地方政府如何保持其创新的可持续性？——基于多案例比较的探索性研究

作者简介

郑长旭，华东政法大学政府管理学院讲师，上海市人民政府发展研究中心博士后，研究方向：政府创新，风险治理。

摘        要

自全面深化改革以来，地方政府的创新实践可谓竞相迸发，政府创新的可持续性问题同样至关重要。学界已对政府创新可持续性的影响因素进行了一定梳理，但关于政府创新可持续性如何保持的研究尚未得到更多注意。本文从组织管理的视角，对地方政府创新可持续性保持的关键过程环节进行划分，然后经过对多案例的探索比较发现：不同政府创新的发起目的不尽相同，对应不同的创新认同程度差异，同时创新可以调适改变的程度也有不同。结合政府创新面临的体制环境差异，可以基于创新的“认同—调适”二维框架，将地方政府创新的可持续保持型态分为“动态调适”“沉淀固化”“深化改进”“借力维持”四类，同时政府创新的可持续性保持型态也会因管理干预而相互转换。本文尝试建构地方政府如何保持其创新可持续性的理论知识框架，可以为各地政府创新实践的探索提供理论参考。

文章结构

1. 问题提出

2. 案例分析：不同政府创新的过程环节比较

2.1 研究设计与案例选取

2.2 创新为何发起？——不同的发起目的与体制环境差异产生

2.3 创新执行如何？——过程中出现两种相反的执行状态

2.4 创新是否变化？——不同的创新维护结果体现

3. 理论建构：基于提升政府创新认同的调适过程

3.1 何为创新认同？——对不同政府创新发起目的与执行状态的发现

3.2 提升政府创新认同中创新可调适性的引入

3.3 政府创新可持续保持中的体制环境氛围

4. 政府创新可持续性的保持型态及其转换

4.1 基于政府创新“认同—调适”的可持续性保持型态

4.2 政府创新可持续性保持型态的转换

5. 总结与启示

5.1 总结

5.2 启示

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问题提出

自全面深化改革以来，中央始终高度重视发挥地方政府的创新积极性，各地的政府创新实践也在不断涌现。尽管并非所有的地方政府创新都需要可持续，但地方政府创新的非正常“死亡”必然会造成公共资源严重浪费、政府公信力下降等诸多不利后果。当然，地方政府的创新其实并不是有些学者认为的那样脆弱。俞可平教授在 2016 年到 2018 年两年时间中，对 2000—2015 年间获得“中国地方政府创新奖”的 178 个案例进行了可持续性的追踪，发现仅有13 个项目已经终止，其余 165 个项目则均处于持续状态。既然有如此多的地方政府创新项目还在持续，这些地方政府创新的可持续性究竟是如何保持的？创新的可持续性保持型态都是一样的吗？这些问题也需要进一步的研究。

经过对一些地方政府创新的实际调研，发现尽管政府创新依然在可持续，但明显有两种不同的“存活”状态存在。一种是在贯彻落实上级的某种要求，因为侧重贯彻落实上级的意图却没能得到其作用群体的较高认同，影响了创新作用的发挥，这类创新其实“活得”存在问题。另外一种则是那些完全来自地方政府自发的创新，这类创新源自解决地方政府特定的治理问题，尽管创新可能没有得到自上而下的制度性推广，但因为受到了周围一致的欢迎和认同，创新其实一直在发挥着积极的作用，这类创新却“活得”很好。如此，不同政府创新经历的过程存在差异，相应的创新可持续性保持型态显然也不一样。

政府创新可持续不仅仅是创新内容的存续，还要看政府创新是否还在发挥作用。不论出于何种目的发起创新，如果得不到认同，后续又没有进行必要的改进调适，那么创新的作用就难以更好地发挥，最终有可能会被束之高阁。目前学界其实对政府创新已经颇有研究，但关于政府创新可持续性的研究总体不多，除了有少数学者从社会嵌入、创新演化、政治合法性、创新能力建构、制度结构等视角进行了研究外，主要集中在以下两个方面：一是政府创新可持续性影响因素的归纳梳理，包括创新环境因素、创新相容性因素、创新特征因素、创新管理因素等。二是政府创新可持续性状态的总体分析或程度测量。除了俞可平对“中国地方政府创新奖”获奖项目的追踪研究之外，王大鹏等通过对华北地区 29 个“中国地方政府创新奖”获奖项目调研，发现有持续推进型、动力不足型、名亡实存型、要素扩散型、要素留存型、法规吸纳型、名存实亡型和完全消亡型等 8 种类型。此外，Yin 依据 10 件关键性组织事件对政府公共服务创新可持续性进行了测量。P. Pluye 等基于组织制度化事件提出四种程度的可持续，即缺乏可持续、不确定可持续、弱可持续和达到制度化层面的可持续。王焕祥等则是先将政府创新归纳为实验型、战略型、探索型、问题型和功利型等五种模式，然后通过模型分析认为实验型创新可持续性最强、战略型较强、探索型中等、问题型弱、功利型不具有可持续性。

总的来看，尽管目前已经有对政府创新不可持续影响因素的梳理分析，但对那些尚在可持续的政府创新关注的还不够，尤其是创新可持续性的保持机理亟待探索揭示。本文选取了四个不同的政府创新典型案例进行探索性分析，归纳提炼出创新认同程度与创新可调适性两个影响政府创新可持续性保持且具有关联性的变量，并建构政府创新可持续性保持的分析框架。最后，基于政府创新“认同—调适”两个维度，进一步可以将政府创新的可持续性保持型态分为“动态调适”“沉淀固化”“深化改进”“借力维持”四类。四类保持型态之间会因管理的干预而发生多种相互的转换。通过对政府创新可持续性保持机理的分析，可以为类似情景下的政府创新可持续性保持提供理论性参考，避免政府创新非正常“死亡”可能给地方政府治理造成的诸多不利影响。

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案例分析：不同政府创新的过程环节比较

2.1 研究设计与案例选取

本文从政府创新可持续性保持的角度，来比较地方政府的过程性环节。在创新过程划分上，存在创新既定阶段划分和创新非既定阶段划分两种不同研究路径。其中，Van de Ven 等关于美国明尼苏达州多种创新项目的研究认为创新没有不同的阶段，而是关键性的观察——创新发起、发展、执行或终止，后来也被多数学者认同并借鉴。创新非既定阶段认为创新并不是呈线性或者阶段发展，而是反复的、复杂的和多向度的，只有先概括创新过程，在提炼创新组织变革过程时，那些与创新事件相关的关键属性或特征才会被发现。

