易兰丽 范梓腾：政策属性偏好如何影响地方政策采纳？ | 对话佳作096期
2022年1月12日，国务院发布了《“十四五”数字经济发展规划》，指出我国未来五年内将持续提高“互联网+政务服务”效能，全面提升全国一体化政务服务平台功能。回顾我国推进“互联网+政府服务”平台建设的十余年，各省市“互联网+政务服务”建设进度和建设效果不尽相同，反映了地方政府在政策采纳顺序上的“响应差异”。地方政府在某一特定领域的注意力配置结构究竟会如何影响政府采纳该政策的积极性？省级政府是基于何种逻辑在政策的经济属性和行政-社会属性上分配政策注意力，以推动“互联网+政府服务”平台建设的？北京邮电大学现代邮政学院易兰丽老师和复旦大学全球公共政策研究院范梓腾老师发表于《公共管理学报》的《层级治理体系下的政策注意力识别偏好与政策采纳——以省级“互联网+政务服务”平台建设为例》（全文点击文末阅读原文）一文，对上述问题做了系统回答。平台有幸邀请到易兰丽老师和范梓腾老师对论文延伸问题做进一步分享，以飨读者。
嘉宾介绍
易兰丽，北京邮电大学现代邮政学院讲师，教育部高水平特色型大学发展战略研究中心特聘研究员，关注政府治理创新、政务服务与绩效评估等研究领域。研究成果发表在《中国行政管理》、《情报杂志》和Physica A-Statistical Mechanics and Its Applications等中英文期刊，多项咨询成果获得省部级领导批示和政府部门采纳，主持国家社科基金、博士后基金等课题。
范梓腾，复旦大学全球公共政策研究院讲师，复旦-LSE全球公共政策研究中心研究员，关注数字政府建设与治理创新、技术应用的社会影响、政策过程理论等研究领域。研究成果发表在相关领域知名中英文学术期刊上，主持国家级课题。
访谈实录
Q1：两位作者可以简单介绍一下在《公共管理学报》最新网络首发的《层级治理体系下的政策注意力识别偏好与政策采纳——以省级“互联网+政务服务”平台建设为例》一文吗？你们是基于怎样的契机关注到这一研究议题的？
易兰丽 范梓腾：公共管理领域的研究有一个显著的特征就是需要“接地气”，很多研究灵感实际上来源于对公共管理实践的现实观察和思考，并通过科学的研究设计来揭示其现象背后隐藏的规律。我们真正关注“互联网+政务服务”这个研究议题始于2016年在清华大学孟庆国教授课题组参与《2016年互联网+政务服务调查评估报告》的研究工作，通过网上体验式调研的方式切实感受到各地“互联网+政务服务”建设进度和建设效果的不同。2017年，课题组支撑全国政务服务体系普查工作，我们有幸参与了普查问卷设计、地方调研、数据统计分析等全过程，通过普查工作进一步加深了对“互联网+政务服务”的了解。后来，更多的地方调研让我们意识到，“互联网+政务服务”落地速度可能与政府在这一领域响应中央政策信号时注意力的选择性分配之间存在一定的关系，这个发现是不是具有普遍性，引起了我们的兴趣，也就有了最初这篇论文的设计初衷。
Q2：本文的重要创新是从注意力分配的视角研究地方政府政策采纳“差异化响应”的生成逻辑，您为何会选用这一视角？相较于既有的创新扩散理论其优势在哪里？
范梓腾：本文之所以关注这一概念，一个基本出发点是，政府的数字化转型、或者说电子政务建设（传统的说法）是很鲜明的“一把手工程”，很多电子政务的相关研究都发现，组织/领导支持对于推动电子政务的可持续建设至关重要。不过，传统上，研究者会将某个政策视作一个整体来分析其获得的政策注意力的数量多少。在本文，我们其实更关注电子政务内部——政策注意力在电子政务的两个主要政策子议题间的分配特征。因为这样一种政策内分配模式可以在一定程度上反映政府在制定电子政务政策时的基本出发点——对电子政务的议题界定，并相应地决定了政府后续的一系列配套行动和资源分配。我们在与地方政务服务主管部门进行交流的过程中发现，各地电子政务建设并非“为了数字化转型而数字化转型”，换言之，数字化本身不是出发点或落脚点，在很多情况下，政府是希望借助数字化转型来优化不同政策领域的治理现代化。而在中国的央地互动的国家治理体系下，各个地方在侧重上又通常会表现出鲜明的特色，在中央规定动作外有一些“自选动作”。为此，对于电子政务这类具有一定“工具属性”的政策而言，我们认为研究其内部的政策注意力分配的政策后果是有其必要性的。
