重大决策社会稳定风险评估制度发展的三重逻辑——基于江苏省的个案分析
重大决策社会稳定风险评估（以下简称“稳评”）是防范化解重大社会风险的制度安排，厘清其参与主体与运行逻辑具有重要理论和现实意义。本文构建了一个多重制度逻辑分析框架，以江苏省的实践为案例，考察了“稳评”制度的运行逻辑。研究发现：在政治逻辑的支配下，各级地方党政主要领导在政治注意力分配上对“稳评”工作的重视程度，决定了将哪些工作纳入“稳评”；在科层逻辑的支配下，各级地方政府职能部门之间的协作力度，决定了“稳评”工作的实际执行力度；在市场逻辑的支配下，第三方评估机构对利润最大化的追求决定了“稳评”的成本投入和调查质量。这三重逻辑共同型塑了“稳评”制度的实践特征，也影响了“稳评”制度的演化轨迹。
钟宗炬，南京大学政府管理学院、南京大学社会风险与公共危机管理研究中心博士研究生，研究方向为应急管理与社会治理；
张海波，南京大学政府管理学院教授，研究方向为应急管理、公共安全与社会治理。
1 问题提出
2 文献述评
2.1 制度主义路径
2.2 行动主义路径
2.3 两种路径的比较与讨论
3 多重制度逻辑分析框架的引入
4 研究方法与案例介绍
5 “稳评”的多重制度逻辑及其交互作用
5.1 政治逻辑——注意力分配：决定“稳评”的实施范围
5.2 科层逻辑—部门协同：设定“稳评”的实施进度
5.2.1 维稳办积极督导
5.2.2 其他部门被动参与
5.3 市场逻辑—收益最大化：奠定“稳评”的实施质量
5.3.1 按价评估
5.3.2 扩大市场
5.3.3 行业自律
5.4 三种制度逻辑之间的共识与分歧
5.4.1 政治逻辑与科层逻辑的共识与分歧
5.4.2 科层逻辑与市场逻辑的共识与分歧
5.4.3 政治逻辑与市场逻辑的共识与分歧
5.4.4 逻辑之间的冲突及其化解
6 三重逻辑的互动与“稳评”制度的发展
6.1 局部自主探索阶段
6.2 全省统一推广阶段
6.3 地区创新与社会化阶段
6.4 第三方评估规范阶段
7 总结与讨论
1 问题提出
在全球风险社会的背景下，中国稳定、安全的社会环境已经成为展现中国国家和社会治理能力的两张名片。党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，阐述了以“中国之制”支撑“中国之治”的推进国家治理体系和治理能力现代化的路径。2019年，习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上谈到，提高防控能力着力防范化解重大风险保持经济持续健康发展社会大局稳定。党的十九届五中全会审议通过“十四五”规划和2035远景目标，提出坚持统筹发展与安全，将“防范化解重大风险体制机制不断健全”作为“十四五”期间经济社会发展的主要目标之一。2021年11月18日，中共中央政治局在审议《国家安全战略2021—2025年》时指出，要积极维护社会安全稳定，从源头上预防和减少社会矛盾……全面提升国家安全能力。在此背景下，如何防范化解重大社会风险成为完善国家治理、维护国家安全面临的一项重大课题。
正如贝克（UlrichBeck）、吉登斯（AnthonyGid－dens）、拉什（ScottLash）等指出的那样：风险已经成为当今社会最主要的推动力。在社会结构转型的关键时期，重大政策、重大改革、重大工程项目等是驱动中国改革与发展的重要载体，然而这些决策的实施或多或少地潜藏着社会风险。基于此，重大决策社会稳定风险评估（以下简称“稳评”）制度应运而生。自2005年四川遂宁开展“稳评”探索，到《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发［2012］2号）出台，“稳评”已经由地方层面的创新探索扩展为一种国家层面的风险防控机制。经过近十余年的发展，已有20多个中央部委、32个省市制定了“稳评”的政策要求、管理规定和实施办法。据初步统计：截至2020年9月，全国有超过8000家第三方社会评估机构参与“稳评”业务。尤其是江苏省，不仅较早地开展“稳评”的探索，在推动“稳评”的市场化、制度化、专业化上也取得了长足的发展。然而，就整体而言，我国重大决策风险评估制度建设尚处于刚起步的初级阶段，市场化、制度化、专业化水平还不高，还不能完全适应党的十九届五中全会和“十四五”规划中提出的实现安全发展的要求。这就产生了一个研究问题：为什么“稳评”制度能在江苏省得以快速发展？其得以运行的制度逻辑事什么？厘清这个问题，可为推动“稳评”制度在全国范围内的良性发展提供理论参考。
基于上述考虑，本研究聚焦推动“稳评”制度发展的底层逻辑。具体而言，本文以江苏省的“稳评”制度发展为案例，尝试回答两个基础问题：
（1）在“稳评”制度的运行中，存在哪些核心的制度逻辑？
（2）这些制度逻辑如何共同驱动着“稳评”制度的发展？
2 文献述评
伴随“稳评”十余年的实践探索，理论研究对“稳评”的关注日益增加，可从两条路径进行梳理。
2.1 制度主义路径
制度主义路径主要围绕“稳评”运行的体制、机制和法制等展开，在“稳评”研究中运用较为广泛。从体制上看，党委、政府及其职能部门牵头成立“稳评”工作领导小组、工作组，使其嵌入党政体制内，从组织体系上确保了这一制度得以运行；同时，这一套制度又受到政府条块关系的约束。从机制上看，一方面，“稳评”被纳入政府重大决策程序，成为行政审批的必要前置条件，与信访、政府督导、应急管理、干部问责等制度体系、机制等紧密融合；另一方面，公众参与、风险沟通等机制的改进为“稳评”制度的实施提供支撑。从法制上看，缺乏法律授权在一定程度上限制了“稳评”的执行效力。整体而言，“稳评”的效力多呈现“仅供参考”和“一票否决”两种结果：前者导致“稳评”效果的弱化；后者鼓励了地方政府的操纵行为，有可能导致不能落实社会风险防控责任，而给评估的推行者、负责者和实施者带来风险的问题。对于这一问题的解决，政治学和管理学的研究者倾向推进“稳评”的法制化，而法学研究者则认为“稳评”的法制化本身可能侵蚀法律的权威，需要对其重新定位。
