区域城市一体化的政区逻辑：政区治理化与治理政区化

摘要

区域城市一体化是区域发展体现国家战略的重要路径，而实现这一路径的核心难题则是推进区域城市的一体化治理。尽管传统的单一区划调整由于其诸多制度弊端受到学界的强烈批判，并生发出诸多以不动区划的区域治理理论予以解释并应用，但行政区划调整在中国特色的区域治理中仍有其制度生命力。这种生命力体现在传统区划调整从制度供给和制度需求两方面的转变，一方面是从制度供给角度进行政区政策工具的扩展化改造，另一方面是在制度需求角度将区域一体化对政区的空间逻辑需求叠加上政治逻辑需求。由此，区域城市一体化中的政区治理化和治理政区化构成了弥合行政区划在理论上失灵和实践中管用这一张力的解释路径，也同时为区域城市一体化的现实治理提供一个独特的政策路径。 

作者简介

熊竞：上海交通大学国际与公共事务学院副研究员、硕士生导师。

文章结构

一、问题的提出与相关文献综述

二、区域一体化中的政区制度供给创新：从政区调整到政区治理的超越

三、区域域一体化中的政区制度需求升级：从空间逻辑到政治逻辑的叠加

四、结论与讨论

一、问题的提出与相关文献综述

随着京津冀、粤港澳、长三角等区域和城市群发展上升为国家战略，以强化对内开放为导向的区域一体化进程也成为我国构建经济发展新动能、打造空间新增长极的重要研究议题。然而，由于我国地方政府发展型体制的惯性，使得政区分割成为掣肘区域一体化的重要制度障碍。改革开放40多年以来，为激励地方发展的自主性和积极性，向地方放权的属地化管理制度成为地方治理的主要形式。这种“行政区经济”在促进地方竞合、激发地方发展的同时，也逐渐推动地域空间从农村城市化向城市区域化，再向区域城市一体化演进升级。这一演进升级过程在地理空间形态上，则使得区域城市发展呈现城市群、大湾区、都市圈、大都市区等新型地域形态，这种空间格局的形成和演进，使得市场要素发展和公共事务管理大大超越原有政区空间，也使得原有以属地激励为主的地方治理制度下的政区边界，日益成为阻碍要素流动、抑制规模和集聚效应、甚至延缓和破坏区域一体化的行政藩篱。

换言之，在高速城市化后，原本激发地方和城市发展积极性的政区空间逐渐成为掣肘地方和城市发展的空间制度障碍，由此，对区域一体化制度症结的探讨，也不断聚焦到如何跨越甚至破除区划无形之墙这一核心问题上来。

针对这一问题，学界纷纷开出 “药方”：一方面，区域经济学家基于西方解决国家与国家之间协调发展的区域主义与新区域主义，提出了次区域合作、多层级治理、多中心治理等理论；另一方面，政治学、公共管理学、法学等学科相关学者，则提出了“区域行政”、“区域公共管理”、城乡治理、复合行政、跨界治理、整体性治理、制度性集体行动、区域行政协议等概念和理论。

这些学界探讨和开出 “药方”的一个共性指向是，试图走出用行政区划调整解决行政区划问题的窠臼，用非行政区划调整的方式来突破“行政区经济”和“行政区行政”，并实现区域的协同和一体化治理。毕竟从逻辑上而言，“区域的界限永远都是存在的”，无论是政区兼并还是重组，必然还会形成新的政区边界，新的政区边界在解决现有区域问题的同时，也为未来的区域问题埋下了“伏笔”甚至是 “隐患”。

此外，行政区划调整带来的高昂物质成本、制度成本和心理成本也不得不考虑，凯曼尼（Kamann）研究国家边界在整合功能属性后发现，虽然区划调整实现区域制度一体化了，但心理文化影响并未消除：“国家间降低边界（功能属性）的影响，不能同样地产生双方的认同感，这个影响不应该被低估。”近年来，已有不少实证研究也证实了行政区划调整的低效甚至无效。在当前，公众自我意识越来越突显，质疑、阻碍、反对的声音也开始直指仅从管理者视角进行区划调整的行为。

