责任风险视域下的避责行为:要素、情境及逻辑

编者按

“避责”一词对于公共管理研究来说并不陌生，其定义是官员在履行责任的过程中，基于具体工作情境而规避责任风险的行为；但是为什么在履责的同时还会出现避责，避责产生的复杂性原因应如何解释。今天荐文版块为大家带来《责任风险视域下的避责行为:要素、情境及逻辑》，通过实证案例的方式回答以上的问题，在厘清官员避责行为内在逻辑的同时为今后研究奠定相应基础。

作者简介

郭巍青，中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院教授；

张艺，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生。

【摘要】避责和特定结构及制度环境中责任风险的分布状态密切相关，是官员在履责过程中基于具体工作情境规避责任风险的行为。从既有研究来看，学者们通过对责任风险内涵的解读洞悉了官员避责的动机。但在不同政治场域和工作场景下，官员对责任风险的认知不尽相同，这使得通过前述研究解读避责行为时仍然具有一定模糊性。因此，需要进一步弄清以下问题:官员履责过程中为何同时存在着避责的取向? 避责行为及其复杂性同责任风险之间有何逻辑关联? 论文提出责任政府视角下官员履责面临的三个冲突，即履责要求的封闭性与责任风险的多样性之间的冲突、履责路径的单向性与行动情境的复杂性之间的冲突、履责实践的同一性与责任风险的差异性之间的冲突，并在此基础上对避责行为进行初步分析。随后，采用案例分析方式，剖析广东省F市官员避责的个案，呈现具体情境下责任风险与避责行为之间的逻辑关联。通过前述探讨，研究可以进一步厘清官员避责的逻辑，同时，也可以为接续研究提供思考空间。 

【关键词】责任风险 结构风险要素 非结构风险要素 避责行为

一、问题的提出

二、研究评述与分析框架

 (一)履责要求的封闭性与责任风险的多样性之间的冲突

 (二)履责路径的单向性与行动情境的复杂性之间的冲突

 (三)履责实践的同一性与责任风险的差异性之间的冲突

三、责任风险视域下的避责行为——基于广东省F市的多案例考察

 (一)信息化产业创新工作中的官员避责行为

 (二)重大项目实施工作中的官员避责行为

 (三)环境治理落实工作中的官员避责行为

 (四)工业园区后续建设工作中的官员避责行为

1.多重责任风险的存在及分布对官员的行为表达形成选择性压力

2.责任风险解读中建构的行动空间体现出“共谋”逻辑的转变

3.既定结构和制度环境中责任风险感知的差异性形塑不同的避责形式

四、结论与讨论

一、问题的提出

从当前公共管理领域的研究来看，避责行为正引起越来越多学者的关注。进入新的发展时期以来，中央在治国理政上的一个突出重点是强化各级政府官员的责任担当，要求明确建立主体责任意识，并对履责不力的行为严加追究和问责。以责任为中心的政治压力推动各级官员在治理能力的提升上开创了新局面，并重塑了官员的履责形象。然而在此背景下也产生了新的问题，一些官员在履责与问责之间寻求避责的空间。所谓避责行为，是指避开与工作职责有关联的风险，预先考虑如何不陷入被问责的场景。这种避责考虑会对工作态度和工作方式带来影响，在工作中形成宁可不推进、不担当，也不要出错的工作思路。 

在政治学、公共管理以及公共政策诸领域，对避责行为(Blame Avoidance)的成因、类型与后果一直有很丰富的研究，这些研究带来了很多知识和启发。在新时期，国内相关研究的一个突出主题，则是特别关注到官员行为的转变。在 “锦标赛” 模式下，地方官员在考核与晋升环节中追求 “政绩” 并累积晋升资源，形成了具体工作场景下的 “邀功” 行为，但这种邀功行为在某种程度上正在被避免问责追责的谨慎考虑所替代。之所以出现这样的变化，重要原因之一是官员面临的责任风险在内涵和分配上发生了变化。围绕着从邀功到避责的变化与转换，已逐渐形成了官员行为研究的一个新主题。在此主题下，对这种转换的普遍程度是多少，其内在逻辑是什么，它对政企关系、政社关系带来了什么影响，是否需要治理以及如何治理等问题进行了很多讨论，并产生了很多调查和研究成果。但总体来看，现有的研究还有一些不足。首先，在明确压实主体责任的情况下，有哪些因素会诱发官员产生负面的风险认知，并进一步诱发避责行为。这方面的深入调研和挖掘还不够。其次，对于政府施政行为中具体的责任风险情境还缺乏足够细致的分类与分析。风险情境既有客观的一面(风险结构) ，也有主观的一面(风险认知)，两者之间的复杂关系还需要更深入的分析。 

本文将延续上述研究脉络，进一步讨论地方政府施政过程中出现的官员避责行为。笔者的基本观点是，避责是官员在履责过程中基于具体工作情境规避责任风险的行为。官员作为理性能动的行动者，可以感知特定施政场景中的责 任分布状态或责任风险情境，由此产生的责任风险意识会驱使其按照 “损失最小化” 的策略进行行为选择。本文的研究问题是，官员履责过程中为何同时存在着避责的行为取向? 避责行为复杂多样的形式同责任风险之间有何逻辑关联? 本文将通过一个大型的案例分析来回答上述问题。案例来自于2017年对广东省F市所做的调查，调查在当地政府和纪检部门的主持下进行，主题是对基层政府部门不作为现象的治理。调查的方式主要是问卷调查和小型座谈会 (10人左右) ，调查对象是政府部门工作人员以及一些部门负责人，还包括行业协会代表和社会公众。本文所使用的材料已获得同意，可以用于学术分析和写作。我们相信，回答上述问题有助于推进对避责行为的认识，也有助于进一步讨论如何消除避责行为的动因，纠正避责行为导致的不良施政后果，对加强责任担当、公务员队伍建设，以及提升现代治理水平都有所助益。 

