地方经验如何跃升为国家政策？——基于新农保政策创新的分析
编者按
地方经验如何上升为国家政策，是近年来公共政策领域研究的热点议题之一。以往研究侧重于从创新扩散、中国政策扩散以及政策试验的视角来解释地方创新跃升为国家政策的机制。今日荐文为大家带来的是苗丰涛博士和慈玉鹏博士发表于《公共管理学报》的《地方经验如何跃升为国家政策？——基于新农保政策创新的分析》一文，本文为地方经验上升为国家政策提供了一种新的解释路径，进行了新的类型学拓展，即业务型政策创新上升。
摘要
地方经验上升为国家政策是推动中国政策创新成功的重要密码。业务领域中的政策创新作为地方经验上升为国家政策现象的重要类型，研究其政策创新建构与发展过程，有助于丰富中国政策语境下政策创新传播扩散的逻辑机制。以创新扩散、政策试验等研究为基础，运用过程追踪法和半结构访谈，构建分析框架，深入分析B市新农保政策创新案例，研究其由地方经验上升为国家政策的机制逻辑。本研究发现业务型政策创新建构及上升具有明显的块建构与条上升特征；围绕政策创新及上升，不同场域内的决策部门是协调同级业务创新部门与其它业务部门达成权益共识的关键主体；在条业务系统作用下，地方经验能直接上升为国家政策。
作者简介
苗丰涛，毕业于厦门大学，博士，清华大学公共管理学院博士后，研究方向：政策创新、政策过程；
慈玉鹏，厦门大学公共事务学院博士生。
文章结构
1 引言
2 问题提出与研究评述
2.1 问题提出
2.2 地方经验上升为国家政策的研究评述
3 地方经验到国家政策机制分析的新视角
3.1 业务型政策创新的块建构与条上升
3.2 业务型政策创新上升的共识及达成方式
3.3 业务型政策创新上升的权益关系平衡
4 基于B市新农保政策创新的案例分析
4.1 研究方法与案例选择
4.1.1 研究方法
4.1.2 案例选择
4.2 为什么以B市新农保政策创新为蓝本？
4.2.1 案例概况
4.2.2 B市新农保政策创新成为国家政策蓝本的缘由
4.3 新农保政策创新的块建构
4.3.1 决策主体：打响新农保政策创新的发令枪
4.3.2 协调主体：协助有效落实新农保政策创新
4.3.3 业务主体：设计和落实了近乎完美的政策创新方案
4.3.4 政策企业家：推动政策创新法案的出台与推广
4.3.5 其它主体：营造了政策创新的良好环境氛围
4.4 新农保政策创新经验的条上升
4.5 新农保政策创新条块共识的达成
4.6 上级协调下的新农保政策创新权益平衡
5 结论与讨论
1 引言
地方经验上升为国家政策以服务于社会经济事业发展，被视为中国特色社会主义治理模式取得巨大成功的密码。在高层机构和基层组织间敷设制度性联系，是中国这类超大型中央集权与科层制国家超越官僚政治，开展有效社会治理的良策。围绕强化高层与地方间的联系，具体到地方经验如何发展演变为国家政策，创新扩散、组织采用新技术创新等理论，从一般性视角解释了地方经验上升为国家政策的宏观发展规律。而政策试验和政策扩散相关研究，分析了影响政策创新或政策试验开展的条件因素，以及政策创新由点到面的推广扩散过程，并归纳出经验推广、政策扩散的规律机制。无论是立足于一般性视角分析地方经验上升为国家政策的宏观发展规律，还是立足中国政策实践从政策扩散或政策试验角度，探析影响地方经验转化为国家政策的影响因素和演变机制，都有助于增进中国语境下政策创新与推广知识的累积。但立足于既有理论视角分析中国环境下地方经验上升为国家政策的现象，会受制于既有理论分析框架的影响，对中国政策环境中特殊组织体制与机制、权益关系平衡等内容缺少分析与考量，更对基于科层与条块耦合体制下地方经验转变为国家政策的具体机理缺少关注。此外，虽然对政策试点或政策创新推广过程进行了大量研究，但大都有意或无意地只对其中的某一环节进行重点研究，忽略了对改革过程的完整性考察，可以说现有研究尚未打开中国政策试验的政府渐进改革模式的黑箱。
相较于已有研究，在科层制与条块业务分割相结合的组织框架基础上，以地方常规业务领域中的政策创新上升为研究对象，探寻其政策创新上升过程及其特征，描述常规业务领域中政策创新上升现象具有哪些特征属性，分析地方如何开展常规型业务政策创新建构，怎样达成创新共识及权益共识等内容，进而剖析其发展过程中蕴含的微观机理，探求地方政策创新上升为国家业务政策的因果机制，开启不同于以往政策扩散、政策试验研究范式的新视角。研究业务领域中的政策创新上升现象，在实践上有助于从常规业务视角分析地方经验如何上升为国家政策，为更多常规业务政策创新提供经验启迪；从理论上有助于解释以较小创新成本获取较大创新效益的体制优势，深化对科层与条块耦合下政府组织常规运作机制的认识，促进中国政策创新及推广复制知识的增长。
2 问题提出与研究评述
2.1 问题提出
以往研究认为地方经验上升为国家政策，或需要中央政府开展政策试点给予先行先试的授权，或因地方迫切而严峻的问题需求而开展政策创新建构，继而实现地方经验到国家政策的渐进发展。基于实践观察，发现除去基于顶层驱动或是地方迫切需求而开展的政策创新上升外，还存在具有鲜明业务政策创新特征的上升现象。该类政策基于深厚业务经验积累而开展近乎完美的政策创新，政策创新经验主要依靠现有的条业务组织路径上升到国家层面，故称其为业务型政策创新上升。业务型政策创新上升，因其能够满足广泛而不迫切的政策创新需求，相较于顶层驱动或是地方需求型政策创新，即不需要中央政府塑造强大的政策环境氛围，也不面临地方那种关乎存亡的政策需求压力，政策创新上升活动的参与主体类型相对简单，依靠业务部门经验积累开展业务领域内的政策创新，政策经验相较于同类政策创新方案具有显著的有效性、需求性与合规性，经由所属业务系统由地方上升到国家。
在借鉴已有研究成果与开展半结构访谈基础上，尝试在中国兼具科层制与中央集权耦合特征的组织体制基础上，从微观上分析业务型政策创新建构与上升的具体机制，归纳出业务型政策创新上升现象的大致趋势与特征。本文欲围绕业务型政策创新上升现象回答如下问题：探讨其由地方经验发展演变为国家政策过程中的具体机制，即如何进行政策创新建构与上升？建构出的政策创新，相对于同类政策创新具有哪些属性使其成为国家政策创新的经验依据？围绕政策创新，政府内部如何调整业务职能、权益关系和进行对话化解分歧达成共识。
