政府改革与国家治理：周期性政府机构改革的中国逻辑——基于对八次国务院机构改革方案的考察分析
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摘要
政府是国家治理的重要主体,改革政府是提高国家治理水平的必然要求。改革开放四十多年来,中国持续推进政府机构改革,每五年一次,至今已有八次,形成了周期性改革政府的国家建设机制。政府机构改革围绕政府职能优化展开,在社会主义市场经济条件下,政府职能优化必然给市场和社会力量以成长空间。所以,在周期性的政府机构改革中,政府、市场、社会这三大国家治理力量往往得到同时加强。周期性政府机构改革由此成为中国国家治理能力建设的重要机制。实践表明,五年一个周期的政府机构改革,既能不断优化国家治理体系,也能随国家各项事业的发展而不断提高国家治理能力,是中国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础和保证。
文章结构
二十多年前,世界银行发布的《1997年世界发展报告》以“变革世界的政府”为主题,力图回答这样一个根本问题:政府的作用是怎样的?其有效性如何?以及如何才能做得更好?当时,这份报告采用的中国资料不多。如果二十多年后的今天重写这份报告,情况一定会完全两样。经过近四十年的发展,中国以自身的成功实践佐证了当年报告从世界各国历史和经验中提炼出的一个基本判断:没有一个现代化的有效政府,经济和社会的可持续发展都是不可能的。
然而,中国政府机构改革四十年的成果,不仅仅体现在提高了政府有效性,更重要的是整体推动了中国国家治理体系和能力的成长。因为,政府机构改革在提升自身有效性的同时,有力地助推了市场和社会这两大国家治理力量的成长,并通过周期性的变革使得国家制度获得进一步巩固和完善。本文将通过对改革开放四十年来政府机构改革方案的综合考察和分析,揭示中国周期性政府机构改革的历史逻辑及其对国家治理的效应。
一
政府改革与国家治理：中国的实践
国家治理是国家建设的内容,完善国家治理体系、提升国家治理能力是国家建设必须完成的历史任务。所以,包括英国、美国在内的许多发达国家,都会在经济起飞后把国家治理提上议事日程,以保证经济和社会持续发展。尽管中国是社会主义国家,但作为社会主义现代化建设重要内容的国家建设,也面临同样的发展过程和历史任务。从中华人民共和国的发展历程来看,把国家治理问题正式提上议事日程是在改革开放后,最初的关注点是政府改革,建设现代化的政府管理体系。20世纪90年代后,随着社会主义市场经济体制的确立,国家与社会、政府与市场二元分化的不断深入,在企业治理、市场治理、社会治理问题的相继出现以及依法治国方略提出的大背景下,政府机构改革开始朝着构建国家治理体系、提高国家治理能力的方向发展。到了2013年,改革的总目标第一次明确定位为:完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。从此,政府机构改革就纳入了国家治理体系和治理能力现代化建设范畴。
政府是国家治理的重要主体,政府改革推动国家治理,政府建设水平决定国家治理水平。这是最基本的政治逻辑。尽管改革开放前以及改革开放初期的政府机构改革不是在“国家治理”的概念下展开的,但是已经包含浓厚的国家治理意识。当年毛泽东就明确认为,中国这样的大国要治理好、发展好,不仅需要有效的中央政府,还需要有效的地方政府,指出“处理好中央和地方的关系,这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”改革开放全面展开后,基于改革、发展、稳定三者有机统一的战略要求,政府机构改革始终被视为推进经济体制、政治体制和社会管理体制改革,全面优化国家宏观管理体系的重要抓手。另外,从政治上讲,在中国共产党治国理政的观念中,建设好人民政府,使其成为推动经济发展、服务和保障人民的政府,是治理好中国这样超大规模国家的战略基础和根本保证。
