层级治理体系下的政策注意力识别偏好与政策采纳——以省级“互联网+政务服务”平台建设为例

作者简介

易兰丽，北京邮电大学现代邮政学院讲师，教育部高水平特色型大学发展战略研究中心特聘研究员，研究方向为政府治理创新、政务服务与绩效评估。

范梓腾，复旦大学全球公共政策研究院讲师，公私合作治理研究中心副主任，研究方向为数字政府与公共治理创新、政策过程理论、大数据与社会科学研究方法论。

摘要

地方政府在响应中央政策信号时差异化的政策属性偏好会如何影响其政策采纳，研究这一问题兼具理论和实践价值。本文基于2006-2018年省级“互联网+政务服务”平台的建设历程数据，采用离散事件史和广义结构方程模型进行定量研究。研究发现：政策注意力在纵向传导中存在偏好经济属性的特征。首先，中央政策文件的发布不仅可能直接推动省级平台建设，还可能通过将省级注意力更多地配置到政策的经济属性上间接推动平台建设，但却难以通过将省级政策注意力更多地配置到行政-社会属性上来调动平台建设的积极性。其次，政策注意力在纵向传导中所表现出的经济属性偏好通常在欠发达、高失业率、民众经济满意度较高的省份更加明显。本研究从政策注意力视角提出了中央政策在地方采纳和执行过程中出现差异化的解释路径，也为政府部门协调多元政策属性提供了参考。

文章结构

1 引言

2 “互联网+政务服务”平台在中国的兴起

3 理论评述

4 理论构建和研究假设

   4.1 直接效应：中央政策注意力的信号压力

   4.2 中介效应：政策注意力纵向传导中的经济属性偏好

   4.3 调节中介效应：经济属性偏好的地区差异

5 数据与方法

6 实证结果

7 结论与启示

1

引言

电子政务的碎片化建设容易引发企业群众办事满意度降低、公共服务质量受损、行政效能低下等诸多弊端。为此，中央政府倡导建设省级一体化网上服务平台。作为“整体政府”理念下的数字治理创新，“互联网+政务服务”平台承担着优化行政流程、激发市场活力、提升民生服务水平的重要使命。2006年天津市上线一体化网上政务服务平台是省级层面对这一倡议的最初响应，到2014年浙江省政务服务网建成所形成的全国示范效应，如今我国各省、自治区和直辖市均已基本建成覆盖省-市-县三级的“互联网+政务服务”平台。围绕这一政策实践，大量研究成果聚焦“互联网+政务服务”的内涵特征、实践经验以及优化策略等，展开描述性分析和规范性探讨。然而，对于过去10余年间“互联网+政务服务”平台在全国范围内的兴起，却鲜有研究探讨其背后的动力和机制。 

各省级政府先后上线“互联网+政务服务”平台反映了地方政府在政策采纳顺序上的“响应差异”。围绕响应差异的形成原因，既有研究多基于政策采纳和扩散的理论视角展开讨论，识别出垂直压力、横向竞争/学习/模仿等经典因素，以及官员流动、政府间关系等中国特色制度性因素，以及特殊应用场景下政策属性的影响作用。虽然上述研究为学界理解地方政府在政策采纳过程中的差异化响应提供了洞见，但是鲜有研究讨论：地方政府在某一特定政策领域的注意力配置结构究竟会如何影响政府采纳该政策的积极性?

在中国情境下探讨这一问题具有理论与现实依托。第一，在中国层级性治理体系下，一方面，全国“一盘棋”的格局决定了中央政府在全国范围内承担部署“大政方针”的职责，并通过人事任命、督导检查等机制设计来助推政策的贯彻落实。另一方面，地方政府拥有“因地制宜”制定政策落地方案的自主权。中央集权与地方分权的同时存在意味着，虽然中央政策信号对于地方政策采纳具有宏观指导作用，但是在政策实施细节的侧重上地方政府可能会呈现出差异化的注意力配置结构特征。第二，任何一项公共政策都蕴含着多维属性或多元子议题。不同地方政府在识别中央政策信号时，在政策具体落地过程中可能会侧重不同的政策属性或者政策子议题，从而使得一项中央政策在地方执行中呈现出“各具特色”的空间分布格局。

“互联网+政务服务”是一项具备多维属性的综合性政策安排，一方面包含优化行政效率、推动公开透明、提升公共服务满意度等行政-社会属性。另一方面，近年来伴随着我国经济发展所面临的下行压力，“互联网+政务服务”还兼具“优化营商环境”等经济属性，在历次中央专题会议的讨论中又被赋予了“激发市场活力”的议题内涵。因此，各省级政府上线“互联网+政务服务”平台的差异化历程提供了较为理想的实证检验情境。具体而言，在响应中央政策信号的过程中，省级政府究竟是基于怎样的逻辑在经济属性和行政-社会属性间配置注意力，从而来推动“互联网+政务服务”平台建设的呢?