来自不同领域的诸多学者对行政区划的 “失灵”进行了批判，然而，现实中我们却发现，行政区划作为政策工具，仍是国家和地方政府解决城市和区域发展问题的有效 “武器”。例如，我国较早施行并至今仍具有生命力的“市管县 （市）”体制就是以行政区划调整作为构建中观城市群的重要制度。虽然这一体制近年来也面临一些挑战，但是它作为我国省级政区内推进的政区型跨界治理体制，即在中观层面通过区划体制改革来促进城镇组群、以城带乡的区域发展体制，仍是我国行政区划政策工具在区域一体化上最典型的应用。这一应用体现在近年来多个省会城市通过“县 （市）改区”方式拓展中心城市空间，以达到提高综合承载能力和资源配置能力，如济南市、杭州市、南京市、合肥市等；再如，知名智库福卡的报告也指出“城市迈入都市圈时代，为融入城市群，变动行政区划已成最易释放制度红利、级差地租的调整方式”。从国家治理现代化而言，行政区划作为体国经野之道，是我国空间治理体系和治理能力现代化的重要政策工具。特别是党的十八大以来，国家更多地关注到行政区划的重要性。党的十八届三中全会，将优化行政区划设置作为全面深化改革的重要工作部署推动，对行政区划工作提出了更高的新要求。2014年2月，习近平在北京市考察工作时指出，行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁垒，行政区划本身也是一种重要资源，用得好是推动区域协同发展的更大优势，用不好则可能成为发展的掣肘；要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，大家抱成团朝着顶层设计的目标一起做。由此可见，行政区划已成为习近平治国理政思想的重要组成部分。2019年1月1日实施的 《行政区划管理条例》（中华人民共和国国务院令第704号），首次通过系统立法的方式把行政区划工作纳入规范化轨道。党的十九届四中全会进一步指出 “优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系”，则更直接地对区域一体化中的行政区划研究提出了新要求。

区域一体化的研究和实践中，对于行政区划这一治理政策工具而言，存在理论分析上的“政区失灵”和政策实践中的“政区有效”之间的显著张力，如何弥合这一张力，是本文拟破解的核心问题。要解释这一问题，逻辑上有两条路径：

其一，从政区理论的辨析出发，解释区域治理相关理论为何出现“去政区化”“逆政区化”“弱政区化”的倾向，为政区逻辑在区域一体化研究中的重要性进行“正本清源”，而这一过程的关键则是对政区概念中“狭义的区划调整理解”的超越，行政区划调整只是“跨越卡夫丁大峡谷”的一瞬间，然而在这一瞬间的背后，包括政区要素静态运行中的职能发挥、蕴含类似区划调整相同政策目标的准行政区划调整、区划调整中充分加入专家论证和公众参与，以及指导这一系列调整的制度安排等，也应一并纳入政区分析的框架，而分析框架的扩展过程正是治理理念在刚性的、单一的行政区划概念中的强化，因此，我们将这一过程概括为 “政区治理化”。

其二，从区域一体化实践中的政区政策供给的目标导向和动力机制出发，进一步论证政区治理逻辑在区域一体化中的必要性，特别是从传统推动空间要素一体化的空间逻辑扩展到更为重要的中央与地方关系、国际政治关系等政治逻辑，当区域一体化的内在目标推进到政治逻辑，则行政区划的出场及其制度效用就显示出更多的优势。进一步而言，政区内涵在经过第一条路径的辨析后，作为治理化后的政区政策工具，其更是可以成为推动区域一体化的核心政策工具，可以说在中国，区域一体化背后的实质是治理的政区化。

至此，本文的基本论点和分析理路得以确立，即理论目标是解释政区在区域治理理论中的“失灵”和区域治理实践中的 “有效”，政策目标是论证我国区域一体化的一条独特路径是政区。而要完成这两个研究目标的核心在于从政区制度的供给和需求两端出发，一方面透析政区理论，超越传统行政区划调整的概念框架，另一方面透析区域一体化的更深层逻辑。