现代国家治理不可能仅靠政府的单方面力量来完成,必须通过多方力量来实现,至少有三大力量:一是政权力量;二是政府力量;三是社会力量。政权力量,主要由体现国家意志的宪法和法律、政权与制度、执政党与公民参与等要素构成。政府力量,从狭义上讲,就是行政力量,主要由依法履行公共事务管理职能的各级、各部门政府行政机构与行政人员等要素决定。由于直接承担公共事务的管理,政府力量除受制于国家政权体系外,还要受制于经济社会发展的现实,既要与政权力量相契合,也要与包括市场在内的社会力量相契合,在国家治理体系中,发挥着联合、协调与激发国家政权力量与社会力量,共同治理国家的关键使命。社会力量,主要由人们在生产、生活和交往中形成的组织、制度、价值和秩序等要素构成,这其中包括两大基本体系:一是市场体系,二是自治体系,这两大体系相互渗透,交互作用。实践表明,这三大力量的大小强弱、质量高低,直接决定着国家治理体系的完善程度、国家治理能力的实际水平。在国家治理体系中,政府力量对上决定着政权体系的健全和政权力量的权威,对下决定着社会体系的发育和社会力量的作用发挥。所以,国家治理离不开政府作用的发挥。
然而,从国家治理角度来讲,政府力量的大小固然重要,但其与国家治理能力之间不是等比例关系。国家治理能力是基于政权力量、政府力量和社会力量的合力形成的,而这种合力决定于这三种力量在国家治理中的合理配置和良好合作。所以,在提升国家治理水平时,什么样的政府是好的政府、多大的政府力量是合适的力量,必须通过有效平衡和协调政权、政府和社会三者关系来把握。中国的政府改革从一开始就面临调整政府与其他治理力量关系的问题。20世纪80年代政府改革主要调整党与政府关系、政府与企业关系,一方面强调政党分开,让政府回归行政本身,担负应该担负的行政职能;另一方面强调政企分开,强调政府不要直接管理企业,让企业自主,政府从企业的直接管理者回归到国家运行的宏观调控者。到了90年代,随着社会主义市场经济体制的确立,政府改革面临如何建设针对市场需要的“小政府”和针对社会建设需要的“大政府”这两大问题:“小政府”建设的关键,就是处理好政府与市场的关系;“大政府”建设的关键,就是处理在市场经济条件下政府应该在多大程度上担负起供给公共物品和公共服务的职责。2000年后,随着社会主义市场经济的深化以及经济总量和社会事务总量的全面增长,政府改革在面临既有的两大问题的同时,又面临两个更大的战略性任务:一是如何与社会主义市场经济体制发展有效契合,在充分发挥社会主义市场经济作用的基础上更好地发挥政府的作用;二是如何与中国既有的社会主义制度体系有效契合,使政府运行既能符合现代国家治理要求,又能符合中国特色社会主义制度的内在逻辑。在回应前者时,政府改革以放大市场在资源配置中的作用为取向,适应市场从“基础性作用”转变为“决定性作用”对更好发挥政府作用提出的要求;在回应后者时,政府改革在强化政府依宪、依法行政,建设法治化政府的同时,重新调整与党的领导和党的组织体系的关系,改变因改革开放初期强调党政分开而带来的党政关系模糊状态,明确了在中国特色社会主义制度体系框架内,党政应该协同起来,党负领导职责,政府负管理职责。由此可见,这四十年的政府机构改革,看起来改的是政府机构本身,但实际上调整的整个国家治理方式和治理体系,目的是推动现代化发展。
国家治理体系对政府的定位和要求,最终都要通过政府职能配置、机构设置、流程再造、人员调配等方面的变革来实现。所以,每次政府机构改革的展开,都主要集中在两大方面:一是行政职能的适配度;二是行政运行的效能度。适配度关系到政府力量与政权力量、社会力量之间的契合水平,契合度越高,政府不仅能够有效推动政权力量和社会力量发挥作用,还能够从政权力量和社会力量中获得必要的支持和帮助;效能度关系到政府职能发挥和运行效率,效能度越高,政府职能的实现水平越高,对经济、社会发展的正向作用越强。行政职能的适配度与行政运行的效能度,共同决定着政府的有效性。有效政府是国家治理的基础和关键。所以,在国家治理体系和治理能力建设中,有效政府建设应该是贯穿始终的战略任务。
