可预见的工作任务，无法完成组织目标的官员面临着被问责的风险。一方面，科层制将官员牢牢地固定在纵向的责任传导链条上，就像是“一群爬行的蚂蚁，沿着统治机构的长链吃力地前进”。当危机到来时，正式的规则和程序需要让位于非正式的过程和即刻的行动，官员不能够再像“爬行的蚂蚁”一样依赖于正式规则、程序或上级权威，而是需要对危机做出回应。但是，危机加剧了纵向的责任传导链条，官员积压了比日常状态更多的责任，并可能严重超出了其权责匹配范围。这种自上而下的责任传导方式，使得官员在危机中处于责任包揽或权责失衡的境地。另一方面，专业职能分工的存在让体制内的官员从来都不是自主独立的个体，只能在个人的职责范围内“沿着狭隘和单调的运行轨迹前行”。危机中责任范围的扩大使官员的职责范围发生了变化，其职责不再具有典型的可预见性和清晰的分类，官员们需要面对不常见的工作任务或是前所未有的决策。由此一来，官员既要完成危机所带来的不可预见的目标，又要兼顾日常管理任务，在衡量危机紧急程度、个人能力素质等诸多非制度因素的基础上，面临着多重权衡选择的困境。

（三）官僚运作模式提供的避责空间

官僚组织在日常状态下通常保持着强调正式的规则及专业化的运作方式。但这种层级分明、条理清晰的组织结构并非为应对危机而设立，其运转体系并不能适应危机所带来的变化。虽然危机中政府的常规运作模式发生了变化，但这并不意味着官僚运作模式的消解。传统因循的官僚体系为官员们规避责任的行为创设了天然的制度条件，科层制和专业分工的存在客观上也为官员避责提供了一定的弹性空间。形式化的规章制度虽然只能为官员提供模糊的行为标准，但也足以成为确保其安全的行为底线，还可以作为避免责任追究、抵制外部压力的“防火墙”。

长期从事官僚工作使政府官员变得谨小慎微，为了避免问责，可能会在官僚体制内采用一些防御性的伎俩或将一切政治措施作为个人图谋利益的手段。为了缩小危机中的责任范围，会把棘手的事务交给上级、下级或者其他部门；为了处理危机中繁重的工作任务和不确定性，会通过掌控信息资源或选择性地实施规则来组建或扩大权力范围；为了在危机中保全自己的职位，会按图索骥地遵照之前或他人使用过的方式执行任务；为了执行上级意志，甚至可能丧失独立思考的能力，进而导致非人格化的思维方式，通过指责压迫比自己地位更低的公民，平白僵硬地故作权威。

综上所述，危机问责不可避免地对官员造成了一定的心理压力，而危机势态下管理任务的不确定性和责任范围的扩大又进一步加重了官员的心理负担，进而塑造了部分地方官员“不求有功，但求无过”、“畏手畏脚，不敢作为”、“疲于行动、无可作为”的行为。在此基础上，政府官员可能会在官僚组织内部通过体制结构与功能安排分解或模糊责任归属，利用官僚组织的运作模式逐步消解责任，采取多种策略避免被问责。

3

官员避责的结构性差异假设

如前所述，官员可以通过组织内的体制结构与功能安排分解或模糊责任归属，以避免可能到来的问责。因此，官员避责可能会在不同层级和专业间存在差异，尤其是当危机应对的过程涉及到多个层级、不同政府部门或机构的官员时，问责的结构性差异可能会更明显。

（一）纵向责任传导链条中的问责与避责

科层制构成了常规状态下纵向传导的责任链条，在危机中，危机管理任务通过自上而下的层层传递，将相应的任务和责任分配给各级政府，也将问责压力不均匀地传导至各层级。由于行政层级过多且权责分配模糊，问责压力可能会在不同级别的官员中间存在差异。