本文在文献评述的基础上，归纳了官员在实际工作中面对的三种冲突场景，并在其中讨论了 “官员行动环境中的责任风险构成” 与 “影响官员行为选择的情境－行为交互机制”。在案例分析部分，本文选取了四个有代表性的领域，具体讨论了避责行为的表现方式与特征。在结论部分，本文将对风险情境的多样性、工作场景的复杂性以及官员责任担当的选择性做更深入的关联分析。

二、研究述评与分析框架

官员避责有着复杂的行为动机，呈现为一种履责要求下的 “行为悖论”。在特定任务情境中，官员愿意承担工作中的责任风险(洪源远，2018) 。但经济社会的发展改变着传统官僚制结构的运行逻辑，官员的行为方式也会因此而改变(David，1998) ，情境和责任风险分布等因素都会影响官员应对责任的过程和结果( Susan，2010) 。由此看来，避责行为与官员对行动环境中责任风险的认识及评估有关。从学者对避责行为的研究来看，围绕行动风险与理性行为动机进行的探讨，以及围绕政治压力和责任风险内涵进行的探讨，构成了避责行为研究的两条主线。 

行动理论认为，行动环境构成行为动机的意义复合体，形成行动者的态度及行动理由。考察行动者的行为动机时，应重视结构性条件的影响。行动者在不同情境下存在不同的行动取向，特定情境中的结构关系决定了行动者的行为动机。韦伯 (2011) 认为，科层制组织成员的行为动机不应简单归结为趋利避害的自利性，习惯、情绪和价值规范也构成影响行为的因素，行为动机是人格因素和社会因素的共同反映。以非人格化规则为中介时，行动者会根据具体情境运用理性策略指导行动，即通过对结构关系的理解和运用指导行为选择。面对不确定风险时，如果无法通过结构关系构建有利的行动空间，就会表现出行为选择上的消极适应，出现和组织目标要求相反的偏离行为。帕森斯(2012) 在后续研究中进一步认识到，理解行为动机需要从权力关系的伴生效应入手。在政治行为中，行动者的角色是 “既定的”，有义务去履行角色规定的行为。追求责任伦理涉及责任的认识和价值判断，如果责任的实现是 “悖离” 其理性 “计算” 的，那么，逆向的道德选择就会形成指导行动的 “心得”，出现与行动要求相反的行为选择，即 “后果悖论”。行动者基于 “风险” 进行理性 “计算”，在追求责任伦理时出现的行为 “悖离”，构成了理解官员避责行为的参照。 

既定的结构及制度环境构成了官员的 “行动环境”，行为动机的 “理性” 源于对行动环境的解读。部分学者从官员行动的政治场域展开分析，透视了责任风险的来源、组成以及与避责行为之间的逻辑关联。Christopher (2016) 认为，在存在共性或完全不同的政治体系中，履责要求下的 “行为悖论” ——避责的本质都是 规避责任风险，制度性问责压力和外界舆论感 知构成基础要件 (Christopher，2002) 。两者对官员注意力分配造成的影响，构成了责任风险的初始来源 (Michael，2012) 。而Kent(1986) 则认为，从官僚制结构的运行特征 来看，问责制奠定的政府问责能力构成官员责任风险的初始来源。但西方官僚制结构环境下，责任还体现为官员与公众或选民之间的互动。官员对责任风险的管理方式取决于问责方式，由于官员需要遵循正式的问责制度，同时需要对选民 “负责”，在问责制和外部舆论形成的压力下，官员会根据政治需要，通过不同的避责形式进行应对，使得避责行为以限制议程、寻找 “替罪羊”、责任焦点转移等不同形式存在。荣敬本等(1998)认为，官员在既有结构和制度环境下应对层层加码的工作安排时，制度性问责和上级 “人格化” 问责压力的存在， 让官员在 “政治正确” 的解读中形成责任风险的认知。“政治正确” 的考量会导致原有责任机制失衡，使得在政治压力包围下的官员会采用各种方式避责，包括利用信息收集和整理权虚报数字应付上级部门的考核，以及利用规则和文 件的制定权改变与责任对象的关系，把责任推卸给他者等。在避责方式的具体选择上，官员还会基于责任风险的实际情形，在既定制度环境中利用责任追究范围、责任追究主体以及责任承担方式的差异，形成转嫁责任的避责机制(刘然，2020)，从而生成形式多样的避责行为。

简单来说，许多研究已经揭示出避责行为同两个方面相关。工作压力、问责压力及舆论压力是责任风险的来源，构成风险的客观一面。而官员的工作经验、行为惯例以及对环境压力的感知方式和承受能力都不尽相同，由此形成的 风险感知构成风险的主观一面。但是，已有研究在完整归纳风险客观因素的构成上做得还不够，这是一个不足。此外，官员面对客观的风险情境，做出主观的风险认知与判断，并导致某种避责行为或策略，这三者之间是互动关联的。目前对这种互动关联还缺乏详细的分析，这是另外一个不足。为了克服这些不足，本文尝试依据实证调研材料在两个方面做出归纳和提炼。一个是官员行动场景中的责任风险构成要素，另一个是情境与行为的互动机制。不仅如此，本文还将这两个方面置放在三种冲突场景下来解读。冲突场景是在责任政府中，严格的履责要求与实际工作环境和工作条件之间不会完全一致，它导致压力与紧张，也产生官员行为选择的空间。在这种空间中，创造性的履责行为与消极性的避责行为都可能产生。本文认为，以这三种冲突场景为基本架构，可以更好地归纳已有研究中的相关知识，同时通过解读案例材料可以提供更好的分析路径。 