此外，有学者从政策创新扩散机制、历史制度主义等视角展开分析。例如，李贺楼认为，“稳评”源于地方创新并在中央层面被制度化后在全国范围内推行，可被视作是包括横向和纵向两个维度的政策扩散的结果，得益于政策学习、强制和模仿三种扩散机制。雷尚清指出：从历史发展的角度看，“遂宁实践”意味着维稳模式的重大变革，是在构建和谐社会的大背景下民众抗议引发官僚精英主动改革的结果；随着其成效日显，各地纷纷学习借鉴，国家也大力推广，使得相关做法不断被复制，出现了路径依赖，而这种路径依赖有助于保持制度的延续性和稳定性。
2.2 行动主义路径
与制度主义路径的分析侧重宏观制度结构不同的是，行动主义路径的分析更关注“稳评”实施中的微观行为，并试图从具体行为来解释该项制度得以运行的原因及其在运行中出现的差异。围绕这一路径，学术界主要从两个方面展开探讨：一是从政策执行的角度切入，指出在维稳考核压力与经济发展的权衡下，“稳评”政策的执行主体可能通过“变通”等方式，推进该项制度的差异化实施。例如，田先红等认为，在官僚组织内部张力的作用下，“稳评”出现了象征性执行。刘泽照指出，在特定制度压力下，“稳评”政策的执行主体基于机会主义等动机进行策略性回应，使得评估过程和评估报告环节出现“操纵行为”。可以看到，“稳评”制度虽然在“变通”中得以执行，但出现了不同程度执行偏差或者行政梗阻。刘泽照等还通过对西部某县的个案研究进一步指出，政府执行“稳评”与否受到内隐意识、执行成本、行政系统规范、制度工具情境等多种因素的约束。有鉴于此，另一些研究者尝试将利益相关者理论引入分析，从利益主体、利益诉求两个维度探讨“稳评”中各行动主体的博弈关系，揭示“稳评”的运行机理。例如，胡象明认为，利益相关者通过协商、参与、合作等机制化解彼此的利益冲突和风险争论，可以矫正以往项目评估重事而不重人、重眼前利益而不重长远利益、重静态式的单次评估而不重动态式的多次评估等不良倾向。朱德米认为，在具体项目的评估中，因利益诉求不同，“稳评”中的利益相关者具有不同的行动逻辑，即政府重视维稳压力与象征性执行、公众关注风险感知与利益表达、企业追求利润最大化与社会责任、专家强调理性主义与角色异化、专业机构表达独立姿态或参与利益输送。通过吸纳重大决策利益相关者，“稳评”避免了官僚制独白式话语和无政府主义状态，同时通过充分的风险沟通促进重大决策的科学化、民主化，在一定程度上避免“稳评”象征性执行以及“稳评”失灵现象。
2.3 两种路径的比较与讨论
制度主义路径和行动主义路径虽然遵循不同的研究视角，但都从中国实践出发，关注着共同的经验现象，初步厘清了“稳评”工作中部分行动主体的逻辑，为后续的研究奠定了基础。尤其是近年来，部分研究尝试将两种路径相结合，对深入理解“稳评”制度的运行具有一定的启示意义。
现有研究的主要不足在于：一是多强调政府及其部门作为行动主体在推动“稳评”制度发展当中的作用，而对同样作为行动主体的第三方评估机构的讨论相对不足，尚不能对“稳评”制度的发展形成完整的解释。第三方社会评估机构在“稳评”的实践中发挥了不可替代的作用，与政府及其部门等共同型塑了“稳评”的结构特征，需纳入分析视野。二是多将党政视作“稳评”中的同一个行动主体，缺少对各级地方党政主要领导与政府职能部门的细分。事实上，二者在其中扮演的角色和发挥的作用存在明显的差异，细化对行动主体的分类并把握各自的行动逻辑有助于深入理解“稳评”制度的发展。三是既有的研究多侧重于静态分析，对“稳评”自身的生命历程关注不够，未能凸显时间维度对“稳评”制度的影响。总体而言，“稳评”制度得以落地并在一些地方持续“生根发芽”，是多重因素共同作用的结果，不宜人为地割裂制度、组织和行为三者之间的关系，忽视各因素之间的相互关联及在不同时空背景下的具体作用。这三点不足为本文的研究留下了空间。
3 多重制度逻辑分析框架的引入
韦伯认为：要想考察任何有意义的人类行动的根本成分，首先应该从“目的”和“手段”这两个范畴入手。在《社会行动的结构》一书中，帕森斯进一步指出，一项“行动”在逻辑上应当包含4个要素：（1）第一当事人，即“行动者”；（2）这个行动必须有“目的”，即该行动过程所指向的未来状态；（3）该行动必然在一种“处境”内开始，而“处境”既包括行动者不能改变或控制的（被称为行动的“条件”），也包括行动者可以改变或能够控制的（被称之为行动的“手段”）；（4）这个行动在用于分析方面，它的概念内在地包含着这些成分之间某种形式的关系。也就是说，只要该“处境”允许对达到目的的手段有所选择，那么这种选择中就存在着行动的一种“规范性”取向。韦伯和帕森斯的研究不仅推动了个体行动的研究，也影响了组织行为的研究。如韦伯提出的科层制实际已具备了某种组织理性，例如，以组织为载体的分工、分权体系已被科层制组织成员视为理所当然的行动逻辑，且与组织的效率（非个人的效率）密切相关。人际关系理论同样强调了共识性行动逻辑的重要性，即正式或非正式组织有其统一的集体行动逻辑。