以基层官员为代表的低层级官员在危机中负责具体政策的落实与执行，管理任务的模糊性与不确定性让低层级官员的应对措施极度缺乏制度依据和参照。低层级官员承担着完成上级工作任务的巨大压力，接受严格的考核和评估，同时也要在公众的关注下执行公务，承受公众对他们的直接评价。这种与公众直接接触却极度缺乏参照的危机应对方式可能会让低层级官员承担着相较于其他层级更多的问责。在疫情中，低层级官员承担着最繁重、最直接的危机应对任务，其危机决策与管理任务的执行极度缺乏参照和依据，还直接受到公众的关注，一旦出现失误或纰漏，很容易被发现并被问责。基于此，建立起本研究的第一个假设：

假设1：在针对疫情危机的问责中，低层级官员比其他层级的官员更容易被问责。

一般研究都将官员分为两个层级，尤其关注高层级官员的决策和低层级官员的执行，但却很少注意到可能存在于两个层级中间，较为模糊的第三个层级——中间层级的官员。基本没有研究聚焦于中间层级官员在危机中的表现和行为。事实上，仅仅将官员分为两个层级可能是不够的，尤其是当应对危机的行动调动了自上而下的整个公务员体系时，官员层级从上到下有了明显的差别，不仅有处于高层级的省部级和厅局级官员、也有处于低层级的乡科级，还会有第三个层级——中间层级的县处级官员。如前所述，当高层级和低层级官员都有各自的策略向上或向下推卸和逃避责任时，模糊于两个层级之间的中间层级的官员则可能会承担来自上级和下级转嫁的责任，但在策略上却可以广泛使用其他两个层级的相应策略，拥有比其他层级更广泛的选择。因此，当高层级官员向下，低层级官员向上转嫁责任时，中间层级的官员虽然可能承担了更多被转嫁的责任，但也可能会因为有更多的转嫁风险的途径而被问责的可能性更小。由此，建立本研究的二个假设：

假设2：在针对疫情危机的问责中，中间层级的政府官员相较于其他层级官员转嫁风险的途径更多，被问责的可能性更小。

（二）横向政府职能分工中的问责与避责

从政府职能专业化分工的角度来看，危机问责在不同政府部门之间的分布也可能存在一定的差异，这主要是由于部门间职能分工不同导致的。虽然危机打破了部门之间专业职能的界限，但与危机类型相关、专业性较强的政府部门比综合管理、内部服务的政府部门责任更确切，受到的关注也更多，面临的问责风险也会更大。这也是一种热点领域的“惯性问责”，短时间内公众关注度高的政府部门被问责的可能性更大。新冠疫情属于突发公共卫生事件，卫生管理部门是此次疫情危机中专业性最强的政府部门，掌握着安排具体工作的责任，比其他部门的责任更加确切，也受到比其他部门更多的关注，无论哪个层级的官员都可能难以在疫情应对中转嫁问责风险。由此形成本研究的第三个假设：

假设3：疫情中专业性较强的卫生管理部门比其他非专业部门的官员转嫁风险的途径更少，中间层级官员被问责的可能性更大。

4

新冠疫情防控期间的

政府问责与官员避责的实证分析

（一）新冠疫情防控期间的政府问责情况

根据中央以及各地政府纪检监察网站2020年1月至2020年4月间的完全统计，疫情防控期间各地政府通报了因疫情防控不力、作风漂浮等问题而问责的典型案例共计340件，涉及739名政府官员。在通报的案例中，组织处理465人，党纪处分286人，政务处分72人，司法处理66人。对疫情期间通报问责情况进行了汇总整理，各类通报的问责情况如图1所示。

