危机学习何以驱动数字治理技术的持续创新？——基于“健康码”演进史的考察
摘要
abstract
作为一项极具典型的数字治理技术，“健康码”何以实现持续创新？基于危机学习的知识管理视角，对“健康码”的演进史进行考察，尝试解释在重大突发公共卫生事件背景下，危机学习是如何驱动数字治理技术持续创新的。研究发现：危机情境下数字治理技术的持续创新，本质上是创新主体持续开展危机学习进行持续知识累积的梯度渐进过程，体现出知识的流动、累积以及结构的变革。具体而言：①危机情境倒逼组织开展知识生产，强化组织对外部环境的应急适应性，推动了“健康码”从无到有的突破式创新；②基于自主移植效应的知识扩散，呈现出存量的地方性知识与增量的外来性知识交互图景，促进了“健康码”从少到多的开放式创新；③共识重塑和规则再造作为知识再生产的重要内容，形塑了数字治理技术的新范式，为“健康码”从分到统的共生式创新提供了可能。将危机学习看作技术持续创新的重要变量，丰富了技术创新的解释图谱，拓展了危机学习的研究边界。
作者介绍
文宏，华南理工大学研究生院副院长，公共管理学院教授、博士生导师；
李风山，华南理工大学公共管理学院博士研究生。
文章结构
01
问题的提出
新冠（COVID-19）疫情给全球各个国家或地区的社会治理带来了严峻挑战。如何有效化解疫情防控与经济社会发展之间的内在张力，降低疫情的负外部性，成为全球共同面临的重大命题。过去的抗疫实践表明，通过技术赋能的方式，综合运用大数据、人工智能等数字治理技术，建设智慧化的防疫模式，是防控新冠肺炎疫情的重要举措。其中，数字化抗疫最典型的技术——“健康码”在疫情防控过程中，发挥了至关重要的作用，被誉为“精准防疫的利器”。“健康码”的应用，一方面解决了传统电子表格录入效率低下、效果不佳的难题，切实提升了线上线下的业务协同程度、政府部门数据的共享程度，满足了疫情防控的应急需求。另一方面，在数字技术赋能社会治理过程中，成功实现了对流动个体的认证与治理，开辟了复杂性化约的“第三条道路”，在一定程度上推动了政府治理范式的转型。
正是由于“健康码”在抗击疫情上的技术优越性，使得“健康码”被研发出来后，仅仅一周时间，就实现了从浙江余杭区到全国多个省份的推广，折射出在新冠疫情背景下数字治理技术在空间上的爆发式扩散。然而，随着“健康码”的跨区域扩散，各省市相继开发出粤康码、随申码、安康码、渝康码等形式各异的“健康码”，造成健康码之间区域互认出现困难，衍生出“码上加码”等问题。为解决上述问题，地方政府进行了新的深刻反思，逐步推动了“健康码”的规则衔接与相互认可。从本质来看，上述“健康码”的演化历程，深刻体现出重大突发公共卫生事件背景下数字治理技术的持续创新属性。这种持续创新过程，反映出地方政府基于探索实践的“进化学习”逻辑，折射出不确定情境下多方主体根据结果反馈、进行反复优化的演化图景。此外，“健康码”的创新扩散，还彰显出地方政府主动开展危机学习的特性，展现出危机学习的依赖效应、协同效应和调适效应。
由此可见，作为一项极具典型性的数字治理技术，“健康码”的动态迭代和演进过程，表征了重大突发公共卫生事件背景下危机学习驱动数字治理技术持续创新的实践图景。那么，在重大突发公共卫生事件中，危机学习是如何驱动“健康码”技术持续创新的？如何理解不同阶段危机学习与技术创新的关联？为此，本文基于危机学习的知识管理视角，对“健康码”的演进史展开考察，细致分析不同阶段危机学习驱动技术创新的内在逻辑，试图回应上述问题。
02
文献综述与分析框架
（一）文献综述
“健康码”在全国范围内的推广应用及取得的显著成绩，引起了理论界的广泛关注，并形成了丰硕的研究成果。学界从不同学科和多维角度对“健康码”进行了研究，主要形成了三种视角的讨论。