既有的创新扩散理论为我们理解电子政务类的创新采纳提供了丰富的理论见解。本文对于政策注意力的关注是希望从新的理论切入点进一步补充和丰富对政策采纳的研究。如果基于经典的政策阶段来看，议题界定、注意力分配等是政策周期的起点，而政策采纳则主要位于中后段。为此，对注意力分配的关注是希望回到政策周期的起点，来分析政府对政策设计认知在起点上的差异会如何影响后续的政策行为。
Q3：在2006-2018年间，中央层面“互联网+政务服务”政策有何变迁？显示出哪些政策信号的变化？与近几年我国推进的数字政府建设有何联系和区别？
易兰丽：2006-2018年间，中央层面出台的“互联网+政务服务”政策根据侧重点不同，大致可以分为四个阶段，分别是政府网站信息服务阶段、实体大厅线下服务阶段、“放管服”改革动员阶段以及全面推行“互联网+政务服务”阶段。2006-2010年是政府网站的蓬勃发展期，中央政策对政府网站提出了“在线办事服务”的要求，可以视为“互联网+政务服务”的萌芽。2011年，中办、国办印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，明确鼓励政务服务中心发展，筑牢线下服务根基，并逐步向网上办理延伸，该阶段以发展实体政务大厅为重点，但线上线下服务相融合的理念已初显端倪。2013年，本届政府将简政放权和放管结合作为全面深化改革和转变政府职能的第一件大事，围绕精简和规范行政审批、商事登记制度改革、固定资产投资审批、规范行政审批中介机构服务、事中事后监管和信用体系建设等出台了一系列政策文件，为政务服务的优化奠定了基础。2015年，国务院常务会议部署“互联网+政务服务”，2016年“互联网+政务服务”写入政府工作报告，标志着我国进入全面推行“互联网+政务服务”的阶段。之后，历经省级一体化平台建设、线上线下融合发展、全国一体化服务平台建设，当前已进入“一网通办”和“跨省通办”的新阶段。
“互联网+政务服务”是数字政府建设的重要组成部分。政府的职能和作用包括宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护五个方面，“互联网+政务服务”和公共服务直接相关，但其同时也具备激发市场活力，优化营商环境的政策属性，与政府的宏观调控和市场监管也存在千丝万缕的联系。此外，“互联网+政务服务”的建设过程本身也是政府自身提高数字化能力，推动政府数据整合利用的过程。可以说，“互联网+政务服务”为数字政府各项任务的落地创造了条件，从各地出台的数字政府建设规划中我们不难发现，二者无论是建设目标和建设任务都是一脉相承的。
Q4：文章部分指标难以度量，比如：如何准确测量政府注意力是一个难题，且本研究所用数据来源多元化，您在研究中是如何选择和考量具体指标的？
易兰丽 范梓腾：论文指标的选取需要综合考虑代表性和可操作性。如果没有代表性，指标就失去了意义。没有可操作性，研究也就难以为继。在指标选取上，我们主要是参照已有研究，使用政策文件数量作为指标。当然，如果能够获得政府会议、领导批示之类的数据，对于测量政策注意力会是一个很好的补充。不过，这类数据通常具有一定的敏感性，在时间维度和地域覆盖上往往难以全面获得。另外，得益于政府网站建设的日趋规范，以及《中华人民共和国政府信息公开条例》对政策法规主动公开的要求，我们能够通过公开的渠道获取相对全面一些的历年发布的政策信息。数据来源的多元化是定量研究中经常会遇到的情况，为了保障数据的质量，我们优先会选取那些在时空维度上覆盖面更具代表性和完整性的数据，并会考虑通过问卷调研等方式获取一手数据，其根本目的是为了保障数据分析结论的可靠性。
Q5：本文创新地对注意力进行了指标测量，请问如何更好理顺不同效应之间的关系？您在进行研究假设时，如何科学地进行假设？
范梓腾：研究假设的提出往往需要和研究问题以及理论分析紧密结合。这意味着，在提出研究假设时，需要把握好“程度”，不要“过分”表达。例如，研究假设的提出已经远远超过了研究问题的关注点，或者是超过了理论分析所得出潜在推论的覆盖面。另外，研究假设的提出可能也需要更具针对性，一篇论文的研究假设并非要面面俱到，数量繁多。相反，围绕着某一个核心关系/机制，并以这个机制为核心延伸出几个辅助假设，可能就足够了。这样不仅可以使得研究假设更具“针对性”，同时也会避免因过多假设所带来的论文“跑焦”以及“寡淡无味”，或者是分析上的“捉襟见肘”。