从总体上讲,改革开放以来的政府机构改革,不是为改革政府而改革政府,而是从大国发展和大国治理的要求出发建设有效政府,使中国政府建设始终在三个逻辑上展开:一是建设高效的现代政府的逻辑;二是大国治理需要有效政府的逻辑;三是政府组织和运行必须与国家制度体系保持内在契合的逻辑。所以,每次政府机构改革都要同时处理好内外两大方面的问题。从外的方面看,要处理好政府与政党、市场、社会的关系问题;从内的方面看,要处理好政府的职能、机构、流程和人员问题。这两大方面的问题是联动的、相互决定的。
中国政府机构改革的战略定位和现实使命,决定了政府机构改革既不可能一蹴而就,也不可能一劳永逸,必须因时而变,以保持政府与国家发展、国家治理的内在契合。为此,改革开放以来,中国政府改革形成了世界上少有的周期性改革机制,每五年政府机构改革一次,不断优化政府机构,提高政府效能。本文认为,这种政府机构改革机制可以视为国家治理现代化的中国模式。
二
中国政府机构改革的周期和逻辑
为“把一个混乱的国家变成一个有秩序的、进步很快的国家”,1978年开始的改革开放一开始就把政府改革提上议事日程。从那之后到今天,在改革开放四十多年中,中国前后进行了八次政府机构改革,时间分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年,每五年一个周期,每一次都从国务院机构改革开始,然后推动地方政府机构改革。这种改革周期与五年一次的党政机构换届的制度安排直接相关;而从上到下的改革推进路径与中国实行单一制直接相关,地方在政治上、行政上服从中央,在具体行政实践中与中央保持一致和协调。中央政府机构的调整意味着整个国家行政方向和治理逻辑的变化,地方自然要作相应的调整。
政府机构改革,一开始就定位为“一场革命”,所以,时间跨度已达四十多年的周期性政府机构改革,也可以看作是政府周期性的自我革命。这四十多年的政府机构改革与中国现代化发展和国家建设紧密结合,不同时期的侧重点不同:八十年代强调精简高效,九十年代强调有限政府和法治政府,2000年后强调政府宏观管理能力建设。这期间实现了三个重大转变:一是从计划经济政府向社会主义市场经济政府转变;二是从非法治化政府向法治化政府转变;三是从注重党政分开的政府向强调党政协同的政府转变。这三大转变都具有革命性意义,展现了三大发展取向:市场化取向、法治化取向和党政协同化取向。
中国的改革开放是从重新认识落后国家如何建设社会主义、重新探索社会主义社会如何解放和发展生产力开始的,政府机构改革是随着这种认识的深化、探索的深入而一步一步向前迈进的,逐渐实现了对政府的革命性重塑。改革开放以来的八次政府机构改革,看起来是五年一个周期、机械化地推进,其实不然。每一个周期的政府机构改革都有相应的使命和任务,把八个周期、四十年的改革连接起来,就可以清晰地看到:通过这四十年的周期性改革,中国政府机构改革先后回应了机构与职能、效率与公平、民主与法治、政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府以及党的领导与政府管理这些重大理论与实践问题,并由此构成了四十年周期性改革的整体行动逻辑。这个发展过程和行动逻辑表明两点:一是中国政府的机构改革实现了政府整体重塑,具有了现代化政府的基本要素;二是中国政府的机构改革是追求价值理性和工具理性的有机统一,而且随着改革的深入而不断深化。下面将通过八次国务院机构改革方案来具体呈现这个发展过程和行动逻辑,以全面把握中国政府机构改革的方式、路径、进程和趋势,透视中国四十多年大变革与大发展过程中能够保持改革发展稳定有机统一、政府改革与国家治理相互促进的内在机理。
（一） 建设“符合现代管理要求”的政府：1982年、1988年的改革