在此基础上，Friedland和Alford共同提出“制度逻辑”（LogicofInstitutions）的概念，将对行动规则的研究从个体和组织层面上升到制度层面。他们认为：在现代社会制度中，资本主义、科层制政府等均有特定的逻辑，这些制度逻辑决定了行动者偏好及其行为。比如，资本主义的制度逻辑就是资本积累以及人类活动的商品化；政府的制度逻辑就是通过立法和科层组织来对人类的活动进行理性化和调节规制等。这些制度逻辑都具有符号性的基础、组织上的结构、政治上的保护、技术和物质上的限制。由此可见，所谓“制度逻辑”，是指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制，它诱发和塑造了这一领域中相应的行为方式。Scott和Thornton等学者认为，组织场域中的行动通常被两种及其以上的核心制度逻辑所共同驱动。值得注意的是，不同的制度逻辑之间可能相互排斥，甚至相互冲突。正是这些制度逻辑在不同情形中组合的相互作用，产生了一些看似相差甚远却又有规可循的行动。
周雪光进一步提出“多重制度逻辑”分析框架，尝试从三个方面进行改进：（1）“突破简约”，强调多重制度逻辑之间的相互作用，并在此基础上寻求理论创新；（2）从制度逻辑的微观基础着手，关注这些逻辑在特定领域中相应群体行为上的体现，从而建立微观群体行为与宏观制度结构的联系；（3）强调制度变迁是一个内在性过程，即多重制度逻辑与群体间的相互作用会影响随后的发展。
具体而言，多重逻辑分析框架提出三个命题：
（1）制度变迁涉及多重制度逻辑，应当从这些逻辑的相互作用着手，一种制度逻辑的作用往往要通过与其他制度逻辑相互交织才能发挥出来；
（2）制度逻辑诱发可观测的微观行为，换言之，该框架可以解释具体行为产生的制度根源；
（3）关注制度变迁的内生性过程，不同制度逻辑的组合与时间会制约今后的变化发展。
在随后研究中，这一框架被用于解释同一场域中由于多种互为冲突的制度逻辑共存所引发的复杂社会行为过程，如政务中心变迁、“网约车”治理等。
作为风险治理在中国情境下的一种具体表现，“稳评”与国际风险治理协会（InternationalRiskGovernanceCouncil，简称IRGC）提出的风险治理框架思路一致，运行于复杂的社会场域之中，涉及多元行动主体，其背后暗含了多种行动逻辑。具体来看，“稳评”的推行有赖于“党委统一领导、政府组织实施、主管部门具体负责、维稳部门指导考核”的组织领导体制和运行机制。结合田野调查，本文提炼出影响“稳评”制度发展的三种核心制度逻辑：各级地方党政主要领导所遵循的“政治逻辑”；维护社会稳定工作领导小组办公室（以下简称维稳办）等政府职能部门所遵循的“科层逻辑”；第三方社会评估机构所遵循的“市场逻辑”（如表1所示）。
“政治逻辑”是指决策者在实现政绩目标的过程中调节政治注意力分配的规则。处于“压力型体制”下，作为决策者的各级地方党政主要领导对其管辖区域内的重大决策具有相当的支配权。其稳定观及权责意识在很大程度上决定制度的具体实施，这在客观上构成了“稳评”制度与认知理念之间的隐性张力，即决策者往往基于个体主观的综合价值判断来评价和实施“稳评”。尤其在国家层面缺乏成文法律依据时，各级地方党政主要领导可以基于上级任务安排、考核尺度、问题复杂性等因素权衡“稳评”投入与政绩目标实现的关系，调节注意力分配，进而灵活地决定其管辖区域内将哪些工作纳入“稳评”。
“科层逻辑”是指政府职能部门在履行组织职责、完成组织任务的过程中所遵守的规则。组织的行为通常是内部激励和外部适应共同作用的结果。制度理性也因此被“理性经济人”所取代，发展出官僚预算最大化等理论。换言之，作为科层组织的政府内部本身不是单一行动者或“铁板一块”，而是由有着多重目标和不同利益的各个部门机构组成的“复合体”，其运行有其自身的逻辑。就“稳评”而言，由于其是地方政府基于地区稳定形势和发展环境而主动发起的工作行为变革，其创设及适用在不同部门间存在较大的差异。因此，科层逻辑主要表现为以维稳办为代表的监管部门和以发改委、经信委等职能部门为代表的责任部门（即政策执行者）基于各自的职责分工，制定“稳评”的具体规则，在完成党政主要领导交代的“稳评”任务的同时，确保本部门的利益不受损害，这决定了“稳评”的执行力度。
“市场逻辑”是指市场主体在市场交易中所遵循的行动规则。制度主义认为，市场主体追求经济收益最大化，尤其注重基于成本和收益的理性权衡。通常而言，作为“理性经济人”的市场主体会通过竞争、创新、降低交易成本等途径来实现上述目标。就“稳评”而言，遵循市场逻辑的主体是第三方社会评估机构，充当咨询/公共服务的提供者，以最低成本获得最大收益则是其行动的逻辑，这决定“稳评”的成本投入和调查质量。
需要说明的是，由于目前学界对中国情境下制度逻辑的内涵、维度等探讨相对较少，为此，笔者借鉴上述已有研究，采用比较宽泛的制度定义（即各种正式的规则和非正式规则），将本文提及的政治逻辑、科层逻辑和市场逻辑归为制度逻辑。
4 研究方法与案例介绍
“稳评”是一个现实性突出且相当复杂的问题。根据殷（RobertK．Yin）的观点，当出现以下三种情形时，可采用案例研究方法：（1）主要问题为“怎么样”“为什么”；（2）研究者几乎无法控制研究对象；（3）研究的重点是当前面临的现实问题。本文的研究符合这三个特征，因此拟采用案例研究方法。