从问责的程度来看，疫情中政府对四类问责处分方式各有侧重。违反党纪的党员会被党组织给予党纪处分，惩处力度从开除党籍到党内警告依次递减。疫情中，从被开除党籍到党内警告的人数从2人到146人依次递增，表明多数党员违反党纪的情节严重程度不高，因此多以警告或严重警告加以惩戒。第二类政务处分是国家机关、企事业单位针对所属工作人员违法失职行为尚不构成犯罪，依据法律、法规而给予的惩戒，在疫情中这一类问责的各项人数分布较为平均，使用频率也远远低于党纪处分和组织处理，从严重的政务撤职到处罚力度较轻的政务警告基本保持在20人次之内。组织处理是纪检部门和组织部门共同决定的，针对党政干部违法党纪的处理办法，组织处理的类型多达十二种，是四类问责方式中类别最多、使用频率最高的问责方式。疫情中，有62.9%的官员被组织以处理的方式问责。还有一类较为少见的问责类型是司法处理，这种问责是针对不仅违反了党纪、政纪，而且触犯了刑律的国家机关、企事业单位工作人员的处理办法。统计结果显示共有66人被司法处理，意味着这些官员具有较为严重的犯罪情节，由司法机关开始追究其刑事责任。

（二）纵向职务级别上的问责差异

此次疫情共计问责各级政府官员739人，其中省部级2人、厅局级28人、县处级78人、乡科级631人。从已有的问责情况来看，职务级别越高，被问责的人数越少。我国公务员体系共有五级，居于高层级的为副国级、省部级和厅局级，中间层级是县处级，还有低层级上的乡科级。相较于其他层级的官员，位于低层级的乡科级官员被问责的人数最多。假设1成立，低层级官员相较于其他层级的官员被问责的人数最多，是疫情问责的主要对象。

问责比例在职务级别之间的分布与我国官员级别人数分布有一定的关系。根据2016年人社部的公布数据显示，截至2015年底，我国的公务员总数达到了716.7万人。2从省部级到乡科级官员的人数比例大约是1∶100∶1500∶2250。基数越大，被问责的概率就越高，因此，低层级官员相较于其他层级官员问责最多与其基数大有着密不可分的关系。

危机中的低层级官员面临着责任范围扩大和上级指令不明晰的双重压力。一方面，危机扩张了原有的责任体系，导致政府责任范围的扩大并传导至下级，这使得本就应对能力不足的低层级官员更加捉襟见肘，而需要承担的实际责任往往大于其书面责任，权责不对等使得其被问责的数量较多。另一方面，由于上级政府及官员倾向于提出战略性的指示或意见，通过由上到下的职能转移逐步分解了危机管理的任务和责任，也由此形成了危机责任和任务向下传导。此外，低层级官员在危机中负责具体指令的执行，虽有强烈的意愿转嫁风险，但其避责行为很容易被组织或公众发现，因此被问责的频率较高。

在疫情应对中，中央反复强调防疫任务，指令层层传递，下沉到街道、社区的则更加严格，但具体执行方式和任务多数时候需要低层级官员进行权衡和把握。级别较低的官员自身欠缺应急和综合处置能力，也难以应对日益复杂、高度信息化的疫情防控工作，承担着较大的问责压力。就此而言，问责集中在低层级官员具有一定的合理性。

但从实际状况来看，疫情中官员问责比例并非完全遵从了官员职务级别的分布。根据问责人数的实际分布与按比例计算得到的期望分布的结果显示（表1），职务级别上县处级官员被问责的人数远远小于我国县处级官员人数比例，实际分布与期望分布差距非常大，说明县处级官员在危机中被问责的概率可能更小。利用Stata执行的卡方检验结果显示：P=0.00<0.05，差别有统计学意义。疫情中问责的县处级官员人数比例低于全国县处级官员总体比例，假设2成立。处于中间层级的县处级官员被问责的概率确实更小。

处于中间层级的官员可能会受到来自顶层和底层官员转嫁的责任。在官僚政治体系中，中间层级的官员常常被指责指令混乱、未能准确告知高层级官员实际情况或不能准确传达政策给低层级官员。在这样的环境下，中间层级的官员有着强烈的动机试图逃避指责。虽然中层官员受到来自上层和下层转嫁的责任，但他们比其他层级的官员有更多的方向和选择来转移指责，既可以将责任向上或向下移动，也可以在横向上向其他部门推卸。