2

“互联网+政务服务”平台在中国的兴起

“互联网+政务服务”是信息技术赋能政府管理的产物，已成为政府职能转变的新动力和推进政府治理现代化的重要抓手，属于电子政务发展的更高级阶段。与传统电子政务相比，“互联网+政务服务”在组织结构、改革路径、运行机制、服务模式等方面存在显著差异，如表1所示。

“互联网+政务服务”的实践历程与中国政府的信息化建设密不可分。21世纪初期，“政府上网”工程全面实施，信息技术在提升政府信息发布能力上的作用日益凸显。2006年，天津市自发探索建立了全国首个一体化的四级审批服务平台，面向社会提供在线审批服务。同年12月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于加强政府网站建设和管理工作的意见》，在政策文件中提及“在线办事服务”，倡导各地政府通过办事指引和页面链接提供“一站式”服务入口，逐步建立网上办事大厅，并着重对行政许可项目的在线办理率提出要求。2010和2012年，四川和广东依托省级政府门户网站陆续整合区域内政府部门的办事服务资源，提供办事指南和在线申报服务。显然，依托政府网站提供在线服务是“互联网+政务服务”的雏形，其关注点是提高政府行政审批效率，为地方吸引企业投资创造条件。

以行政审批制度为突破口，加快政府职能转变，处理好政府与市场、社会的关系，一直是我国全面深化改革的核心内容。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。据此，新一届中央政府将“简政放权”和“放管结合”作为转变政府职能的第一件大事，致力于用好“看不见的手”和“看得见的手”，把该放的权力放掉，把该管的事务管好。与此同时，地方改革自主权的扩大为地方创新提供了更大可能，互联网用户规模的快速增长为地方创新提供了新思路。2014年，浙江首次提出“互联网+政务”的理念，在全面梳理各部门政务服务职能，取消和下放1300多项行政审批事项，建立权责清单制度的基础上，优化再造政务流程，建成全省一体化政务服务网，推动行政权力网上规范运行，提升在线服务用户体验，获得广泛关注，并列入国务院改革试点。互联网+政务服务的地方探索由此从早期的各部门服务资源的简单归集进一步升级，被赋予撬动政府治理现代化的使命。

截至2018年12月底，中国31个省级地方政府均建立了省级一体化“互联网+政务服务”平台。以2006年全国首个省级一体化网上服务平台上线为起始，各省在响应中央政策倡议，建设“互联网+政务服务”平台的时间上存在较大差异。2006-2012年，仅有天津、广东、四川等地建立了一体化网上服务平台。2013-2014年，河北、黑龙江、湖北、浙江等地方的一体化平台相继建成。2015-

2016年，包括北京、上海、山东等在内的十余个地方建成相关平台。2017-2018年，又有包括新疆、西藏、内蒙古等地方建成平台，标志着省级“互联网+政务服务”平台建设进入收尾阶段。中央政策体系的不断完善也在推动“互联网+政务服务”在全国范围内的扩散。本研究对2015年中央政府首次提出“放管服”改革以来，推进“互联网+政务服务”的政策发展历程进行了简要梳理，详见表2。

数字政府建设是一项兼具经济（Government to Business，G2B）、政府（Government to Government，G2G）与社会（Government to Citizens，G2C）多维属性的综合性政策。具体到“互联网+政务服务”，依照目标对象的不同，主要涉及三类属性：以企业为对象，激发市场活力、促进产业高质量发展转型的经济属性；以政府部门为对象，优化科层运转效率的行政管理属性；以公民为对象，提升社会民生服 务质量的社会服务属性。出于分析的方便，本文将后两种统称为行政-社会属性（参见图1）。

在地方政策落地的过程中，各地政府通常会差异化地将政策注意力配置到不同的政策属性上。例如，笔者对A和B两省“互联网+政务服务”相关部门人员的调研访谈显示，A地区更侧重于将“互联网+政务服务”置于省级政府常务会议的优化营商环境专题下讨论。为此，该地“互联网+政务服务”主要特色即是“优化营商环境”。世界银行优化营商环境的排名和国务院办公厅委托第三方机构开展的网上服务能力评估都是A地选择对标学习榜样的重要参考。比较而言，B地则提出要“让每一个社会群体都能公平、公正地享受到‘互联网+政务服务’带来的实惠”，将平台建设、民生保障、数据整合、标准规范和政府网站集约化建设作为重点工作。显然，A地在推进“互联网+政务服务”的过程中，政策注意力侧重于优化营商环境这一经济属性，B地则侧重于政府信息化建设、民生服务等行政-社会属性。这种差异化的注意力配置在新近实证研究中也得到了证实。