2.2 地方经验上升为国家政策的研究评述
针对地方经验上升为国家政策现象的研究，可归纳出三种类型：立足于创新扩散、组织采纳新技术创新的宏观视角，借鉴国外政策扩散理论的中国政策扩散研究视角，以及从中国政策实践出发的政策试验视角。从创新扩散、组织采纳新技术创新（Technology Organization Environment，TOE）视角，分析了包含创新自身、所处组织、政策环境等因素影响政策创新扩散与传播，具体可细分为政策创新属性、社会结构、传播渠道、时间、组织自身、政策环境、技术发展创新等因素，从更具普适性角度解释了影响组织采纳创新的条件因素。但立足创新扩散或组织采用新技术创新这些更为广泛的视角分析政策创新上升现象，缺乏对中央集权、条块体制、职责同构等中国特色组织体制影响政策创新及传播的分析，更缺少对创新发展演变过程中具体政策机制的研究，不能从政策视域凸显政策创新上升的独特属性。分析组织体制、创新属性等因素如何影响地方经验上升为国家政策，有助于突出业务型政策创新特征和阐释其政策创新上升过程的独特性。
从政策扩散视角分析，政策扩散指某个部门或层级的政策知识被应用到其它部门或层级治理的发展过程，其过程可划分为政策发明、政策发展、试点采用、政策调试与政策融合五阶段，这些阶段并非是线性的，其间可能存在着跨越。政策扩散中不同参与主体具有随机性的特点，而中国纵向政策创新上升活动中不同参与主体多具有上下隶属、横向协同的法定组织关系。具体到中国政策语境下，垂直政策扩散主要受地方创新和上级采纳因素影响，中央政府是否提供支持、同层级政府间是否存在竞争，以及具有交叉事务管理权限的业务部门与地方需求等因素影响政策扩散。围绕新农保政策创新，研究发现在自下而上的学习过程中，汲取地方成功经验或负面教训都会推动中央政府出台政策，通过越级互动的“制度化捷径”，各层级横向的“领导小组”和正式科层制度支撑等机制也能推动地方经验上升为国家政策。基于对中国新医改政策过程的研究发现，在中国特有的政治体制和公共决策机制背景下，政策参与者之间能否取得共识实际上是决定政策能否出台的唯一标准。在政治精英中建立共识，是实现政策议程设置的关键，是决定能否开展政策创新工作和学习推广政策经验的关键。因而，讨论中国环境下中央政府的认可与支持、同层级政府组织、业务部门对待政策创新的态度等影响政策创新上升，实质可归结为：在既有组织体制和运行机制下，不同参与主体围绕政策创新建构与上升，协调职责利益和达成共识的问题。共识达成预示着针对紧迫的公共政策议题形成一致意见；相互竞争的利益群体达成各种利益的平衡与调和。至此，已有研究以政策扩散为支点，概述与解释政策创新扩散的类型特征、影响因素和扩散机制等内容，对于分析地方经验上升为国家政策的发展过程、影响因素等内容具有启发意义，但政策扩散针对政策创新地与学习地间具有何种权益关系？对不同层级组织内主体的角色作用、如何化解分歧达成共识，以及如何影响地方经验上升为国家政策，未给予应有解释和分析。结合调研，针对不同参与主体作用影响，提出研究命题1。
命题1：在地方经验上升为国家政策过程中，不同场域内的决策部门统筹和协调同级业务创新部门与其它业务部门达成权益共识。
从政策试验视角分析，在中国政策实践中，地方政府的政策试验实践往往是中央政府进行政策学习的源头。韩博天归纳出分层式政策试验解释该过程，上级提出政策试验倡议，地方获得试验资格，起草“试点”方案，进行政策试验，总结政策试点经验，“由点到面”的政策推广与普及，形成政策法规以实现更大范围的适用与实施，进行政策执行和评估。该过程也可简化为，地方政府首先进行政策创新形成地方经验，上级政府加以考察验证与调整，若证实地方经验有效且合规，会在全国范围内开展推广和实施，形成“地方创新-上级采纳-推广实行”路径。针对政策试验的内在机制逻辑，有研究认为政策试验是双轨制的，即发生于体制内不同地方政府间、依赖自上而下授权赋予试点地区以先行先试权，形成自下而上的政策试验，以便在体制内形成绩效竞争和示范效应，继而推动经验扩散；自下而上开启政策试验，自上而下认同以确保政策创新合法化，是中国双规制政策试验的基本逻辑。上述研究从宏观上概述了中央通过设立政策创新典型，地方政策创新如何实现由点到面的推广过程，有助于增进对试点正式制度和宏观过程的了解，但其“重扩散行为而轻政策内容”的研究传统，没有解释政策创新本身会经历哪些发展过程，也无法对中国“干中学”的独特政治实践做出完整解答，且大多对组织内部的试点运作知之甚少。鉴于此，围绕政策创新内容提出本文的研究命题2。
命题2：在业务型政策创新由地方上升到国家过程中，政策创新经验经由国家部委吸纳与建构，能从地方经验直接跃升为国家政策。
3 地方经验到国家政策机制分析的新视角
3.1 业务型政策创新的块建构与条上升
在兼具中央集权、条块体制的中国政策场域中，“块”指不同职能部门组合而成的各级政府，“条”指从中央到各级地方政府中业务内容性质相同的职能部门。条块分割的业务职责划分模式有助于形成低成本、低风险的政策创新建构与上升的组织场域，而科层制与中央集权的组织治理模式有助于政策创新收益最大化。分析业务型政策创新上升机制，需厘清其发生的政策场域特点、参与主体及其活动关系、过程属性特征等内容。业务型政策创新上升的政策场域具有以下特点：政策创新需求广泛存在但不迫切；科层制组织体制将各级政府连接为一个整体，奠定政策创新块建构与条上升的组织基础；中央集权制的治理模式为中央政府吸纳地方经验进行全国范围内的推广奠定了法理权力依据；业务型政策创新上升活动以块政府为单位衡量政策创新绩效，以条业务为联系纽带沟通上下级组织场域以传导政策创新经验。