二、区域一体化中的政区制度供给创新：从政区调整到政区治理的超越

从全球城市化进程来看，当城镇化率跨越50%进入中后期阶段，城市的都市圈化、城市群化、连绵化、湾区化等城市区域一体化是必然趋势，而西方城市化先行国家在城市区域一体化阶段，都会突破单体政区去探索跨界治理的问题。面对行政区划对区域一体化的阻隔，一般有两种改革路径：一是进行“政区兼并”（annexation），即中心城市或城区在扩展建成区过程中将所涉地域的政区纳入统筹管理，甚至“兼并”政区而成立区域性政府，如英国伦敦的都市郡议会、大曼彻斯特大都市区政府、日本东京都政府、加拿大多伦多大都市政府、澳大利亚墨尔本大都市权力机关、美国波特兰大都市政府和我国北京、上海直辖市在1958年进行区划调整拓展城市规模等。据统计，美国在1950年到1990年的城市化拓展阶段，“所有城市中只有20%提高其密度，而许多其他城市都是插建和外围空间拓展同时进行”。

二是进行“政区合并”（combination），即由于中心城区拥堵、犯罪、污染等“城市病”严重，而使得外围已城市化的郊区各政区相互合并成为新的城市中心，由此形成多中心的城市群或大都市圈治理格局，例如，美国大城市周边的“市县合并”；此外，在破解城市扩展造成的公共服务碎片化整合时，根据不同类型公共服务的服务圈范围进行功能整合，形成相互层叠嵌套的功能区划也属于这一类型，例如，美国的特别功能区等。

不过，进入20世纪80年代，以政区兼并或合并为主的区域一体化方式，受到了法律障碍、党派之争、都市区经济和社会问题等因素的影响，各国大都市区政府出现了职能减少、机构削弱的衰退现象，例如英国政府在1986年宣布取消伦敦等6个大都市区政府（都市郡），恢复了“郡”建制。而我国学界，对于区域一体化中行政区划的批判及其相关概念和理论的提出，应该也是20世纪80年代后国际大都市区政府治理模式由高潮到衰退的新一轮区域治理实践的大背景所引致的。

大都市区政府组织模式的由盛而衰，也是行政区划政策工具有效性由强到弱的外在体现。由此，以政区“兼并”“合并”为路径的区域一体化治理方式成为诸多理论批判的对象。但是，这些理论对行政区划在区域一体化中的制度阻碍作用也是认同的，例如，区域行政理论就认为“由于区域经济发展的整体性存在被民族国家或一国内的行政区划肢解的可能性”，只是，“区域治理”“区域公共管理”等理论是倡导通过非区划调整的协调、协作、协同来解决这一问题。这些理论普遍认为“解铃还须系铃人”的区划调整仅仅是“头痛医头脚痛医脚”的治标之策。从城市的动态扩展看，确实随着城市建成区的扩张，新的行政区划“边界”空间障碍又将产生，频繁不断的区划调整行为不仅难以根治区域一体化制度障碍（如政府职能转变仍不到位），而且会产生高额的区划调整成本（包括企业和居民频繁地更换各类证件、政府官员和机构等的社会整合），或因不规范操作导致不合理的调整结果，甚至出现“为换一个门把手而把整个房子拆了”的区划调整失误。

例如，上海中心城区在1990年代中期之前主要以近域切块为主的区划调整方式进行城市拓展，而这种模式在城市化进程中面临动辄调整、频次较多而增加行政成本的挑战。以上海普陀区为例，新中国成立后，普陀区在1992年之前曾有六次拓区，包括1950年新泾、真如、闸北等区的吴淞江以北、中山北路以南地区划入，1956年真如、大场两区部分地区划入，1958年西郊区撤销的同时部分地区划入，1982年宝山县部分地区划入，1984年嘉定县真如镇及长征、桃浦两乡部分地区和宝山县彭浦乡部分地区划入，1992年长征、桃浦两乡全境划入。从这一案例可以观察到，由于采取了政区兼并的方式来拓展中心城区，导致普陀区、嘉定县、宝山县面临着频繁的区划调整，且下辖的真如镇、长征乡、桃浦乡等基层政区也是分多次碎片化切块划入，这无疑增加了这一区域企业和居民的成本，政府管理也面临不断适应的挑战。直到1990年代中期后施行郊区的整县改区，这一近域切块划入的城市化空间拓展模式才得以改善。