研究将借鉴 Van de Ven 等对创新过程的实证研究，在对创新关键环节观察基础上，进一步认为具有可持续性的政府创新可以划分为三个关键过程性环节：创新发起、创新执行和创新维护。这意味具有可持续性的政府创新要回答三个基本问题：创新为何要发起，目的是什么？创新执行如何，有没有遇到阻力？创新是否有了变化，是怎么调适维护的？

因此，本案例选取的主要理论依据为：一是政府创新发起的目的不尽相同，创新所面临的体制环境也会有差异，例如，有的政府创新出自内部，是为了解决自身遇到的特定问题，而有的政府创新来自外部，根本是为了更好贯彻落实上级的各种要求。二是不同的政府创新目的也会带来创新执行的差异，即有的创新能够得到多数人欢迎，而有的创新明显遭遇了特定人们的抵制。三是针对执行过程中的问题，在对政府创新进行调适改进之中，有的政府创新会进行调适改进，有的创新几乎没有太大改变。基于政府创新过程中的这些差异性表征，最终随选取了四个典型案例对政府创新可持续性保持机理进行分析。

在案例设计上，将根据多案例之间差异进行差别复制，即每一个案例与其它案例相比既有共性因素，也有差异性因素。此外，在具体的案例选择上，主要选择同一政府行政层级（县处级）的地方政府创新案例，并且遵循案例之间最大差异法，即最大程度体现案例中变量的特征差异。案例数据资料来自2016—2017 年对上海、江苏等 11 个“中国地方政府创新奖”获奖案例进行的实地调研，在 2018—2020 年又对本文所选取的四个获奖案例进行了回访。

“中国地方政府创新奖”是在 2000 年，由原中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起设立，并在全国范围内开展评选。自 2000 年发起到 2015 年成功举办了 8 届，共计有 178 个创新项目获奖。该奖项由于其科学性、独立性和严肃性而获得了很高的社会声誉，一定程度上推动了地方政府改革创新和社会进步，对这些创新项目的可持续性分析无疑具有重要的价值和意义。

2.2 创新为何发起？——不同的发起目的与体制环境差异产生

2.2.1 源自内部：针对自身发展问题的创新解决

案例 1：社会组织管理体制改革创新。2002 年 8 月，C 街道在上海乃至全国创建第一家社区民间组织服务中心（2015 年改名为社会组织服务中心），而所谓社会组织管理体制改革就是指在街道成立社会组织服务中心，实施社会组织枢纽式管理，核心举措包括：第一，承接上级政府职能的转移，对社会组织进行评估、辅导以及协助政府开展工作等。第二，实施社会组织枢纽式管理与服务，培育社区服务性、公益性的社会组织，发挥孵化器作用。第三，为社会组织提供惠及居民的服务平台，建立以各类社会组织为结合点的全方位服务网络，最终服务社区居民不同种类的需求。第四，对群众团队实行备案登记。针对以前群众团队分散的情况，以社会组织服务中心为载体，为街道辖区内规模较小、不具备社团注册登记条件的群众团队进行登记备案。第五，将党支部建在民间组织上，解决社会组织的党建问题。

体制环境差异表现 1：有自上而下的创新推广。社会组织管理体制改革创新的直接原因是 20 世纪 90 年代 C 街道的一些工厂经过改制关转停后，部分下岗工人开始组织民间组织，并想进入到社区发挥一定作用，但当时民间组织的力量十分弱小。因为政府精力有限，加上当时 C 街道的经济基础较好，所以 C 街道主动向上级政府申请进行“社会组织管理体制改革”的创新，得到了上级政府拟自上而下推广等诸多方面的积极支持。创新推行以后，很快 2002 年 12 月，上海市发文要求全市各区、街道都要建立社会组织服务中心。

案例 2：公共预算制度改革创新。通常乡镇政府实事工程项目主要是由乡镇政府提出并根据当年财政状况决定的，但经常出现政府决定的实事项目与人民群众急切需求存在错位的情况，进而引起上访事件、群体性事件的发生。所谓的公共预算制度改革创新（也称为人大代表“点菜”）是指上海 H 镇从 2004 年正式开始，镇实事工程项目立项采取由镇人大代表“点菜”并最终在镇人大会上票决产生，实施过程由镇人大代表监督，建设结果由镇人大代表评估，使基层人民的意愿能够较好地借助这种制度渠道进入决策。公共预算制度改革创新的内核在于政府事实工程项目的决策模式中发挥镇人大的决定性作用，实现镇人大从征集立项、投票决定、监督到评估的全过程参与。

体制环境差异表现 2：无自上而下的创新推广。尽管 H 镇公共预算制度改革的创新举措得到了往上两级人大的较高肯定，但自始至终却没有在法规或制度上对 H 镇的创新经验进行过明确的规定，更没有自上而下对创新进行一定的推广，使得该创新其实面临的体制环境不确定性较大。

公共预算制度改革创新原发起者 Z：“在当时，人大改革创新和政治体制紧密相关，显然不应该冲在最前线，推进的难度无疑较大。尽管 H 人大代表‘点菜’在当时中国地方政府创新奖评选中的专家评价较高，但也只是获得中国地方政府创新奖的入围奖，而没有获得优胜奖。当然，如果不影响政治体制，与法律法规不冲突，搞一些有实际效果能推动工作的事情，上面还是鼓励的。” （GGYSGG-2017-06-08-01）

2.2.2 源自外部：针对上级要求的创新性落实

案例 3：“政社互动”创新核心内容。2008 年，T 市（县级市）从约束基层政府权力和转变政府职能入手，在市、镇两级政府与基层群众自治组织之间推进有效的沟通与良性互动，并实质性地搭建互动与沟通的平台或渠道。“政社互动”创新实践最初是指乡镇政府与基层群众自治组织之间，通过“衔接互动”来理顺社会管理职能、改进社会管理方式等。创新核心内容举措是：第一，改变过去政府行政命令干涉自治组织自治事项的情况，将村居的自治事项交还给自治组织和居民群众。第二，政府与自治组织之间实行委托、契约式管理，双方对各自的权力义务相互评估监督，实现村民与自治组织、自治组织与政府的协商互动。第三，通过依法剥离自治组织的行政负担，减少自治组织行政依赖，促使自治组织回归原本功能定位，同时也搭建平台引导社会组织、人民群众参与到社区管理和服务之中，逐步建构出多元主体共治的新格局。