块建构指以块政府为整体开展政策创新建构。在块政府内部，业务部门征得同级党政决策部门的批准，基于业务经验的积累与学习尝试开展业务创新，还需要决策部门协调或决定成立协调领导机构，统筹同级相关业务部门进行配合与支持，并在同级块政府内部进行政策资源调配和部门业务职能整合以建构政策创新。在此过程中并不完全排除上级或下级其它部门参与块政策创新建构，但无论是从论证开启政策创新，还是调配资源、协调部门职责以及平衡政策创新的投入与收益，业务型政策创新建构呈现出明显的以同级块政府建构为主的特点。块建构包含地方场域块政府进行的政策创新初始建构，构成政策创新上升演变的基础前提；还包含国家场域块政府进行的政策创新再建构，是地方经验发展演变的成果呈现。
条上升指政策创新经验通过所属条业务系统路径由地方上升到国家。业务调整与创新形成的创新内容或经验，在条业务系统内通过请示汇报、座谈交流、调研评估等正式与非正式形式向上传导，并被作为上级块政府开展政策创新再建构的经验素材。政策创新经验经由条业务系统路径向上传导是持续性的，上下级业务部门针对政策创新经验的交流互动也是反复不断的。现实中不排除其它主体或部门运用媒体报道、非正式交流等形式，传播扩散政策创新经验的情形，但在业务创新由地方上升到国家的过程中主要是通过纵向条业务系统路径实现的。故基于上述组织形态、职责分配及治理模式等因素考量，构建出业务型政策创新上升的块建构-条上升分析框架，如图1。
3.2 业务型政策创新上升的共识及达成方式
业务型政策创新上升的多元共识遵循由地方政府块共识，到条业务系统共识，再到中央政府块共识的逻辑，条业务系统起到了枢纽链接作用。不同场域关于政策创新达成多方共识是政策创新经验上升和复制推广的前提基础，块政府场域主要围绕是否开展政策创新建构、创新内容及职能权益关系变化等进行沟通达成共识；条业务系统内主要围绕政策创新内容是否合规有效、是否满足更大范围政策需求等进行沟通协商达成共识。在地方场域中，围绕是否开展政策创新，尤其是业务涉及较广、影响较大的政策创新需要地方场域领导集体达成共识。领导集体达成开展政策创新的共识后，在政策企业家和地方协调机构统筹领导下，同级不同业务部门着手制定政策创新方案与落实创新措施。业务创新部门负责制定政策创新方案，同级业务部门须围绕具体政策创新内容达成一致意见，提请领导集体通过后才能付诸落实。在条业务系统中，上级业务部门指导或领导下级开展业务，审核与评估下级政策创新，做出是否认同下级政策创新的决定。但因科层与条块的组织体制安排，业务上级并不容易对业务下级产生像其上级党政决策者似的重要影响，因而主要影响政策创新内容，不易对业务下级是否开展政策创新等重要事务产生实质性影响。在国家场域中，首先需要获得主要分管领导的支持与赞同，才具备围绕该项政策创新建构达成共识的基础，在国家层级协调机构统筹下，业务部门吸纳地方经验开展国家政策创新建构，继而在国家不同业务部门间围绕具体政策创新内容达成统一意见。
在不同组织场域达成政策创新建构与上升共识的形式方面，因块状政府与条业务系统内共识内容等因素影响而存在差异。在块状政府内，主要通过业务部门向党政决策部门请示汇报，或由党政决策部门指派业务部门开展政策调整等开启政策创新尝试，通过召开党政联席会议或是政府常务会议等达成进行政策创新建构的共识，由主要分管领导协调平衡因政策创新建构而在同级不同业务部门间引起的职责调整与权益分歧。在条业务系统内，地方块政府进行政策创新建构会通过业务工作往来，向上级业务部门请示汇报政策创新状况，上级业务部门通过考察调研或组织专家评审地方经验等形式，围绕政策创新内容的有效性、合规性与需求性等进行对话沟通和达成共识。
3.3 业务型政策创新上升的权益关系平衡
业务型政策创新上升活动主要发生在业务系统及权益关涉的少数其它部门内，需要调整和平衡权益的业务部门总量相对较少，业务部门和其它部门共同的上级领导——同级决策部门——是平衡权益关系的主体。当业务部门开展业务内容或程序方面创新时，可能需要其它同级业务部门提供支持或配合。由于业务部门和其它部门属于同级块政府内部的不同业务部门，鉴于职能和权益关系方面的差异，很难直接获得其它部门的帮助与支持，因而需要求助于其共同上级以影响其它部门的态度和行动，并设立协调部门统筹各业务部门开展政策创新建构工作。业务型政策创新上升案例中，业务部门和其它部门的共同上级领导部门不但是开展政策创新的决策主体，同时还在政策创新上升活动中发挥了业务部门间权益调整和平衡的作用，即基于科层体制中法定的决策权力，拍板决定是否开展政策创新，以及调用哪些组织、政策资源等开展创新，其协调形式同时包含解释说服、提倡诱导等软方法，也包含命令强制、规定指派等硬手段。
4 基于B市新农保政策创新的案例分析
4.1 研究方法与案例选择
4.1.1 研究方法
过程追踪法，按照时间顺序将事件可能的因果过程加以重建，以此理解条件因素（变量）间的作用机制，通过单一案例来评估因果机制，研究与解释各种初始条件转化为结果的决策过程。业务型政策创新上升经历由地方经验到国家政策的发展演变过程，本身就是一类政策创新发展过程，包含开展地方政策创新建构，经条业系统上升传导创新经验，进行国家场域政策创新再建构等重要节点过程。因而，选用过程追踪法分析业务型政策创新上升不同阶段内的政策环境、参与主体、上升路径等影响因素，能够从整体上把握政策创新经验发展演变过程，有助于探索该过程蕴含的因果机制。
半结构访谈指依照事前拟定的访谈提纲与案例相关的参与人员进行访谈，获取研究对象信息的方法。该方法有利于从受访者那里探索出更多案例相关资料与观点，帮助研究者更加深入了解案例内容。依据调研提纲，本文深度访谈了参与B市新农保政策创新上升活动中的乡镇劳动保障事务所、县区农保办、地市农保处、省农保处及人社部农保司（即人力资源和社会保障部农村保险司）等关键部门及工作人员，了解与交流B市新农保政策创新及其传导活动概况、重要工作节点，获取、验证和完善案例相关的资料与信息，为开展业务型政策创新上升机制研究获取丰富的材料。
4.1.2 案例选择
