作为组合式创新的数字政府建设——基于上海“一网通办”的案例分析
作者简介
陈子韬，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生。
李哲，上海交通大学国际与公共事务学院、中国城市治理研究院博士研究生。
吴建南，上海交通大学国际与公共事务学院院长、中国城市治理研究院常务副院长、讲席教授。
数字政府建设是支撑“数字中国”建设的重要内容。基于上海“一网通办”案例，文章分析了数字政府建设实践中的创新举措。研究发现，上海“一网通办”的数字政府建设实践是典型的组合式创新，包含技术、管理、服务、合作、治理五类创新的分布及其有序组合，其中以优化业务流程和改进管理模式为核心的举措组合关系体现了“以人民为中心”的重要理念，信息技术应用主要发挥支撑作用，良好顶层设计和有力上级支持是相关举措有序推进的重要原因。基于研究发现，为全面推进数字政府建设，文章提出了“上位推动、需求拉动、创新驱动”的对策建议。
一、引言
二、文献综述与分析框架
（一）数字政府的文献回顾
（二）政府创新的分类框架
三、案例选择和分析方法
（一）案例概况
（二）分析方法
四、作为组合创新式的“一网通办”
（一）数字政府建设的创新分布
（二）数字政府建设的举措组合
（三）讨论
五、结论与启示
一、引言
数字政府建设是推进治理数字化转型的关键领域，是健全治理体系的先导。《2020联合国电子政务调查报告》强调，世界范围内越来越多的国家和地区正在推行数字政府战略，在追求数字转型过程中采用信息平台、线上线下整合等新方法，已然超越了原有的电子政府战略。数字政府（digital government）区别于电子政府（e-government），不仅将通信技术和互联网作为优化政府职能履行的工具，还强调推行平台化转型的流程再造和结构优化、构建多元社会主体的数字政府生态，并以此创造公共价值。进入21世纪后，中国不断强化通信技术的产业发展和社会应用，从中央层面开始，自上而下地推行电子政务，并在“十二五”期间出台专门规划。2015年政府工作报告首次提及“发展智慧城市”，“十三五”规划中明确提出“实施网络强国战略，加快建设数字中国”。
地方政府将数字政府建设作为“数字中国”的重要构成，其实践具有目标上的前瞻性、思路上的开创性、方法上的灵活性。如广东、浙江、湖北等地，陆续出台了数字政府建设的发展规划或实施方案，其中上海政府的数据服务门户网站被联合国认可为提供一站式公共服务最成功的地方项目之一。上海于2018年全国“两会”期间率先提出全面推行“一网通办”，即“通过线上线下政务服务流程再造、数据共享、业务协同，形成一网受理、协同办理、综合管理为一体的政府服务体系”。上海在数字政府建设中取得显著成效，根据2020年7月底的上海市政府新闻发布会，“中国上海”门户网站个人实名注册用户和法人用户分别超过 3200万和208.8万，在线服务平台接入2403项服务事项，其中84.52%具备全程网办的能力。《2020数字政府发展指数报告》显示，上海数字政府发展指数排名全国省级政府第一位。《2020联合国电子政务调查报告》显示，上海在线服务指数位列全球城市第9位。同时，“一网通办”也受到国家关注，被写入2019年和2020年政府工作报告。
十九届五中全会明确指出，“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。为了全面推进数字政府建设、提升数字政府效能，有必要总结已有实践，提炼具有推广性的成功经验。数字政府是政府在数字治理时代作出的持续自我变革，其建设本身可以理解为政府的一系列创新行为。因此，本文拟通过分析上海“一网通办”的案例，探究数字政府建设中的政府创新举措，构建“创新工具箱”，总结案例中的实践经验，为其他地方数字政府建设提供参考。
（一）数字政府的文献回顾