(一) 履责要求的封闭性与责任风险的多样性之间的冲突 

经济社会的发展催生了政府治理逻辑的转变，也推动了责任风险在内涵和分配上的变化(陶鹏，2016) ，当官员无法有效抵御由不可控因素造成的风险时，避责就成为其应对责任风险的一种 “理性” 选择(倪星、王锐，2018) ，这使得官员避责的情形较之前普遍(李振、任丹、宫兆杰，2021) 。从当前情形来看，官员需要直面经济社会发展造就的复杂工作环境(陶鹏、童星，2016) ，一方面需要基于政治身份回应问责制及工作规范奠定的封闭性履责要求; 另一方面需要在复杂多样的责任风险前寻求行为 “损失最小化”。官员作为政府工作中的责任主体，其主要责任体现为在政治伦理和政治要求基础上的政治责任，这使得官员履行责任时有着封闭性特征，即履行责任是一种政治身份基础上的必然要求。责任风险可能引发的附带性问责是官员作为政治理性人的直观 “损失”，因此，规避责任风险的逻辑会主导其行为动机。官员在责任风险前的 “理性” 考量，在行为选择上与封闭的履责要求形成冲突。随着政府治理现代化议题的嵌入，官员使用权力可能引发的负面政治影响成为支配其内心的 “阴暗面”，避责成为官员在问责情境下的理性行为表达(福山，2015) 。因此，将责任风险的多样性嵌入官员的行为动机中进行分析，才能在封闭的履责要求可能造就的问责风险中充分理解官员的避责行为。基于此，理解塑造官员 “理性” 行为动机的结构环境，便成为深入解读避责行为的关键。 

伊斯顿(2016)认为，结构是一种约束个体或集体行为的关系模式，内含了制度、规则及惯例等要素，通过政治关系模式在群体间形成一种稳定安排，约束成员的同时也为成员的行为提供导向。由此可以看出，“结构” 影响和塑造官员的行为(于文轩、林荣全，2012) 。由于主观能动者所处的内外环境都会对其行为产生偏好限制，因而，公共组织的内部环境和外部环境一同构成官员行动的 “结构”。从中国官僚制结构的运行特点来看，问责环境和上级态度共同形成影响官员行为选择的结构风险要素。从官员的人格心理层面来看，工作压力解读以及公众舆论感知构成影响其行为选择的非结构风险要素。责任风险是结构风险要素和非结构风险要素的统一，官员履责过程中的行为选择是在责任风险感知的基础上进行的(如图1所示) 。

图1 官员行动环境中的责任风险构成

制度、文化等因素对官员的心理与行动有着重要影响，也塑造官员的行为(盛明科、陈廷栋，2019) 。问责制对官员的行为表达起着规范和约束作用，形成影响官员行动的核心政治氛围。此外，在公共事务的承包中，官员还会面对来自上级的人格化问责压力(周黎安，2017) 。因此，官员对组织内信息的解读离不开对上级态度的判断。尤其是在纵向权力关系结构下，上级支持与否对官员的行为选择有着重要影响。权力的纵向运行特征使得自上而下的工作安排内含了避责行为的传导，下级会在模糊的事务安排中针对责任要求进行选择性规避。官员在工作中面对压力时受人格化心理支配，针对工作内容形成具体的压力认知，进而对行为选择产生影响。同时，外部舆论对官员的心理和行为产生影响是政治上的普遍现象(Kathleen，1990) ，对官员的行为选择有着动态影响。官员履责过程中面对责任风险多样性的考验，规避责任风险的 “理性” 考量和封闭的履责要求形成的冲突，成为理解避责行为的条件之一。 

(二) 履责路径的单向性与行动情境的复杂性之间的冲突 

官员的责任体现着公共组织的职业伦理和道德规范，官员需要围绕职业身份进行 “伦理化” 的行为选择。责任政府视角下，官员的行动环境不仅包括行动的规则、惯例等结构性安排，也包括制度条件下履责路径的规范化建设。这便意味着要通过完善的问责机制，实现对官员责任的控制与履责路径的管理。官员基于制度性责任规定履责时，需要根据政治责任在工作中的分配进行回应，而回应的路径通常具有单向性特征，即只能在规范的路径要求下围绕履责要求进行工作安排。从行动过程来看，官员在政治伦理和职业规范规定的履责路径下，结合复杂的行动情境认知，会塑造出理性的行为倾向。官员在工作内容和责任风险交织形成的复杂情境下，基于责任风险的认知和解读，会造就 “损失最小化” 的避责倾向。履责路径的单向性与行动情境的复杂性之间的冲突，存在于责任风险与行为选择之间的交互机制中(如图2所示) 。