将地方经验上升为国家政策的业务型政策创新发展演变现象作为研究对象，探索业务型政策创新上升的机制逻辑，选择B市新农保政策创新案例能够有效实现上述目标。具体依据如下：一是代表性，B市新农保政策创新立足于业务领域进行了卓有成效的政策创新与调整，又通过业务创新部门所属的条业务系统上升路径，实现由地方经验到国家政策的发展演变。二是完整性，B市新农保政策创新在科层制与条块耦合的组织体制下，再现了地方经验跃升为国家政策的完整过程，但已有文献对该项政策创新缺少深入和全面研究。三是可行性，研究者能获得从镇村到国家部委等农保业务系统内工作人员的深度访谈机会。四是价值性，该案例既无上级进行大规模政策动员，也无地方治理的迫切需求压力，属于地方主动依靠业务经验积累而开展政策创新工作，有效地回应了政策对象的养老需求，是为人民服务宗旨与国家体制优势有效结合的范例，会对常规性业务工作创新产生强大示范效应。
4.2 为什么以B市新农保政策创新为蓝本？
4.2.1 案例概况
改革开放后，越来越多的农村劳动力转移到城市，农村原有的农耕生活生产方式受到市场经济的极大冲击。此外，农村家庭结构由1982年户均4．36人降为2010年3．10人，农村老年人贫困发生率为8．5％，约为城镇地区的3倍，农村老年人基本生活、基本医疗得不到保障，致使养老问题成为农村社会极为突出的问题。B市以解决被征地农民养老问题为契机，逐渐构建起全市农村人口养老保险制度。2007年B市制发《B市新型农村社会养老保险试行办法》，尝试建立新型农村社会养老保险制度，明确农村养老问题中政府的职责，奠定政府补贴加引导的养老制度建设基调，并实行进口缴费和出口保障双补贴，动员个人、集体、政府三者参与，探索了全覆盖低保障、多元筹资、政府财政补贴、创新待遇计发和激励约束为主要特征的新农保模式。该模式为中国约八亿农民在历史上首次实现养老保险低水平全覆盖贡献了解决方案，缓解了农村养老问题的严峻性。2008年11月人力资源和社会保障部（下称“人社部”）将其认定为新农保“B市模式”，以B市新农保政策创新经验为蓝本，制定国家新农保政策并在全国推广，并将新农保政策创新内容纳入《社会保险法》之中，确保了后续工作的连贯性。
4.2.2 B市新农保政策创新成为国家政策蓝本的缘由
据相关统计与研究，在2005年底全国30余省、自治区、直辖市约1900个县区等开展了新农保工作，并形成了具有代表性的苏南模式、东莞模式等。而人社部将B市新农保政策创新作为蓝本，制定出台了国家新农保政策创新方案，是什么因素使B市新农保政策创新能够脱颖而出，成为国家出台相关政策的主要参照依据？这些因素又在多大程度上发挥了作用影响？
（1）B市新农保政策创新方案内容的卓越性与可行性。B市率先在全国基本建立起保基本、全覆盖、可持续、有弹性的新型农村养老保险制度。相比于其它地区新农保政策试点经验，B市新农保政策创新坚持立足当地经济发展、农民养老需求、兼顾公平效率和财政可持续等原则，在政策试点设计时秉持低水平保基本、全覆盖可持续、差异化有弹性的目标，十分契合中国当时富而不均不强的基本国情，增强了政策创新的生命力和有效性，是国家新型农村社会养老保险制度建设以B市模式为蓝本的重要原因。时任人社部领导给予高度评价：
“B市新农保政策创新在全国具有推广价值，财政出小钱为农民办了一件大实事、大好事，代表了中国农民养老保险发展的方向。”（访谈记录，SBRNZ20201015）
这突显出其政策创新方案的卓越性和有效性。
（2）B市新农保政策创新试验之初，就包含国家政策的“基因”。围绕开展与管理农村养老保险工作，人社部相关司局在指导地方业务工作时，除了积极吸纳和听取地方的有效经验与建议外，还就国家开展相关工作的规划设想与地方业务部门、工作人员进行交流与沟通。在B地开展新型农村社会养老保险试点过程中，将制定国家同类政策的内容融入B地试点政策中，以检验与评估国家层面计划出台的政策内容是否有效合规。B市也采纳了人社部农保司建议调整基础养老金标准，为后期在全国推广做准备。具体可从新农保政策创新的需求性、合规性和有效性等方面展开。
第一，新农保政策创新的需求性方面。在国家场域中，围绕农村养老问题，相关部门于1986年召开“全国农村基层社会保障工作座谈会”，号召经济较发达地区尝试开展农村社会养老保险制度试点。1992年，原民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案》（老农保）。受1997年金融危机影响，国家整顿金融保险行业，对老农保进行整顿和暂停。2002年党的十六大报告提出“有条件的地区，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”，2006年中央一号文件提出“探索建立与农村经济发展水平相适应，与其它保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。一系列政策文件和措施出台的背后，反映出国家和时任中央领导集体认识到农村养老问题的重要性，提出即使“在国家财政困难的情况下，宁可少上点项目、压缩其它方面的开支，也要挤出钱来把这件大事（农村养老）办好”，为开展农村养老保险试点工作提供了契机。
在地方场域方面，B市地处中国西部关中平原，辖有4个国家级贫困县，当时农业人口约为279万人，占总人口74．2％，农民人均耕地1．23亩，依靠土地养老越发不现实。时任B市领导表示，农村养老问题一直是市政府重点关注的问题，开展被征地农民养老保险工作为农村养老问题提供了突破口，发现政府要承担起农村养老的相应职责。2006年B市尝试研究解决被征地农民养老问题，稍后B市决定争取年底前拿出办法，解决B市其他农民的养老问题。B市决心从制度设计安排上解决农村养老问题，并提出当年底拿出方案并做到全覆盖的具体政策目标，显示出其与国家尝试解决农村养老问题、开展新农保政策创新的需求具有一致性。