3

理论述评

政策采纳指的是一项公共政策在不同政府间被相继采纳的动态过程。自上世纪60年代，研究者便开始探讨为什么美国有些州政府会比其他州政府更愿意采纳某一特定政策。上世纪90年代，Berry夫妇基于创新扩散理论解释地方政府的政策采纳，引领了近30年相关领域的研究。该理论从内部因素和扩散因素两个方面探讨政策采纳的动力机制。近年来，基于中国本土实践的政策采纳研究大量涌现，主要分为两类：第一类强调对经典政策扩散理论的移植和检验；第二类尝试探索具有中国特色的制度性因素（例如干部流动）对政策采纳的影响。

地方政府对某一中央倡导政策的采纳本身是一种政策响应。而他们在政策采纳速度上的“快慢不一”、顺序上的“先后不同”则反映了政策响应的差异。虽然既有创新扩散理论为理解地方政府在政策采纳中的“差异化响应”现象提供了洞见，但是却较少关注政策注意力的作用。政策注意力对于政策采纳和响应至关重要。对于任何一项公共政策，无论是通过纵向传递、抑或是横向扩散的方式被某一地方政府所采纳响应，一个根本前提首先在于获得当地政府和领导的高度关注。然而，人类认知的“有限理性”意味着，决策者的注意力资源是有限的，在某些特定的时间点上只能够关注特定的几个政策议题。那些能够获得更多决策者关注的政策议题通常在议程设置和资源分配中拥有更多的优先性。在政治学和公共管理领域，围绕政策注意力演化机理产生了一系列经典理论。例如，间断均衡理论致力于讨论政策注意力如何在长周期范围内实现稳定，并在短周期内出现剧烈跃迁。近年来，越来越多的学者尝试揭示政策注意力在中国特色的制度情境下的运行机理和对政策行为的影响方式。例如，有研究发现，“戴高帽”通常是下级政府部门竞争上级注意力的重要选择。还有研究区分出中国特色的邀功导向和避责导向两种注意力分配模式。

本文重点关注：在中国以多层级治理为特征的单一制国家体系下，政策注意力在“中央-省级”传导过程中究竟会如何形塑地方政府的政策采纳行为?一方面，在以中央集权为特征的单一制国家情境下，当中央在某一政策领域频繁发布指导性文件释放强烈政策信号时，地方政府理应快速出台落实性文件予以响应，推动政策快速落地。另一方面，人们却经常观察到，即使面对强烈的中央政策信号，地方政府在响应和采纳相关政策的速度上却依然“快慢不一”。

基于多层级政策注意力传导和识别的视角来看，本文认为，上级政策信号的模糊性和下级政府的选择性信号识别是产生“差异化响应”现象的一个重要原因。任何一项政策都包含多重属性。而中央政策信号通常强调“面面俱到”，这使得地方政府在响应和识别信号的过程中可以有选择地关注某些特定属性，从而影响后续政策采纳和执行的走向。比如，朱亚鹏和丁淑娟分析了棚户区改造的经济社会二重属性在影响该政策扩散速度和范围上的不同作用；林雪霏发现政府在技术导向与社会导向上的学习选择差异会影响政策“再生产”的具体形式。

本文构建一个解释框架，揭示省级政府在响应中央倡导政策时通过差异化配置注意力的方式进而推动政策落地的过程，并基于省级“互联网+政务服务”平台的政策情境提出研究假设进行实证检验。简而言之，中央通过频繁发布“互联网+政务服务”政策文件的方式将政策信号传递给省级政府。作为对中央信号的响应，省级政府会通过增加该领域的注意力配置，提高政策优先性的方式来推动平台建设。而省级政府在配置注意力的过程中，可能会尤其偏好“互联网+政务服务”的经济属性。

4

理论构建和研究假设

4.1 直接效应：中央政策注意力的信号压力

作为单一制国家，中国兼具集权与分权的混合特征。就中央集权而言，中央政府负责制定全国“大政方针”，并通过科层体制向下层层传递，指导地方政府落实相关决策。这种“自上而下”的政策注意力传导反映了地方政府所面临的来自中央的信号压力。地方政府不仅在法理上有义务和责任推动政策落地，同时也具有一定的动力意愿。这是因为，上级政府掌握着下级官员政绩考核、人事任命的决定权，在干部考核制的激励设计下，较好完成上级交办抑或高层领导重视的那些具有较高显示度或政治重要的任务，地方官员可以获得更好的职业生涯前景。实证研究表明，中央政府在某一领域频繁地发布政策文件通常会直接推动地方政府采纳该政策。