在理论研究中，数字政府是数字时代治理（Digital Era Governance）的重要表现，被界定为在一系列相互关联的技术、组织、文化、社会影响之下政府的持续自我变革。目前国内研究大多立足于推进数字政府建设，主要分为三种类型：（1）探讨数字政府的概念和内涵，并从治理形态、内容框架等方面出发，为推进数字政府建设提供理论支撑，在理论层面上呈现出数字政府建设的全景蓝图。（2）聚焦于数字政府的特定内容，如数据共享、政府职能体系建设等，探讨数字政府特定机制的构建。此类研究从小处着手，深度剖析数字政府的特定内容及其优化路径，但是相对而言研究内容的系统性不足。（3）基于实践案例，总结数字政府建设和治理的经验，包括英国、美国等先行国家，以及浙江、上海等国内地区，为全面推进数字政府建设提供操作思路。
整体而言，目前数字政府建设的相关研究已经从理论层面展现出数字政府实践的设计架构和未来方向。虽然已有一定数量的研究关注到国内外的实践案例，总结了其中的相关经验，但是侧重于凝练数字政府的建设思路，缺乏对于政策举措的归纳和分析，尚未能较好地回应地方政府在数字政府建设中需要做什么、如何做的问题。
（二）政府创新的分类框架
不论从概念或是实践出发，数字政府建设都与政府创新密切相关。政府创新，即政府组织为了适应新环境的变化和新现实的挑战，探索应用行政的新方法和新模式，从而不断改善公共服务、增进公共利益。区别于一般的创新行为，政府创新以公共部门为主体，具有突出的公共性和全局性，强调以改善公共服务、增进公共利益为目的。政府创新涉及行政改革和社会治理的多个方面，是理解政府行动逻辑的关键切入点之一。经过多年的发展，中国政府创新研究已经发展成为了公共管理和政治学领域的重要研究方向，划分了动力机制、影响因素、模型框架等多个研究议题。其中，创新类型划分是少数关注政府创新本身的议题之一，相关研究能够抽象出政府创新的内容、方式、形态等要素，能够为剖析政府创新的实践举措提供理论指导。
在新公共管理运动等相关行政变革趋势之下，政府越来越多地学习和效仿企业做法，政府创新研究也逐步汲取组织创新研究的成果，并以此为基础进行类型划分。早期研究采用“产品和过程”（product and process）二分法，即关注政府的服务和用户，将政府创新划分为完全型、扩展型、进化型、发展型，分别指为新用户群体提供新服务、将已有服务提供给新用户群体、为已有用户群体提供新服务、改进为已有用户群体提供的服务。在此基础上，有研究从政府创新行为的内外向度出发，除了将其划分为公共产品和服务的外部向度创新外，还划分为组织文化、业务流程、组织结构、信息技术等内部向度的创新。由于政府问题一般具有相当的复杂性，单一的政府组织有时难以应对，亦有研究提出以合作、联盟、网络结构为载体的组织间创新（inter-organizational innovation）的概念，并有研究进一步扩展为辅助创新（ancillary innovation），即构建公共服务供给的跨组织合作伙伴关系和网络。由于政府属于一类特殊的组织，政府创新除了具有组织创新的共性特征外，也有自身的固有特性，亦有研究提出在社会管理中的“政道创新”、行政改革中的“理念性创新”等特殊政府创新类型。
综上，政府创新的类型划分研究已经形成了相当数量的成果，虽然整体分类方式较多，但都以组织理论为基础，具有明确的组织行为特征。组织边界能够较好地区别政府创新行为的着力方向，据此政府创新可以被划分为技术创新、管理创新、服务创新、合作创新、治理创新等五种类型，如图1所示。
(1)技术创新(technological innovation)指对组织的技术系统进行改造和更新，在广义上表现为公共服务供给中技术或安排的变革，在狭义上强调政府变革内容中的新技术应用。区别于管理创新，技术创新关注操作流程或服务供给手段的革新，包含信息技术应用、操作流程更新等，并且只发生于政府组织内部。
(2)管理创新(management innovation)同样是政府内部的创新行为，指组织结构和管理流程的再造，强调在管理系统中引入新要素，在实践中主要表现为组织结构的调整和管理模式的改进，例如政府组织所采纳的全面质量管理、成果管理、战略人力资源管理等。