体制环境差异表现 3：对更高层级政治要求的贯彻落实。“政社互动”概念最初来自 2007 年 10 月党的十七大报告提出“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”。此后，2008 年 6 月国务院出台《关于加强市县政府依法行政的决定》明确提出“建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制……严禁干预基础群众自治组织自治范围内的事情，不得要求群众自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责”。为贯彻落实高层文件精神，2008 年起 T 市率先在全国范围内开展“政社互动”创新。随着 T 市创新实践的不断探索，2013 年江苏省在全省推广了“政社互动”创新。

案例 4：劳动关系和谐企业创建创新。创建和谐企业是构建和谐劳动关系的重要载体，是指在企业已经达到法定用工方式的基础之上，通过建立一定的创建标准与评价体系，鼓励特定的企业参与评比和创建，推进企业进一步向合情合理，向人性化关爱等方面提升品质。2009 年 3 月，M 区总工会针对上级下发的劳动关系和谐企业创建方案通知，推出了一系列的创新性执行举措，具体包括：第一，在运行机制上。创建活动实现由结果评比的工作模式向创建过程中帮助企业整改模式转变，最终帮助企业“创和谐”而非“评和谐”。第二，在创建标准与评价体系上。学习借鉴国际国内相关企业社会责任评价体系，并从区实际出发，在原有法定的标准基础之上，更多增加了职工保护、民主管理、人性化关怀等指标。第三，第三方开放评估。为在整个创建活动中做到过程和结果公开，探索引入独立的社会第三方机构进行评估。第四，信息化平台管理。通过委托专业公司开发建立管理信息平台，改变了申报材料繁琐弊端，实现了网上申报、评估、结果上传等一系列无纸化操作。

体制环境差异表现 4：对自上而下政策方案的创新性执行。开展劳动关系和谐企业创建有国家自上而下的政策方案明确要求。早在 2006 年 7 月，国家劳动和社会保障部等部门联合制定了《关于开展创建劳动关系和谐企业与工业园区活动的通知》，要求在全国范围内开展劳动关系和谐企业创建活动。2008 年 7 月，上海市劳动和社会保障局等部门联合发文，就上海贯彻执行政策方案提出了具体指导意见。M 区结合自身实际具体由总工会牵头贯彻执行。

2.3 创新执行如何？——过程中出现两种相反的执行状态

（1）一种是创新得到了多方认同支持。案例 1 和案例 2 两个政府创新的发起目是针对自身发展问题的解决，既非个别领导的“灵感突生”，也非集体的“闭门造车”，并且不涉及利益关系或者目标任务冲突，最终得到了多主体的认同支持。例如，案例 1 的 C 街道社会组织管理体制改革创新，培育和促进社会组织发展，开展各类为民服务活动，承担了大量原来由政府承担的公共服务职能，最终获得上级政府、社区居民、各类社会组织等多主体的认同。案例 2 的公共预算制度改革创新得到了镇党委、镇政府主要领导的积极支持，回应了公众对公共服务分配的关注，也为基层人大行使法定职权搭建了平台。

公共预算制度改革创新的原负责人 J：“在公共预算制度改革中，镇人大是从信任镇政府的角度，而非站在其对立的角度来推进工作，这和西方三权分立体制下的越不信任的监督越好，显然不一样。镇人大的监督是在政府考虑不周到的地方帮助其考虑的更周到，工作到位但不越位。此外，镇人大的作用是让党委和政府在平衡经济社会发展的过程中更多考虑群众的意见，应该更多追求的是政治和经济效益的平衡。”（GGYSGG-2017-06-08-02）

（2）一种是创新明显遭遇了一定抵制。案例 3 和案例 4 两个政府创新源于落实中央或上级的要求，尽管创新的价值意义已经被创新发起者和上级政府认可，但对其作用群体来说却造成了利益约束或目标冲突，导致创新在执行中遭遇了明显的抵制。例如，案例 3“政社互动”创新中，基层乡镇政府承担着大量的贯彻执行事务，部分乡镇因为多重任务目标的叠加，并没有对创新高度重视。该创新发起时的主要参与者 X：“第一，思想上认识不齐。政府部门长期习惯行政包揽，一方面是镇层面新领导更愿意抓经济发展，认为‘政社互动’这些机制就像一个枷锁一样。另一方面市级层面少部分的政府强势部门，仍然热衷于以签订行政责任书形式责任到村居。第二，理念上两张皮问题。‘政社互动’在文件下去后，下面又会觉得在布置任务，没有把这个转化为自己的工作理念去自觉行动。第三，自治组织行政隶属情结根深蒂固。由于长期依赖政府行政领导，一旦离开了行政部门的指挥棒，短时间村居干部也变得束手无策。”（ZSHDCS-2019-07-09-01）

在案例 4 的劳动关系和谐企业创建创新中，作为劳动关系和谐企业创建对象的非公有制和外资企业，主要是把利润视为是企业生存的根本目标，而和谐劳动关系的创建则是柔性的要求，往往和企业追求利润最大化会有冲突，所以很多企业不愿意参与创建。创新的过去负责人 Y：“有些企业业主不重视，也不想要这个名，更多考虑赚钱。因此，有些私营企业，特别是那些巨无霸企业的劳动用工、超时加班、发放工资等都没有问题，但在和他们的中高层交流过程中，明显能感到他们感觉繁琐，仅仅重视经济利润。但对于民主管理的不采纳，又不能用行政手段去强制解决，因此这项工作不是一朝一夕可以解决的。”（LDGXHXQYCJ-2017-11-30-01）

2.4 创新是否变化？——不同的创新维护结果体现

2.4.1 在原有创新基础上有一定改变

变化原因与结果体现 1：因内外部环境变化进行调适改变。主要体现在案例 1 中，社会组织管理体制改革创新属于建立新的组织机构（即社会组织服务中心），而组织创新相对来说更加复杂多元。在创新可持续性的维护过程中，尽管并没有遇到明显威胁创新可持续性的因素，但也需要结合内部功能要素和外部环境变化的影响，对新组织的功能要素、结构等进行一定的调适。

社会组织服务中心负责人 G：“一方面，社会组织服务中心主要功能定位不再是当初的孵化和培育社会组织，而变为搭建资源共享和互通平台。早在 2006 年，社会组织服务中心的功能定位主要是管理、孵化和培育社会组织。经过十几年的发展，现在社会组织数量呈多元化增长趋势，社会组织能力也有显著性提高。另一方面，自上而下也会有要求创新调整的相关政策文件，例如，2018 年，上海市民政局发文要求推动社会组织服务中心标准化建设。2020 年，上海市民政局聚焦社会组织的高质量发展和高质量参与，强调要为社会组织发展提供综合服务支持。”（SHZZGLTZGG-2018-06-21-01）