图2 影响官员行为选择的情境—行为交互机制

行为是个人根据情境自我加工的产物(韦伯，2011) ，结构风险和非结构风险的状态形成了官员对责任风险的情境感知。当官员对责任风险的认知较为平缓时，履责便成为其首要行为选择。反之，当官员结合问责环境等因素的变化，推高责任风险认知后，则会生成避责的选择倾向。奥尔森(1995) 认为，组织中集体利益和个人利益之间充满了张力，政府作为政治性组织，在集体收益的实现过程中具有选择性激励成员以实现组织目标的能力。在共容收益的驱动下，官员间有着工作默契进而形成一种稳定的 “共谋” 关系(奥尔森，2005) 。反之，则陷入 “狭隘” 状态。从官员行动的场域特征来看，“锦标赛” 模式下形成了稳定的工作默契。上级通过容错解释的方式为责任风险提供内部 “化解” 方案，调动下级官员积极履责的同时，可以在工作成绩中积累晋升资源。此时，官员应对可能带来 “损失” 的责任风险时有着共容性，履责成为应对责任风险的主要行为选择。反之，制度建设推进过程中问责方式的严密化和精细化逐步凸显，带动了问责环境和氛围的变化，同时也推动了官员履责情境的变化，责任风险要素在工作场景中的压力分配指向更加明确，在个体理性支配下，官员间的 “共谋” 逻辑被逐步打破。基于对行动可能带来的 “损失” 的考量，个体官员在应对责任风险时陷入 “狭隘化”，避责便成为官员的一种 “理性” 选择。 

责任风险可能造就的 “损失” 充满了政治属性，这意味着在政治性问责和惩戒基础上形成职业 “负资产”。因此，官员的理性诉求首先体现为避免责任关联带来的问责。面对行动场域中可能带来 “损失” 的责任风险时，官员在政治伦理和政治责任标定的路径下履责，和复杂工作情境下基于 “自利” 考量的行为选择之间形成冲突，成为理解避责行为的条件之一。 

(三) 履责实践的同一性与责任风险的差异性之间的冲突 

官员履责实践的导向在宏观的制度环境下有着同一性，即需要围绕工作中既定的责任要求进行落实，并彰显政治身份的伦理特征。责任政府意味着官员需要在既定的行动秩序中，实现主观责任和客观责任的统一。履责过程中官员的权责分配状况存在差异，工作情境也各不相同，但都需要在履责过程中践行政治责任并遵守政治伦理。同一工作内容中的不同官员，以及不同工作内容中的官员，对责任风险的感知各不相同，而不同的责任风险感知会对官员的履责态度产生不同影响。避责行为的复杂性和不同政治场域下责任风险的内容、属性、状态和分配紧密相关，不同的责任风险状态影响避责行为的具体逻辑(谷志军、陈科霖，2019) 。因此，官员规避责任风险的 “理性” 行为动机虽然有着相似性，但在不同的责任风险感知下会以不同形式呈现。履责实践的同一性和责任风险感知的差异性之间的冲突，形成了理解官员避责形式多样性的条件。 

面对责任风险时，官员的偏好往往不对称(Daniel＆Amos，1979) ，政治身份使其对潜在损失的权重考量通常超过同等的收益，官员应对责任风险的抉择态度是 “损失” 最小化。决策等具体行为引发的关联反应和外部环境的复杂多变，使得官员面临的责任风险事实上充满不可控性。加之责任关系模糊性的存在，避责就成为官员应对责任风险时的行为选择。官员履责实践过程中的责任风险差异，体现为结构风险和非结构风险分布上的不同。 

结构风险意味着责任的 “泛政治化”，在此基础上官员的首要考虑是 “政治正确” (荣敬本等，1998) 。而在非结构风险前，官员作为理性能动者的考虑是寻求 “防御空间”。结构风险内含了问责环境和上级工作态度，具有显著的政治属性。非结构风险源于个体官员的工作压力解读和动态的外部舆论感知，具有行政经验属性。结构风险感知使得官员在政治理性支配下通常有着强烈的 “去责任化” 考量。而非结构风险对官员履责的心理动态造成影响之余，通常形成表达理性诉求的现实驱动。官员对结构风险和非结构风险状态的感知，在结合具体工作场景进行交织解读后，使得官员履责实践的态度各不相同，构成了理解避责形式多样性的条件。 

依据以上分析，下面将对F市的案例材料做具体的讨论。

三、责任风险视域下的避责行为——基于广东省 F 市的多案例考察

F市地处广东珠三角腹地，改革开放以来借助地域优势建立了完备的制造业体系，经济社会发展迅速。近年来，在制度建设推动下，F市官员的履责行为逐步规范化。但部分官员的行为取向也在发生微妙的变化，体现为不同形式的避责。官员避责的感知可以从当地公众的访谈中得到体现：

现在感觉这种规避责任的倾向更普遍了，去办事就是让你走流程，也不管效率、不要工作成绩了，就想着避开责任，这在一些官员中好像了 “默契” 一样。(访谈资料: FSNH20160830) 

官员应对工作的积极态度被消极的避责思维取代后，成为影响政府效率和地方发展活力的存在。避责行为对地方发展造成的阻滞，可以从 F市一名官员的访谈中得到体现：

有的官员在责任面前绕着走，都怕担责。随着一些官员对责任风险认识的深刻，工作协作事实上变得更难了，很多工作推进就很缓慢。( 访谈资料:QZ－ FSCC20161202) 

F市为激发官员的责任担当、保障经济发展活力，试图通过释放行动压力、 拓展行动空间的方式改变官员履责过程中的注意力分配，缓解官员在责任风险前的忧虑并重塑官员的行动积极性。2016年上半年，F市委在此前奠定的宏观问责环境的基础上进行了 “释压” 尝试，针对工作压力较大的部门，提出坚持严格管理的同时，创造相对包容的工作氛围，鼓励官员敢于担责。F市委市政府鼓励和支持官员对工作中标准不明确、指引不清晰的事项在总体制度框架下强化 “微观制度” 创建。这些努力致力于消解官员对责任风险的固化认知，为官员的行动释放空间。但即使如此，避责行为仍然存在于部分官员的工作实践中。从当地组织部门官员的访谈来看，这里面有着官员对责任风险认知的现实根源。