政府机构改革与改革开放同时起步。经过酝酿和准备,第一周期的政府机构改革于1982年开始,1988年进入第二个周期。在这两个周期中,中国改革开放的主题就是以经济建设为中心,解放和发展生产力,学习和引进现代先进技术和管理经验。与此相应,政府机构改革的基本定位就是:“要建立一个符合现代化管理要求,具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。”这两个周期的改革着力点各有侧重:1982年的改革侧重于人与机构,主要解决干部老化和机构臃肿问题;1988年的改革侧重于机构与职能,主要解决党政不分、政企不分的问题。为了把政府机构改革与社会主义现代化建设挂钩,以强调改革的必要性和合理性,改革者把这些改革任务都归纳到“现代化管理要求”之中。至于何谓“现代化管理要求”,当时的改革者也不是最清晰。从当时的文件以及国内各种介绍国外政府机构的书籍来看,这个“现代化管理要求”很简单,就是通过改革形成现代化国家政府一般都拥有的基本要素和基本形态。
1982年的改革,针对机构臃肿、层次重叠、职责不清、效率很低的状况,着力于机构优化精简和干部年轻精干。改革的方案是:改革国务院领导体制,减少副总理,设国务委员,由国务院总理、副总理、国务委员和秘书长组成国务院常务会议。国务院原有副总理13人,减为2人;同时,改革国务院组织体制,将原有的98个部、委、直属机构和办公机构,裁减、合并为52个左右。国务院和各部、委的机构精简之后,工作人员的编制约为3.2万人,比原来的4.9万人减少1/3左右。由此,中国政府机构迈上以精简为取向的改革发展道路。
1988年的改革,提出“党政分开、政企分开的精简、统一、效能的原则”。这个原则背后的精神,就是按照现代化管理要求来定位政府、组织政府和建设政府,使其在组织方式、运行方式和人员队伍上更具现代性,做到组织规范化、运行制度化、人员专业化。党政分开的目的,就是使政府按照法律规定和行政原则来组织和运行;政企分开的目的,就是坚决改变计划经济条件下政府直接管理企业的状况,形成政府宏观把握经济发展的职能和能力。与1982年精简机构相比,这次改革的最大特点是:不搞简单的撤减、合并,而是转变职能;不搞简单的人员裁减,而是建立国家公务员制度,为政府现代化奠定最重要的制度和人员基础。所以,1988年改革的最大意义在于:从改革政府弊端逐渐发展到塑造政府。具体来说,一是接受现代政府管理原则和精神,如按照现代化发展要求重新定位政府职能,并以职能为核心改革政府;二是塑造现代政府管理所需要的制度、队伍和管理方式,如设立国家公务员制度、建设职业公务员队伍等。
（二）建设“适应市场经济要求”的政府：1993年、1998年的改革
1992年,建设社会主义市场经济成为改革的目标和任务,中国的经济与社会发展由此开始从计划经济迈入社会主义市场经济。随着社会主义市场经济体制的确立,社会每个成员有了更大的自主发展空间,包括企业在内的各类社会组织有了更大的独立性和自主性,政府与企业、政府与市场、政府与个人因此发生了革命性变化。这样一场革命性的变革和进步,不仅做实了以“现代化管理要求”改革政府,而且使得“现代化管理要求”有了直接而具体的制度、理论和实践依据,这就是市场经济。只不过在具体实践中,这个市场经济必须以社会主义为前提,是社会主义市场经济。如果说前两个周期的政府改革,改的是政府的肉身,那么1992年之后的周期性改革,改的则是政府的筋骨,力求脱胎换骨,建设从社会主义市场经济脱胎出来的现代化政府。实践证明,这个过程虽然不容易,但非改革到底不可,否则社会主义市场经济即使建立起来了,也无法得到健康发展。建设与市场经济相适应的政府的努力,从1992年开始,一直延续至今,只是不同周期的使命和任务不同。
1993年、1998年这两个周期政府改革的核心任务就是根据建设社会主义市场经济的基本要求,重新配置政府的权力、机构和职能体系。由于1992年宣布建设社会主义市场经济,相应的理论研究和实践探索才刚刚开始,所以,国务院把1993年的政府机构改革方案定位为“带有一定的过渡性”、“带有试点性质”的方案。虽然改革还主要集中于职能转变与机构精简,但更加注重探索和形成政府管理经济的新方式、新体制、新机制。为此,这次改革“加强宏观调控和监督部门,强化社会管理职能部门,减少具体审批事务和对企业的直接管理,做到宏观管好,微观放开”。为了强化宏观调控能力,组建国家经济贸易委员会;为了放开市场,一些专业经济部门改为经济实体或改为行业总会,如撤销航空航天工业部,分别组建航空工业总公司、航天工业总公司,撤销轻工业部、纺织工业部,分别组建中国轻工总会、中国纺织总会。