可见，区划调整在区域一体化中可能并不是最好的办法，学界因此也开始讨论在不调整区划的情况下，如何通过设计跨政区的合作、联动等机制而非区划调整来破解区域一体化中的跨界治理难题，包括签订各类行政协议、共同组织编制规划、召开各类联席会议、建立相应协调机构、互派政府工作人员等。例如，目前长三角区域一体化中的长三角区域合作办以及长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会，就是一种不打破行政区划界线但非常紧密地进行区域一体化治理的最新探索。另外，兴起于20世纪70年代末期的新区域主义还强调企业、社会组织、居民等社会力量和市场力量也应该参与到区域协商合作中来。

上述理论和实践确实在不打破行政区划（包括不打破国界）框架的情况下解决了部分区域公共问题，然而，由于缺乏政区的刚性约束，这些联席会议、行政协议、协调机构、非正式组织、倡导性规划等治理工具常常出现碎片化的、扯皮性的、形式性、低效率的治理效果。正是区域一体化中非区划治理仍可能面临的一系列“老”问题和“新”挑战，使得学术界再次引发了整体性治理、再领域化等概念和理论的讨论。而实践层面也呈现出类似的发展趋势，比如不少政府又重新开始讨论大都市区政府。

刘君德教授提出“行政区经济”理论，也历经了从分析行政区对区域经济刚性约束的负面效应，到重视行政区经济在促进区域经济发展上的正面效应的转变。行政区划所体现的刚性整合，之所以会重回学界和政界的视野，很重要的原因之一就是政区调整将外部交易成本内部化的思路，与当前信息技术的结合，使得大规模和更广阔空间的组织和生产成为可能，而全球化挑战也让各国不得不选择通过内部城市组团方式，代表国家参与全球竞争，这也是“全球城市”理论兴起的重要原因。与此同时，中国城市化的飞速发展，使得城市区域化、群状化发展中的一体化矛盾更加突显，进一步加剧了对区域一体化治理的制度改革需求。当然，这并不意味着行政区划会回到简单的“一并了之”“一合了事”等传统区划调整的老路上，而是鼓励更多地在低成本、多方式、柔性化、协商性的政区治理上寻找路径。

政区型跨界治理是指在推动区域一体化的政策路径上，充分考虑政区要素在静态运行中的职能，借鉴行政区划调整所蕴含的将交易成本内部化的政策工具功能，并在不得已的政区调整中强化调整的科学性、规范性和民主性的一系列政策工具的系统性应用。政区型跨界治理一方面是对传统性政区调整的超越，即通过曲线性、柔性化地破除政区边界来实现区域一体化，既保留政区边界的属地治理功能，又避免跨界公共事务治理中的碎片化；另一方面，则是将行政区划政策中的“硬约束”“真执行”“强保障”等制度效能附加于协商性、倡导性、软性化的跨界协同治理工具，既避免了政区调整高成本等弊端，又实现了区域一体化的实质性推动。

目前，我国在推进区域一体化的实践探索中，不通过传统的区划调整而突破政区边界从而实现跨区域公共事务一体化整合的政区治理型政策工具日渐丰富，包括广东省的深圳－汕尾两市的特别合作区探索（通过法定关系而不是区划调整来界定各自的权责利）、新疆维吾尔自治区的乌昌一体化创新（部分重要职能部门合署办公）、江苏省的靖江江阴的跨江融合新试验（从产业同城拓展到设施、民生、生态的融合）、湖南省的长株潭联市制新概念（城市群政治的现实体现）以及跨省级政区的长三角生态绿色一体化发展示范区等。