中央政策信号的这种传导机制主要通过驱使省级政府在相关领域配置更多的政策注意力来实现。这通常意味着该项政策在政府议程中的重要性获得了提升，并表现在领导讲话次数、会议研讨次数、政策文件数量等具体方面。为此，当中央政策信号加强时，省级政府会相应地出台更多落实性政策，提升政策优先性，一方面为后续政策执行提供资源保障，另一方面向中央传达“全力以赴”的决心和态度。为此，当中央政府在“互联网+政务服务”领域发布更强的政策信号时，出于响应中央倡议的考虑，省级政府会更有可能建设“互联网+政务服务” 台。

H1:直接效应——中央发布的“互联网+政务服务”的政策信号越强，省级政府建设互联网+政务服务平台的积极性越高。

4.2 中介效应：政策注意力纵向传导中的经济属性偏好

就地方分权而言，考虑到我国各地经济社会发展情况的巨大差异，中央政府很少“一刀切”，而是提供具有模糊性特征的一般性政策指引，在一定范围内赋予地方政府以弹性和自主选择权。正因如此，不同地方政府会在中央精神的整体框架内，结合本地发展需要将政策注意力配置在不同的政策属性上，由此形成了地方响应和执行的差异化分布格局。与此同时，地方政府除了扮演中央政府代理人的角色，同时也扮演追求自身独特利益的理性人角色。当代理人和理性人角色冲突时，地方政府可能会选择性地、虚泛地响应中央政策信号，以实现自利诉求。尤其在响应上级政策信号时，有研究发现，地方政府会根据政策内容的清晰度、问责压力等因素有选择地配置自身注意力，从而形成“注意力策略主义”。

上述研究表明，在政策注意力由中央向省级传导过程中，不同省份在响应过程中可能会将注意力配置到政策的不同属性上。“互联网+政务服务”同时包含经济和行政-社会属性。这意味着省级政策注意力可能在二者之间差异化配置。然而，与政-社会属性相比，“互联网+政务服务”所蕴含的经济属性可能对地方政府有着更强的“诱惑力”。这使得省级政府在响应中央政策信号时可能会把政策注意力更多地配置到经济属性上。换言之，在政策注意力由中央向省级的传导中，省级政府在注意力分配时可能会表现出经济属性偏好。而这种“经济理性”倾向出现的原因可能在于：

（1）我国仍然处于社会主义初级阶段，发展生产力依然是我国各地政府的核心任务。尤其在2009年全球金融危机后，我国各地传统经济增长动能逐渐式微。通过优化营商环境来促进经济增长成为新的政策关注。这一背景下，数字技术被赋予规范行政审批、强化市场监管、优化营商环境、激发市场主体活力等重要作用。尤其是广东省的行政审批“万里长征图”事件引发了社会各界对“放管服”改革的迫切需要。为此，以优化营商环境为主要内容的经济属性构成了这一时期地方政府加快建设“互联网+政务服务”平台的初衷之一。

（2）在晋升锦标赛的体制下，地区经济指标的相对排名会影响官员的晋升前景。基于官员晋升激励的视角，经济议题在决定政府行为模式上的影响是巨大的。虽然在经济“新常态”下，“GDP出官”模式在近年来逐渐式微，但是全球经济增长低迷、中美贸易战所带来的经济下行压力依然使得“保增长”“稳就业”等经济议题居于各级政府议程的首位。而“互联网+政务服务”恰好构成当前政府应用数字技术另辟蹊径地激发经济增长内生活力的重要手段。

（3）经济属性所涉及的政绩指标往往显示度较高、具体可测量，这使得相关领域的工作成效更易被上级所识别，从而具有更强的激励作用。既有研究表明，在中国政府的科层体制下，“易测任务”会争夺“不易测任务”的组织注意力，从而“挤出”后者。主政官员的有限任期则会进一步强化地方政府对这类“见效快”、显示度高的议题任务的偏好。比较而言，行政-社会属性的政绩指标往往主观性较强，不易进行比较考评。在“互联网+政务服务”领域，经济属性所涉及的指标包括营商环境指数、新增市场主体数等。而行政-社会属性方面，很难找到通用性的客观指标来衡量“互联网+政务服务”平台在数据整合共享、行政效率提升、反腐倡廉等子领域的赋能效果。为此，相较于行政-社会属性，地方主政官员可能更加青睐“互联网+政务服务”的经济属性。