这些改革在一定程度上调整了政府与市场、政府与社会之间的权力关系,逐步放权企业、市场和社会。为了在分权的同时,维系住大国治理所需要的国家能力保障,1994年推出了分税制改革。这是中国有史以来第一次用现代财税体制调整中央与地方的关系,目的是形成既能放活地方,也能确保中央有效地调控中央与地方关系。实践表明,面对社会主义市场经济带来的革命性冲击,政府机构改革既要深化有针对性的具体改革,也要推进系统性的政府重塑。在这样的形势下,1998年的政府机构改革对政府动了大手术、进行了大调整。
1998年的政府机构改革是在“改革势在必行”和“不改革没有出路”的共识下展开的。由于1997年党的十五大提出了依法治国、建设社会主义法治国家的发展目标,所以,这次机构改革,既要对在计划经济体制下形成的政府机构设置进行全面改革,也要对在社会主义法制还不完善条件下确立的政府机构设置原则进行重新确定。1998年提出的政府机构改革目标是:建立办事高效、行为规范的行政管理体系,进一步完善国家公务员制度,建立适应社会主义市场经济体制、有中国特色的行政管理体制。同时,提出了四大具体改革原则:一是按照发展社会主义市场经济的要求,进一步转变政府职能,实现政企分开;二是按照精简、统一与效能的原则,调整政府组织结构,实行精兵简政;三是按照权责一致的原则,调整政府部门的职责与权限,明确划分各部门之间的职能分工;四是按照依法治国、依法行政的要求,加强行政体系的法制建设。在这样的改革目标和原则下,政府进行了五大方面的机构改革:第一,大幅压缩国务院组成部门。此前,这类机构的数量一直徘徊在40个左右,这次改革一下子减少为29个,同时,还压缩了机构职能范围,推进政企分开。第二,重新布局政府部门体系。把国务院组成部门分为四类,分别是:1.宏观调控部门,如国家发展计划委员会;2.专业经济管理部门,如信息产业部;3.教育科技文化、社会保障和资源管理部门,如教育部、劳动和社会保障部、人事部等;4.国家政务部门,如外交部、国防部、文化部等。这既是对政府组成部门进行分类,同时也是对政府职能作出重新定位,即宏观调控、专业监管、公共服务、政务管理。由此构成的政府,不仅是权能有边界的政府,而且是职能明晰的政府。第三,从职能和机构上深化政企分开,一方面,明确政府管理部门不再直接管理企业;另一方面,将专业经济管理部门压缩为宏观调控部门中的一个功能局。第四,大幅精简机关干部。干部编制总数减少一半,这样的力度在共和国的历史上是没有过的,在世界各国的政府改革史上也是罕见的。第五,用法律的手段规范政府职能和机构。这五个方面的改革,在中国政府机构改革的实践中具有开创性意义。学术界给予了很高评价:它使高效、廉洁与精简的政府理念和形象深入人心,为新一轮的机构改革和行政管理体制改革打下了良好的心理基础。
（三）建设“服务现代经济与社会”的政府：2003年、2008年的改革
市场经济是以劳动者自由择业为前提的,所以,社会主义市场经济的确立和发展,很快就孕育出了新中国政府从未面对的两大治理空间:一是现代经济;二是自主社会。在社会主义市场经济发展的逻辑中,这两大空间是相互依存的,以市场经济为基础的现代经济必然孕育着自主社会;而自主社会的发育和成长是现代经济发展的必要基础。这意味着1998年改革确立起来的“适应市场经济要求”的政府,必须进一步深化改革,尽快具备为正在发育的社会提供必要的公共服务和社会保障的职能和能力,以便有效治理和服务于现代经济和自主社会这两大新空间,确保社会主义市场经济进一步健康发展。
在2003年和2008年的两个改革周期中,2003年的改革更多是从服务现代经济发展需要出发的。改革是“在过去五年改革的基础上进行”的,主要“解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题,为促进改革开放和现代化建设提供组织保障”。“国务院机构改革的重点是:深化国有资产管理体制改革,完善宏观调控体系,健全金融监管体制,继续推进流通管理体制改革,加强食品安全和安全生产监管体制建设。”显然,这次改革主要是对1998年改革的深化和补充,目的是健全和完善政府服务社会主义市场经济的体制机制和基本功能。