另外，在扶贫攻坚和应急管理领域，这种不进行区划调整但实现跨政区整合的政区型跨界治理也有诸多探索，例如，扶贫工作中的对口支援、重大公共卫生事件处置中的结对作战等，就是突破行政区边界，却并没有进行区划调整的政区型跨界治理模式。原本，不打破政区边界进行跨区域整合，最大的问题是属地责任的模糊化，根据新制度经济学产权理论，政区“空 间发展权利”的模糊必然增加高昂的交易成本，或是大大影响区域合作和一体化的内在动力及持续性。而通过实行小尺度或基层政区的对口和结对，却能更好地明确帮扶和应急支援的权责利，激励双方的积极性，产生类似政区合并的更为高效和落地的协同合作效果。

三、区域一体化中的政区制度需求升级：从空间逻辑到政治逻辑的叠加

在推进区域一体化中为何需要政区制度，需要首先明确行政区划的制度需求，再结合区域一体化的情景分析政区治理的逻辑。

从政区的政策工具属性来看，它是用来回答大国治理中国土如何分区（划分区域及划定边界）、分层 （各个基本分区如何累积形成多层级的纵向结构）、分类（根据不同的区域性质和特点设定不同的建制类型）问题，并确定行政中心和命名政区单元的空间治理政策工具集。“中国是个古老大国，是世界上行政区划历史最悠久，内容最丰富的国家”，行政区划在我国长期的帝国治理和近现代国家发展中发挥了重要作用，是国家空间治理体系的重要组成部分。从政区视角研究我国区域经济、城乡规划、社区治理、乡镇财政、城市治理、政府间关系等主题的文献也已很丰富。

从不同学科对行政区划概念的定义来看，政区制度在经济、社会、政治、文化以及生态文明建设方面都有相应的需求，但其核心逻辑有二：一是基于客观发展的空间逻辑，二是基于治国理政的政治逻辑。前者是根据自然地理、经济基础、人口分布、文化习俗等现实空间进行区域划分，并赋予相应的发展资源，来促进地方经济社会发展，例如，政区边界区划的 “山川形便”原则，如福建省与江西省以武夷山为界，上海浦东新区与浦西各区以黄浦江为界等；后者则是根据国家治国理政的政治目标进行区域划分，并协调中央和地方、地方与地方的关系，例如政区边界区划的“犬牙交错”原则，最为典型的应用之一就是本应以秦岭为界划入巴蜀地的汉中平原在元朝划入了陕西境内，让本来凭借秦岭易守难攻的巴蜀之地北门大开。

从行政区划的历史演变规律来看，基层政区和稳定时期的区划调整往往遵循空间逻辑；而高层政区和特殊时期的区划调整往往遵循政治逻辑。但是，从行政区划的根本制度属性而言，空间划分首先是作为国家权力的体现，是中央集权体制的产物，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，因此，政治逻辑是其第一逻辑。即使是在基层政区的调整中，遵循空间逻辑确立的政区边界、建制、驻地等结构，仍然需要根据地方政府的政治要求，在充分考虑空间逻辑的基础上综合政治逻辑来做出区划调整的方案。

此外，当两个逻辑有冲突时，空间逻辑要让位于政治逻辑。例如，2021年5月关于“袖珍”小县——陕西省佛坪县的存废曾引发网络热议，从节约行政成本和提升行政效率而言，这些小县确实有撤制合并的必要，但对于位于边疆和偏远地区的“小县”而言，站在维护国家安全稳定和社会稳定的角度，大部分作者包括网络留言的网民都表示县再小、人口再少也要保留其建制，甚至还应强化其建制。我国海南省设立地级三沙市以及新疆维吾尔自治区设立兵团市镇等区划设置就是这一原则的体现。因此，行政区划调整在空间逻辑和政治逻辑的权衡中，政治逻辑一定是要高于空间逻辑的。

目前我国的区域一体化研究和实践中，提出跨政区整合或区划调整的目标大多是为了促进产业、交通、旅游、人口、技术、信息等要素的一体化，以及教育、医疗、养老、居住、体育等公共服务的一体化，即现有研究和实践更多是从空间逻辑来分析并提出治理对策，而较少从政治逻辑来考虑区域一体化的政区治理问题，这也导致对政区治理在区域一体化中的重要性有所忽视。