官员不敢担责，不敢灵活处理，就会教条地走程序。你让他冒着风险去做这个事，他会衡量这里面的收益，觉得做这个事 “得不偿失”，责任风险认知带来的影响太大了。(访谈资料: FSGM20160901) 

因责任风险状态不同，F市官员避责的形式有着不同面相。从调研发现的案例来看，官员在结构风险和非结构风险的不同分布状态下，避责行为主要有议程控制、寻求 “责任同盟”、责任分散抵御和积极不做功等形式 (如表1所示) 。

(一) 信息化产业创新工作中的官员避责行为 

F市的传统制造业一直是当地经济发展的主要支撑。随着F市对产业布局的调整，结合地方实际进行互联网新兴产业发展的呼声日渐高涨。虽然发展的窗口已经打开，但主管官员在工作上的避责思路，让该行业的发展充满了阻碍。这可以从当地互联网产业企业家的访谈中得到体现: 

像我们信息产业这一块，有些官员考虑创新项目影响政府收益，加上不敢担责了，那么他的行政嗅觉就不敏锐。或者觉得风险大就拖着不办，一来二去的时间就浪费了，发展的机遇也错失了。(访谈资料: FSNH20160830) 

2015年12月，F市召开了互联网创新创业启动大会，尝试通过搭建新兴的互联网产业结构，逐步实现产业结构的转型升级。在F市2020 年的规划安排中，互联网产业将成为全市创新发展的重要驱动力量。2016年年初，F市互联网企业协会针对当地信息产业布局的动向，在市政府的推动下形成了《F市互联网企业协会产业布局项目报告书》，以期通过该报告推动落实信息化产业创新工作。当协会负责人将发展报告递交到经信局后，主管该事务的科长——经信局主管信息化建设的Z 科长压下该报告不上报。F市互联网企业协会C会长在和Z科长进行工作互动时，得知该报告既没有被上报也未被拿出来在会议中讨论。该报告中提出做互联网和制造业、金融相结合的物联网产业符合当前F市发展需求，在C会长看来，Z科长处理该报告的方式让人费解，互联网产业协会在创新工作上的项目推进缓慢，从行业角度来看是对当地发展需要的一种悖离。Z科长的 “反常” 工作态度可以从F市一名纪检官员的访谈中得到体现: 

这种情况呢，和当前这种问责力度有关，也跟官员个人对工作环境的解读有关，对责任风险 的认知太刻板。你看组织部门、纪检部门都在 “松绑”，但就是不愿意改变想法，这就影响了他的行为取向。(访谈资料: FSNH20160830) 

Z科长的工作应对方式是通过局部互动后再作出的 “谨慎” 选择。互联网企业协会的报告递交后，Z科长先和经信局G局长进行了内部沟通。由于互联网产业存在效益 “失利” 的风险，需要官员负起审批把关的责任，并和互联网行业一起面对收益不可预期的创新实践。自 2015 年年底召开互联网创新实践大会以来，F 市日报以及腾讯、网易等国内主流媒体都聚焦于F市的互联网创新实践工作。同时，F市互联网信息产业的企业家及从业群体也都高度关注该领域的创新工作，做得不好会引发广泛的负面讨论。因此，G局长对待该报告的态度一直显得十分模糊。此前，在F市官员的权责清单出台后，谁审批谁负责的问责生态逐渐形成，考虑到创新实践失败的问责风险，面对该发展规划报告时，Z科长和G局长都不愿在报告上签字。此外，Z科长从F市新近出台的 《F 市建设 国家创新型城市实施方案》中，针对创新工作的问责情形解读出了新的责任风险，对互联网产业创新工作的压力感知较大。 

互联网信息产业的背后是一场资源争夺战，需要主管官员协调多方运作才能发挥产业效益，其经济效益存在诸多不可控因素。因此，在互联网创新项目的布控上存在着失利的风险，而审批项目报告的过程事实上是将项目失利的责任风险分配到主管官员头上的过程。从Z科长面临的结构风险来看，F市通行的问责方案，结合《F 市建设国家创新型城市实施方案》中对官员创新工作不力的问责规定，形成了严格的问责环境; 而其上级G局长的工作态度又十分模糊。同时，Z科长面对创新实践工作时承受到较大的压力，结合聚焦的外部舆论，形成了非结构风险感知。在此情形下，Z 科长基于 “自利” 考量，对该报告进行 “议程控制”，避免工作关联的责任带来 “损失”。 

(二) 重大项目实施工作中的官员避责行为 

F市N区经济发展活力突出，近年来取得了令人瞩目的发展成就。随着F市问责工作的推进，2014年7月至2015年7月，N区共处理官员违纪违法案件122宗，处理责任官员95人，同比增长了1倍。这其中，因城区改造工程和项目审批建设被查处的情形占据多数，这些官员被查处后在当地进行了反例展示。重大项目曾是 F 市最容易出成绩的工作场域，许多官员曾通过重大项目展现工作能力并获得晋升空间。随着责任风险感知的变化，重大项目逐渐成为 “烫手山芋”，成为当地官员避责的工作场域之一。 