一是“技治主义”的视角，重点关注技术层面上“健康码”的运作机理和功能价值。“健康码”是应急管理情境下政府打破路径依赖、经过节俭创新、完成敏捷创新的体现，其创新归根结底是地方政府、基层组织和各类企业持续协同的合作结果。从运作过程来看，“健康码”需要收集大量公民和政府部门的信息，要实现这些信息的资源共享，需要在技术支撑的基础上，统一数据标准、协调跨部门行动、明确风险责任，实现多主体的互动、互信与互融。通过个人申报、平台审核，扫码核验、动态评估的运作方式，“健康码”借助数字技术的优势，超越了传统人工手动录入信息的模式，有助于推动数据流转共享，解决信息碎片化问题，提高了政府监管的效率。
二是“政策过程”的视角，侧重阐释“健康码”快速实现跨区域空间扩散的原因，多从实证层面进行分析。作为危机情境下的政府创新，“健康码”受到了全国地方政府的积极学习和采纳。那么，“健康码”缘何实现短时间内爆发式扩散？有研究基于31个省级行政区的数据，运用事件史分析方法，认为网上政务服务能力、人口流动性、疫情严峻程度等因素，促进了“健康码”的省际扩散。还有研究基于全国295个地级及以上市的数据，探讨了“健康码”的扩散速度的差异机制，发现数字化水平、城市经济发展水平、邻近政府的采纳行为、政策企业家、疫情严峻程度、与疫情热点地区的地理距离等因素，都会加速“健康码”的城市间扩散。
三是“风险治理”的视角，关注重大突发公共卫生事件背景下“健康码”的广泛应用所衍生出的管理和法律风险。作为算法行政的技术典型，“健康码”在数据收集和风险认证的过程中，仍然是一个“算法黑箱”，可能会带来“算法偏见”等失灵问题，对于某些风险要素无端放大，侵犯公民的合法权利，对公民的生活带来负面影响，干扰正常的疫情防控工作。“健康码”的运转建立在广泛收集公民数据的基础之上，这标志着公民“隐私权”在危机情境下的部分让渡，但如何应对由此带来的透明性、数字信任、数笼效应等伦理问题，以及如何恰当地管理“数字-符号”之域外的“余数生命”或“数字难民”，，是“健康码”风险治理的重要命题。
更进一步，目前对于技术持续创新的解释，主要集中在持续性的资源投入、网络联盟构建、重点人才的持续投入、多元化的组织战略等方面，并且这些研究多见于企业管理领域，重点阐释的是企业的持续创新能力，对于重大突发公共卫生事件背景下数字治理技术的持续创新，还缺乏必要的、深刻的解释。要深刻认识到，在重大突发公共卫生事件背景下，技术的持续创新依赖迭代性的危机学习，这是因为技术创新所内含的知识是在学习的基础上产生的。尤其是“健康码”的持续创新，是地方政府在汲取过去经验和教训的基础上，不断改进优化的结果，这一过程深刻体现出危机学习的内涵。但已有研究较少从组织学习或危机学习的视角，解释“健康码”持续创新的发生逻辑。尽管有部分研究涉及到危机学习促进技术嵌入城市管理的逻辑，也未能从知识管理的角度切入，导致我们对“健康码”持续创新过程中深层次的知识生产、知识扩散等内容，还缺乏深刻、全面的理解。除此之外，聚焦“健康码”的研究尽管增进了我们对“健康码”的理论认知，为理解社会治理场域中的数字治理技术应用提供了基础理论，但多数研究仅分析其技术原理和作用机制，鲜有研究聚焦“健康码”的创新演化过程，从动态、历时的角度讨论“健康码”技术的持续创新属性。为此，有必要结合危机学习理论，构建新的分析框架，解释危机学习驱动数字治理技术持续创新的内在逻辑。
（二）分析框架