(3)服务创新(service innovation)对于政府组织而言，表现在公共服务的扩展、更新和改进，是政府系统的对外输出，根据用户维度和服务维度划分为四种形式，即为新用户提供新服务、为旧用户提供新服务、为新用户提供旧服务、改进原有服务。由于数字政府建设实践中服务对象的扩展不突出，此类创新在分析中主要表现为新服务的提供和旧服务的提升。
(4)合作创新(collaborative innovation)指在公共服务供给和政府管理中扩展和扩展部门边界的活动，表现为不同组织之间共同开展的创新行为，既包含伙伴关系、合作生产、联营等政府与其他组织的合作，也可以是政府体系内部不同层级、不同部门、不同区划之间的合作。组织间创新、辅助创新等均具有跨组织边界的特征，也被整合在合作创新的范畴之内。
(5)治理创新(governance innovation)指那些旨在优化民主体制、激发公众参与和打击腐败的新方法和新实践，集中表现在政治改革中，包括加强社会监督、改善乡村治理机制、推进民主政治进步等方面。此类创新主要发生在政府组织的边界之外，是政府借助外部力量实现创新目的而作出的努力，包括外部评价、公众参与等形式。
上述框架基本呈现出政府创新行为的类型及内在逻辑，并在描述中国政府创新分布特征时得以应用，也能够为具体政府创新案例分析提供基础。就数字政府而言，其概念突出政府组织在数字时代下的多方面变革，其建设的本质即政府创新，具体案例中的实践举措也能够使用上述框架进行分析。
（一）案例概况
本文聚焦于上海“一网通办”的案例，通过分析其中的创新举措，剖析数字政府建设的经验。上海在电子政务领域的发展有着长久的积累，为“一网通办”的数字政府建设实践提供了良好的基础。上海市政府门户网站“中国上海”于2002年正式开通，自2010年起开通市级网上政务大厅。此后各政府部门也积极推行电子政务应用，并在已有工作基础之上尝试提供部分的移动端服务。
2016年政府工作报告首次提出“互联网+政务服务”，同年11月国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的实施意见》。上海积极响应中央号召，将“互联网+政务服务”列为重点工作持续推进，于 2017年1月出台《上海市落实〈国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见〉工作方案》，基于国家要求，提出符合上海实际的工作目标和任务，同年8月成立“市政务公开与‘联网+政务服务’领导小组”，统筹推进相关工作。在2017年底，上海的“互联网+政务服务”已经基本形成“一网（政务外网）、一云（电子政务云）、一窗（网上政务大厅）、三库（人口、法人、空间地理信息库）、N平台、多渠道”的支撑体系，基本建成电子政府的基础框架。
在“互联网+政务服务”工作经验和建设成果的基础上，上海市政府进一步提出实施“一网通办”，开始数字政府建设。在2018年3月，上海市政府出台《全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》，确立了2018年至2020年三年间数字政府建设的基本内容。同年，上海市政府成立以市长为组长的专项领导小组，组建上海市大数据中心，统筹全市“一网通办”相关工作。“一网通办”成为上海深化“放管服”改革、优化营商环境的重要抓手，同时为衡量政府职能转变、城市治理能力提供了标尺。2018年7月，上海政务服务“一网通办”推进会暨政务公开与“互联网+政务服务”领导小组会议召开，提出“推进刀刃向内的自我革命，努力让政府办事像‘网购’一样方便”。经过一年的建设，2018年上海网上政务服务已经达到“非常高”水平，由全国第15名跃升至第5名，“互联网+政务服务”推进工作取得良好成效。