根据内外部环境的变化，社会组织服务中心进行了适时调整，主要包括：第一，健全组织机构。结合上级的要求，在原本的组织架构上， C街道又先后成立了社区基金会、社会组织联合会、公益联盟和公益促进中心以及社会组织党群服务中心等。第二，加强资源投入。C街道投入新场地，加强资金支持等。社会组织服务中心负责人G：“在当初孵化社会组织的时候，因为C街道的地段比较贵，遇到的主要瓶颈就是这些社会组织缺乏充足的资金和场地。2018年，C街道在繁华地段拿出专用场地，而目前很少有街道能专门拿出一整栋楼来给社会组织服务中心作为活动场地。”（SHZZGLTZGG-2018-06-21-02）

变化原因与结果体现 2：因遭遇抵制进行深化改进并强化执行。主要体现在案例 3 中，T 市“政社互动”创新执行中遇到了来自其作用对象的抵制，迫使该创新必须要进行相应的改进。同时，这类创新与案例 4 政策方案执行中所进行的创新有所不同。因为政治要求在内容上高度凝练或者比较模糊，往往不具有或者缺乏具体的落实方案。“政社互动”概念最初来自党的十七大报告，但到底该怎么“互动”，其实缺乏详细的内容。“政社互动”创新根据执行情况不断改进并强化创新执行：一是进一步拓展“政社互动”的主体范围。“政”的主体范围拓展包括市职能部门，更好约束随意干涉基层自治的权力来源。“社”的主体拓展到社会组织、人民团体等社会主体。二是项目化推进“政社互动”各项工作。T 市从 2014 年开始，以实施重点项目为抓手，明确责任部门、责任人和完成时限。三是 T 市还抓住关键时机对创新进行深化改进，其中主要是贯彻上级政策精神，改进内容包括创新内涵的拓展、创新能力建设等。四是将“政社互动”考评结果纳入绩效考核。（ZSHDCS-2019-07-09-02）

经过对创新的深化改进，并且随着十八大以来党中央高度重视法治建设，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局并做出一系列重要部署，该创新涉及的体制环境氛围明显加强，使得基层政府在思想认识上有了转变。此外，由于上级政府开始自上而下推广该创新，进一步促使创新能够得以更好执行。

创新发起时的主要参与者 X：“整个外部环境氛围都在强调依法行政，所以基层政府也就慢慢接受了。此外，村居自治组织遇到市职能部门的行政任务，也会主动和镇里沟通，一些好说话的村居还是会接一些额外的任务，但是现在这种情况已经很少了，做的话如果工作量大会给点经费，如果完全按照购买服务来也不现实。不像以前，村居发牢骚，但事情还得做、也没钱。从这个角度说，这个还是有点效果的。”（ZSHDCS-2019-07-09-03）

2.4.2 在原有创新基础上没有太大改变

无较大变化结果体现 1：积极将创新内容建章立制。主要体现在案例 2 中，H 镇公共预算制度改革是一项自发性较高的创新，即在自上而下缺乏对乡镇人大决定政府实事工程项目的制度性规定情况下，由乡镇人大基于其法定职责主动寻求超越体制环境，以获得创新的制度空间。该创新属于对现有体制内的决策模式和流程的改变，为了消除体制环境模糊性对创新可持续性可能带来的影响，创新发起主体积极将创新内容上升为组织规章制度。

在 2016 年最开始的调研联系中，H 镇人大工作人员在电话中告知该创新早已经成为制度固定下来，实际上也是在委婉告诉我们创新没有什么变化。当然这得益于在创新发起之初，为了能够让创新在每届政府之间持续传递，进行的建章立制操作。2007 年，H 镇人大会议通过了《 H 镇实事工程实施办法（试行）》草案，使当时已进行了三年多的公共预算改革创新进入制度化轨道。

无较大变化结果体现 2：加强对创新的执行力度。主要体现在案例 4 中，劳动关系和谐企业创建创新的目的来自对政策方案的创新执行。通常上级政策的制定实施具有原则性、宏观性和指导性，需要给各地执行留下空间，特别是在具体的执行方式上。显然，与案例 3“政社互动”创新属于贯彻中央要求不同的是，执行政策方案中的创新显然更加偏重技术性、工具性，有明确的政策方案依据，创新后续改变更多体现在执行力度上的变化。

针对创新执行遇到的阻力问题，创新加强执行的举措主要为：“（1）宣传动员。宣传动员旨在面向企业广泛宣传服务企业成长的创建理念和目的。（2）采取多种激励手段，比如，第一，建立了创建升级体系，即在评价体系上建立不同等级的评定标准，鼓励劳动关系和谐企业进行升级创建。第二，对被评上的企业不搞‘终身制’，加强对创建成功企业劳动关系状况的后续跟踪回访。第三，荣誉激励。将参与创建的企业和负责人作为推荐相关荣誉称号的条件。第四，其它政策激励。通过在现有的政策框架内优先考虑对劳动关系和谐企业的扶持，以切实增强创建的内在动力。”（LDGXHXQYCJ-2017-11-30-02）

经过加强创新的执行力度，创新的主要执行者 L：“现在企业的重大劳动关系调整会主动和区总工会进行沟通，这已经是很大变化了，并且区里的统计群体性矛盾事件也处于下降趋势。”（LDGXHXQYCJ-2017-11-30-03）

通过对四个政府创新案例的比较，可以得出政府创新可持续保持过程中的共性与个性因素，进一步精炼后可以得出表 1，为下文政府创新可持续保持的理论建构提供经验基础。

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理论建构：基于提升政府创新认同的调适过程

3.1 何为创新认同？——对不同政府创新发起目的与执行状态的发现

在心理学上，认同意指个体向比自己地位或成就高的人的认同，以消除个体在现实生活中因无法获得成功或满足时，而产生的挫折所带来的焦虑。认同也是社会科学中的普遍概念之一，是指侧重对特定人或事务价值意义的认可与赞同，以及自觉地以所认可对象来规范自己的行为。认同后来也逐渐扩展到政治国家、公共政策、组织文化、职业身份等各个研究领域。

在创新研究领域，对创新认同的研究并未铺展开来。目前只有国外极少数的心理学研究者开展了跨学科的研究，关注到创新目标群体的心理及其对创新的价值判断问题，但也只是根据创新目标群体的价值兼容性和组织执行力度，对创新的执行模式及执行困境进行了研究。