技术的持续创新或持续技术创新（continuous technological innovation），得益于技术进步和外部环境的刺激，这既是组织基于既定的技术范式，开展渐进性技术创新的连续性量变过程，也是组织寻求新的技术范式，进行革命性技术创新的非连续性质变过程。从本质来看，持续技术创新是组织学习过程中动态演化的知识，包括要素维度、空间维度和时间维度上反映技术螺旋演进的各类知识。进言之，组织学习引致技术创新，技术创新是组织学习的结果。而组织及其管理者正是通过组织学习，才能汲取、探索更多知识，并将知识进行内外部的转化，以促进技术变革与组织的可持续发展。当然，尽管上述研究多建立在熊彼特关于企业创新的理论基础之上，但这些研究却在知识管理的视角下对学习和创新的关系，作了比较详尽且深刻的阐释，为理解危机学习驱动数字治理技术的持续创新这一议题，提供了扎实的理论和丰富的材料。
立足已有研究的讨论基础，结合技术创新的阶态和内容，可以将技术创新的迭代演化历程，划分为突破式创新、开放式创新和共生式创新（参见表1）。具体而言：组织在外部环境的倒逼之下，为了动态适应环境、增强组织韧性，推动一项技术“从无到有”实现突破式创新。这种创新多体现为工程技术层面的技术创新，一般发生在创新的策源地，属于增量层面的原始创新，也可称为“元创新”，。开放式创新是指组织在学习、竞争、模仿的基础之上，对突破式创新技术进行空间上的扩散和转移，并在此过程中结合存量的地方性知识，融入特定制度情境因素，以及对新的外来性知识进行吸收、消化与本土化改造，往往属于存量层面的技术再创新-。共生式创新则强调通过对多主体间的价值理念、制度规则和组织结构的重塑，强化资源整合能力，实现对知识结构的再造和优化，推动生态系统的建设。这种创新属于比较高阶层面的技术创新，超越了单一技术层面，表现为基于文化和理念的复合式、系统型创新。由此可见，上述持续演化的技术过程，实际上反映出组织在技术创新上的时间延续、能力提升和效益递增，折射出组织对治理技术的认知深化和知识积累。
在极具不确定性和复杂性的危机情境下，通过危机学习，能够“总结经验、汲取教训”，促进组织及其管理者的理念优化、制度改进、政策变革和行为修正，增强应急管理能力和组织韧性。一般认为，危机学习的过程包含知识获取（knowledge acquisition）、知识转移（knowledge transfer）和知识同化（knowledge assimilation）三个环节，为动态理解危机学习中的知识结构提供了理论框架，这一框架在某种意义上也印证了其他学者所提出的“知识创建-知识保留-知识转移”的观点。在此基础上，从更广阔的知识管理视角来看，知识生产、知识扩散和知识再生产的循环过程，则能够为理解学习过程提供更加动态和整体的图谱。
基于上述讨论可以发现，危机学习与技术持续创新之间存在双向共演的关联属性。在危机情境的不同阶段，差异化的危机学习能够驱动技术创新迈向不同层次。鉴于此，结合危机学习与技术持续创新等理论，我们构建了“知识生产-知识扩散-知识再生产”的分析框架（参见图1），试图在知识管理的视角下，解释危机学习是如何促进数字治理技术持续创新的。
具体来看，在外部复杂情境作用之下，组织通过危机学习，开展系统性的知识管理，为技术创新形态的演进提供了动力。具体而言，焦点事件倒逼组织开展危机学习，实现新的知识生产，以增强外部环境的适应性，为“突破式创新”打开了“机会之窗”，促进了新技术的生产。随着技术走向成熟和稳定，示范效应凸显，在自主移植的作用下，其他组织向技术创新的策源地开展危机学习，知识发生扩散和外溢效应。基于学习的知识增量与地方性的知识存量展开互动，为“开放式创新”提供了条件。在此基础上，要创造整体性的创新生态，解决内生性的问题，需要重塑价值性的共识，推动创新规则和资源的整合，触发新的知识再生产，推动技术创新走向新的阶段，即“共生式创新”。上述危机学习驱动技术持续创新的螺旋演进过程，不仅刻画了两者之间的内在关联，而且深刻阐释了知识在学习和创新过程中的流动与结构变化。
03
案例梳理：危机情境下
“健康码”的创新演进史