（4）“政策捆绑”（Policy Bundling）现象在中西方政治环境下普遍存在——为了减少某些“不受欢迎”的政策在落地过程中所遇到的潜在阻力，决策者会策略性地将该政策与某些强势议题“捆绑”到一起“打包”推行。新近研究发现，在推进政府数据的整合共享时，协调部门通常步履维艰。这些政策阻力不仅来源于数据共享给其他部门所带来的利益与权力损失，还来源于数据权责界定的不清晰、收益分配不明确等。换言之，以数据整合共享为代表的议题在实际执行中可能风险较大、认可度较低。为此，出于更好推动政策在其他厅局、地市执行的考虑，政府通常会策略性地将其与优化营商环境等经济属性“捆绑”在一起，减少政策落地所面临的阻力风险。冯猛的研究发现，地方政府在创新采纳中存在着目标权衡的考虑，会有意识地规避风险性和争议性要素，选择那些被利益相关部门认可的要素实施创新。考虑到数据整合共享是推行“互联网+政务服务”基础任务，出于获取政策资源、削减执行阻力的动机，省级政府在响应中央倡导、建设一体化平台的过程中也倾向于表现出对经济属性 的偏好。

H2:中介效应——中央政策信号通过增加省级政府在“互联网+政务服务”经济属性上配置更多的政策注意力，进而推动建设“互联网+政务服务”平台 。

4.3 调节中介效应：经济属性偏好的地区差异

政策注意力在纵向传导中所表现出的经济属性偏好在不同省份间是否存在程度上的差异呢?本文认为，省级政府在注意力配置中所表现出的经济属性偏好，可能受到辖区所面临的客观经济发展水平、失业率，以及公众经济主观诉求等因素影响。 

（1）经济发展水平和失业率。议程设置的文献表明，政策注意力分配通常会受到政策问题严重性的影响。越严重的问题指标往往越会驱动政府投入更多的政策注意力。例如，地区的GDP水平和失业率经常被用来反映本地政府所面临的经济问题严重性程度。为此，与发达省份相比，经济议题的迫切性在欠发达省份会更高，更容易在政策注意力竞争中胜出，被纳入政府核心议程。因此，在响应模糊性较强、议题覆盖面较广的中央政策信号时，欠发达省份政府在政策注意力配置中对经济属性的偏好也更强。这意味着，欠发达省份有更强的动力将注意力配置在“互联网+政务服务”平台的经济属性上。为此，政策注意力在纵向传导中所表现出的经济属性偏好在欠发达省份更加明显。失业率从另外一个角度反映了经济发展的迫切性。高失业率往往意味着地区经济不景气。基于相似的逻辑，政策注意力在纵向传导中所表现出的经济属性偏好在高失业率省份更加明显。

H3:调节中介效应——与发达地区相比，政策注意力在纵向传导中所表现出的经济属性偏好在欠发达地区更加明显。

H4:调节中介效应——与低失业率地区相比，政策注意力在纵向传导中所表现出的经济属性偏好在高失业率地区更加明显。

（2）民众经济满意度。伴随着经济社会的发展，中国民众拥有越来越多的制度性与非制度性途径来参政议政，影响政府决策。而政府也有意愿和动力吸纳民众意见，提升决策的科学性、合法性。尤其在一些焦点事件中，中国政府会表现出强烈的“回应型政策议程设置”的倾向。基于此，辖区民众对当地经济发展的满意度可能会影响政府在注意力配置时的属性偏好。如果辖区民众对本地经济发展的不满意程度较高、政策诉求较强，那么经济议题在本地政策议程中的优先性也可能更高，政府会有更强的动机在注意力配置时表现出经济属性偏好。为此，政策注意力在纵向传导中所表现出的经济属 性偏好在民众经济满意度较低的地区更加明显。

H5:调节中介效应——与民众经济满意度较高的地区相比，政策注意力在纵向传导中所表现出的经济属性偏好在民众经济满意度较低的地区更加明显。

图2展示了理论解释框架。中央政策文件可以通过将省级政策注意力更多地配置到“互联网+政务服务”的经济属性上，进而提高“互联网+政务服务”平台建设积极性。左侧粗体虚线反映了政策注意力在纵向传导中所表现出的经济属性偏好。在这一传导链条中，省级政策注意力的经济属性配置是重要的中介因素。并且，这一链条在经济社会环境不同的省份中强弱程度也是不同的。其中，地区经济发展水平、失业率和公众经济诉求等因素构成了这一中介传导链条的调节变量。