第二，新农保政策创新的合规性方面。建立新型农村社会养老保险制度体系，符合国家当时的法规制度安排和现实需求。B市新农保政策创新处在中央政府大力倡导提供公共服务、破除城乡二元格局、解决三农问题，呼吁共享社会经济发展成果与建设和谐社会的时代背景下，且中央与地方都积累了一定财政基础，是对以往制度缺位部分的补位，也是肯定农村人民群众在新中国成立后为国家发展所做贡献。在B市尝试开展新农保政策创新之初，农保司就参与了试点工作的启动，人社部将B市列为“全国新型农村和社会养老保险试点城市”，时任国家人社部负责人高度赞赏B市经验做法。国家业务部门广泛参与试点工作，并公开赞扬试点工作所取得的成效，从业务领域和管理场域表达了对B市新农保政策试点创新的认可与支持，赋予和强化了其政策创新的合法属性。B市作为S省的下辖市，在制定新农保政策创新方案后就分别赴S省劳动和社会保障厅（下称“劳动保障厅”）与国家劳动和社会保障部进行了请示汇报，其方案内容得到区域业务部门和国家部委的认可与关注。上级业务部门时刻关注着政策创新并给予一定指导，为开展创新试点营造了政策空间，新农保政策创新具备政治和行政上的双重合规性。
第三，新农保政策创新的有效性方面。B市开展新农保政策创新的目标是解决农村人口养老困境，应对原有以家庭养老和旧农保模式失灵问题，有效化解了资金来源、县区差异、政策执行与调动民众积极性等问题，保障农村老年人基本生活。在解决农村养老保险资金来源问题方面，B市通过调研发现政府应当承担起农村养老的应有责任，以当地财政资金积累为基础，设计了多元筹资办法，并创新性地在进口缴费和出口发放两端都补贴。据B市当时相关调研和预测，全市新农保若在2012年实现全覆盖，预计每年需提供缴费补贴和养老补贴仅占当时市财政收入3％，显示出政策方案具有较高可行性与有效性。针对不同县区财政状况差异较大的现实，设计出给予贫困县安排市级财政照顾，财政状况较好县不照顾的模式，为国家政策创新中解决不同区域差异问题提供了思路。
针对政策试点有效执行问题，B市在开展新农保政策创新时培训各级管理人员；制定《B市新型农村社会养老保险管理经办规程》，系统规范新农保管理和经办流程，奠定政策试点落实的组织保障。为提高民众积极性，逐乡逐村宣传讲解新农保政策；制定不同等级的缴费标准，满足不同经济状况民众差异化参保需求；为鼓励民众参保，将缴费年限与基础养老金挂钩，提倡多缴费多受益；针对无经济收入的孤寡老人和残疾人等困难群体，通过民政部门帮扶代缴部分或全部最低标准保险费，极大调动了民众参与热情。落实上述措施极大提高了政策创新的有效性。
4.3 新农保政策创新的块建构
业务型政策创新建构分为地方场域政策创新建构、国家场域政策创新再建构两个阶段。在块政府场域中，决策部门负责进行创新决策和协调筹集政策创新所需资源，并设立协调部门统筹业务开展，政策企业家带领地方业务部门设计和执行政策创新内容。上级业务部门可能还会基于自身业务开展情况提出政策创新内容融入到地方政策创新方案之中，参与地方政策创新的建构活动。
4.3.1 决策主体：打响新农保政策创新的发令枪
B市主要领导、国家人社部及国务院分管领导等为推动开展B市新农保政策创新及其向国家政策的传导起到了重要作用。时任B市市长比较重视和支持农保工作，在任命Z处长担任市人社局农保处领导后，向农保处交办研究开展农村养老保险的课题，B市由此开启新农保政策创新工作。由于制定的新型农村养老保险政策立足地方实际，具有很强的有效性与合规性，得到S省人社厅领导和人社部农保司领导的认可与支持，进而批准B市开展新型农村养老保险政策试点。
伴随政策试点取得意想不到的突出成效，引起时任人社部领导的青睐与认可，进而争取到时任国务院分管领导的关注与支持。经由人社部领导力荐，原来担任过民政部副部长的时任国务院分管领导到B市调研，该领导调研后曾表示：
“一定会向上级领导汇报新农保政策创新成效，并请上级领导在方便时候到B市来看看。”（访谈记录，SBRNZ20201015）
在此国务院分管领导努力下，推动时任国务院主要领导决定在全国开展新型农村养老保险工作。该国务院分管领导又两次到人社部调研，2008年4月到部里调研决定在国家层面开展新农保工作；8月又到部里调研此项工作，参与审议方案内容，并提出有效建议。
4.3.2 协调主体：协助有效落实新农保政策创新
地方与国家分别设立职责同构的协调部门，有助于推进地方政策创新向国家政策创新的上升和落实。在地方场域中，B市地县两级建立起职责同构的政策创新协调部门，确保政策试点工作在上下级政府中有序有效落实和推进。根据工作需要成立由分管副市长任组长，政府副秘书长、人社局局长任副组长，市直有关部门领导为成员的“B市新型农村社会养老保险工作领导小组”，在市人社局设立领导小组办公室，负责协调、组织和处理日常工作。各县区也成立了由主管县区长任组长、相关部门领导参与的县级工作领导小组，接受市工作领导小组指导，统筹协调县级新农保试点工作。在上述机构协调下，B市从2007年起连续两年印发《关于积极推进新型农村社会养老保险工作的通知》；2009年初出台《关于全面推行新型农村社会养老保险的意见》，市人社局先后制定出台20余个配套文件，明确了政策规定，规范了操作程序，增强了政策实施的操作性。
在国家场域中，自从1986年国家注重建设养老保障体系，就建立了初步的部际联席会议协调部门，在新农保政策创新中，以国家人社部为牵头部门成立了包含十余个国家部委单位的领导协调机构，其归口管理的国务院领导也扮演了协调主体的重要角色。由于新农保主要依靠公共财政投入，财政部门必然会参与到地方政策创新活动中。实现新农保政策创新落地需要财政部门大力支持，国务院分管领导几次与财政部门协调：
“是交心也好，是交流也好，人家领导有方法也不是硬压，反正就是一句话：这个事必须要做起来。”（访谈记录，SBRNZ20201015）
促使财政部门支持开展新农保工作，推动政策创新在国家层面的建构、试点与推广。
4.3.3 业务主体：设计和落实了近乎完美的政策创新方案