选择“健康码”作为研究对象，主要出于三个方面的考虑：第一，“健康码”是新冠疫情背景下应用最广泛、最典型的数字治理技术。数字治理技术的应用，是抗击新冠疫情区别于过去应对大瘟疫的主要特征，这体现为全球绝大部分的国家都采用数字治理技术进行信息收集和病毒追踪。例如，新加坡的“Trace Together”、韩国的“Corona 100m”、荷兰的“Corona Check-app”等。“健康码”则是中国运用数字技术抗击新冠疫情的关键工具。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第47次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2020年12月，累计申领“健康码”近9亿人，使用次数超过400亿人次。第二，“健康码”的演进历程，集中体现出危机学习的内驱逻辑，这与我们的研究议题高度契合。“健康码”的生产与扩散，是公共卫生事件倒逼情境下技术演化的结果，体现出地方政府为有效对抗疫情，深刻反思“智慧城市”应对无效、复工复产难以推进等现实，并从中汲取经验或教训，主动进行知识生产和再生产的行为。第三，当前“健康码”正逐渐走进“历史”，这为完整、深刻地刻画出危机情境下“健康码”技术的演进特性，提供了研究的契机和观察的“窗口”。随着疫情形势的变化，国家疫情防控政策相应发生重大调整，要求各地不再查验“健康码”，这意味着“健康码”开始退出历史舞台。但是以全过程的“事后”角度开展研究，将“健康码”的演进史分为三个阶段，分别是从无到有（1.0版）、从少到多（2.0版）、从分到统（3.0版），却能够更加细致地呈现出数字治理技术的原始创新、创新扩散与再创新的演化图景，为理论研究提供了充分的经验材料。
（一）从无到有（1.0版）：“健康码”的技术生产与突破式创新
新冠疫情是百年来全球发生的最严重的传染病大流行，其传播速度之快、感染范围之广、防控难度之大，对各个国家的公共卫生体系提出了严峻考验。2020年初，如何促进人口安全流动、有序推进复工复产，真正实现疫情防控与复工复产两手抓，成为党和政府面临的“棘手问题”。为统筹做好疫情防控与经济社会发展，在2020年2月3日召开的中共中央政治局常委会上，习近平总书记提出：“要在做好防控工作的前提下，全力支持和组织推动各类生产企业复工复产。”这为全国疫情防控背景下的复工复产行动指明了方向。要实现安全、有序的人口流动和复工复产，做好健康认证工作至关重要。在此背景下，大数据和人工智能的快速发展，为提升重大突发公共卫生事件的治理效能提供了可能的机遇。
2020年2月4日，浙江余杭区政府率先推进开发“健康码”的任务，要求做到“全人群覆盖+全流程掌办+全领域联防”，并上报省市相关部门。2月6日，杭州市成立企业复工平台专班，由经信委、卫健委、发改委等部门的9人组成，后来由于工作需要，演变为100多人的健康码工作专班。2月7日，作为“健康码”的先行先试，“余杭绿码”正式上线，为正式版“健康码”的迭代创新和功能完善打下了坚实基础。2月9日，腾讯推出“防疫健康码”，并率先在深圳使用，这使得深圳成为全国首个应用“健康码”的城市。同日，阿里云推出“居民电子通行证”——一个具有一定身份认证能力的“黑色健康码”。2月11日，技术更加成熟、体验更加友好的“杭州健康码”上线支付宝，并在全市得到推广使用。
“杭州健康码”用不同颜色的二维码，表征了个人的公共卫生风险，实现了对个人健康的符号认证。一般而言，实行“绿码行、黄码管、红码禁”，即“红色”代表确诊病例、无症状感染者、密切基础者、疑似病例等高风险人群，需要“医学隔离”；“黄色”代表有高风险地区行踪的潜在风险人群，需要“居家隔离”；“绿色”则代表未见异常，表示健康无风险，可自由出行。在“杭州健康码”上线仅仅两天后，访问量就超过千万次，得到社会公众的全面检验。“健康码”在深圳和杭州的广泛应用，标志着作为一项新的技术，“健康码”“从无到有”地正式被开发出来，实现了技术的突破式创新。