江苏省是国内“稳评”工作的排头兵，具有起步早、发展快、规模大、市场化和专业化程度高等特征，先后涌现出“淮安模式”“南京模式”“徐州模式”“南通模式”等各具特色的实践形态，并于2016年率先成立首个省级“稳评”行业协会—江苏省社会稳定风险评估促进会（以下简称“促进会”），以进行行业规范管理、学术研讨、业务能力培训和行业标准制定。截至2021年5月31日，该会注册的会员单位达460余家，累计组织学术研讨会两届、培训第三方“稳评”从业人员3500余人次，并邀请从事社会风险研究的知名高校、“稳评”工作经验丰富的公安维稳部门及第三方社会评估机构共同编制《工程类决策社会稳定风险评估规范》等四项标准，就评估的具体实施，以及公平竞价等做出相应的规定。其他省市陆续来江苏省考察学习，或邀请江苏省“稳评”的相关人员提供指导和培训。例如，陕西省西咸新区党工委有关领导多次率队赴江苏省调研考察“稳评”工作，并同促进会签署战略合作协议。近年来，南京、苏州等地正在按照《重大行政决策程序暂行条例》的要求，积极探索重大政策、其他重大事项类“稳评”的“应评尽评”。就整体规模、发展程度而言，江苏省已成为推动“稳评”实践良性发展的典型范例。然而，江苏省“稳评”的发展并非一帆风顺，内部也存在各种冲突和曲折。正是在这种意义上，江苏省的“稳评”实践具备复杂性、典型性，适合用于“解剖麻雀”。另外，需要说明的是，之所以选择省级层面作为分析单位，在于当前“稳评”制度发展呈现明显的市域性，出现地市之间标准不统一、重视与发展程度不一致、政策制度效力低、地方保护主义、评估力量薄弱等局限，亟需在省及其以上层面寻求突破，加大统筹力度，推动“稳评”的专业化、规范化发展。但在国家层面开展“稳评”经验分析尚且缺乏操作性，故选择省作为分析单位。
2017至2021年，笔者依托国家社科基金重大专项和重大项目两个课题，先后赴江苏省多个地市维稳办、发改委、经信委等政府职能部门及第三方社会评估机构调研，参与“稳评”项目及其专家评审；协助江苏省“稳评”促进会开展优秀项目评审、“稳评”操作规范编制、第三方从业人员业务培训；通过检索相关新闻报道等多信源混合方式，收集了丰富的数据资料（见表2所示）。
5 “稳评”的多重制度逻辑
及其交互作用
5.1 政治逻辑——注意力分配：决定“稳评”的实施范围
在集权体制下，政治晋升是驱动各级地方党政主要领导作为的重要因素。在官员政治晋升考核的若干因素中，有两项指标较为突出：一是以经济建设、GDP增长为主导的“政绩锦标赛”；二是以维护社会稳定、安全生产、信访等为主的“一票否决”。前者属于正向激励，在于发现领先者；后者属于负激励，在于淘汰落后者。如果各级地方党政主要领导想要谋求政治晋升，必然会选择在经济建设方面有所作为，并在此基础上兼顾社会稳定与安全。通常而言，经济建设是每个地方都要面临的共同任务，而维护社会稳定的任务则不尽相同，取决于所面临外部环境因素和内部个人因素的影响。因此，各级地方党政主要领导是否重视“稳评”工作，将决定将哪些工作纳入“稳评”。
从外部环境看，社会经济发展水平越高，社会治理任务相应越复杂。为了降低治理成本，需要不断推进治理方式和治理工具的科学化、民主化。在这种情况下，各级地方党政主要领导倾向于积极推动“稳评”。江苏省“稳评”实施的情况与经济发展格局基本匹配，苏南发展更成熟、更规范，拥有大量的第三方社会评估机构，实施了大量的“稳评”项目。苏中和苏北经济相对欠发达，“稳评”发展相对缓慢。如苏北B市维稳办a处长谈到：
“对欠发达地区而言，面临的主要问题是招商引资。在这种情况下，有的地区各级地方党政主要领导热衷于经济建设‘政绩’，在上项目、建工厂、盖大楼、开发房地产等重大事项中组织开展稳评工作的积极性不高，存在‘走过场’甚至‘先上车、后买票’等现象。”
此外，外部环境还包括府际竞争、上级考核与政治信号等。同级政府之间可能围绕“稳评”会产生竞争，争取在社会治理创新中获得优先。如果这种优先能够转化为政绩，各级地方党政主要领导则倾向于实施“稳评”。当面临上级严格的考核时，那么各级地方党政主要领导也可能基于“避责”而实施“稳评”。
从内部因素看，作为“一把手工程”，“稳评”的实施与否还取决于各级地方党政主要领导的注意力、经历、认知等。随着“稳评”的推进与深化，各级地方党政主要领导逐步树立风险意识，特别是有过相关群体性事件应对和维稳工作经历的官员，对此更加重视。这种现象在官员流动中表现较为明显：
“部分地方政府的积极性不足，基本是迫于项目申报需求，不愿意投入更多的时间和精力开展‘稳评’工作。R市作为江苏北部欠发达地区，一般只有从外面来的主要领导，才会要求认真开展‘稳评’，而当地干部则不怎么重视。”（A公司b经理，2019042102）
在行动策略上，主要表现为两种方式：一是正式制度，即通过党政发文、建立工作机制等形式推动“稳评”实施，如2013年，江苏省两办联合下发《关于健全重大决策社会稳定风险评估机制的意见（试行）》；二是非正式制度，即通过各级地方党政主要领导偏好等信息的释放来推进“稳评”工作的开展。
“C市前书记非常重视社会稳定风险评估。每次上常委会讨论之前，他都会轻轻地问一句：‘稳评’通过了吗？‘一把手’都这么说了，下面的人自然就知道今后该怎么办了。”（省维稳办c处长，2018111301）
5.2 科层逻辑—部门协同：设定“稳评”的实施进度
科层组织在实际运行过程中常常出现部门分割的现象。尤其是在向上负责制下，这些部门之间还存在竞争关系。在完成党政任务的过程中，职能部门将致力于维护自身的利益，使其不受损失。具体到“稳评”，这种逻辑表现为政府部门间基于创造“印象政绩”和“避责”考量下的协同。
5.2.1 维稳办积极督导
对于维稳办而言，实施“稳评”不但可以通过推进社会风险治理创新来创造政绩，还能够分散风险管控的责任。因此，在整个“稳评”实施过程中表现得积极主动，并建立一系列工作机制来推进其实施。
“以前维稳办权力很大，后来不怎么提维稳了，相应的机制也没有了。但是，维稳的任务并未消失，这个时候就少了一个‘抓手’，你拿什么去要求别人配合你？‘稳评’机制的出现，让维稳办不仅又可以协调其他部门，而且把维稳的任务分散给各个部门，有领导就积极推动这个事。”（M市维稳办d处长，2018052401）