5

数据与方法

本研究主要的数据来自国务院办公厅主办的中国政府网，31个省级政府开设的政府门户网站，2006-2018年的中国统计年鉴，2017年国务院办公厅组织开展的全国政务服务体系普查数据，以及部分省级政府政务服务主管部门的访谈数据。其中，访谈数据作为普查数据的补充和验证。

因变量为省份i在年份t建设“互联网+政务服务”平台的概率。本文构建了“省份采纳”的二值变量。其中，如果省份i在t年建设了一体化平台，取值为1；如果省份i在t年没有建设平台，则取值为0。当省份i建设平台后，其在后续年份的样本就会被剔除。数据来自全国政务服务体系普查表中各省填报的一体化政务服务平台的“开通时间”。

（1）自变量包括“中央政策注意力”和“省级政策注意力”：

中央政策注意力。本文以中央政府年度发布的与电子政务、“互联网+政务服务”相关的政策文件数作为衡量指标。文件数量越多，表明当年中央的政策注意力越强。为了识别中央政策注意力本身是否在经济属性和行政-社会属性上有所偏好，招募两位研究助理对所有中央政策文件以句子为单位进行内容编码，将涉及行政审批、经济增长的内容编码为经济属性子议题，将涉及政府运作、民生服务类的编码为行政-社会属性子议题。分别计算两位研究助理所编码的经济属性和行政-社会属性子议题在相应年份所有编码单元的占比。为了消除两位研究助理主观认知差异的影响，在编码前对两位研究助理进行了培训。在编码后，计算两位研究助理编码的平均值。整体来看，经济属性子议题占中央政策文件内容约为47%，行政-社会属性子主题占约53%。图3进一步按年份呈现编码结果。可以发现，经济属性和行政-社会属性的占比围绕50%上下波动。二者中没有哪一个能够持续占据主导性地位。这印证了前文对中央政策信号“面面俱到”的基本预设。 

省级政策注意力。本文以省级政府公开印发的相关政策文件数量测度省级政策注意力。为确保数据来源的准确性和客观性，查阅了各省级政府门户网站政策文件类栏目发布的所有政策文件内容。如前所述，“互联网+政务服务”所期望达成的基本目标既包括经济目标，也包括行政-社会目标。为此，本文进一步区分了“省级政策注意（经济属性）”和“省级政策注意力（行政-社会属性）”。本文将核心内容与行政审批改革相关的政策文件数测度“省级政策注意力（经济属性）”，将推进电子政务、政府网站、便民服务建设的政策文件数测度“省级政府注意力配置（行政-社会属性）”。

（2）控制变量“横向扩散效应、经济发展水平、人口数量”等是政策采纳的经典变量。考虑到各地区政务服务流程的前期整合情况也可能对“互联网+政务服务”平台建设产生积极影响，本文还控制了“组织内部整合”。综合性实体政务大厅是“互联网+政务服务”的线下支撑，各地依托政务大厅加强部门间协同联动、优化审批流程，全面落实“两集中、两到位”改革，有效促进了行政审批制度改革进一步深化。根据全国综合性实体政务大厅普查结果，本文以是否建立省级综合性实体政务大厅作为代表变量。若前一年建设了综合性实体政务大厅，取值为“1”，否则取值为“0”。另外，对于当地民众的经济满意度，本文使用“中国社会状况综合调查”中的问卷题目进行测量。问卷题目为：您对您所在地方政府的下列工作是否满意?对于经济发展诉求，使用答题者对地方政府在“发展经济”上的不满意程度来测量其诉求的迫切程度。计算回答“不大满意”或“很不满意”的人数比例。比例越高，表明民众对当地经济发展越不满意，对发展本地经济的诉求也越迫切。

模型估计上，首先使用离散型事件史分析作为基本模型（见公式），进一步使用广义结构方程模型，将其嵌套在事件史分析模型上识别中央、省级政策注意力在“互联网+政务服务”平台建设上的直接和间接效应。最后，通过采用Preacher等学者提出的方法估计调节中介效应（Moderated Mediation），检验政策注意力在纵向传导过程中的经济属性偏好是否会在地区间存在结构性差异——使用广义结构方程模型估计自变量对中介变量在调节变量分别取值为“平均值-1个标准差”、“平均值”、“平均值+1个标准差”时的影响效应，并通过Bootstrap的1000次重复抽样来获得百分位数置信区间来判断调节中介效应的显著性。