在地方场域中，围绕B市新农保政策试点，业务部门展开了调查摸底、机构建设、业务培训、宣传动员等工作。B市新农保政策创新的业务主导部门是B市劳动和社会保障局农村社会保险处，机构改革调整后为人力资源和社会保障局农村社会保险处（下称“农保处”），2006年初Z处长调任该处领导，全面负责B市农保工作。起初市领导将探索农村养老保险政策措施的任务交给了农保处，Z处长等从学习调研做起，邀请S省劳动保障厅农保处工作人员组成考察组，到江苏、福建、山东等地学习经验；到市属各县区农村开展问卷调查、召开座谈会、入户访谈等，完成《B市新型农村社会养老保险调研报告》；摸底B市新型农村社会养老保险建设全覆盖后的参保总人数、领取养老金人数、每年财政补贴总额等数据，为开展政策试点工作及后期全面推广打下坚实基础。
此外完善经办机构建设，各县区健全“农村社会养老保险管理中心”组织建设；在试点村设立劳动保障服务站，确保试点工作正常开展。培训参与新农保试点工作的各县区分管领导、业务部门人员、试点乡镇负责人和村干部等。制定经办管理规程，培养懂政策、精业务的新型农保工作“明白人”，保证了试点工作的高效开展。针对新农保政策对象，在各级新闻媒体采取原文刊登、政策解读、现场直播参保及养老金发放活动等多种形式，实施多渠道、多轮次、立体式宣传；向群众公布咨询电话，宣传解答政策，使新农保政策方案得到广大农民群众的认知与认同，提高了群众参保热情，塑造良好的群众工作基础。鉴于业务部门的出色工作，B市2012年10月被人社部社保中心表彰为全国城乡居民养老保险经办服务示范市，B市农保工作部门被S省委、省政府表彰为S省先进集体，被国务院表彰为全国新型农村和城镇居民社会养老保险工作先进单位。
在国家场域中，农保司扮演了主要业务部门角色。在B市进行政策创新建构过程中，农保司听取其新农保政策创新方案规划并提出具体建议，在地方政策试点过程中参与试点工作、调研考察和评估政策创新概况，并向国家业务部门主要负责人汇报政策创新情况，进而获得国家业务部门和国务院分管领导的重视与支持。对B市新农保政策创新完成调研考察和评估验证后，国务院分管领导两次赴农保司调研考察。
“第一次调研时，座谈后表态可以开展新农保政策创新，用（部）领导的话说，就是‘农保司的好日子来了’。第二次调研时，委员长（时任国务院分管领导后升任全国人大常委会委员长）与我们一条一条地核对方案内容，针对方案规划的总体设计，委员长评价是‘咱们英雄所见略同’；针对有整有零的个人缴费标准，建议用绝对数额代替按收入百分比缴费的形式，并说：做基层工作要简单明了，要让老人都能记得住，让小学生都能听得懂”。（访谈记录，BDRNL20210608）
在高层领导的重视和参与下，农保司在国家层面作为主要业务主体制定了国家新农保政策创新方案。
4.3.4 政策企业家：推动政策创新法案的出台与推广
B市新农保政策创新能够在全国得到复制推广，得益于以Z处长等为代表的领导群体使政策创新在同类政策创新中脱颖而出，得益于将精湛的专业经验、良好的组织协调能力与为民谋福的情怀，融入到创新方案拟定、开展、组织保障、资源保障、技术培训等方面。在地方场域中，以Z处长为例，成长于农家、做过农村的乡镇长，对农民包含热爱之情和使命感，使其对农村情况了然于胸，能够设身处地地考虑农村养老问题。多年任职于人社农保领域的工作经验及钻研精神，使其积累了精湛的业务技能和丰富的工作经验；外出调研和深入农村了解现实状况，使其充分了解与把握政策创新的外部环境，这些为政策方案采取养老保险两头补、划定多级缴费比例、特殊群体缴费由财政兜底等全面、细致、可行与以人为本的政策创新内容打下坚实基础。向市政府争取人力财政资源，培训农保工作人员，宣传新农保工作争取民众的理解和参与，争取省级业务部门及国家部委领导的认可与支持等，则体现出其系统化思考与全面推进落实的政策企业家才能。在国家场域中，以时任农保司领导和时任国务院分管领导为例，上述领导或是在湖南担任过乡村教师，或是在吉林下乡期间担任过农村集体户的户长，十分了解农村情况、农民生活及农村养老问题，对农村饱含热爱之情，后期又都有参与或了解国家农村养老保险管理工作，都对新农保政策创新试点工作给予了充分的重视与支持，对新农保政策在全国范围内试点与推广起到关键推动作用。
4.3.5 其它主体：营造了政策创新的良好环境氛围
除去直接规划设计B市新农保政策试点的部门外，政策创新上升过程中还有众多其它主体参与。区域政府给予了试点与创新的充足政策空间；国家其它归口领域内的主体参与，认可和支持了B市新农保政策试点工作；大众媒体进行了广泛地宣传报道。在中央集权体制与条块业务格局下，相对于国家条业务系统在政策试点初期就参与和指导B市新农保政策试点工作，使块系统的省级政府及其部门并未对新农保政策进行太多干预，也正是由于国家部委在政策试点之初的积极参与，省级政府也不便进行过多干预，这反而给予了B市开展政策试点的充足空间。在B市新农保政策试点取得初步成效后，S省决定顺势而为，推广B市新农保政策经验，于2008年1月印发《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》扩大试点范围，某种程度上传达了省级政府对政策试点工作的认可与支持。2009年国家决定扩大新农保工作试点后，S省成立新农保试点工作协调部门，并按国家规定给予B市相应财政补贴。
还有其它多元主体对B市新农保政策创新表达了认可与支持。在B市新农保政策创新初期，农保司还争取到时任全国政协社会和法制委员会副主任、原劳动保障部领导的大力支持。由其带领全国政协专题组调研B市新农保试点工作，认为B市新农保政策创新代表了中国农民养老保险制度建设的发展方向。该领导向时任全国政协主席写信汇报B市新农保政策创新经验，获得国家高层决策者的认可与支持；还以政协专业委员会名义直接上书全国政协，在全国政协委员会上介绍B市新农保政策经验。2008年中央党校第44期省部级干部进修班农村养老保险课题组赴B市调研，认为B市的经验做法给当时中国八亿农民带来福音，在全国多数地方具有推广价值。
大众媒体纷纷关注和报道B市新农保政策试点工作，在全国范围内介绍和传播了政策试点及其创新情况。在政策试点工作开展后，国家级的《人民日报》和区域性的《S日报》等新闻媒体纷纷报道B市新农保政策试点，或是发表新农保政策试点地领导的专题文章等，向外界介绍试点工作和创新经验。2007年9月中央电视台《新闻联播》详细报道B市新型农村社会养老保险工作；10月中央电视台《东方时空》栏目以党的十七大专题形式报道B市新农保政策创新经验，使政策创新在全国范围内得以传播和扩散。除了主动联系媒体进行政策创新宣传外，相关业务部门还主动向社会各界介绍新农保政策创新并争取支持。