一是建立“稳评”组织与动员机制。省、市、区县分别成立由政府主要领导担任组长的“稳评”领导小组，组员覆盖党委、政府、国企、事业单位及社会团体。领导小组下设办公室，与维稳办合署办公。各职能部门内部则又成立以分管领导为组长，牵头处（科）室等为成员的“稳评”领导小组。乡镇、街道则依托综治、维稳办建立“稳评办”，在相关部门、单位确定兼职稳评员，将“稳评”的触角延伸至基层第一线。
二是将“稳评”嵌入行政审批机制。维稳办通过梳理民生利益、环境保护、工程建设等方面的清单，以及具有审批权限的职能部门，分批次嵌入工作范畴，并通过政府发文等形式将其制度化。
“我们按照‘应评尽评’原则，建立易引发社会稳定问题的重大决策事项评估清单制度，根据年度重大行政决策目录、重大固定资产投资项目、基本建设项目计划等，年初梳理开展‘稳评’的事项名录，对新增事项进行动态报备，并督促落实主体责任，确保评估工作规范有序开展。”（I区维稳办e科长，2019052302）
三是建立“稳评”实施的保障机制，主要包括：
（1）奖惩机制。江苏省制定了《维护稳定四项重点工作绩效排序办法》（试行）等，推动市县将“稳评”工作成效纳入社会治安综合治理、平安创建、政府绩效等考核范围，对因未实施“稳评”而存在重大“涉稳隐患”或引发群体性事件的视情况给予警示甚至“一票否决”。部分地区还将“稳评”纳入目标管理体系、文明创建考核体系，以及机关作风考核体系等，完善问责机制。
“有些部门领导对这个（稳评）不重视。对一些应评未评、可能引发严重后果的项目，我们会督促责任主体。如果相关领导还不重视，还不开展，我们就要启动问责程序了。”（D市维稳办f科长，2018052401）
与此同时，多地还开展年度“精品项目”、“先进单位”等评选工作，以及借助政法官媒予以报道。通过树立典型来正向激励和引导“稳评”制度的实施。
“我们每年坚持开展‘精品项目’评选工作。通过评优，一方面培育一批标杆项目，其他就参考这些来做。另一方面，评优也是对乡镇、评估公司的肯定。获得这个奖之后，自然就更有干劲。尤其是对评估公司来说，这个奖就是口碑，可以拿着这个去承接项目”。（E区维稳办g科长，2019052401）
（2）实施机制。维稳办根据省两办下发的《重大决策社会稳定风险评估实施意见》制定了《江苏省社会稳定风险评估工作导则（工程类）》，明确评估原则、评估主体、评估程序，以及评估报告编制大纲。南通、苏州等地则在此基础上进一步制定操作指南，使“稳评”更具可操作性。
（3）培训机制。邀请专家学者、具有丰富经验的维稳工作者、评估人员开展业务培训，并辅之以相应的考试，对通过的学员颁发培训证书。此外，还组织第三方评估机构外出培训、调研、交流等。
5.2.2 其他部门被动参与
对其他职能部门而言，积极推动本条线系统内的项目实施是体现部门“绩效”的途径。对于基层区县乡而言，大力实施招商引资，推进项目实施是促进经济发展的关键，认为“稳评”增加了审批程序和难度，因此其参与较为被动。
一是仅将“稳评”视作履行项目的申报程序。作为项目责任主体，一方面要完成党委、政府下发的任务，即推动项目实施；另一方面要努力满足相关程序要求，即受到来自其他部门的约束。通常而言，责任主体会优先选择满足前者，而在后者中采取一些“变通”。这导致部分评估项目过度关注结果，出现诸如“选择性评估”、“象征性评估”、“先上马后评估”、“评而不用”等现象，未能将“稳评”真正纳入风险治理范畴。
“现在个别部门对‘稳评’的认识有偏差。既然你要求“稳评”，那么他在一个决策方案都没出来就开始评。结果往往是前期评估没有发现风险，等到具体方案出来，利益主体一看，不满意、不接受，那风险自然也就来了……还有的部门一旦面对‘中、高风险’结论就傻眼了，干脆扔在一边给你‘摆烂摊子’，试图把责任推给维稳办。他其实没意识到风险是可以化解的。”（X市维稳办h科长，2019103001）
二是认为维稳办过多干预了“稳评”工作。随着“放管服”改革的推进，不仅取消了部分行政审批事项，还要求缩短审批周期。维稳办主导的“稳评”则对风险识别、等级判断、化解措施等严格把关。如此一来，发改委等审批部门与维稳办在目标和理念上便产生了分歧。
“作为审批部门，我必须要看到维稳办的备案才能通过。但事实上，我感觉很多项目其实没什么风险，维稳办也说这不规范，那不达标。有的项目少则拖延个把月，多则一年半载。这样一来，影响就很大了。比如一个房地产项目，你让他延缓几个月损失会很大。实际上，维稳办很多时候把形式备案搞成了审批备案，过度地干预了评估。”（G区发改委i科长，2019060301）
5.3 市场逻辑—收益最大化：奠定“稳评”的实施质量
基于对理性价值的追求，作为市场主体的评估机构在评估过程中关注的是成本和收益，能否获得经济效益是决定其是否参与评估的前提，而利润最大化则是驱动其开展评估的根本动力。体现在三个方面：
5.3.1 按价评估
由于大部分评估机构为完全市场主体，其行为是基于投入和产出的经济理性而产生。决定承接“稳评”项目与否取决于该项目带来的经济收益。当承接项目之后，评估机构会充分考虑其经济效益最大化，进而设计评估方案。换言之，当经费充裕时，评估机构会在风险调查等环节投入更多，尽可能完成一份高质量的评估报告；反之，则可能压缩工作量。
“‘稳评’也讲究一分钱一分货。有的项目就给两万左右，我肯定没法做呀。光是评审费就1万多，你还要去调查、举行座谈会啥的。每个人都很忙，调研不能空着手去呀，总要给调查对象一些礼品之类吧。加上你往返的差旅费，这些算下来，我还得倒贴。当然，这种项目也有公司去接，但是你还指望他认认真真去给你搞风险调查吗，不现实呀。”（H公司j经理，2019042502）