2019年，上海市政府出台《2019年上海市推进“一网通办”工作要点》，将2019年定位为“一网通办”建设的攻坚年，大力推进业务流程再造。同年11月，习近平总书记考察上海时要求抓好“一网通办”等“牛鼻子”工程，并提出“实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用”的要求。上海的网上政府服务能力再次提升，2019年的排名已经位居全国省级政府第二。2020年，上海市政府出台《2020年上海市深化“一网通办”改革工作要点》，在已有建设成果上进一步“攻坚提升”，着力实现从“侧重行政权力事项”到“行政权力和公共服务并重”转变，从“能办”到“好办”转变。经过三年左右的建设工作，上海数字政府建设成效突出。根据《2020联合国电子政务调查报告》，上海“在线服务指数”跃居全球城市第9位，达到“非常高”水平，其中技术水平、内容提供、服务提供和公众参与4个分项分别位于第2位、12位、10位和15位。
（二）分析方法
参照已有政府创新类型研究的做法，本文分别对于2018年、2019年和2020年出台的三份工作方案进行文本分析，探究上海“一网通办”案例中数字政府建设的创新举措。政策文本的处理采用编码方式进行，具体分为两个步骤：首先，由两位研究者依据政府创新类型的界定，分别独立开展编码工作；然后，比对两份编码结果并保留其中判断一致的部分，对剩余判断不一致的内容再由两位研究者讨论后确定。为了清晰地呈现出政府创新类型在政策举措中的具体分布和组合情况，本文以完整句子为单元对政策文本进行编码，并且仅面向反映创新举措的文本部分开展分析，即排除政策背景、政策目标、标题及子标题等文本内容。三份政策文本分别包含58个、80个、95个有效单元，共计233个。独立编码结果中共有 205个有效单元的判断一致，一致率为87.98%。
在结果呈现方面，本文采用量化统计呈现出各类政府创新的分布数量，使用Excel 2016软件进行分析。该方式能够直接地反映出各类政府创新在整个实践中的占比水平和重要程度，便于甄别出数字政府建设中的主要政府创新内容。考虑到政府创新类型交叉分布以及组合的情况，本文采用网络分析技术对各类政府创新之间的关系进行分析，尝试甄别位于数字政府建设实践中核心地位的政府创新类型，并探讨各类政府创新类型之间的内在关联。网络分析依托于Ucinet 6.0软件，分为两个步骤：首先通过编码单元与政府创新类型之间的关系构建二模网，反映两者之间的从属关系，进而转化得到创新举措的组合关系。
为了弥补政策文本分析在案例背景信息和政策落实方面的不足，本文采用面向一线政策实践者的访谈资料进行补充，以此更好地探究数字政府建设中创新举措的内在逻辑。访谈对象为上海市大数据中心及其处室的相关负责人，其所属单位主要负责上海市政府的数据统筹工作和“一网通办”推进工作。访谈分别于2019年3月、11月和2020年9月进行，均以座谈会形式，围绕“一网通办”相关工作的落实推进开展，共得到约8万字访谈记录。
（一）数字政府建设的创新分布
上海“一网通办”案例中各类数字政府建设政府创新的数量如表1所示，由于同一编码单元中可能存在多种类型的政府创新，各类型的频数加总大于有效单元总数。
在具体分布方面，技术创新的占比超过三分之二，是数字政府建设中运用的主要创新类型。技术创新包括大数据资源平台、政务云、政务证明电子化、自动终端等信息技术应用，以及整合服务渠道、开通新服务渠道、优化服务和审批流程等优化业务流程。两类创新举措分别约占技术创新类型的40%和70%，说明存在1个编码单元同时归属两类技术创新的现象。
管理创新的占比将近50%，是数字政府建设中的主要内容，但其中设立新机构、成立领导小组等组织结构调整的数量较少，大量内容为改进管理模式，包括平台系统的管理和整合、建立和运用考核机制、建立工作推进机制、明确职责边界、监督和检查、培训和指导、信息共享和整合、财政资金等。
服务创新约占有效单元的四分之一，其中约40%为探索服务试点、扩展服务内容等新服务提供，约60%为提供更优质服务、扩展应用场景、提升服务事项覆盖范围、推广服务试点等旧服务改进。这反映出“一网通办”数字政府建设中除了需要提供符合时代发展特征的新服务外，更重要在于改善已有服务。