“我们还印发了几千份政策创新材料手册，在代表们赴北京开会时宣传介绍政策创新状况以争取各界人士的了解与关注。”（访谈记录，BDRNL20210608）
4.4 新农保政策创新经验的条上升
通过分析B市新农保政策创新上升过程不同主体对话沟通活动，发现职责同构的纵向条业务系统路径——人社条业务系统是其政策经验上升的关键路径，国家人社部门直接扮演了纵向传导媒介角色，为政策创新经验上升发挥了重要作用。新农保政策创新属于劳动保障领域内的工作创新，B市农保处制定政策创新方案，便向S省劳动保障厅和劳动保障部农保司汇报方案计划，推动政策创新内容向上级业务部门传播。在政策试点前期阶段，国家条业务部门（劳动保障部农保司）便参与其中并扮演智囊角色，提供政策试点建议和支持。在B市开始规划制定新型农村社会养老保险试行办法时，时任农保司领导建议，将试点方案中基础养老金由80元调至60元，确保地方财政能承受得住，也为后期全国学习推广创造条件。在B市2007年7月正式开启试点工作时，时任农保司副司长出席T县“新农保”启动会，对B市新农保政策试点工作表达认可与支持。政策试点工作取得超出预期的成效引起上级关注，当年11月将B市列为首家“全国新型农村社会养老保险试点城市”，表明国家业务部门对地方政策创新的关注与认可。
在政策创新经验向上传导阶段，人社部直接建立条业务系统内上升通道（如派出调研组到B市调研新农保创新工作）促进政策经验上升。人社部多次派人到B市调研，得益于政策试点取得的突出成效，试点工作得到人社部分管领导和主要领导的认可与支持。2008年11月时任人社部部长调研B市新型农村社会养老保险试点工作，认为B市新农保政策试点取得非常好的进展，走在了全国前列，能够立得住、推得开，相信该模式在全国相当多地区都可以推行，并以调研报告形式将调研情况向国务院分管领导汇报。人社部编制的《关于S省B市探索建立新农保制度的调研报告》，充分肯定新农保制度建设，认为其模式为国家创立、推进、整合、完善统一的城乡居民养老保险制度发挥了示范引领作用。伴随调研报告由人社部提交给归口主管的国务院领导，地方政策创新经验由国家人社部门上升到中央决策者层面。也正是得益于B市这个地处西部、财政不宽裕、经济发展处于S省中等水平的地市成功推广新农保，坚定了国家人社部门在全国推广新农保的信心。
同年，时任人社部农保司司长证实，人社部以B市模式为蓝本制定了全国新型农村养老保险试点的指导意见，报国务院同意后在全国试点推行，标志着地市政策创新经验正式纳入国家范围传播推广。在人社部及国务院分管领导努力推动下，个人缴费、集体补助、政府补贴的“三结合”模式被写入党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。2009年6月时任国务院总理主持召开国务院常务会议，研究部署开展新型农村社会养老保险试点工作，决定在全国10％的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点，标志政策创新经验已经由地方经验上升为国家政策。上述内容证实了命题2，地方经验在国家部委的吸纳与建构之下，能够直接跃升为国家政策。
4.5新农保政策创新条块共识的达成
在地方场域中，B市决策集体围绕要不要开展新型农村养老保险政策试验召开会议。对于由政府发放补贴来推动新农保政策创新，市领导集体有不同认识，有领导赞成开展，有领导持不同意见，认为每人每月发放60元钱能干个啥？B市作为一个财政并不宽裕的西部城市，大范围搞财政补贴，太过超前；“老农保”更像一种商业行为，“新农保”却是一种政府行为，“是刚性的，一旦做了就退不回来”，存在很大风险。围绕是否开展新农保政策创新，经过几番讨论，市政府主要领导表达了开展新农保政策试验的坚定决心，“像我们这么大一个市，一年搞建设几十个亿，也不是花不起钱。核心就是领导层对新农保要不要做，要不要下决心的问题”。经过几次沟通与交流后最终达成共识：宁肯少上项目，也要把这件事做起来。在市领导统一认识达成开展新农保政策创新共识后，B市财政部门与劳动保障部门围绕具体方案内容设计并未形成一致意见。围绕财政投入60元标准作为基础养老金部分，劳动保障部门制定方案后与财政部门进行了几次协商，协商来协商去还是没有达成一致意见，那就上市政府常务会，常务会上也没有达成共识。市政府常务会后，B市农保处分别向S省劳动保障厅和国家劳动保障部汇报了新农保政策创新试点方案，方案框架及设计内容得到上级部门的认可与支持，增强了B市农保处开展新农保政策试验的信心。待到再次召开市政府常务会时，财政部门看到政策试点方案中60元的标准依旧没有发生变化，人家财政的领导也很聪明，便不再坚持原有意见转而同意该标准。地方财政部门审时度势转而同意方案内容，标志着地方场域围绕开展新农保政策创新及具体内容达成统一共识。
在纵向条业务系统内，劳动保障（人社）系统内形成共识推动了国家层面领导认可和支持。B市开展政策创新之前向农保司汇报相关方案内容，政策创新设计及内容得到农保司的肯定与认可，双方还对政策创新具体内容进行了协商与完善，农保司建议将基础养老金标准由80元调整为60元。在政策创新开展过程中，农保司相关领导赴B市调研新农保工作开展情况，尤其当农保司领导随机向一位八十多岁的老大娘发放养老金后，老人唱起当年歌颂毛主席歌颂红军的歌曲。该领导深切感受到百姓群众对新农保政策创新的大力赞成和赞赏，回京后向原劳动保障部分管领导和主要领导汇报了B市新农保政策创新经验。在农保司领导努力下，时任劳动保障部领导赴B市开展实地调研，在与群众交流的座谈会上，同样被当地群众支持政策创新的热情所打动，对B市新农保政策创新大为赞赏，标志着在条业务系统内围绕B市新农保政策创新达成基本共识。在推动不同层级领导针对B市新农保政策创新达成共识方面，农保司领导与劳动保障部领导起到了不可替代的枢纽作用，打通了条业务系统内的对话交流通道，并带动不同层级块政府形成了决策共识。