（二）从少到多（2.0版）：“健康码”的空间扩散与开放式创新
“杭州健康码”的成功技治实践与经验，迅速得到中央层面的肯定。2月15日，国务院办公厅电子政务办高度肯定了“杭州健康码”的工作，并指导支付宝、阿里云加速研发全国一体化政务服务平台疫情防控健康码系统，为“健康码”的推广扩散提供了强大的政治保障。2月17日，“健康码”在浙江全省11地市上线，实现了省内全域扩散。与此同时，我国疫情形势依旧严峻，复工复产迫在眉睫，如何有效满足群众的生产、生活需要，成为全国各个城市面临的共同难题。在此背景下，“杭州健康码”的成功应用，为全国城市治理提供了参考样本。
巨大的应急管理需求，为“健康码”走向全国提供了充足动力。早在2月14日，福建省数字办、卫健委、公安厅等部门就依托闽政通App平台，联合大型互联网企业，在整合多个基础数据库的基础上，率先研发并上线了全国首个省级健康码——“八闽健康码”。“八闽健康码”的应用，避免了“表格抗疫”的繁杂流程，大大加速了福建省复工复产的进度。随后，四川、海南、广东、重庆、山西、上海、天津等省市也陆续主动采纳“健康码”技术。2月18日，与其他省份依托互联网民企研发“健康码”的路径不同，贵州省依托省内大型国企——云上贵州大数据（集团）有限公司，在数字政府建设的基础上，推出了“贵州健康码”。截至2020年3月25日，西藏启用“健康码”，这标志着全国内地31个省级行政区全部上线“健康码”，超过200多个城市的居民，能够从支付宝或微信平台申领到“健康码”，意味着“健康码”实现了“从少到多”全国范围内的空间扩散。
总体而言，为更加精准、方便地加强管理，不同城市纷纷推出各式各样的“健康码”。一是“健康码”的基础名称存在差异。例如，北京的“北京健康宝”、上海的“随申码”、广州的“穗康码”、深圳的“深i您”等等。二是“健康码”的申领方式存在差异。不同城市“健康码”的申领方式包括四个方面：省级一网通办App、支付宝、微信以及专门的健康码应用。例如，吉林、福建等省份早期只支持在省级一网通办App申领；安徽、河南、云南等地支持在支付宝申领；湖南、湖北、新疆等地支持在微信申领；甘肃和山西则使用专门的应用平台。三是“健康码”的认证符号存在差异。例如，“余杭绿码”用“红黄绿”三种颜色代表不同健康状态，天津、南京等地上线“红橙绿”三色健康码，吉林等地上线“绿黄橙红”四色健康码，甚至贵州推出“红黄绿橙紫”五色健康码，这意味着不同地区疫情防控的精准程度存在区别。由此可见，“健康码”在扩散的过程中发生了本土化的再造和开放式的创新。
（三）从分到统（3.0版）：“健康码”的跨域互联与共生式创新
疫情初期，不同城市“码上加码”是强化技术和数据管理的必要举措，为疫情防控的精准化、属地化提供了有效支撑。但随着疫情防控形势的演化和经济社会发展的需要，城市间“一码归一码、各认各码”的现象，越来越不符合疫情防控“全国一盘棋”的要求，不利于人口跨区域流动，给人民群众的生产生活造成了极大的负面影响。特别是2020年春节过后，复工复产的需求激增，人口大规模流动给“健康码”的跨域互认工作提出了更高要求。如何推动“健康码”的跨域互联工作，成为党和政府需要通盘考虑的重要问题。为了解决这一难题，各地深刻反思了过去“健康码”碎片化的问题，逐渐凝聚治理共识、推进规则衔接，加快推进了省内、国内乃至境内外的“健康码”互认工作，还推动了功能集成的“多码合一”，为“健康码”的共生式创新提供了可能。