在内涵上，创新认同可以指一项政府创新被制定出来之后，其价值和意义获得目标群体的认可接受，并会以所认可的创新内容来规范和约束自己的行为。创新认同对中国复杂的地方政府创新情景颇具解释力，因为当一项政府创新方案出台后，政府创新的目标群体可能迫于科层压力、行政依附等原因，出现表面上服从创新的安排，但实际会对一项政府创新价值意义进行估计，可能出现“嘴上默认”“表面执行”等规避策略，产生不同的创新执行状态。基于对不同政府创新过程的比较，可以对创新认同做以下几个方面的理解：

（1）创新认同中的主体识别。创新认同的主体区别于创新方案的制定主体，也即创新主体。创新主体指的是创新发起者、推动者以及上级支持机关等，而创新认同的主体则指创新的目标群体（包括创新的作用对象、直接使用者或者间接的影响群体等）。第一，创新认同主体带有指向性。创新认同不是单个人的认同，也不是所有创新牵涉主体的整体性认同，而是主要指受到创新产生作用群体的群体性认同。在案例 3“政社互动”创新中，创新发起主体为 T 市政府，而创新主要是约束 T 市基层乡镇政府的行政性权力。该创新中的认同主要是指基层乡镇政府对创新价值意义的判断。第二，创新认同主体带有交叉性。创新认同的主体和创新主体也会存在交叉重叠，即政府创新时常进行的是自我革命或自我调整，有时创新的发起者以及推动者实际上也会是创新将要产生作用的目标群体。在案例 2 公共预算制度改革创新中，创新发起主体包括乡镇党委、人大与政府，公共预算制度改革所改变的也主要是它们自身在乡镇实事工程项目操作规章制度上的议事规则。第三，创新认同与体制环境。一方面，有些上级政府特别是直接的上级机关更多扮演的是创新的把关者、审核者，甚至很多创新的发起就是上级的授意，它们带有创新发起者和体制环境的双重影响属性。另一方面，有些上级政府特别是更高层级的政府，尽管其行为态度等对于创新可持续性的影响有时是“致命的”，但并不直接参与创新的组织管理，则可以把它们的影响直接纳入体制环境进行分析。

（2）基于价值评判的行为反应。创新认同本身实际上是相关目标群体对创新客观特征和社会建构意义的价值判断，而不是实际的行为反应。但创新认同一般会导致相应的行为反应，即会引导目标群体对创新内容进行轻重缓急的价值判断，有的在目标群体看来可能是不重要的事情，就会被忽视或抵制，而有些因为对目标群体具有较大价值作用则会被提上重要的议事日程。

第一，创新认同产生两种不同的行为反应，会对创新的执行成效产生较大的影响。一种是当对创新认同较高时，目标群体会在行为上积极支持创新，创新的执行就会更加顺畅、效果更好，相应的创新也可以更好的持续下去。案例 1 社会组织管理体制改革创新和案例 2 公共预算制度改革中，不论创新发起主体，还是创新的目标群体，自始至终均对创新表示认同并积极支持，几乎所有主体均认为创新的可持续性是必然的、趋势性的。另外一种是当对创新的认同较低时，目标群体会出现抵制性行为反应，并会采取特定的方式敷衍、不重视创新的执行，进而影响创新执行效果，最终对创新的可持续性造成一定威胁。案例 3 的“政社互动”创新和案例 4 的劳动关系和谐企业创建创新，在创新执行中均遇到了来自目标群体的一定阻碍性行为反应，而如果不对创新加以调适改进，创新会因为效果难以更好发挥而影响其可持续性。

第二，创新认同与行为反应在时间上并不一定同步显现，经常是目标群体的心里价值判断与衡量在先，会引起但还未出现实际的行为反应，也即如果对创新内容不认同，也不会立马出现抵制，而是先接受再有行为反应。所以，创新认同比较契合地方政府创新的实际运转逻辑，即因为创新认同的价值判断属性特征，而不是直接的行为反应，才能看到很多创新在项目论证阶段能够顺利通过，但到真正到执行阶段却开始出现明显的抵制行为。在案例 3“政社互动”创新中和案例 4 劳动关系和谐企业创建创新中，均存在目标群体在价值判断上对创新的不认同情况，并在后续执行中出现了不同程度的忽视或抵制行为反应。而在创新的发起之初，这些目标群体其实并没有明显的抵制行为。

3.2 提升政府创新认同中创新可调适性的引入

3.2.1 政府创新可调适性及其与创新认同的关系

政府创新可调适是指政府创新内容可以根据内外部环境变化进行适当地调适改进以维持创新的可持续性，并且这种修改调适是在保持原有创新核心内容的基础之上针对创新项目功能或要素的改变，否则就意味原创新的“死亡”。在现有政府创新可持续性研究中，基本都将政府创新的内容视为常量，这显然不符合事物变化的实际，尤其是公共组织向来具有高度的政治复杂性，政治环境等条件的变化随时都可能要求创新内容做出调整改变。显然，那些具有可调适性的创新项目更有可能持续下去。并且，这种调适也不是一步到位的，因为决策的有限理性，每一个阶段的创新调适都是根据内外部因素变化进行的。

（1）政府创新可调适性的差异。一方面，有的政府创新先天属于技术类、工具类等创新，或在内容的组成上相对比较简单，可调适性相对较弱（案例 2 的 H 镇公共预算制度改革创新和案例 4 的劳动关系和谐企业创建创新）。这类政府创新一旦遇到问题就很容易被取替，或者直接面临“死亡”的困境。从保持这类政府创新可持续性的角度，需要积极将创新的内容进行固化，并上升到制度或者法规层面。另一方面，有很多政府创新属于组织类、抽象概念类等创新，在内容组成上更加多元或复杂，创新本身可以改变的空间较大（案例 1 的社会组织管理体制改革创新和案例 3 的“政社互动”创新），后续主要是根据创新发展或外部环境的变化去调适改进创新，以保持创新可持续性。

（2）政府创新认同与创新调适的关系。政府创新认同与创新可调适二者之间以及与政府创新可持续均存在内在联系。第一，二者分别对应影响着政府创新可持续内涵的两个维度——创新既要有内容形式的存续，也要在实在发挥效果作用。创新认同直接影响创新的执行效果，显然对应的是创新效果的发挥，而创新调适是对创新内容的改变，对应影响的是创新内容的存续。第二，从保持政府创新可持续的角度，创新认同与创新调适二者之间存在前后逻辑关系，并且通过对创新的调适可以改变创新认同，即当对政府创新认同不够，抑制创新效果发挥时，就需要对创新进行一定的调适改进，让目标群体能够接受认可创新，否则政府创新就可能会出现“形”在，而“神”不在的空壳现象。