6

实证结果

表3报告了基于Logit的离散型事件史分析的估计结果：中央政策注意力的增多显著地提高了省级“互联网+政务服务”平台建设的可能性。当中央发布更多的与电子政务、“互联网+政务服务”有关的政策文件时，省级政府可能有更高的积极性建设“互联网+政务服务”平台。H1得到验证。其次，省级政策注意力也会部分地影响“互联网+政务服务”平台建设。当省级政府将更多的注意力配置到经济属性上时（发布更多的与行政审批相关的政策文件），可能有更高的积极性推动“互联网+政务服务”平台落地。相反，当省级政府在行政-社会属性上配置注意力时，则可能无法起到显著的促进作用。这表明，当省级政府在更大程度上将“互联网+政务服务”置于优化营商环境、激活市场活力的议题框架下时，其推进一体化网上服务平台建设的积极性可能更高。

表4报告了省级政策注意力在响应中央政策信号时的中介传导效应。中介传导路径1显示，中央发布的政策文件数量会促进省级政府发布更多的与行政审批相关的“互联网+政务服务”政策文件，进而提高“互联网+政务服务”平台落地的可能性。而中介传导路径2则显示，虽然中央政策文件可能督促省级政府发布更多的与行政-社会属性相关的政策文件，但是却难以进一步通过该路径调动省级地方加快“互联网+政务服务”平台建设的积极性。这意味着，省级政策注意力对行政-社会属性的配置可能无法在中央政策信号和省级平台建设之间发挥中介传导效应。对中介传导路径1和2的对比表明，在省级平台的建设过程中，省级政府在响应中央政策信号时可能存在着对“互联网+政务服务”经济属性的偏好。因此，H2成立。

对“调节中介效应”的分析可以识别政策注意力在纵向传导中所表现出的经济属性偏好在地区间是否存在系统差异。本文关注本地经济发展水平（客观指标）、本地失业率（客观指标）和本地民众经济满意度（主观指标）三个调节变量。表5报告了当上述三个调节变量分别取值为“平均值-1个标准差”、平均值、“平均值+1个标准差”时，省级政策注意力的经济属性配置在中央政策注意力与省级平台建设之间的中介传导效应大小。

研究发现（1）随着人均GDP的提高，省级政策注意力（经济属性）的中介传导效应逐渐减弱，从0.061下降至0.012。同时，基于1000次Bootstrap重复抽样的百分位数置信区间均不包括0。这表明，本地人均GDP对中介传导路径1的调节效应在统计上是显著的。为此，与发达地区相比，政策注意力在“中央-省级”纵向传导中所表现出的经济属性偏好在欠发达地区更加明显。欠发达省份在响应中央政策信号时，倾向于将“互联网+政务服务”平台的建设置于优化营商环境、激活本地市场活力的议题框架下考虑。对于发达省份而言，对经济属性的偏好则相对较弱，H3得到验证。（2）随着本地失业率不断提高，省级政策注意力（经济属性）的中介传导效应也在不断扩大。这表明，与低失业率地区相比，省级政策注意力的经济属性偏好在高失业率地区可能更加明显，H4得到验证。（3）随着辖区民众对促进本地经济发展的满意度越来越高，省级政策注意力（经济属性）的中介传导效应在不断降低。这意味着，省级政策注意力的经济属性偏好在民众经济满意度较高的地区更加明显，这与H5相反。一个可能的解释是，民众的经济满意度和经济发展诉求二者之间并不具有必然的联系。民众满意度高并不简单地意味着他们对经济发展的诉求就一定弱。实际上，这还可能意味着他们对本地政府未来的经济发展工作有更高的期待和要求（例如，由传统粗放式经济增长转向高质量绿色增长），从而转化更加强烈的经济诉求。在这种情况下，即使在经济发展满意度较高的地区，政府维持竞争优势的动机可能依然较强。相应地，省级政策注意力对经济属性的偏好也可能很强。

7

结论与启示

“互联网+政务服务”包含优化营商环境、激发市场活力（经济属）和提升行政效率、优化民生服务（行政-社会属性）的多重目标。研究发现，在中国层级治理体系下，政策注意力由中央向省级纵向传导过程中存在偏好经济属性这一现象。一方面，密集的中央政策文件发布可能会促进省级“互联网+政务服务”平台的建设；另一方面，省级政府在响应中央政策信号，推动平台落地的过程中，可能会有更高的积极性将注意力配置到“互联网+政务服务”的经济属性上。进一步地调节中介效应检验表明，省级政策注意力对经济属性的偏好在欠发达、高失业率和民众经济满意度较高的地区更加明显。