在国家场域中，得益于人社部的努力，B市新农保政策创新得到国务院分管领导的关注与重视，推动该领导到B市考察调研政策创新状况及其成效，并最终认可与支持B市新农保政策创新。关于全国新农保政策方案中基础养老金由国家财政投入60元，在国家财政部门和人社部门存在不同意见时，时任国务院分管领导与财政部分管领导进行多次沟通交流，财政部门最后表示支持国家新农保政策创新试点和全面推广，稍作调整后的国家新农保政策方案提交国务院常务会议审议通过，标志着国家场域内部达成共识。由此可见命题1是成立的，无论是地方场域中农保处在主要市领导支持下向上级业务部门汇报政策创新方案，还是国家场域中国务院分管领导协调人社与财政部门间的分歧，决策主体通过说服或施压等形式，统筹和协调业务创新部门与同级其它部门达成本级权益共识。
4.6上级协调下的新农保政策创新权益平衡
新农保政策创新上升中的部门权益问题主要表现为，原劳动保障部门与财政部门之间的职责利益协调与平衡问题，集中在新农保资金的财政投入方面，这也是政策创新中遇到的主要困难。在地方场域中，B市决策集体一致同意开展新农保政策创新后，B市劳动保障部门与财政部门针对方案中基础养老金标准不能形成一致意见，规划中以每名老人每月60元为标准投入财政资金予以支持，两个部门协商未果，但并未影响B市新农保政策创新活动持续推进。在B市主要领导支持下，农保处按照工作规划向上级业务部门分别报告了政策创新方案。
同样，在国家场域中，若要推进及后期在全国推广新型农村养老保险政策，基础养老金部分由国家财政投入60元是前提条件，人社部上报国务院的政策方案也是60元标准，但国家人社部门与财政部门不能达成共识。因为财政部虽掌管全国财政资金，但现实状况和职责使其分毫必争，因此两部门基于职能职责的分歧是无法通过自身协商能解决的。最终，时任国务院分管领导发挥上级决策及协调主体角色做财政部工作，确定国家财政承担基础养老金部分的标准为55元，其余5元由省市财政分担。若不是有委员长（时任国务院分管副总理）的大力领导与支持，几十亿的财政资金能否到位，新农保工作能否有效推动，这些真没把握，最起码全国不会推广落实那么快！综合地方场域和国家场域权益平衡过程看，上级领导在协调不同部门达成利益平衡过程中发挥了关键作用。
5 结论与讨论
以B市新农保政策创新为案例，以科层制与条块体制为组织基础构建分析框架，解释了地方经验上升为国家政策的一种新模式——业务型政策创新上升。研究发现：
（1）业务型政策创新上升具有明显的块建构与条上升特征。以块级政府为单位，在决策部门领导和统筹下，由政策企业家、业务部门、协调部门等开展政策创新建构、达成创新共识，协调和平衡权益关系；以条业务系统为路径，完成政策创新的评估验证与经验上升，使地方经验发展演变为国家政策。业务型政策创新上升研究，对地方经验上升为国家政策现象研究进行了新的类型学拓展，并解释了该类政策创新上升现象的具体机制。
（2）在业务型政策创新上升过程中，政策创新经验被国家部委学习吸纳后，能够由地方经验直接上升为国家政策。已有研究认为政策创新实现由点到面的推广，还需经由中间环节进行政策创新再建构，继而才能在国家层面开展政策创新、出台国家政策，所以呼吁加强政策创新扩散过程中的中间环节参与主体影响作用的分析。而针对业务型政策创新上升的研究发现，中间环节参与主体（如省级政府）未必一定会产生关键性影响，应当具体情况具体分析。业务型政策创新上升，因其创新内容具有出色的有效性、合规性与实用性，政策创新经验可能通过其所属条业务系统直接被国家部委学习借鉴，进而被国家业务部门作为蓝本开展政策创新建构，补充与完善了政策经验推广过程的内部机制，丰富了已有研究中地方经验发展为国家政策的研究成果。
（3）参与业务型政策创新上升的部门主体，会同时从所属块政府和条业务的角度思考其权益关系，但业务型政策创新上升的权益关系主要是以块政府为单位进行衡量的。因而，在块政府内政策创新上升的收益大于成本，是实现政策创新建构与上升的前提。在此基础上，鉴于责任包干的治理原则与党领导的属地负责制，相对于业务部门等其他主体，某项政策创新建构与上升能否实现，关键取决于块政府党政主要领导是否一致赞成与支持。块政府内的决策主体能够通过软方法或硬手段，促成块政府内的业务创新部门与其他部门，围绕政策创新建构及其上升达成共识。从政府组织内部的条块差异出发，围绕着新农保政策创新上升，分析了政府组织内部央地之间、同级政府横向部门间的职能差异、利益分歧以及如何化解冲突达成共识等内容，探究了不同级块政府、条部门在政策创新上升中的不同作用影响，分析与完善政策主体发挥重要作用的具体机制。新农保政策创新由地方上升推广至整个国家，得益于地方政府与国家业务部门、国家业务部门与国家决策者之间的协同合作与为民服务宗旨的共同作用，在已有研究认为中国社会中央集权与地方分权会引起有效治理悖论之外，提出了新的例证和想象空间，故应当注重发挥此类体制优势以促进社会共同发展。
基于政策扩散与政策试点等视角，研究地方经验上升为国家政策已取得相当丰硕的成果，但立足于兼具科层与中央集权体制的组织结构背景，从政府组织内部，研究政策创新上升的具体机制还依旧有待深入。通过对单一案例进行过程追踪和深入访谈，解析了业务型政策创新上升机制，深入分析了该类政策创新上升的影响因素、参与主体和上升路径等内容，但针对同类政策现象的研究依旧存在很大探索空间，例如本文解释了主要决策领导的关注和重视，能够加速业务政策创新在同级块政府内部建构与推广扩散工作，但不意味着主要领导推动的业务政策创新，就一定能够在同级块政府内得到推广扩散，这其中的因果机制还有待未来探析。
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本期来源：《公共管理学报》2022年第3期
编辑：王丹杨
校审：牛坤在
审核：光涵