合作创新和治理创新反映出政府为构建多元主体治理生态所作出的努力，虽然整体数量较少，但是“一网通办”数字政府建设超越于传统电子政府的关键突破。合作创新的占比约为15%，涉及跨部门、跨层级、区域内横向、跨区域横向等政府体系内部合作以及政府部门与企业、社会组织等的伙伴关系。在“一网通办”数字政府建设中，治理创新主要表现为外部监管和公众评价，仅有7个有效单元涉及该类创新。
为了进一步明确各编码单元与政府创新类型之间的归属关系，本文绘制了二模网，如图2所示。其中，实心圆表示编码单元，正方形表示政府创新类型，线条反映两者之间的归属关系。
根据创新类型的归属情况，所有编码单元可以分为三类。第一类仅归属于技术创新、管理创新、服务创新中的一类，共有123个编码单元，约占整体的半数。其中，仅属于技术创新和管理创新的占多数，分别为62个和48个。第二类同时归属于两类政府创新，共有78个编码单元。其中，多数为归属技术创新和服务创新、技术创新和管理创新的编码单元，分别有 28个和27个。第三类同时归属于三类政府创新，整体数量较少，仅有32个编码单元属于此类，并且除1个编码单元归属于管理创新、合作创新、治理创新外，其余均包含技术创新。
（二）数字政府建设的举措组合
为了更加清晰地展现出政府创新组合在创新举措层面的表现，构建了政策举措与具体各类政府创新举措从属关系的二模网，转化为政府创新类型的内容组合网络，具体如图3所示。其中，圆角正方形表示“一网通办”中数字政府建设的创新举措，其大小和位置反映其在网络中的重要程度；线条表示内容之间的组合关系，线条越粗，所联系两者之间的组合关系越多。根据图3内容，信息技术应用、优化业务流程、改进管理模式位于“一网通办”数字政府建设举措中的核心地位，并且三者之间的关系紧密。
本文进一步计算了各类政府创新举措在组合网络中的相对中心度，包括度数中心度、接近中心度、中间中心度、特征向量中心度，同时计算了其核心度，结果如表2所示。中心度指标数值越大，说明其在网络中的重要程度越高。核心度指标数值越大，说明其越处于网络的核心位置。信息技术应用、优化业务流程和改进管理模式的相对中心度和核心度最高，验证了三者在内容组合网络中的核心地位。但是信息技术应用的数量分布明显少于另外两者，并且在网络中的相关指标略低，说明在“一网通办”数字政府建设的创新举措组合关系中，信息技术应用相对而言发挥更多的支撑作用，优化业务流程和改进管理模式更为关键。
为了分析“一网通办”数字政府建设中创新举措的组合模式，本文对创新举措组合网络进行了凝聚子群分析，共得到四类组合模式，其结果如图4所示。第一类是业务流程优化型，其核心在于信息技术应用和优化业务流程的融合，并且部分举措结合外部监管和公众评价，确保技术创新的有效性；第二类是服务质量提升型，其核心在于通过改进内部管理模式和构建政府与企业、社会组织等伙伴关系，提升公共服务供给质量和水平，部分举措在区域层面上扩展服务边界，以适应长三角一体化的背景；第三类是权威资源配置型，其主要内容是通过建立新机构或者成立领导小组的组织结构调整，或是跨层级合作，实现权威资源在数字政府建设中的有效配置；第四类是条块协调合作型，其主要内容是构建部门之间以及区划之间的协调关系，保障条块行政体制下数字政府建设的整体性。这四类组合模式反映出“一网通办”数字政府建设中创新举措组合的内在逻辑，说明多种创新举措之间并非进行散乱的搭配，而是面向特定问题进行关联组合。
（三）讨论
综合上述分析，上海“一网通办”的数字政府建设实践包含了诸多类型的政府创新举措，同时举措之间存在一定的组合关系。这些创新举措通过有效的落实推进，转化成了上海数字政府建设的突出成果，其中所反映出的实践经验对于全面推进数字政府建设具有一定的参考价值。