5.3.2 扩大市场
作为营利性市场主体，扩大市场占有率是评估机构获取经济利益的重要途经。通常而言，竞争、创新和减少交易成本是主要的方法和路径。竞争是多维的，既包括项目价格的竞争，也包括项目质量的竞争，还包括企业品牌形象的竞争（比如是否加入专业的行业协会、培训、学术研讨会，是否获得重要奖项，是否担任评审及授课专家等）。同时，部分评估机构通过开发具有企业特色评估标准、案例集、数据库等创新，来提高市场竞争力。此外，评估机构之间跨区域合作承接“稳评”业务，通过减少交易成本等方式来提高市场占有率。
“我们公司在全省有几十家分公司，其中大部分已经在承接‘稳评’业务了。我们的合作模式就是分公司从各地区承接业务，总部对其进行指导把关，甚至‘手把手’带，共同完成评估工作。这样既降低了总部承接项目的成本，也弥补了分子公司经验和影响力不足的局限。”（J公司k经理，2019040501）
5.3.3 行业自律
在市场化初期，维稳办持比较开放的态度，积极培育和引导评估机构发展。其中，不少第三方社会评估机构都属于“半路出家”，即从房地产评估、土地评估等其他相关行业转入。一方面，整个“稳评”行业在人员配置、规模、专业化水平等方面参差不齐；另一方面，缺乏相关制度约束。如此一来，低价竞争、评估不规范等现象时有发生。为此，评估机构开始尝试在不同层面签署行业自律公约。2016年，由6家单位发起成立省级促进会，对会员单位进行统一的规范化管理。
5.4 三种制度逻辑之间的共识与分歧
上述分析显示：在“稳评”实施过程中，各主体所指向的行动目标、面临的外部环境和采取的行动策略各不相同，使其运行变得异常复杂。这取决于政治逻辑、科层逻辑和市场逻辑的组合，而理解“稳评”运行的关键在于厘清这三种逻辑之间的关系及其相互作用（如图1所示）。
5.4.1 政治逻辑与科层逻辑的共识与分歧
各级地方党政主要领导意在通过“稳评”化解社会风险，避免因风险管控不力而影响政绩；科层部门则期待在部门协同即创造绩效的同时规避自身风险管控责任。从规避风险责任的角度看，两种逻辑之间存在共识。然而，各级地方党政主要领导面临着任务多样性和注意力有限性的矛盾，其有限的注意力通常聚焦于少数能够创造政绩的工作上。值得注意的是，各级地方党政主要领导的注意力并非一贯的。换言之，在“稳评”的注意力分配上，两种逻辑可能出现冲突，后文P市就是一个典型。
5.4.2 科层逻辑与市场逻辑的共识与分歧
共识在于通过实施“稳评”来使自身利益最大化，垄断或者地方保护主义则是这种共识一种具体表现。例如，部分远郊区县仅支持当地的少量评估机构承接“稳评”业务。然而，这两种逻辑在“稳评”标准的选取方面并不一致。维稳办等职能部门通常根据自身的认知、经验设定评估标准，追求风险化解的实效性。评估机构则追求风险识别的客观性，及低成本通过专家评审。因此，以什么标准通过专家评审成为市场逻辑和科层逻辑的分歧。
5.4.3 政治逻辑与市场逻辑的共识与分歧
在实施“稳评”的过程中，各级地方党政主要领导期待决策通过“稳评”得以顺利实施，以创造政绩。评估机构则追求通过专家评审，以获取经济效益。由此可见，通过专家评审是二者的共识。上文提到的“操纵行为”便是这种共识的具体表现之一。而分歧体现在以什么样的结果通过专家评审。对评估机构而言，开展客观的风险评估并同过专家评审即可；对于各级地方党政主要领导而言，“稳评”不仅要通过专家评审，且仅当结论为低风险时，决策才能实施。
5.4.4 逻辑之间的冲突及其化解
在“稳评”的运行中，三种逻辑之间冲突时有发生，且可能在不同程度上阻碍评估工作的推进。因此，如何化解这些冲突就显得尤为必要，主要包括两种途径：
一是某种逻辑做出妥协，以达成一致。例如，苏南某项目因评估结论为高风险，项目责任部门以项目无法通过审批为由，拒绝向评估机构支付项目经费。评估机构并未按照责任主体要求更改风险等级，而是选择坚持高风险结论并放弃索要经费，第三方评估机构经理对此谈到：
“我们这种评估机构都是做长久生意，不可能做‘一锤子买卖’。如果因为一笔项目经费而更改评估结论，最后出了事被追责，就有点得不偿失。退一万步讲，一般项目经费通常都在二三十万以内，这点钱对很多评估机构来说都不是什么事。人家（政府部门）是业务责任主体，手里掌握着很多‘稳评’项目，没必要和他们‘撕破脸’，毕竟‘胳膊拧不过大腿’。除非你以后真的不准备接业务了。”
二是寻求第三种逻辑的支持。例如，在苏北Y县农村住房改善项目专家评审会中，法制办和维稳办指出，项目涉及风险因素较多且复杂，建议暂缓实施。评估机构通过历数省委主要领导关于该项目的讲话和工作部署，以阐明该项目通过的必要性、紧迫性。最终，与会人员一致同意，在细化风险防控措施的基础上以“低风险”通过。
6 三重逻辑的互动
与“稳评”制度的发展
江苏省“稳评”的发展大致经历了局部自主探索、全省统一推广、地区创新与社会化、第三方评估规范四个阶段，集中地体现了这三重制度逻辑共同作用的结果。
6.1 局部自主探索阶段
进入21世纪以来，随着社会转型的深入，社会矛盾日益凸显。2004年“汉源事件”发生后，四川遂宁率先在全国探索建立“稳评”机制。同期，江苏省部分地区也展开探索。以淮安市为例，2005年前后一度成为江苏省信访大市，重大工程项目、改革事项等推进屡屡引发信访或群体性事件，可谓“政策一出台、问题跟着来”，致使公安部门的维稳压力大增，影响了社会经济的正常发展。为改变维稳工作“马后炮”的局面，公安、维稳办等部门开始探索决策前的风险评估，将风险治理的关口前移，以减少群体性事件的发生。这项工作也得到了市委市政府的重视，将其视为全市社会治理创新的重点工作来抓，并于2006年率先在江苏省建立“稳评”制度。为推进该制度的实施，淮安市出台了一系列配套制度，包括：成立以市委党委统一领导、党政齐抓共管、维稳办指导协调、各职能部门共同参与的办事机构；对主要党政官员进行任务分派、目标考核、培训、问责；围绕评估流程、评估内容与标准等建章立制。得益于“稳评”工作的创新，淮安市先后荣获“2007年度市政府创新奖”、“2010年江苏省政法工作创新一等奖”、“2011年中国城市管理进步奖”等荣誉。