N区S镇经济总量巨大，境内建有省市统一规划的重大项目——垃圾焚烧发电厂，目前为止共进行了三期建设。前两期工程在当地垃圾处理需求的压力下， 通过环保论证和密集征求公众意见后，在多方支持下顺利实施。随着 N 区垃圾处理需求的提升，总造价近10亿、占地 47亩的第三期工程建设提上日程。第三期工程虽然能更大程度地缓解 “垃圾围城” 的困局，但由于工程的敏感性和规模的再次扩大，让当地主要官员面临着巨大工作压力，项目推进曾一度陷入迟滞。N区发改局P局长认为，近年N 区落马的镇(街) 官员警示案例表明，大规模扩建带来的后续影响无法完整预测，且后续追责严格。此前，N区纪委通过警示性案例进行了重大项目追责的专项通报，使得S镇W书记在该项目落实中倍感压力，在工作推进上一度陷入迟滞状态。W书记在工作上的现实考量，可以从当地官员的访谈中得到体现: 

在以前，一般情况是上级让下级做事，都会有一些鼓励，就是给你打气，让你放手去干。而现在上级领导责任压力也大，所以都是含含糊糊地布置任务，只要他没有明确做过一些指示或表态，那他就有解释的空间。(访谈资料: HJ－FSJW20161206) 

从W书记面临的责任风险来看，F市通过问责方案形成的权责清单，以及2016年N区人民代表大会第一次会议通过的重大项目问责方案，形成了严格的问责氛围。与此同时，为尽快推进项目建设，在传达广东省和F市尽快落实该 项目的工作指示后，N区区委常委会通过会议纪要的方式进行了内部 “释压”， 有针对性地支持S镇官员在该项目中的工作安排，形成了整体严格但内部 “宽松” 的问责环境。同时，N区区委书记在工作会议上明确支持W书记在S镇的工作布局。由于该项目影响大且深远，W书记对后续问题的追责担忧始终存在， 因而工作压力较大。垃圾焚烧发电厂作为省市重点项目，F市当地媒体对此进行了密集报道，国内环保科技网络也对此进行了长时间跟踪报道。此前，N区对 该项目进行环保论证时，通过听证会、走访等形式和公众形成了密集互动，加 上该项目具有明显的邻避属性，公众舆论形成聚焦态势。 

W 书记是N区区委常委，在N区一次常委会上，区委Y书记对W书记表明了该项目的重要性，承诺给予更大的工作空间，但之后该项目仍然无法获得实质性推进。主管官员W书记认为，由S镇独当一面压力巨大。为尽快落实广东省和F市对该项目方案的建设进度要求，Y 书记在后续会议上通过 “内部” 协调，在区委常委间达成了 “责任共担” 的共识。从参会官员的访谈中可以得到体现: 

在那次会上，当时常委们沟通后，集体认同这个项目是事关N区全区发展的事，面临的考验也是全区的考验，区里做决策的都有责任。到现在来看，这种工作氛围也是很罕见的。(访谈资料: FSNH20160830) 

结合初步环评中的良好反馈和公众调查趋于多数支持等前期条件，W书记在 “责任共担” 的工作氛围下，同S镇其他工作人员一同努力使第三期项目快速推进，成为运行至今的标志性工程。此后，为激发官员在地方发展事业中的积极性，N区率先在区内探索干部容错方案，鼓励官员勇于担责，在面临责任风险考验时能得到更多的宽容和谅解，为进一步探索矫治官员避责行为的办法做了先行尝试。 

(三) 环境治理落实工作中的官员避责行为

2015年年底，F市出台了《环境综合治理重点项目整治落实方案》，推进省市重点环境治理项目中进展不力的工作，并回应此前中央环保督察组提出的整改意见。2016年年初，F市委和市纪委工作组在对市际交界区域水污染治理的巡查中发现，主管官员的避责态度是该治理工作难以推进的根源。在此项治理工作中，为落实中央环保督察组此前提出的整改意见，F 市出台了专项意见，明确了环保、水利和属地 N区的共同治理责任，并于2016年上半年进行了专项细化，新出台的《F市市际交界区域水污染专项治理方案》 再次明确了这一点。由于该方案的落实涉及多家单位，治理工作一度推进缓慢。这可以从参与巡查的工作人员口中得到体现: 

现在有些官员不敢担责，尤其是在职责不清的时候，就都推诿任务、绕着任务走，总觉得现在这种环境干得多就错得多。因为别人也有这种想法，那么横向沟通是不足的，在工作中就想办法避免责任上身。（访谈资料: FSCC20160907) 

从该治理工作中当事官员面临的责任风险来看，市内通行的《F市党的问责工作实施办法》《F市党员干部问责工作实施方案》形成的权责清单，《F 市环境保护综合治理实施方案》形成的问责措施，结合中央环保督察组的通报和整改意见，共同形成了严格的问责环境。近年来，环境治理工作已成为F市考核官员的重要内容之一。2015年年底，治理工作被中央环保督察组通报后，当地围绕治理方案召开了落实会议。在会上，F市分管环保工作的 M副市长未明确提出工作导向和要求，负责落实治理方案的官员只能在 “自我解读” 的情形下 摸索进行。由于该治理方案涉及多家责任单位，个体官员感受到的工作压力较分散。同时，F市媒体对此未形成专题报道，治理区域范围外的公众关注度较低，舆论相对离散。

因治理工作进展不力，F 市委和市纪委在联合巡查后进行了专项工作调查。在F市纪委的问询中，环保局O局长认为在治理方案实施规定中，其工作是配合水利局和N区，提出专业意见并对治理成效进行把关。F市水利局L局长认 为其工作是提供治理方案和工程指导，治理工作需要污染所在地N区具体实施布控。而N区分管环保工作的K副区长则认为水污染治理工作的落实事关全市，虽然方案规定由N区具体落实，但市环保局和水利局在治理工作中局限于各自业务责任，让N区在治理中难以协调全局工作。随后，在F市委和市纪委的强力督促下，该治理工作才得以继续推行下去。这表明在多部门共同负责的事项 下，官员为应对责任风险，会在责任的解释中转移焦点，责任 “分散抵御” 成