3.2.2 政府创新认同下驱动创新调适的两维动力

因政府创新的认同存在高低差异，所以驱动两类政府创新进行调适的动力也存在不同。第一，当政府创新认同相对较低时，主要对应的是创新效果改进驱动的调适。有些政府创新发起的主要目的就是限制目标群体的行为或利益关系，或者有些政府创新在后续执行中已经造成了目标群体的行为抵制，这时的创新认同较低并带来了目标群体的抵制性行为反应，对创新调适改进的主要着眼点就在于“安抚”目标群体，以提升创新执行的效果，例如，案例 3 的“政社互动”创新和案例 4 的劳动关系和谐企业创建的创新。第二，当保持政府创新的认同较高认同时，往往对应的创新自身发展驱动调适。尽管政府创新的认同较高，但当政府创新后续因为外部环境的影响，或者内部各种因素的发展变化，就会带来目标群体对创新的新期待、新要求等，这时也需要与时俱进对创新进行相应的调适改进，主要目的在于保持创新的认同，否则会造成创新的认同度降低，难以继续得到多数人的认同支持，例如，案例 1 的社会组织管理体制改革创新和案例 2 的 H 镇公共预算制度改革创新，特别是社会组织管理体制改革创新本身的可调适性较强，自身的发展变化也较快。

3.3 政府创新可持续保持中的体制环境氛围

尽管政府创新可持续性保持更多考验的是组织管理艺术，上级政府并不直接参与政府创新的组织管理，但上级乃至更高层级政府经常会有与创新有关的政策、会议、讲话精神等，对政府创新形成一定的体制环境影响力，可以为政府创新可持续性的保持提供体制力量支撑，影响着创新可持续性的保持行为。

（1）体制环境的相对模糊。当政府创新目的是主要是为了解决自身发展过程中遇到的各种问题时，意味地方政府创新最开始的发起并没有上级或更高层级政府较为明确的指示、要求、信号等。此时，地方政府最需要考虑体制环境的影响，特别是对创新内容进行体制内合法性和风险程度的考量。如果要想政府创新可持续下去，在创新最开始就需要考虑如何设计创新内容使其保持在体制内，并且充分体现上级，特别是高层的政治性要求，例如，案例 2 的 H 镇公共预算制度改革创新在最开始发起时，就充分考虑其内容始终坚持党的领导、在体制内以及符合法律规定，做到创新顶层设计的行为恰当。

当然，有的地方政府创新尽管最开始也没有上级政府的明确指示，但通过各种途径说服了上一级政府，使得创新得到了上一级甚至更高层级政府的关注，并获得了较为明确的制度性支持。进一步来看，这种创新在某种程度上也带有自下而上的试点性质，3即地方政府相对较高自主性的创新探索得到了上级政府的许可，但上级政府在无法确定创新的运行效果前，也会保持观望，并先赋权让下级政府进行试点，等到相关创新取得一定成效后，上级政府再从制度层面自上而下进行推广（例如，案例 1 的社会组织管理体制改革创新），这样政府创新的体制环境支持就更加确定了。

（2）源自体制环境的催生。通常来看，要真正发起并推动一项创新，政府创新主体更有可能主动去践行来自上级的政策制度、会议精神、领导讲话等明确性的制度或文件要求，或仅仅是一种政治态度上的暗示。并且，尽管都是在落实中央或上级的某种政策意图，贯彻上级要求（没有明确方案）与执行政策方案所体现的环境支持力量也存在一定差异。与贯彻上级要求中的先行创新探索相比，执行政策方案所进行的创新具有明确的政策方案依据，是下级政府必须要完成的任务，所以执行目的创新的体制环境支持氛围更强。而贯彻上级要求中的先行创新其实也有上级的依据或者信号，只不过对于创新缺乏较为明确的支持。但随着创新一段时间后，上级政府对创新做法形成有效认知，创新就会被吸纳并推广，进而会成为明确的政策方案，这样就会转入执行政策方案的目的上去，体制环境支持氛围就会变得更强、更加明确。

4

政府创新可持续性的保持型态及其转换

4.1 基于政府创新“认同—调适”的可持续性保持型态

在不同创新发起目的而产生的体制环境影响下，针对政府创新存在的认同差异和可调适性差异，地方政府为保持创新可持续性所进行的组织管理行为也会存在差异。所谓的政府创新可持续性保持型态是指对同类要素特征政府创新可持续性保持举措、管理过程等的理论概化。基于创新的“认同—调适”两个要素维度，对应可以概括出四种政府创新可持续性的保持型态（见表 2）：

4.1.1 当政府创新可调适性强，但创新认同存在差异时

（1）“动态调适”型（创新认同高—可调适性强）：当政府创新认同度较高，可调适性较强时，意味创新本身其实并没有遭遇较大的阻力，创新的保持主要根据各种内外部因素的变化进行相应调适改变。显然，这类创新可持续性的保持举措带有一定的动态性，即某些偶然性、临时性事件的发生会引起创新调适的必要性。创新需要针对这些不定期的变化做出调适回应，以保持对创新较高的认同，可以把这类政府创新可持续性的保持型态称为“动态调适”型。

案例 1 的 C 街道社会组织管理体制改革的创新属于“动态调适”的保持型态。该创新属于建立了新的组织（社会组织服务中心），本身内容比较丰富、复杂，相应创新可调适性也较强。因为新的组织系统（社会组织服务中心）随时间会发生变化，加上上级政府对于社会组织服务中心也会有新的定位要求，所以该创新会根据上级的要求和自身的发展变化进行动态性的调适（具体调适内容如上文所述）。当然，该创新的认同度较高，得到了几乎所有相关主体的认同支持，在创新过程中没有遭遇较为明显的阻力。

（2）“深化改进”型（创新认同低—可调适性强）：当政府创新认同度较低，可调适性较强时，意味创新明显遭遇了一定的抵制，在后续的创新执行中需要对其内容进行一定的调适改进，以提高创新的认同度，最终让创新发挥出更好的作用效果，可以把这类政府创新可持续性的保持型态称为“深化改进”型。“动态调适”型与“深化改进”型的主要区别在于对创新的认同不同，“深化改进”型先天存在目标群体对创新的认同不高问题。为了提升创新认同，对创新的调适改进应是及时的、必要的，并且考虑目标群体的实际情况，这种调适是带有一定的改正性质。而“动态调适”型本身先天不存在认同性问题，其后续的变化更多属于动态性、适应性的调整。