处于中间层级的县处级官员在我国公务员总人数中接近一半，但在疫情中被问责的县处级官员还不足问责总数的11%。实际上中间层级的官员在整个官僚体系中处于较为突出的位置，掌握着相当的决策权和执行权，在每个层级官员犯错误的概率相同的情况下，理论上会有相当数量的中间层级官员被问责，但在统计数据中，仅有78名县处级官员被问责，远远少于期望分布中应有的比例。由此可知，中间层级的官员转嫁风险的途径更多，确实能够帮助其避免被问责。

（三）横向职能部门间的问责差异

作为疫情中的主要职能部门——卫生管理部门，尤其是卫健、疾控系统部门的官员也是值得关注的对象。据统计，疫情中被问责的卫生管理部门的官员共47名，其中厅局级6人、县乡级14人，乡科级27人。与前述一致被验证的假设1一致，职能部门中的低层级官员被问责的数量也要多于其他层级官员。

疫情中卫生管理部门是疫情防控的主力，虽然此次疫情在问责对象上基本覆盖了不同层级和不同政府部门以及相关的企事业单位，但针对卫生管理部门的问责值得特别关注。统计案例中被问责的卫生管理部门官员仅占统计案例中问责的总人数的6.4%。虽无法得知卫生管理部门的官员在我国公务员中所占比重，但仍然可以从卫生管理部门官员与其他部门官员被问责的情况中对比获知其是否具有和其他部门官员类似的避责能力。那么危机中专业部门的问责比例是否遵从我国政府官员人数在职务级别上的分布比例?还是也遵从了被问责的其他部门官员一样的分布规律，中间层级的官员被问责的概率更低?

为了验证假设3，根据比例计算得到了期望分布的结果（表2），实际分布与期望基本一致。进一步的卡方检验结果显示：P=0.07>0.05，没有足够的证据证明疫情中问责的卫生管理部门官员中县处级官员人数比例低于全国县处级官员总体比例。相较于疫情中的其他部门，卫生管理部门虽然专业性更强，但官员转嫁风险的能力整体较弱，即使是更容易规避责任的县处级官员，也难以在危机中保全自己。

因此，疫情中卫生管理部门的县处级官员被问责的概率并没有其他部门的县处级官员那么小，假设3成立。

中间层级的官员可以向上或向下、甚至向其他部门转移责任，拥有更多的策略选择。但并不是所有中间层级的官员都具备转嫁责任的能力，在此次疫情中，专业性最强的卫生管理部门转嫁风险的能力较弱。官僚组织“训练造成的无能”在“已发生变化的条件下”，不仅难以应对危机中不断扩大的责任，更难以规避问责。专业能力低下且反应迟缓的卫生管理部门领导在公共危机中更加容易暴露出难以应对危机的短板问题。尤其是在疫情发展的初期阶段，湖北省卫生管理部门的官员在当地政府早期疫情判断及应对决策过程中并未发挥应有的作用，案例显示，被问责的卫生管理部门官员多因政策把握不准，未掌握所在地区的疫情实际情况、疫情期间新增病例过多等较为严重的情况而被追责。

5

讨论

以上研究表明，危机中的官员问责在层级上和部门间存在一定结构性差异，这在很大程度上与官员在不同层级和专业分工上转嫁风险的途径有关。危机情境下，不同层级的政府官员拥有不同避责策略，中间层级的官员在官僚体系中拥有更多的策略选择，更能够避免责任追究。此外，危机所对应的专业职能部门官员更难规避责任。由于专业职能部门的责任更加确切，一旦遭遇危机，职能部门由于责任确切且受到较多关注，无法顺利转嫁责任的各个层级的官员难以避免责任追究。

（一）层级对官员避责的影响

危机中，各级政府和官员都有着强烈的意愿转嫁风险，部分官员会根据不同策略所伴随的问责风险有计划地规避责任，以避免犯错及可能到来的问责。较高层级的政府可以采取“构建非必要的应急网络”、“扔出烫手山芋”等策略向下转嫁问责风险；而低层级的政府官员可以通过“寻求权威决策”、“忙而不动”、“展示积极姿态”等方式向上转移责任以避免问责。