与2003年改革不同,2008年的改革,不仅强调要提高服务现代经济的能力,而且强调要提高服务民生和社会建设的能力。这种不同是由国家建设框架和国家治理结构的重大变化带来的。1992年开始社会主义市场经济体制建设,到了这个时候,必然要提出社会建设问题。2007年,中共十七大提出了建设社会主义和谐社会的发展目标,从而使得从新民主主义革命以来一直没变的“三位一体”国家建设框架,变为“四位一体”建设框架,即在原有的经济建设、政治建设和文化建设基础上,加上了社会建设。社会建设的承担主体是政府,要求政府能够保障社会基本民生、维护基本经济和社会秩序、促进社会公平正义。对于努力迈向现代化的中国政府来说,这些要求也是革命性的。市场经济建设要求政府从原来的“大政府”变成“小政府”,而社会建设则要求政府从原来管生产的“生产型政府”变为保证民生、维护市场秩序的“服务型政府”。这两大转变都要求政府全面调整与企业、市场和社会的关系。既要调整权力关系,也要调整职能配置;既要改变机构设置,也要改变运行方式,是政府行政体制的系统性变革。为此,2008年政府机构改革,第一次提出了“深化行政管理体制改革的总体目标是,到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”。这次改革围绕着三大重点展开:一是加强和改善宏观调控,促进科学发展;二是着眼于保障和改善民生,加强社会管理和公共服务;三是按照探索职能有机统一的大部制要求,对一些职能相近的部门进行整合,实行综合设置,理顺部门职责关系。这三大重点,既是之前政府机构改革的深化,也是1993年以来政府机构改革的集成。通过这次改革,中国政府机构改革的两大支点也就稳定下来了:一是转变职能这个支点;二是实行大部制这个支点。前者关系政府的性质,后者关系政府的形态。
从1993年的周期到2008年的周期,前后共四个周期,二十年时间,改革的任务就是在社会主义市场经济条件下健全和完善政府职能和机构,目标是建设廉洁高效政府、法治政府、服务型政府。改革的成效是显著的,使原先承载计划经济的政府完全转变为服务社会主义市场经济发展的政府。建设社会主义市场经济的根本目的,就是要建设社会主义现代化强国。所以,中共十八大之后,基于建设社会主义现代化国家的现实要求,把政府改革提升到推动社会主义制度更加成熟定型、实现国家治理现代化这个战略高度。这使得2013年和2018年这两个周期的政府改革,不仅要从现代化国家建设要求出发,而且要从中国特色社会主义制度本质要求出发。
（四）建设“党政协同”的现代化政府：2013年、2018年的改革
中共十八大明确了“建设中国特色社会主义,总依据是社会主义初级阶段,总布局是五位一体,总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴”。所以,十八大之后国家建设框架和国家治理再次发生重大变化。从国家建设框架看,由之前的“四位一体”发展为“五位一体”,加上了生态文明建设;从国家治理结构来看,其涉及的领域越来越多,不仅有经济、社会、文化,而且有天、地、人,不仅要解决改革、发展、稳定,而且要解决公平、正义、共享,等等。在这样的发展结构和态势下,国家治理问题也就整体提上议事日程。2013年,国家治理体系和治理能力现代化被定为全面深化改革的总目标。由此,中国政府机构改革的总逻辑,就由社会主义市场经济逻辑转入国家治理现代化逻辑。