为当地官员避责的一种形式。 

(四) 工业园区后续建设工作中的官员避责行为

F市S区经济发展活力突出，民营经济占较高比重，2017年民营经济的增加值占全市生产总值的63. 5% 。为保障民营经济的发展，F市出台了诸多保障性措施。为官员的工作明确了责任方向，也为企业的发展创造了良好环境。但F 市部分企业家表示，和官员互动时可以感觉到 “积极不做功” 的存在，体现为一种在微妙的政治氛围下迎合责任担当的要求，实则 “忙而不动” 的工作状态， 以一种 “不做功”、不深入工作核心的方式规避责任风险。“积极不做功” 的工作状态，可以从 F 市组织部门一位官员的访谈中得到体现: 

责任问题还是比较敏感的，如果他感觉这种负担很重，那么在负重前行中就会表现出一种形式、一种工作姿态，就是我在积极做事，但是尽量不做深，尽量避开责任。(访谈资料: FSGM20160901) 

F市S区是境内经济发展势头最为强劲的区域，2003年该区设立了省级工业园区，并成为F市新的经济发展引擎。园区企业协会负责人H会长表示，自该工业园区建成后就一直存在若干问题，包括路面硬化质量问题、停车区域规划安排以及照明设施的补充等。工业园区建成运行后，为解决后续配置和规划调整等问题，2016年下半年，F市政府讨论通过了《F市S 区工业园区后续改造实施方案》，用以指导工业园区的后续建设。H会长在工作流程指引下，向主管园区事务的D副市长表达诉求，以期落实园区道路的后续使用规划及修缮问题，D副市长承诺跟进处理问题的态度非常积极。但在D副市长的多次协调下，问题仍然未能解决。H会长后来从园区管委会得知，因为没有具体的指示安排，仅凭D副市长 “尽快完善落实工业园区改造实施方案” 的工作指示，很难完成这张模糊的 “答卷”。官员 “积极不做功” 的具体表现，可以从当地一名官员的访谈中得到体现: 

有的人看上去很努力在做事，但效果却不一定好。工作积极不能说他错，但是那个担忧还是在的，怕出错，怕问责，那么在事情的处理中呢， 就很缓慢，可能就是每一步都想着怎么降低这个风险，回头看看有没有错。(访谈资料: FSGM20160901) 

从工业园区后续建设工作中D副市长面临的责任风险来看，除F市通行问责方案形成的权责清单外，未有针对工业园区后续改造工作的专项问责措施，因而问责环境相对 “宽松”。同时，F市在政商关系上出台了明确准则，创造了确保企业发展的宽松政策环境。F市市长曾在政商关系建设和工业园区工作会议中，多次明确表达了对D副市长工作的指示和支持。同时，该工作有既成方案，后续建设工作的难度相对较低，D副市长解决相关问题的工作压力较小。除园区内部分企业家关注外，外界对工业园区的后续建设所知甚少且关注较少，当地媒体也未形成专题报道，公众舆论较离散。

D 副市长通过积极但不做功的方式应对园区后续建设问题，折射出行为选择上的复杂逻辑。H会长后来了解到，园区内存在的后续建设问题需要通过动 “规划” 来完善解决，需要和省市的整体规划 “对话” 协调。在旁边其他功能园区建立起来后，解决该园区内的事可能引发其他区域的连锁反应，造成更多相关园区规划的调整，而这背后的复杂操作可能造就新的责任风险。因此，D副市长虽然态度积极，但应对关联的责任风险时，解决问题的 “功效” 就会 “打折扣”，“积极不做功” 的工作方式体现出行政经验支配下的消极避责思维。 

从以上F市官员避责的四个案例中可以发现，结构风险和非结构风险的不 同分布状态，在具体工作场景中形成了官员履责的冲突场景，从中可以总结出F市官员避责的逻辑。 

1． 多重责任风险的存在及分布对官员的行为表达形成选择性压力 

责任风险内生于官员的行动环境中，呈现出 “结构化” 特征。问责环境和上级态度构成的结构风险要素，以及工作压力和公众舆论构成的非结构风险要素，在具体工作场景下相互影响。官员结合责任政治下的封闭性履责要求，会持续推高对责任风险的整体认知，形成影响行为选择的联动因素。随着地方政府现代治理逻辑的展开，官员在角色上面临适应性调整。一方面需要在制度建设的完善过程中，针对封闭的履责要求不断进行回应; 另一方面，在责任风险造就的复杂工作场景中，官员需要保持积极的工作状态和 “灵活” 的工作思维。官员角色在履责要求和应对责任风险的 “权变” 间摇摆，形成行为表达上的选择性压力。 

2． 责任风险解读中建构的行动空间体现出 “共谋” 逻辑的转变 

经济社会的发展使得责任风险的内涵日益复杂，责任清单等具体措施使得责任压力的指向更加明确。官员作为公共事务中的行动者，其政治理性的支配增加了其行为表达的复杂性。责任风险内涵和分配上的变化，让官员在既定的履责路径中会转换塑造出理性行动的空间。在责任风险感知下，官员会在事务安排中基于 “狭隘” 的理解越出 “共谋” 逻辑，对责任风险进行理性规避。官员基于责任风险采取的 “自我保护” 行为，造就了责任最小化、 “损失最小化” 的行为选择倾向。同时，由于责任后果造成的政治被动难以化解，避责行为事实上体现为官员个体在 “理性” 支配下，根据责任风险情境进行精细操作的结果。