在这一阶段，“稳评”虽然得到各级地方党政主要领导与维稳办的力推，但对发改委等其他职能部门而言，此举客观上增加了项目审批的难度，产生了不同程度的抵触心理。围绕“稳评”，维稳办借助各级地方党政主要领导的支持与其他职能部门之间展开了协同。如淮安市N区维稳办 l 科长谈到：
“一开始实行‘稳评’的时候，很多部门对此认识有偏见，觉得你就是在给他们设‘门槛’。因为有的项目一旦开展‘稳评’，很可能就过不了。为此，我们主动上门去动员和解释，希望拿到各部门的年度重大决策项目清单。但是，很多部门不愿意给我们。为此，我们就采取下达任务指标、考核、问责等系列举措，来督促各部门重视和落实这项工作。”（2019062101）
可以看到，这一时期的探索主要体现为科层逻辑和政治逻辑的共同作用。其中，科层逻辑为主，政治逻辑为辅。
6.2 全省统一推广阶段
2010年前后，江苏省多次召开“稳评”工作推进会议，提出用3年时间建立健全工作机制，在企业改制、征地拆迁等11个重点领域，全面实施“稳评”。中办发［2012］2号文件出台后，江苏省两办联合下发《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的意见》，进入全省统一推广阶段。特别是国家发改委投资［2012］2492号文件与江苏省维稳办《江苏省社会稳定风险评估工作导则》（工程类）的出台，前者将“稳评”纳入重大投资项目审批程序，后者为“稳评”的开展提供了具体操作指南，有力地推动“稳评”制度在江苏省落地。与此同时，江苏省各市、区县纷纷建立以党政主要领导为组长，各职能部门分管领导为成员的“稳评”领导小组的组织动员机制。并配套以目标考核、督导、问责等机制，运用压力传导机制推动“稳评”制度进一步落地。如L市维稳办r科长谈到：
“那个时候，我们的考核力度是很大的。不仅把‘稳评’纳入城市文明创建、综合治理、目标绩效考核，而且直接纳入主要领导的年度考核。你想，关系到领导的个人考核，哪个县委书记、县长会不重视？”（2019071501）
当面临相同的目标任务时，政府条条之间、块块之间更容易出现竞争，形成“晋升竞标赛”。如发改委、经信、国土、卫生、水利、人社等部门均制定了系统内的“稳评”实施办法。但各条线系统之间，以及部分系统要求与各地维稳办要求存在不同程度的差异，出现部门式“稳评”，上述J公司k经理的访谈记录便反映了这种现象。但是，客观来说，这些差异化甚至相冲突的部门制度对推动“稳评”在江苏省落地发挥了重要的作用。
可以看出，这一阶段“稳评”的发展主要来自于各级地方党政主要领导的高位推动，职能部门响应并制定本系统的评估政策，即政治逻辑为主，科层逻辑为辅。
6.3 地区创新与社会化阶段
在江苏省统一推动下，各级维稳办结合实际积极创新“稳评”工作，涌现出了许多创新模式。如南京较早出台《南京市重大政策措施第三方评估实施办法（试行）》，推动“稳评”社会化。截至2016年12月，南京市维稳办备案的第三方社会评估机构超过60家，参与全市“稳评”项目的51.7％。苏州于2015年尝试将“稳评”费用纳入地方财政预算，由政府财政出资购买公共服务，并较早将评估拓展至政策类、事项类。南通、徐州则积极探索“稳评”的信息化建设，建立“稳评信息化管理系统”，以信息化倒逼“稳评”工作的实施及规范化发展。此外，苏州、泰州等地区还制定了具体的技术规范，以引导“稳评”的实施。
随着“稳评”工作在江苏省铺开，这种制度创新的边际效益逐步下降，各级地方党政主要领导的注意力开始转移。与此同时，科层逻辑和市场逻辑逐步凸显。如部分地方维稳办大力推进“稳评”工作在一定程度上引发了其他职能部门的抵触心理。以P市为例，早期工作卓有成效，全国“稳评”工作座谈会曾在该市召开。但是，该市“稳评”工作的推进力度并没有因此得到加强，反而大幅减缓。对此，江苏省维稳办c处长谈到：
“他们可能觉得全国工作会议在当地召开，得到了认可，就加大‘稳评’全覆盖。但全覆盖需要一个过程，步调太快必然会遭到一些阻碍。外加主要领导的更换，新任领导的重心可能在其他方面，对‘稳评’全覆盖的做法持以谨慎的态度。这样一来，工作慢慢地就落下去了。”（2019061101）
可以看到，在此阶段，科层逻辑表现较为突出，市场逻辑开始涌现，形成三种逻辑并存的局面。
6.4 第三方评估规范阶段
随着社会化、市场化的推进，其面临的问题愈发增多。一方面，低价竞争和评估不规范，使得“稳评”行业秩序混乱。另一方面，地方保护主义、因风险等级未达到责任主体预期而拒绝支付酬金等现象时有发生。这些问题的积累，使得第三方社会评估机构意识到亟需采取措施来维护自身的合法权益。为此，一些评估机构开始尝试签署不同层面的行业自律公约，进行彼此监督和约束。2016年，由六家机构发起成立首个省级层面的“稳评”行业协会—促进会。该会致力于第三方社会评估机构的监管，开展学术研讨会、“稳评”业务能力提升培训，并通过评先创优等方式，引导第三方社会评估机构的规范发展。2019年，促进会牵头，从事社会风险研究的高校研究机构、“稳评”工作经验丰富的公安维稳部门及第三方社会评估机构共同参与，通过多轮走访调研和专家论证，率先在国内制定《工程类决策社会稳定风险评估规范》等四项团体标准（见表3所示），于2021年3月1日发布，以进一步强化管理。与此同时，南京、南通等地也制定了相应的规范制度。