中共十八大于2012年11月召开,2013年的国务院机构改革方案在2013年3月公布。改革方案虽然体现了十八大精神,但还无法拿出全新的举措来落实十八大对政府机构改革提出的要求。但应该注意到,2013年、2014年、2015年和2016年推进的全面深化改革、全面依法治国改革、全面从严治党改革以及新的五年计划的新理念与新部署,都直接或间接地包含了政府改革的要求和内容。其中最重要的是为政府机构改革明确了两大根本原则:一是进一步明晰了政府与市场的关系,将市场经济在资源配置中的“基础性作用”改为“起决定性作用”,强调市场在资源配置中起决定性作用,在这个基础上更好地发挥政府的作用。二是进一步明确了党的领导是中国特色社会主义的本质要求,是中国特色社会主义制度的最大优势,是一切改革和制度设计的前提和基础。这两个原则为政府机构改革提供了基本价值框架:既要严格遵循社会主义市场经济发展的内在要求,以确保政府成为推动经济社会发展的强大力量;同时也要严格遵循中国特色社会主义制度的内在规定,以确保政府改革和建设过程成为使社会主义制度更加成熟定型的过程,以更好发挥中国特色社会主义制度在国家治理中的制度优势和政治优势。
在这样的格局、原则和框架下,2018年的政府机构改革第一次与党的机构改革协同起来,从完善和发展中国特色社会主义制度出发,立足国家治理现代化要求,形成了《深化党和国家机构改革方案》。根据2018年中共十九届三中全会通过的关于党和国家机构改革的《决定》和《方案》,这次机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革,以党和国家机构改革一体安排、党政军群机构改革统筹推进的方式进行,“目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,形成总揽全局、协调各方的党的领导体系,职责明确、依法行政的政府治理体系,中国特色、世界一流的武装力量体系,联系广泛、服务群众的群团工作体系,推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力,全面提高国家治理能力和治理水平”。这决定了2018年周期的政府机构改革在完善党和国家机构的宏观布局中安排,在全面统筹党政军群机构设置和职能配置中推进,在党政协同中健全政府体制、提高政府治理能力。
这次党和国家机构改革,就是要从制度上体现“中国共产党领导是中国特色社会主义本质特征”,落实党的全面领导,改进党的领导方式和执政方式。所以,不论是党和国家机构一体安排,还是党政军群机构改革统筹推进,都是以党的全面领导、党政协同为原则展开。虽然这与改革开放之初提出的“党政分开”的原则有所不同,但核心使命是一样的,都是要全面提高政府机构设置和职能配置的合理性、提高政府运行效率和管理能力。从当年的“党政分开”到今天的“党政协同”,是四十多年改革走过的历史轨迹。当年的“党政分开”,是针对在尚未搞清楚落后国家如何建设社会主义的条件下所形成的党和国家机构而采取的必要措施,而在中国特色社会主义获得成功发展的今天,强调党的全面领导、党政协同,是中国特色社会主义本质特征的必然要求,是完善和发展中国特色社会主义制度的必要措施。这个历史性变化表明,经过四十多年的改革和实践,中国成功走出了中国特色社会主义道路,政府改革不仅围绕着改革过程中的阶段性任务和目标,而且全面围绕着中国特色社会主义的总任务、总布局、总要求而展开,从而把政府机构改革和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化融为一体,建设“党政协同”的中国特色的现代化政府。
1978年改革开放之初政府改革以“现代化”为取向,四十年后,2018年政府改革同时以“现代化”和“中国特色”为取向。这之间的差异充分说明了一点:通过这四十年周期性政府机构改革,中国政府改革和政府建设,不仅开辟出了现代化发展方向,而且找到了自己的制度之根、价值之魂。这对于立志成为世界强国的中国来说是十分重要的。国家制度缺乏现代性,必然没有竞争力;国家制度缺乏自我根基,必然没有生长力。国家制度如此,与国家制度直接相关的政府组织和运行也是如此。立足中国特色,也就找到了制度之根和价值之魂。从政府机构改革来说,“中国特色”取向,体现为党的全面领导,党政机构和职能统筹设置,在准确定位、合理分工的前提下,实行党政机构合并设立和合署办公,整体优化力量和资源,发挥综合效益;“现代化”取向,体现为以转变职能为核心改革政府,以发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用为原则来定位政府的角色,以统筹协调党政军群机构和职能来优化政府,以满足经济和社会发展的现实需要来充实政府。