第一，“一网通办”的实践举措汇聚了多种创新要素，是一类典型的组合式创新。从文本分析的结果看，上海“一网通办”的实践整合了共12类创新举措，贯穿政府组织的边界内外，既有政府边界内部的技术创新和管理创新，也有跨政府组织边界的服务创新和合作创新，以及政府组织边界外部的治理创新。虽然从政府外部的公民或企业视角进行观察，上海“一网通办”的数字政府建设结果表现为门户网站、移动端应用等形式，但是从政府视角而言，上海“一网通办”是通过组合多种创新要素，推进公共服务优化、政府形态改造和治理生态构建的复合过程。在2020年9月的访谈中，访谈对象将其描述为 “‘一网通办’前端是‘一网一页一码’这样的思路，但后端我们有很多支撑”，“‘一网通办’不仅仅是政府的一场自身改革，同时也是政府改革模式向市场、向社会延伸的一个过程，也是我们政府改革成效向市场、向社会辐射的过程，也是我们政府智慧能力向市场、向社会赋能的过程”。上海“一网通办”的多样化创新举措，超越了政府自身的边界，不仅保障了数字政府建设中“整体性政府”全面性改革目标的实现，也促成电子政务建设转化为数字政府建设。
第二，“一网通办”的创新举措围绕业务流程和管理模式进行组合，集中体现出“以人民为中心”的理念，而技术应用主要发挥支撑作用。上海“一网通办”从实践早期就确立了“以人民为中心”的数字政府建设导向，提出了“让政府办事像‘网购’一样方便”、“群众感到受用”等发展目标。在具体的创新举措层面，虽然上海“一网通办”包含有多种创新举措，但是并非是零散地应用，而是依据一定的内在逻辑进行有效组合，形成数字政府建设的“组合拳”，充分提升整体效应。优化业务流程和改进管理模式作为创新举措组合的核心位置，也反映出上海“一网通办”数字政府建设的重点已经不在于信息技术应用，而是在于提升公众的公共服务体验。2019年3月的访谈中，访谈对象以社会保障部门的工作举例进行说明：“比如‘人社’这边，就像生育保险，这是公共服务，不是行政许可，但是没‘一网通办’时候，你到社保大厅去办的时候，有被服务的感觉吗？可能拿钱的时候有，但办事的时候肯定没有。你一样要在保安引导下那一个号，然后到一个窗口，再提交材料。窗口的工作人员还要审核，如果（材料）不符合，还要给你打一个回票，回去重新补正。我就遇到过，丝毫没有被服务的感觉。所以这个‘以用户为中心’，要整个从政府模式上作改变，这个变化很痛苦，职能部门痛苦，我们平台搭建部门也痛苦，但是老百姓真的欣喜。”在2020年9月的访谈中，访谈对象回顾整体“一网通办”执行过程时，总结成功经验是将公众需求作为公共服务提供的导向。“以前政府提供服务是供给侧思维，就是我部门要怎么来办，就把这个事情放在公共服务中心来提供服务。现在更多是从需求侧来考虑这个事情，是你要什么服务，那我政府根据你的需求来提供服务。这种‘谁是服务的核心主导者’的理念革命，是完全不一样的”。正是由于上海“一网通办”坚持“以人民为中心”的导向，相关举措能够明确“群众感到受用”的统一标准，使其实践整体取得较好成效。
第三，“一网通办”中繁复的创新举措能够有效落实，关键在于良好的顶层设计和有力的上级支持。上海“一网通办”的数字政府实践建立在上海市政府长期建设电子政务的基础上，通过政府自上而下地研究设计，形成了基本的框架。在2019年3月的访谈中，访谈对象描述了上海“一网通办”相关政策文本的制定过程：“2017年底，根据市委市政府的部署，秘书长牵头发改委、经信委所有这些统筹管理的职能部门，开始研究上海在‘互联网+政务服务’领域形成一个什么样的目标和共识。”在这一过程中，为了保证所制定政策的有效性，政策执行过程在原有上海市电子政务建设经验基础上，充分吸纳了外部经验。“当时一方面学习了国际上其他地区的经验，对标国际一流，同时也借鉴了兄弟省份的一些很好的做法，包括浙江、江苏、广东。经过调研以后，由办公厅牵头形成一个（初步）方案。”初步方案已经结合上海实际情况确定了未来数字政府建设的方向，对于数字政府建设的目标和内容有了相对科学的设计，但未明确其名称和理念。“一开始朝智慧政府的方向，我们认为是比较清晰的。经过多年的信息化发展以后，整个的政府由原来条线式的分割，到如何整体结合，实现高效服务、精准服务、科学管理，是我们的一个目标。”最终，“一网通办”的名称由上海市主要领导确定，并且进一步体现“以人民为中心”的理念。最后反复研究，实际上是两个主要领导研究决定，最后是在全国两会上海代表团的记者招待会上，正式提出了‘一网通办’。”上海“一网通办”的创新实践在设计阶段已经经过了长期研究，并且吸收外部成功经验、结合上海已有经验和实际情况，保障了相关举措的可行性。同时，在具体落实过程中，高层领导的支持也为“一网通办”的创新举措落实提供了保障。“上次秘书长来调研，说就在一年多时间里面，主要领导批了几十次，市委市政府主要领导对‘一网通办’工作高度关注，确实是可见一斑。”