在标准的制定上，促进会和地市维稳办出现了一些分歧，部分地区维稳办甚至认为，促进会在“抢夺”其“稳评”的话语权。对此，促进会c处长曾感叹：
“我们刚开始着手制定几个全省统一的规范时，下面抵触情绪很大。我每次在维稳办处长群里提起这个话题，里面8、9个处长都会出来叫苦，说他们情况特殊什么的。”
同时，对于区县维稳办、第三方社会评估机构而言，由于党政注意力的转移，他们又期待借助促进会来提升“稳评”工作的关注度。正如S公司n总谈到：
“对Q市而言，既不缺市场，也不缺钱。现在关键是缺少政策支持。Q市维稳办和第三方都是想干事、能干事的。但是，自从省里面维稳办撤销以后，没有新的政策支持，都不知道该怎么干了。”
Q市W区维稳办p科长也直言：
“关键是要重视。听说以前培训还很多，但我来了三年，就参加过一次，后面既不培训也不发文。这样一来，有的区县搞，有的就不搞了。你让我区县维稳办出台一个文件去要求区委、政府，怎么可能呢？如果省促进会能出台一些更细化的东西，叫意见也好、指南也罢，总之算个依据，我们就知道该怎么做了，不然你拿什么去说服别人。”（2019062302）
对其他职能部门和评估机构而言，则期待借助促进会来规范评估过程，顺利通过评审。在这一阶段，政治逻辑的活跃度在下降，而市场逻辑的表现开始增强，且与科层逻辑之间的互动增多。
基于上述分析，将“稳评”的逻辑互动与制度发展整理如图2。
7 总结与讨论
习近平在政治局第十九次集体学习时提出，健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。作为防范和化解重大风险的政策工具之一—“稳评”在社会转型期间较好地弥补了制度供给不足和公众维权需求扩大之间的缝隙，改变了“上游点火、中游煽火、下游灭火”的末端治理思维，突破了刚性“维稳困境”即“越维稳越不稳”。自该制度实施十余年来，虽然涌现出许多典型范例，但区域差异明显，整体发展相对缓慢，离“应评尽评”还有相当的距离。当前，随着机构改革，维稳办及其职能并入政法委，仍然有必要提供一种“修补”机制—发展和完善社会稳定风险评估。挖掘“稳评”实施中的优秀典范，厘清“稳评”的运行逻辑，不仅能够更好地理解其发生机制，丰富和完善国际风险治理理论框架；同时也能从实践的角度厘清“稳评”所面临的困境，进一步推动“稳评”制度的实施并为全球风险治理提供中国经验。
“稳评”运行于复杂的社会场域之中，暗含了多种行动逻辑。针对既有研究多聚焦于法制、政府管理等制度主义或利益相关者等行动主义，忽视了“稳评”场域中多个主体的互动关系，对制度、组织和行为相结合的关注不够等局限，我们将周雪光的多重制度逻辑同帕森斯、韦伯有关行为的研究相结合，提出一个政治、科层和市场多重制度逻辑相互作用的解释框架，将宏观制度与微观行为相结合，从组织与制度环境的关系、组织内部行动者的策略互动中系统审视“稳评”，以帮助我们更为全面、深入地把握“稳评”制度的运作机制和内在逻辑，并对“稳评”实施过程中的“操作行为”、地方保护主义等种种悖论现象获得更为深入的理解。研究发现：政治逻辑决定了将哪些工作纳入“稳评”，科层逻辑设定了“稳评”的执行进度，市场逻辑奠定了“稳评”的实施质量。三种逻辑相互之间既存在着共识，也存在着分歧。在不同的时空背景下，三种逻辑构成不同的排列组合。正是这些不同逻辑组合间的相互作用推动了江苏省“稳评”制度的发展。多重制度逻辑之间的张力让“稳评”制度的分析更加丰满。
本文通过对江苏省“稳评”运行中不同制度逻辑的分析，回应了周雪光提出的三个命题：
第一，制度是诱发微观行为的根本，评估制度设计为“稳评”过程中各主体的微观行为设定了行动准则与边界，催生一些看似相去甚远却有规可循的行为，通过分析“稳评”制度，可以帮助我们对“稳评”过程中各行动主体可能产生的行为做出合理预判。
第二，社会行为的产生往往是多种制度逻辑相互作用的结果，政治逻辑、科层逻辑与市场逻辑的相互交织能够促进“稳评”的发展，而单一的制度逻辑将难以奏效。
第三，充分考虑内生性问题，换言之，在分析三种制度逻辑交互的过程中，需要将时间、空间等外在条件纳入分析范畴，避免将不同情景下的“稳评”运行混为一谈。这也是解释江苏省在不同阶段，以及在同样的政策环境之下，江苏省各市“稳评”发展出现差异的关键。
此外，“稳评”的实施不仅是一般意义上的政策执行，同时也是一种风险治理行为。本文在风险治理研究的维度下拓展了“多重制度逻辑分析框架”，将其解释对象从制度变迁延伸到风险治理领域中。风险治理中各主体均有对应的行动逻辑，这些逻辑之间不仅有冲突，还可能有共识，在冲突与共识的互动下形成一个复杂的治理场景，为“多重制度逻辑分析框架”的观察提供了新的契机，在一定程度上弥补了既有研究往往仅关注逻辑间冲突的不足。
需要说明的是，本文聚焦于“稳评”运行中的多重制度逻辑，并以江苏省作为单案例加以探讨，不可避免地存在以下局限：
第一，试图通过“讲故事”，尽可能生动形象地还原三种逻辑在“稳评”运作中互动的现实场景，但囿于时间跨度较长，部分当事人已离开原工作岗位，难以对其开展访谈和原始资料收集，遗漏一些鲜活、具体的情节，削弱了“故事”本身的丰富性、完整性。
第二，研究尝试对江苏省的整体发展进行阶段划分，以刻画省级层面“稳评”制度的发展图景，受资料收集的制约和篇幅限制，未能就各阶段的逻辑互动展开详细梳理。后续有待通过多案例对比研究，进一步验证和丰富研究结论。
文章来源：《公共管理学报》2022年第1期
编辑：温静瑶