Q6：文章为何选择使用离散事件史和广义结构方程模型进行分析？相比于传统对注意力的研究更多从定性的角度展开，其优势是什么？
范梓腾：正如文中所说，对于模型的选择，我们考虑的是研究问题本身的属性以及既有研究的做法。首先，我们的基础研究问题涉及的是互联网平台的政策采纳，经典的估计模型是离散事件史分析。其次，我们对于省级政策注意力如何传导中央政策信号，以及这种传导如何在不同地区间存在差异的关注，实际上涉及的是一个有调节的中介效应分析。在这方面，先前的经典研究（例如，Zhu & Zhang 2019）已经做了比较清晰的示范。为此，我们依照既有路径选择了广义结构方程模型进行估计分析。
基于定性的角度对注意力展开分析可以从更加微观的细节机制入手展现注意力运作及影响的精彩故事。比较而言，定量研究可以在总体层面上呈现出更具一般性的规律。对于政策注意力而言，由于我国各地区之间经济社会差异明显，反映在不同的具体政策领域内，应该也会呈现出注意力分配的不同。站在这个角度上，量化分析可以在总体特征上呈现这种差异的总体特征，并进行相应的分析。不过，正如论文结尾所言，定量和定性两种方法在解决研究问题的类型上各有侧重、各有优势。更好的做法应该是尝试将二者进行有机的结合。所以，我们也很希望有更多的定性研究能够基于案例内的微观机制分析来丰富本文对变量间关系的发现。
Q7：对于积极回应“行政—社会属性”的省份，您认为可能的原因有哪些？本文的研究结论在其他领域的多维属性综合性政策是否会有所不同？
易兰丽 范梓腾：结合实地调研了解的情况，我们推测，受限于自身的资源禀赋以及其他政治经济社会文化条件因素，某些地区对未来的经济增长预期有限，同时现有的经济发展水平在“互联网+政务服务”平台的建设上没有资金缺口，以往电子政务的碎片化建设和新时代服务型政府建设要求使其选择在经济以外的其他领域寻找创新突破点，例如提高行政管理水平和社会服务质量。
任何政策领域都包含不同的政策子议题，为此，省级政府在响应中央一般性政策信号时的选择性偏好现象可能在很多政策领域中都存在。不过，考虑到不同的政策领域所包含的政策子议题的具体类型可能存在差异，因此我们认为可以具体问题具体分析。在不同的政策领域，结合其特定的政策特征，检验这种选择性偏好的存在无疑会丰富我们对这一议题的深入理解。
Q8：相较于中央-省级之间的政策属性偏好对“互联网+政务服务”的影响，省市之间的政策属性偏好逻辑是否同中央-省级之间保持一致？
范梓腾：实际上，这也是我们在未来希望进一步深入探讨的问题。目前，我们还没有基于新的调研数据来进行系统研究。考虑到每个省份所辖地市之间也存在着差异，这种政策属性偏好的逻辑可能在省市之间也是存在的。不过，具体到“互联网+政务服务”的政策领域，由于当前国家更加强调的是集约化建设，不提倡过度分散化，一个可能的推测是地市所拥有的选择性偏好的表达空间可能会小一些。当然，这些都需要严谨的研究来进一步论证。
Q9：范老师自博士阶段开始就在多个顶级期刊进行学术发表，请问您的学术灵感来源于何？能否分享一些经验给读者？
范梓腾：很惭愧，我自己也正处于起步阶段，在摸索和学习，其间得到了很多师长的帮助和指导。结合目前的体会，经验较少，教训更多。一篇好的研究似乎可以从两个方面“发光”。其一，研究对象本身具有重要的现实意义，并且在持续“发酵”。此时，对研究问题的理论化提炼，并借助经典、合适的理论视角展开分析可以加大丰富对这一重要现象的理解，并为实践带来有益“启示”。其二，使用新的理论视角对一些经典议题展开分析，从而在增加边际知识的维度上做出理论贡献。对于第一类研究，可能需要培养挖掘现实问题的眼光，开展广泛的调研。对于第二类研究，可能需要在广泛阅读文献的基础上，培养提炼、整合、创新的能力。当然，如果可以将二者进行结合，可能会出现1+1＞2的效果。否则，只追求研究新现象，可能会出现碎片化和不深入的问题，从而无法做到知识的有效积累。只追求新的理论切入点来分析比较完备的议题，而忽略现实发展，又可能会出现“空中楼阁”的问题。为此，理论和现实的有机结合可能对于每一个青年学者而言都是需要持续磨练的。在这里也希望可以与大家共勉，共同学习，并取得进步。
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编辑：吴芳
审校：对话佳作版块团队