案例 3 的 T 市“政社互动”创新实践属于“深化改进”的保持型态。“政社互动”本身是一个相对抽象且内涵复杂的概念，属于将抽象的政治性要求通过创新性举措得以落实，所以与 C 街道社会组织管理体制改革创新类似，该创新可以调适改进的空间也较大。但该创新其实并没有得到其要产生作用的目标群体的一致认同，在创新执行中遭遇了一定的抵制，因此有必要针对目标群体抵制背后所反映的实际情况对创新内容进行深化性的改进。最终，创新后续针对执行中表现出来的问题进行了不断地深化改进，创新认同度也有相应的提升。

4.1.2 当政府创新的可调适性弱，但创新认同存在差异时

（1）“沉淀固化”型（创新认同高—可调适性弱）：当政府创新认同度较高，可调适性较弱时，意味创新本身同样并没有遭遇较大的阻力，但创新内容本身很难做出更多的改变来应对各种内外部环境带来的变化。所以，如果要保持这类政府创新的可持续性，主要考虑的是如何把创新内容固化、制度化或者上升到法律法规层面，使政府创新逐渐沉淀到组织常规工作之中，可以把这类政府创新可持续性的保持型态称为“沉淀固化”型。

案例 2 的 H 镇人大发起的公共预算制度改革属于“沉淀固化”的保持型态。该创新主要是通过积极宣传、制定规章制度等，使创新逐渐沉淀固化下来。自 2003 年创新以来，创新早已成为组织常规工作，并向其他省市产生了扩散。与 C 街道社会组织管理体制改革相同的是，该创新也得到了几乎所有相关主体的认同与支持，在创新过程中没有遭遇阻力。但与 C 街道社会组织管理体制改革不同的是，H 镇公共预算制度改革核心内容属于对已有的决策流程的技术性调整，创新本身可以调适的空间有限。

（2）“借力维持”型（创新认同低—可调适性弱）：当政府创新认同度较低，可调适性较弱时，意味创新也明显遭遇了一定的抵制，但创新内容本身很难做出更多的调整来提高创新的认同度。创新更多依靠其它力量，尤其是体制环境的支持力量来维持其可持续性，可以把这类政府创新可持续性的保持型态称为“借力维持”型。“沉淀固化”型与“借力维持”型之间的主要区别同样在于对创新的认同不同。“借力维持”型创新在发起时就存在特定目标群体对创新认同不高的问题，因为自上而下或者其它重要目标因素的考虑，有必要维持这类创新，或者创新也是为了更好执行相关政策方案。而“沉淀固化”型本身先天不存在认同性问题，主要不是依靠外力来推动创新目标的实现，而是因为创新受到更多认同支持来促进其沉淀融入到组织内部的常规工作中。

案例 4 的 M 区的劳动关系和谐企业创建中的创新属于“借力维持”的保持型态。创新最主要是通过对上级政策文件、政策方案的贯彻执行来维持，同时采取了一系列举措来提升创新的认同，并取得了一定的效果。与 T 市“政社互动”创新相同的是，创新也没有得到主要目标群体的一致认同，在创新执行中遭遇了一定的抵制。当然，尽管部分企业（目标群体）并不认同创新，但对劳动者、地方政府等主体来说，劳动关系和谐企业的创建具有很重要的意义，特别是对于促进整个社会的稳定和谐。与 T 市“政社互动”创新不同的是，M 区劳动关系和谐企业创建属于落实自上而下的政策文件要求，创新内容属于具体的落实性技术举措，其本身可以进行调适的空间十分有限。

4.2 政府创新可持续性保持型态的转换

基于对创新“认同—调适”两个维度的调适改进，在创新认同上，通过提升创新认同，一些原本较高的政府创新认同会得以保持，而一些原本较低的政府创新认同会得到提升。在创新内容上，一些创新原本内容比较丰富、抽象或者复杂，但经过一段时间的调适改进，创新内容会不断走向清晰和明确，可以调适改进的空间就会变小，创新进一步就会朝制度化、常规化方向发展。所以，政府创新可持续性的保持型态也会进行一定的转换（见图 1）。在本文的四个案例中，存在以下三种创新可持续性保持型态的相互转换趋势：

（1）从“借力维持”走向“沉淀固化”：积极提升创新认同。“借力维持”型与“沉淀固化”型的主要区别在于两类创新被认同的程度存在差异，而当采用特定的措施使得创新认同得以提升后，创新“借力维持”型态就可能会走向“沉淀固化”型态。在案例 4 中，虽然 M 区劳动关系和谐企业创建在创新过程中遇到了来自拟参与创建企业的阻力，但 M 区也在创新过程中采取积极宣传、多种激励等方式调动这些企业的参与积极性，使得很多企业在潜意识里已经认识到参与劳动关系和谐企业创建的重要意义。该创新除了主要依赖自上而下执行政策的力量，也在逐渐沉淀固化为人们可以接受的常规性工作。

（2）从“深化改进”走向“动态调适”：积极提升创新认同。“深化改进”型与“动态调适”型的区别也在于两类创新被认同的程度存在差异，而当采用特定的改进措施提升认同后，创新后续主要根据一些动态性、偶发性的内外部环境影响因素进行调适，创新“深化改进”型态就可能转变为“动态调适”型态。在案例 3 中，T 市“政社互动”创新在经过一系列深化改进举措后，创新认同得到一定提升，后续也在根据内外部环境进行动态性调适，例如，考虑基层政府的实际难题，对凡法律未赋予自治组织的责任和义务，又确实需要自治组织帮助的，基层政府可以与自治组织平等协商并通过“购买服务”的方式予以落实。（ZSHDCS-2020-08-03-01）

（3）从“动态调适”走向“沉淀固化”：积极进行调适改进。“动态调适”型与“沉淀固化”型的区别主要则是创新本身可以调适改变的程度差异，而当创新经过一定的调适改进后，创新内容就会更加清晰、具体，趋于固化，创新“动态调适”保持型态就会走向“沉淀固化”型态。在案例 1 中，C 街道社会组织管理体制改革创新内容其实较为复杂（建立新的组织），仅仅在组织的功能上就包括孵化平台、枢纽管理、服务群众平台等，上级政府也会经常针对创新提出一些要求。但是经过创新的调适改进后，目前组织结构和功能已经相对趋于稳定，社会组织服务中心在一定时期内处于“沉淀固化”的型态。