3． 既定结构和制度环境中责任风险感知的差异性形塑不同的避责形式 

避责行为产生的结构性根源在于官员对损益分配的理解，以及责任政治下的压力解读。避责行为具有复杂的内生因素，同时也具有复杂的外部表现，因责任风险情境不同呈不同面相。官员的履责实践虽然具有 “同一性”，但个体官 员面临的责任风险情境各不相同，化解责任风险造成的政治压力涉及不同的 “技术性” 操作，使得避责行为呈现形式上的差异。在责任风险整体感知较明显时，官员的避责方式呈现 “控制” 的特征，即避免事务进入业务流程带来 “损失”。结构风险感知较明显时，避责方式呈现 “转移” 的特征，即采用分散责任焦点的方式进行避责。面对非结构风险带来的主要压力时，避责方式呈现 “共担” 的特征，官员会在 “分担” 责任风险的基础上进行避责。责任风险感知相 对不明显时，避责方式呈现 “周旋” 的特征，在具体事务中通过微妙的政治逻辑应对责任关联，以避免责任过度介入的方式避责。

四、结论与讨论

避责行为客观存在于官员的履责过程中，体现为官员规避责任风险的多种形式。本文将官员面临的责任风险放至具体结构和制度环境下进行解读，围绕官员避责这一 “行为悖论”，从责任政府角度提出三组命题进行阐释，结合案例 分析后形成了以下三个初步结论: 第一，官员基于政治身份的履责要求具有封闭性，而在既定结构和制度环境中，责任风险的多样性是一种客观存在。面对多重责任风险考验时，官员理性支配下的行为选择会 “越出” 封闭的履责要求，造就避责的行为选择倾向。第二，官员的责任体现着政治伦理和职业规范，需要在既定工作路径中履责。而官员的工作情境充满复杂性，在工作场景和责任风险的交织下，基于推高的责任风险认知，其履责路径会转换塑造出理性的一面，行为选择向着 “自利化” 方向发展，形成避责的行为倾向。第三，从既有结构和制度环境来看，官员履责的导向有着同一性，即官员需要围绕工作安排实现履责目标要求。但在不同责任风险分布状态下，官员基于不同认知会形成不同的履责态度，“理性” 规避责任风险的形式因此存在多样性。从对F市部分官员的避责行为的考察来看，结构风险要素和非结构风险要素的分布，在结合具体工作场景解读后，构成理解官员避责行为的参照。其中，面对不同的结构风险和非结构风险时，互联网创新实践工作中，主管官员对责任风险的整体认知固化，采用避免责任上身的 “议程控制” 方式进行避责。在重大项目工作中，主管官员为化解非结构风险带来的主要压力，呈现出 “责任共担” 的避责思路。在多方负责的环保治理工作中，为缓解结构风险带来的主要压力，主管官员采用了分散责任焦点的方式进行避责。在工业园区后续建设的工作实践中，官员在相对平缓的责任风险认知下，结合关联的责任风险解读，在行政经验的支配下形成 “积极不做功” 的避责方式。以上结论构成了理解官员避责行为的基础条件，为接续研究提供了一定的思考空间。 

官员作为复杂的政治理性人，其行为选择具有主观能动性。本文提出描述官员避责的命题，仅是从特定结构和制度环境中的责任风险切入进行分析。从责任政府角度提炼官员履责的冲突场景，能够客观呈现避责行为的深层逻辑，也能据此为地方治理工作提供新思路，在官员的管理方式上进行 “技术性” 设计，对避责行为造成的不良施政后果进行针对性矫治。从官员的行动场域来看，责任风险的分布是一种客观存在。但影响官员避责的原因是多方面的，如权责关系、激励结构及地方治理工作中官员的角色定位等，也会在不同程度上形成官员避责的基础条件。同时，案例中展示的几种官员避责行为仅是复杂多样的避责形式的一部分。不同的责任风险分布叠加具体工作场景后，官员避责的形式还存在更多类型。同时，需要说明的是，避责作为一种消极意义上的行为选择，并非普遍存在于每一个官员身上，官员也并非遇到履责要求即避责。避责描述的是特定工作情形下，官员在责任风险的解读中对其进行规避的情形。本文认为，责任风险内含的各要素并非孤立存在，和工作属性也存在关联，但分 析中对责任风险和工作属性之间的关系未展开讨论。 

责任政府的定位，决定了官员需要在规范的角色要求中履行政治责任，官员履责过程的管理呈现非人格化特征。地方政府的工作面对越来越复杂的情境， 问责压力下官员的行为不断被重新塑造 (倪星、王锐，2017) 。责任风险的客观存在，使得官员有着寻求理性行为表达的动机，进而在履责过程中规避责任风险、寻求行为 “损失” 最小化。由此产生的消极工作态度会形成不良示范效应， 造成地方治理工作的延误和阻滞。从地方政府的工作场景来看，改革发展需要持续调动官员的积极性，面对复杂的事务处理需求时，也需要官员具备一定的 “灵活性”。因此，如何在责任政府中设计一种责任机制，既确保官员实现履责要求，又实现对官员行为的灵活管理，在充分调动官员积极性之余，实现政治责任的落实、控制和管理。如何在履责和避责的冲突中有效管理，调适官员的 行为，成为地方政府治理研究需要进一步讨论的问题。

来源：《公共行政评论》2021年第4期本期编辑：歆欣

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