在以中央集权为特征的单一制国家中，为何一项由中央倡导的政策在地方采纳响应和执行过程中会出现差异化的分布格局?本文从政策注意力的视角提供了一条可能解释路径。一方面，中央的指导性政策文件通常“大而全”，强调“面面俱到”，兼顾政策的多维属性，提供一般性指引，为地方政府“因地制宜”地制定实施方案提供政策空间；另一方面，各地经济社会发展差异巨大，利益诉求各不相同，各地政府在识别上级政策信号时存在选择性和策略性特征。这意味着，地方政府在多维政策属性间的注意力配置结构可能不尽相同。而这种“选择性关注”则构成各地政府差异化政策响应的重要因素。进一步来看，政策注意力在纵向传导中对经济属性的偏好可能是两方面条件共同作用的产物：（1）在中国幅员辽阔、地区差异巨大的国情下，以中央一统性和地方自主性相结合的中国特色“央地关系”为孕育这一现象提供了制度土壤，各地在响应中央政策信号时拥有一定的“政策空间”来选择侧重政策的不同属性。（2）现行激励制度安排驱使地方政府在政策属性选择上倾向于经济属性，因为这不仅可为地方官员带来更具显示度的政绩，还可能化解来自其他部门的政策阻力，获得利益相关者的认同，是推动政策顺利执行的一种策略性选择。为此，地方对经济属性的偏好看似是对“面面俱到”的中央政策信号的一种偏离，但实际上是在既有制度安排和治理资源有限情况下的一种“治理需要”，具有一定的合法性基础。

本研究同样有助于回答政策注意力和政策行为之间的割裂问题。投入更多的政策注意力在理论逻辑上通常意味着政策会获得更快、更好地落实。但是在现实中，人们经常发现政策注意力并不是在所有情况下都会带来实质性的政策落地或政策绩效提升。所谓的政策文本无法有效转换为政策行动的以“文件落实文件”为特征的政策“空传”现象即属此例。基于本文解释框架，这一现象产生的可能原因在于，地方政府在识别中央政策信号时所选择关注的可能是那些“不受欢迎”的政策属（反映了地方政府对该政策的议题界定和认知框架），从而导致决策者和利益相关者缺乏政策采纳和执行的动力，延宕实质性政策落地的进度。正如本文所发现，在响应中央“互联网+政务服务”的政策信号时，如果省级政府更多地将注意力配置到行政-社会属性上，就可能难以调动他们加快平台建设的积极性。

本文的政策启示在于：省级政府在响应中央“互联网+政务服务”的政策信号时存在着经济属性偏好。这意味着，省级“互联网+政务服务”平台建设的一个重要出发点可能在于优化营商环境、激发市场活力，表现出“经济理性”的倾向 。那么，在平台建设中，以企业法人为对象的商事服务议题可能会获得更多地关注。这虽然有助于在“经济新常态”背景下促进“国内大循环”，激发国内市场主体活力，但是比较而言，以自然人为对象的其他公民个人事项也存在着被忽略的可能性。这需要政府在推动“互联网+政务服务”时更加注重协调多元政策属性的全面发展。 

本文的局限性包括：（1）在政策注意力的测量上，本文参照已有研究使用政策文件数量作为指标。这种测量方式虽然有其合理性，但是研究者需要注意基于该测量方式所得出研究结论的边界范围。既有政策过程理论表明，政策文件数量更多地反映的是“政策输出端（Policy Output）”的政策注意力。实际上，研究者还可以基于“政策输入端（Policy Input）”来选取政策注意力的测量指标，例如会议讨论、工作报告、官媒报道次数等。而输入端和输出端的政策注意力在运作机理和规律呈现上可能会有不同的特征。这意味着，本文所发现的经济属性偏好主要适用于基于输出端的政策注意力纵向传导。后续研究可以进一步讨论基于输入端的政策注意力在响应时的属性偏好。（2）本文采用的是一种“粗线条”的人工识别路径来对政策属性进行分类，以每一个政策文件的核心主题作为判断标准。但是，不同政策属性之间可能存在或远或近的关联性。同时，每个政策文件在核心主题之外也可能涉及诸多边缘主题，这意味着后续研究可以通过自然语言处理、人工文本编码等方式更加精确地划分“互联网+政务服务”的多维政策属性。（3）本文的研究设计主要聚焦于整体样本的量化研究。虽然可以在总体层面揭示一定的规律性特征，但是后续研究可以进一步基于系统的田野调查深入案例情境，借助“内部人视角”在微观层面揭示这一现象背后的现实运作机理。

往期荐文

本期来源：《公共管理学报》2022年第1期

编辑：段渲琪

校对：蔡龚涛   牛坤在

审核：光   涵