而处于中间层级的官员则有着一套独特的“策略工具箱”，中间层级的官员通常控制着组织中政策和程序，来自高层级的指令或政策被细化为标准的操作程序传达给下一层级。因此，中间层级的官员能够利用所控制的细节将责任推给其他参与者，既可以像低层级官员一样将责任向上转移到高层级，通过寻求上级权威对个体工作的支持和批准，让高层级官员参与每一项具体政策或指令的决策；也可以像高层级官员一样，发布模糊的指令替代授权给级别较低的政府和官员，将做出棘手决策的责任推给低层级官员。

（二）专业分工对官员避责的影响

危机中，有明确职责和对应专业能力的官员，其避责策略将受到极大限制。当自然灾害、安全生产事故、突发公共卫生事件发生后，对应专业职能部门的问责往往比其他非专业职能部门更加严重。加之事件受到公众的广泛关注，职能部门的官员无法轻易采取策略规避责任，即使是中间层级的官员也无法像往常或其他部门的官员一样顺利转嫁风险，“策略工具箱”的使用受到了专业分工的影响，证明其避责策略的使用也有一定的条件限制。确切的职能、应当具备的专业能力和公众的注意力将职能部门上每个层级的官员牢牢地固定在自己的责任范围内，官员可以规避不明确的指令和责任，却无法回避确切的职责。其他部门的官员不知道如何应对特定的危机尚有一定的避责空间，但对应专业职能部门却必须掌握相应的应对方法，否则一旦处置不当就会遭受组织和公众的质疑并受到严厉的问责。

6

结论

本研究通过对疫情中政府官员问责状况的实证分析，表明官员在不同层级和部门间存在着问责的结构性差异，而这种差异在很大程度上与官员避责途径有关。危机问责、管理任务的不确定性、责任范围的扩大对官员造成了心理压力，进而使官员采取各种策略行为转嫁责任。这在一定程度上发展了既有研究中对官员避责现象的解释，更重要的是，本研究在此基础上结合官僚政治研究关于科层制和专业分工的观点，从理论和经验上阐明了官员如何利用体制结构规避责任，能够为强调官僚制作用的既有研究补充或增加一些研究基础。

另外，本研究建立在疫情防控期间各地政府通报及官方媒体报道数据，对公开案例数据进行了全样本分析，而未公开通报和报道的问责案例尚未纳入统计范围之内。在接下来的研究中也有望进一步挖掘案例数据，进一步发展对政府具体避责行为的梳理和解释。如前所述，四类“表现不佳”的官员证明政府官员避责有不同的表现形式，而各个层级上的官员在具体避责手段上的差异尚且需要进一步的证实，这在本研究所关注的各个层级间的避责策略差异不谋而合。

鉴于有效且可持续的危机管理能力对于突发事件应对不可或缺，而如何减小官员的策略动机不仅关系到官员的自身利益，同时也关系到危机管理取得的成效，因此在实践中应予以高度重视。首先，针对科层制下政府官员问责压力不均的问题，危机管理需要注重平衡官员的风险担当与问责压力，进行清晰明确的权责划分，落实各级和各部门官员的主体责任，从模糊管理转变为精细管理。对于基层官员要注重多采取鼓励措施，尤其是在一线应对危机的基层官员，应适当弱化其问责压力。由于中间层级的官员精力分配更具有策略性，应重点关注其在危机中可能产生的规避或推卸责任的行动，适当采取问责的方式弱化其策略动机或行为。其次，针对危机专业职能部门官员可能存在的专业知识储备不足、自身能力有限等问题，需要优化相关应急管理教育和培训工作，定期对危机专业职能部门官员展开职业培训和教育，重视危机应对能力的培养，鼓励官员在危机中勇于担当。

往期推荐

本期来源：《中国行政管理》2022年第2期

编辑：段渲琪

校对：蔡龚涛   牛坤在

审核：光   涵