第一，推进省内互认工作，强化“健康码”在城市间的互联互通与规则衔接。例如，2020年3月9日，经过升级优化，河南较早在全省上线了统一的“健康码”，解决了过去省内“健康码”系统独立、界面混乱、标准不同、码色各异等问题，减少了跨地区流动带来的乱赋码、赋错码等现象，实现了省内“健康码”的“一码通用”，大大推动了河南省内复工复产进度。2021年1月11日，根据国务院联防联控机制要求，四川省在学习借鉴北京、上海等地整合“健康码”的经验做法后，统筹考虑了省内外疫情防控形势和复工复产需求，正式上线了全省统一的“健康码”——“四川天府健康码”，动态适应了常态化疫情防控的需要，为全省人口的安全、有序流动提供了技术保障。
第二，推进省际互认工作，强化“健康码”在省份间的互联互通与规则衔接。例如，2020年3月26日，长三角区域合作办公室印发《关于进一步做好长三角“健康码”互认通用机制落实工作的通知》，提出推动“健康码”的数据共享与业务互认，实现跨区域间的多码统一。后来，京津冀、浙江与河南、山东与贵州等省份也相继开展“健康码”的跨省互认。为进一步总结“健康码”扩散实践中的典型做法与先进经验，2020年12月10日，国家卫健委等三部门联合发文，正式要求推动区域信息共享互认、破除多码并存互不通用的信息壁垒，大大推动了“健康码”的全国互认进度。
第三，推进境内外互认工作，强化“健康码”在境内外的互联互通与规则衔接。例如，2020年5月10日，广东与澳门开启“健康码”的跨境互认工作，启用“粤康码”与“澳门健康码”互认系统，大大提升跨境人口流动的便利度。2020年11月21日，在二十国集团领导人第十五次峰会上，习近平总书记也呼吁更多国家建立“健康码”的国际互认机制，搭建疫情防控的全球合作网络，推动人类卫生健康共同体的建设，并在基础上实现世界经济运行脉络的畅通。2021年4月6日，外交部发言人也进一步表示，中国和韩国也正在协商建立“健康码”的互认机制，努力推动国际间疫情防控合作。
除此之外，“健康码”从分到统的演进，还体现为健康功能的规则衔接和整合集成。特别是随着疫情防控进入常态化阶段，“健康码”已经不再局限于简单的位置追踪、工具认证等功能，还包括口罩购买、挂号问诊、医学知识宣传、发热门诊导航等功能，以及与“交通码”等技术进行整合与对接，真正实现了“健康码”从“单一码”到“多功能码”的转变，推动了功能层面上“健康码”的“一码集成”，驱动了“健康码”技术的新一轮创新。
04
危机学习驱动技术持续创新：
基于知识管理的视角
作为“焦点事件”的新冠疫情，在一定程度上打开了危机学习的“机会窗口”，支撑了正式层面上社会治理的战略决策，重新定义了精准管控的政策议程，进而促进了危机情境下的知识生产。“健康码”作为一张衡量个人健康风险的电子票，构建了一种公民健康风险等级的认证机制，强化了流动性社会中不同主体之间的联结。正因如此，浙江余杭率先打破原有知识结构，更新制度规则和理念价值，突破原有体系的路径依赖，开发出用于精准追踪、管理的“健康码”。作为对以往“表格防疫”的反思实践，“健康码”是地方政府和企业将数字技术应用于社会治理的重大应急创新，也是危机学习的重要成果，在抗击新冠疫情过程中发挥了不可替代的作用，极大提升了公共卫生事件的应急管理效能。由此可见，上述危机情境倒逼地方政府主动开发数字治理技术，提升重大突发公共卫生事件背景下的治理效能。
一般而言，危机学习背景下的知识生产往往是因为个体或组织对焦点事件的认知不够深刻，难以有效应对突发事件。外部环境的刺激，驱动个体或组织主动开展危机学习、生产新的知识，新生产的知识优化了组织及其管理者的知识结构，有助于增强组织的应急适应性，切实提高应急管理能力。新的知识结构与组织决策体系相匹配和耦合，激发了组织导入技术创新的动力，为实现突破式创新提供了前提条件。由此可见，“适应-创新”的联结机制，不仅阐释了知识管理视角下危机学习的价值和功能，而且强调了知识生产与技术创新的关系，促进了数字治理技术的边界重塑。当然，这一阶段中生产的知识多是直觉型知识，往往发生在危机学习的初始阶段，是焦点事件驱动下的应急产出。随着外部环境发生变化，危机学习持续开展，直觉型知识也会不断累积，转化为更加系统、科学的知识类型。