5

总结与启示

5.1 总结

地方政府既要创新，也要考虑创新的可持续性。一方面，发起一项政府创新既有可能会得到多数人的认同，受到广泛的欢迎，也有可能遭遇特定群体的抵制，需要对创新内容加以调适改进。另一方面，政府创新认同及其程度的差异，也会因为创新内容的差异，对应不同的创新可调适性情况。所以，尽管地方政府创新都在可持续，但其实创新可持续性的保持型态却有不同的表现。

本文有三个主要发现：

（1）政府创新可持续情况与是否有上级明确的创新依据并不必然联系。通常来看，有上级明确支持依据的政府创新被认为具有更强的可持续性，但实际上却发现这类政府创新的执行过程是另外的景象，特别是受到制度环境或政策环境因素的直接影响，往往这类创新会涉及制度关系调整，造成对利益相关者利益或行为的约束，反而创新执行会遭遇较强抵制。如果政府创新后续没有及时调适改进，创新对于其作用群体来说就会形同虚设，或被束之高阁，即便创新在短时间内持续没有问题，但会给长时间持续留下隐患。

（2）那些尚在可持续的政府创新的保持型态不尽相同，且创新可持续性保持型态会随着创新管理的干预而发生转换。实际上，不同的政府创新具有不同的特征、面临不一样的创新环境，特别是体制环境氛围的差异，而这其中好的创新经营管理无疑是面向未来保持创新可持续性的关键途径。对于那些地方政府高度自发性的创新来说，只要创新在设计上政治正确、行为恰当，是为了切实解决地方政府遇到的实际问题，能够得到大多数主体的认同与支持，并且善于调适或者固化创新的经验，创新的可持续性就应该能经受时间的考验。

（3）很多政府创新经历了从创新持续到持续创新的循环过程，即创新在持续推进的过程中，会在原来创新的基础上进一步进行创新（调适改进），将创新的持续动力转化为政府内生的创新能力。这种持续创新的过程让创新不断产生正面的累积效应，使得创新逐步深入人心，实现“品牌化”的发展，最终又进一步加强了原来政府创新的可持续性。在实践中，有很多政府创新的可持续性被几乎所有相关主体认为是毋庸置疑的，甚至后续的地方政府主政者都要依赖该创新形成的品牌效应去开展相关工作，又推动创新进入持续创新的新循环中。“政社互动”创新原主要参与者：“总体看下来，我们这个‘政社互动’创新一路走来有十几年了，我们是每年有动作，每年有进步，每年都有人关注，有人肯定。应该说经历了逐步深化提升的过程。我们是不满足于已有的实践，这个确实是这样的。”（ZSHDCS-2020-08-03-02）

5.2 启示

本文的理论创新之处在于：

（1）本文从组织管理的角度，通过对创新认同和创新可调适性两个要素的理论提炼，区分了“动态调适”“沉淀固化”“深化改进”“借力维持”四种政府创新可持续性保持型态。目前学界对政府创新可持续性的分析更多停留在“是或否”可持续的二分静态认知上，缺乏对其可持续性保持机理的深入性分析。实际上，尽管每个创新都在“活着”（可持续），但不同创新的“活法”及相应“活的”状态显然不一样。对于政府创新可持续性保持型态的类型学分析是诊断与改进政府创新，避免创新非正常“死亡”的前提。

（2）在对政府创新可持续性保持型态划分基础上，进一步对政府创新可持续性保持型态的转换进行了分析。基于对创新“认同—调适”两个维度的管理调适改进，在特定时间内可使四种创新可持续性的保持型态发生多种相互转换的可能。这其中，因为内外环境的多种变化，并不以某种型态为终极目标，但这可以让地方执政者明晰对创新调适改进的理论方向，更加意识到对创新调适改进的必要性，特别是针对那些已经存在“存活”隐患的创新。

（3）将创新认同要素运用到政府创新可持续性的机理分析中，而这更能解释中国情景下地方政府和公众面对特定改革创新时的行为逻辑。因为在中国的行政体制环境中，当一项创新方案（政策方案）出台时，对于地方政府内部主体来说，既需要服从组织安排，又可能是利益相关者，角色冲突最可能使得他们表现出的就是消极性的不认同。对于组织外部来说，很多相关主体往往因为对行政力量的依附，也不会明确反对特定的创新方案，但可能会出现消极性的不认同。这种创新不认同是一种心理的价值判断状态，在尚未出现实际的行为反应之前，也是面对权力主张自身诉求时的一种“自我保护”。后续在特定情景下，创新不认同会引起实际的行为状态出现，创新的作用效果就会打折扣，甚至更糟。所以，在特定群体的实际行为状态未出现之前，就应该从提升创新认同的视角，采取相应的举措保护政府创新的可持续性。

本文的实践贡献方面：在微观上，地方政府应该正确审视政府创新的要素特征及其可持续性状态，不断完善创新管理举措，提升地方政府的创新管理能力，避免创新不可持续，即非正常“死亡”所可能造成的公共资源浪费、政府公信力下降等出现。在宏观上，当前我国已经进入新发展阶段，全面深化改革也到了新的关头，中央一直在强调地方探索创新对于全面深化改革纵深推进、对于促进基层治理现代化等的重要性，但也要警惕地方政府打着落实政策精神、上级指示、上级要求的旗号，为了出政绩不顾条件什么都想干的创新。其实在 2021 年 1 月，中共中央政治局第二十七次集体学习时就强调，“各地区要根据自身条件和可能，既全面贯彻新发展理念，又抓住短板弱项来重点推进，不能脱离实际硬干，更不要为了出政绩不顾条件什么都想干”。从中央的会议精神中传递出对地方政府创新探索的明确信号，即地方政府不能为了创新而创新，不能单单考虑短期的目标，还需要有重点、有区别的进行创新。

本研究的不足之处在于，本文主要是从组织管理的角度，对地方政府创新可持续性的保持机理进行了理论提炼分析。地方政府创新往往涉及不同政府层级和众多治理环节，其可持续性的过程相当复杂，除本文探讨的地方政府创新认同和创新可调适性的过程管理以外，创新可持续性还受很多因素的影响，特别是行政环境的影响，故而本文的研究还需要进一步完善，特别是结合体制环境进行深入的分析。此外，案例研究探讨的四种可持续性保持型态，未来需要进一步扩大样本，对更多政府创新进行分析。

文章来源：《公共管理学报》网络首发论文

编辑：坤在

审核：光涵

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