区域一体化的重要政治目标之一，在于优化大国治理中的中央与地方关系，即通过城市群、大湾区等省级政区的一体化和组团化、板块化，一定意义上使得中央在34个省、自治区、直辖市等一级政区的管理幅度上有所缩减。管理层次－幅度理论表明，当管理幅度减少、层次－幅度更 “尖”时，上级对下级的管理有效性将提升，因此，区域一体化从中央进行地方治理角度而言，无疑将有利于提升上令下达、下情上传的有效性和贯通性；与此同时，这一模式还可传递出地方大员在区域性治理绩效肯定后的升迁路径，即更有利于从地方大员角度实现带动区域一体化治理绩效转化为升迁中央后的整体绩效，由此也大大增加了中央的统合性和地方的稳定性。从实践来看，近年来陆续推出京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、长江中游城市群、中原城市群、成渝城市群等国家级城市群的建立，一定程度上缓解了中央与地方省级政府管理幅度上的压力，提升了中央治理地方的有效性；此外，粤港澳大湾区还有面向香港和澳门特别行政区治理的目标。这一空间治理格局一定程度上也有解放初期我国推行的以行政区划治理为基础的 “大区制”的影子。

此外，从全球化进程来看，以城市群为地域形态的组团性竞争也已成为国家参与国际政治经济事务的重要方式，而近年来复杂的不确定的国际关系，包括有所抬头的逆全球化趋势，特别是新冠肺炎疫情导致的国际贸易萎缩和纷争，也将赋予“城市群”加快构建以国内大循环为主体，促进国际国内双循环新发展格局的新使命，以区域一体化的“对内开放”来促进内需消费、推动就业均衡、提高区域的资源承载能力和资源配置能力。

至此的分析表明，我国城市群区域一体化中不仅有诸多客观的空间治理需求，而且政治治理需求也越发重要且突显，面对区域一体化制度需求结构的这种变化，行政区划可能是一个非常重要且必要的政策工具。其重要性，尤其体现在区域一体化中面向中央与地方关系优化的政区的政治逻辑及其制度需求；而其必要性，则体现在传统政区调整框架拓展为政区治理框架后，行政区划在区域一体化中政策工具的应用将更加丰富、更可操作。

前述我国诸多国家级城市群战略的推出即是目前行政区划的治理逻辑的现实体现，而在区域一体化地方实践中，从国家宏观尺度缩放到中观尺度来看，其实区划调整也几乎一直在不断实践探索，当然在区域和城市尺度，行政区划的调整在受到政治逻辑驱动的同时，更多还是空间逻辑驱动，而双重逻辑驱动的叠加与政区治理化后的区划改良政策工具相结合，进一步催生了治理的政区化。具体而言，区域一体化中治理政区化的实践探索体现在以下几个方面：

一是发挥政区边界对要素流动的阻隔和屏蔽作用。目前很多区域一体化制度创新探索选择在省界毗邻地区进行，即利用政区边界在制度试验中的独特作用来更为集中并加速不打破区划边界但实现制度一体化的试验。政区边界在区域制度一体化探索中的独特优势则包括有利于提高一体化治理探索的强度和直接性、有利于快速形成一体化治理的示范效应、有利于聚精会神在 “制度空间”突破上用力、有利于降低一体化治理创新中压力测试的负面影响等。

二是发挥政区中心集聚和放大经济社会资源的作用。通过行政中心区划重组来提升其首位度，进而更好发挥核心城市的辐射带动功能，为区域一体化形成多中心治理提供空间基础。例如，长三角区域近年来推进的安徽省撤并巢湖市组建大合肥、江苏省南京市的县市改区拓展城区、杭州市2021年全市层面区县重组优化空间布局等。

三是发挥政区建制对区域定位和招商引资的影响以及政区级别对获取不同等级资源能力的影响等。县改市或县改区，虽然一字之差，但其在对外空间品牌宣传和区域形象定位上则体现为城市化地区，这也为地区招商引资和加速城市基础设施建设带来了诸多无形的软实力。尽管行政级别的提升难度较大，但不少中心城市也通过纳入国家中心城市、增设国家自由贸易区等方式提升城市的战略等级和资源配置能力，进而增强自身的区域辐射带动作用。