（二）自主移植与开放式创新：危机学习的知识扩散逻辑
“杭州健康码”的创新及应用，为杭州人口流动的管控提供了数字化的工具，使得杭州市政府在保证精准疫情防控的前提下，有序推动复工复产工作，为全国数字化抗疫作出了典型示范。为进一步完善“杭州健康码”的基本功能，保证基础技术更加成熟，推动“杭州健康码”走在全国前列，“杭州健康码”的研发团队始终围绕群众所需、聚焦“码”上问题，进行了29轮的技术调整、14个版本和63项功能的迭代更新，进而为“杭州健康码”推广至全国，奠定了扎实的技术条件。
与此同时，全国各地新冠病例连续增加，疫情形势仍然不容乐观，地方政府疫情防控工作的难度仍然很大。对此，习近平总书记在2020年2月12日召开的中共中央政治局常务委员会上指出：“当前，疫情防控工作到了最吃劲的关键阶段，要毫不放松做好疫情防控重点工作，加强疫情特别严重或风险较大的地区防控。”持续严峻的外部危机，为全国地方政府采纳“健康码”技术提供了强大的动力。在此背景下，全国各地迅速与技术创新的策源地或周边地区政府建立联系，并整合本地数据和技术力量，希望尽快上线“健康码”，通过数字技术实现对社会人口流动的精准检测，保证分区分级的精准识别、精准施策和精准防控。这一组织间危机学习的行为，深刻体现出地方政府危机学习的主动性和能动性，折射出危机应对需求基础上的自主移植效应，包含完全复制、模仿学习、打包混合、启发创新四种类型。
在“健康码”的扩散过程中，并非遵循着“完全复制”的逻辑，而是呈现出“遍地开花、花开不同”的本土化创新或开放式创新，体现出模仿学习和启发创新的作用机制。一方面，由于“杭州健康码”的技术优势和低成本性，得到了全国多个城市的模仿学习。例如，江苏、安徽等省级政府，迅速向邻近的杭州开展模仿学习，出台了“苏康码”和“安康码”。这些地方政府的“健康码”均在支付宝平台申领，且都是用“红黄绿”标识健康状态，但由于数据管理结构和疫情防控需要，对“健康码”进行了优化和创新，并非完全“拿来主义”，实现了“创造性模仿”（creative imitation）。另一方面，很多地方政府的“健康码”还在“杭州健康码”的启发下，推动了技术的进一步演化。例如，“北京健康宝”还纳入核酸、疫苗情况、核酸检测机构查询等功能，远远超越了单一认证功能的“杭州健康码”，实现了数字治理技术的再创新。
（三）共识重塑与共生式创新：危机学习的知识再生产逻辑
开放式创新为“健康码”的全国性推广提供了可能，但随之而来的“码上加码”问题，却又反过来阻碍了跨区域的强社会流动性，诱发了横纵府际网络中的行政冲突和价值冲突，导致社会成本急剧扩张。尤其是在重大突发公共卫生事件中，风险的外溢性、跨域性和高度不确定性，要求地方政府形成协作网络、下好“全国一盘棋”，从整体和系统层面应对重大突发公共卫生事件。同样，在“健康码”的管理和应用过程中，也需要推进区域间的合作、跨区域的规则互联，以实现界面上的“一码集成”。此时，外部性的重大突发公共卫生事件衍生出内部性的管理难题，成为推动政府危机学习的触发条件。
在此背景下，进一步推动技术整合与再创新成为政府部门的必然选择。为了消除区域间“健康码”管理的隐性张力，中央政府在打通“技术壁垒”、消除“界面摩擦”上作了诸多努力，为推进“健康码”的区域互认注入了强大的行政力量。与此同时，在互认机制和平台整合上，中央政府统一开发、升级了全国一体化政务服务平台“防疫健康信息码”，建立完善跨部门“大数据”共享机制，发布“健康码”全国互认的制度规范，迅速实现了数据的全面汇集和统一管理，有效支撑了“健康码”互通互认和其他功能的实现。