本文对上海“一网通办”这一数字政府建设的案例进行分析，通过文本分析和网络分析，描述了创新举措的具体内容和组合关系，进而总结了案例中的成功经验。研究发现，上海“一网通办”的数字政府建设实践是典型的组合式创新，包含技术、管理、服务、合作、治理五类创新举措的分布及其有序组合，其中以优化业务流程和改进管理模式为核心的举措组合关系体现出了“以人民为中心”的重要理念，信息技术应用主要发挥支撑作用，并且良好顶层设计和有力上级支持是相关举措有效推进的重要原因。
基于研究发现，面向全面推进数字政府建设、助力“数字中国”建设的政策需求，本文提出了“上位推动、需求带动、创新驱动”的思路，具体如下。
第一，以自上而下路径推动数字政府建设，重视顶层设计和领导支持。数字政府建设涉及政府部门全方位的变革，意味着需要有充足的权威资源保障其能够顺利推行在建设前通过充分研究形成科学合理的政策内容框架，以及在建设中高位领导充分的支持和重视，能够为数字政府建设的有序开展提供保障。中央政府需要出台全国层面数字政府建设的指导意见，明确相关举措内容和发展目标，为地方明确建设方向。地方政府的领导人员需要充分重视数字政府建设工作，在全国框架之下，结合已有实践经验和地方发展实际，规划符合地方实际的数字政府建设路径，并定期检查相关进展情况，督促下属地区和部门政府有序推进相关工作。
第二，以人民需求带动数字政府建设，坚持“以人民为中心”重要理念。虽然数字政府建设以信息技术应用作为关键特征和重要内容，但本质目的是转变政府形态以适应数字时代背景。对于中国政府而言，在“以人民为中心”重要理念的带动下，需要以人民的现实需求为数字政府建设的着力点，从政府自身做起，应用信息技术解决业务流程繁杂、服务信息不流畅等问题，做到“数据跑路”，切实提升人民满意度。同时，政府组织需要警惕技术至上主义，通过面向设备日常运行和业务数据积累的定期督察，杜绝“为了建设而建设”的数字政府“面子工程”，保障数字政府建设落实“以人民为中心”的理念。
第三，以组合式创新驱动数字政府建设，重塑政府的数字治理新形态。数字政府是政府在数字时代下的新形态，其建设过程涉及政府组织在技术、文化、结构等方面的全方位变革。各级政府组织需要整合多种创新要素，提供数字政府建设的驱动力。一方面，各级政府需要应用信息技术、优化业务流程、改进管理模式、调整组织结构等内部创新，加快转变政府的内部形态；另一方面，各级政府需要重视改善公共服务供给的质量和范围，通过构建政府内外的合作网络、引入外部评价和公众参与等方式，促成数字治理生态的形成。
本文以政府创新视角剖析了数字政府建设的实践，展现了其中的举措内容及其组合关系，初步形成了数字政府建设的“创新工具箱”，为中国地方政府实践提供了参考，并强调了数字政府建设不仅需要涉及多种创新举措，更需要形成创新举措的有序组合。同时，本文进一步延续了前人的政府创新类型研究，在数字政府建设领域中扩展了该框架的应用。虽然该框架仍存在一定的局限性，但对未来研究具有两方面启发。一方面，未来研究需要反思已有分类框架，在特定领域中进一步完善创新类型及其划分标准；另一方面，未来研究在探讨类型选择和绩效差异的同时，也需要关注不同创新类型的组合模式。伴随数字政府建设实践的推进，期望在未来研究中也能够对其他地区或部门的相关实践进行探讨，丰富创新举措的实践情景，进一步深化相关研究。
文章来源：《经济社会体制比较》2022年第2期
编辑：周小努
校对：蔡龚涛
审核：光涵