除了以上政区要素发挥治理效用外，政区制度作为区域一体化中的基础性、框架性、综合性的制度，也成为推进其他区域发展和管理制度跨界治理改革的平台，例如户籍、财税、生态、人 事、领导、公共服务、产业扶持等制度。

总之，区域一体化中的治理政区化是指为优化中央与地方治理关系、破解区域分割和碎片化困境、增强区域龙头和核心城市辐射带动功能以及形成更为持续均衡的区域多中心治理格局，而在其他政策工具使用出现边际效用递减的情况下，利用重新改良改造过的行政区划政策工具框架，即政区治理化后的政区要素功能运行、政区区划调整、政区制度改革的“大行政区划”制度框架，进而在发挥政区治理的直接和间接作用中推动区域城市一体化的总过程。

四、结论与讨论

以政区逻辑思考区域一体化，可以从政区制度的供给和需求两个方面，将该逻辑分解为政区制度供给方面的政区治理化，以及政区制度需求方面的治理政区化，这两方面的结合构成了推动我国区域一体化发展的重要制度路径；与此同时，这一逻辑也解答了本文提出的核心问题，即为何会存在行政区划“理论上失灵”但“实践中管用”的张力。

政区治理化是指在新的治国理政理念指导下，在治理相关的理论框架下，通过优化改造政区这一制度工具，放大其积极效应、正面能量和制度优势，同时缩减其消极效应、负面能量和制度劣势，并扩充其制度内涵的过程。例如，新出台的 《行政区划管理条例》强化了行政区划过程中的公众和专家参与，以增加政区调整的科学性和合理性；通过政区边界的弹性化制度设计来实现辖区属地效应和跨界效应的双功能弹性转化，一方面发挥边界的 “桥梁”效应，为要素流动破除政区障碍，一方面发挥边界的属地效应，激发地方政府积极性，确保政区边界的权责明确。此外，通过对行政中心功能的优化，使得政区驻地在顺应市场规律中更易于实现集聚和规模效应，同时避免因政治过度吸纳非政治功能而造成集聚过度、资源拥挤等负面效应；通过政区等级的分析，观察在跨界沟通中行政级别匹配功能的作用，例如长三角生态绿色发展示范区中毗邻镇的行政级别差异带来的一体化探索障碍等。对于确有必要进行区划调整的区域，应全面系统细致地做好专家咨询、当地居民参与、区划风险评估等。

治理政区化是指在区域一体化的治理中运用政区政策工具的过程。为突破区域一体化中的政区分割，有必要从 “解铃还须系铃人”的角度重新将政区制度纳入区域一体化的分析框架。并 且，从重要性而言，区域一体化不仅在空间上、更在政治逻辑上需要行政区划，而政区治理的政治逻辑和空间逻辑，又恰好可以满足区域一体化在这两方面的制度需求。当行政区划完成从政区调整到政区治理的超越后，政区通过治理化改造提升，其制度框架将大为拓展，制度工具将更为丰富，其在破解区域一体化制度障碍过程中的作用，也就更为重要。

当然，行政区经济、行政区社会以及行政区治理是中国特色体制和特殊发展阶段，具有正面实践意义的治理方式。从迈入社会主义现代化强国而言，在政府职能转变到位后，行政区划相关研究也将淡化，行政区划作为一堵“无形的墙”将仅仅发挥其划定职责边界、便于方位认定、明确统计单元等法定职责，这也是还行政区划应有的、本来的制度功能，而当再涉及客观的市场圈、服务圈、治理圈的资源配置时，行政区划“无形的墙”将不再产生制度上的阻碍和摩擦，任各要素按照自身的规律进行跨界配置和流动，由此，可以推导出这样一个结论，即行政区划研究的终极目标是终结行政区划的研究，而这也是作者研究所期待的。

END

文章来源：《上海行政学院学报》2022年第1期

编辑：杜 芳

校对：蔡龚涛

审核：光 涵

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