在“健康码”的扩散过程中，科层组织的区域和层级分割，造成了知识管理的碎片化，也因为地方性知识的独特性和不对称性而诱发了许多社会治理的问题。为应对衍生出的内部管理问题，“健康码”从分化走向统一，通过部门协作和整体协同，推动共识重塑、规则衔接、资源整合，为碎片化知识的整合提供了可能。而整合后的知识以“知识再生产”的方式，激活了“健康码”的创新机制，有助于不同主体采取知识化的集体和协同行动，推动了“一城一码”等问题的解决，促进了“健康码”生态创新系统的整体生成。同时，基于知识再生产的共生式创新，以技术赋能的形式优化了社会治理模式，有助于提升重大突发公共卫生治理的组织管理绩效，实现动态、可持续的创新管理目标。
从分到统的共生式创新，体现出知识管理层面上弥散化知识的整合，以及知识结构的重构，意味着技术范式的转型，属于知识再生产的重要表征。所谓“知识再生产”，主要是在“健康码”的演进过程中，政府经过进一步的危机学习，促进了不同类型知识的系统性整合，这相较于初期的“知识生产”而言，是理念层面上再生产出的新知识。事实上，省内、省际与境内外“健康码”的双向互认和规则衔接，以及功能上的“一码集成”，实际上也是政府开展危机学习的结果，体现出不同创新主体在工具价值和目的价值上的统一，构成了共生式创新的重要特征。从工具价值来看，“健康码”的界面共有、数据共通与规则共生，推动了管理上的统一性和规范性，避免了技术应用的异化，提升了应急管理的效率。从目的价值来看，“健康码”的统合式演化表明，地方政府应急管理和技术应用上达成理念性共识，有助于强化信息互通和协商沟通，增强区域间政府主体的信任度和协同度，强化了对管理目标的共同认知。
05
结论与讨论
如何理解危机学习驱动数字治理技术持续创新的内在逻辑？本研究聚焦重大突发公共卫生事件背景下典型数字治理技术——“健康码”的持续创新过程，基于危机学习的知识管理视角，构建“知识生产-知识扩散-知识再生产”的分析框架，对上述问题进行了分析。研究发现：第一，“健康码”从无到有的生产过程，反映出焦点事件打开了危机学习的“机会窗口”，推动地方政府在适应危机情境、提升应急管理效能的目标下，对原有知识结构进行重构，主动进行新的知识生产，重新定义政策议程，为突破式创新提供了条件。第二，“健康码”从少到多的演化过程，体现出基于知识扩散逻辑的自主性技术移植，为知识流动和知识边界的扩张提供了可能，进而推动存量的地方性知识和增量的外来性知识发生交互，使得“健康码”出现了开放式创新。第三，“健康码”从分到统的整合过程，表征了政府间共识重塑和规则衔接，意味着弥散化知识的集中和知识结构的重构，推动了基于知识再生产的技术范式转型，激活了“健康码”的共生式创新机制。由此可见，危机学习驱动数字治理技术的持续创新，是一个极具连续性和动态性的过程，体现出知识的流动、累积和结构的变革。
本研究有两个方面的边际贡献：一是将“健康码”视为危机情境下数字治理技术持续创新的典型，从突破式创新、开放式创新和共生式创新的角度，重新审视了“健康码”螺旋演进的持续创新图景，丰富了学界关于“健康码”持续创新属性的认知。二是将技术持续创新理论与危机学习理论相融合，在知识管理视野下，构建了“知识生产-知识扩散-知识再生产”的分析框架，为理解治理技术的持续创新提供了关于危机学习的解释路径，强化了危机学习与技术创新的双重互联，不仅丰富了技术持续创新的解释图谱，而且拓展了危机学习在技术治理中的解释力。当然，理解危机学习与技术持续创新的复杂关联，是一项极具价值性、学理性和挑战性的命题，还有待未来从更多视角和方法展开新的研究。
编辑：陈 泽
校对：牛坤在
审核：光 涵
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