为此,在2018年的改革方案中,党中央决策议事协调机构的办公室能设置在政府相关部门的,就直接设置在国务院相关机构中,以便在决策实施中做到党政协同。另外,根据“五位一体”总布局要求和新时代经济社会发展的现实需要,优化整合政府机构和职能,组建自然资源部、生态环境部、退役军人事务部、国家国际发展合作署、国家医疗保障局、国家移民管理局等部门。
2018年开启的建设“中国特色”的现代化政府,就像1998年开启的建设“适应市场经济要求”的政府一样,也需要一个比较长的建设过程。因而,周期性政府机构改革还会五年一个周期地不断延续下去。
三
周期性政府机构改革推动国家治理现代化
纵观四十年八个周期的政府机构改革,中国政府机构改革不是孤立的改革行为,始终与国家建设相伴,与经济社会发展周期性运行紧密相连,形成立足改革开放要求和国家治理需要,以五年为周期,以职能机构改革为主要内容,以央地联动为主要形式的政府机构改革的中国模式。政府机构改革的周期来自中央和地方党政机构五年一届的任期规定,所以,每一次换届后,从中央到地方都要面临政府机构改革问题。这样,政府机构改革也就成了每届党政机构开局的基础性工作,成为党的执政和政府运行的内在机制。所以,改革开放以来,在五年一届任期中,党中央必定要完成三项最基本、最重要的工作部署:一是党的建设工作部署,通常在新一届党的全国代表大会上作出;二是政府机构改革的工作部署,一般在中央委员会第二次全会上作出;三是国民经济与社会发展五年规划,通常在中央委员会第五次全会上作出。对国家治理来说,这三次工作部署分别支撑了国家政权体系建设和发展、政府体系建设和发展、经济与社会体系建设和发展。这三方面的建设和发展,对提升国家治理能力都起着直接的支撑和推动作用,其中作为落实党的路线方针政策、推动经济社会发展主体的政府建设和发展,对国家治理体系完善和治理能力提升起着直接的促进和推动作用。
改革开放四十多年来,中国的发展始终在改革、发展、稳定三者有机统一中稳步前行,每个新周期的改革和发展,都是对前一个周期发展的平稳延续和有效超越。在这样的改革发展框架下,政府机构改革首先不是孤立无援的,而是与党的建设、经济与社会发展保持了有机的联动关系,有明确的使命,同时也能得到内外力量的有力支撑;同时,不是一次性的,而是连续性和递进式的,每一轮改革都努力在前一轮改革的基础上有新突破。这一切都在客观上决定了政府机构改革对提升国家治理能力有直接的推动作用。
中国是一个超大规模的社会,既要进行全面变革,又要实现快速发展,对国家治理的有效性具有强烈的内在要求。保证这种有效性,除了不断强化党的领导作用外,就是要不断提高政府管理的效能,因而,政府机构改革过程,就是不断从国家建设和国家治理要求出发改革和塑造政府,优化政府职能和机构体系,提高政府效能的过程。这种政府改革和建设的模式是有效的,既推动了国家建设和发展,也优化了国家治理体系和能力。综合分析上述八次国务院机构改革的演进过程及其内在逻辑,周期性政府机构改革的中国逻辑蕴含如下机理:
第一,政府机构改革立足现实发展需要,而不是立足抽象理念。发展是解决中国一切问题的根本。从发展需求出发进行政府机构改革,具有高度现实性和紧迫性,易于抓住改革的重点、突破改革的难点,易于在体制内外形成共识,凝聚多方力量。
第二,政府机构改革同经济体制改革相适应,越出政治体制改革范畴。虽然在中国的改革格局中,政府机构改革是政治体制改革的重要组成部分,但其改革的原则、思路、方案和评价体系都主要以经济体制改革所提出的要求为依据,力求与经济体制改革相适应。20世纪90年代后,社会主义市场经济体制成为政府职能转变和机构改革的重要依据,实践中,社会主义市场经济发展到什么程度,政府职能就转变到什么程度,机构就调整到什么程度。
第三,政府机构改革坚持分权取向,从能力而不是从权力来提升政府治理水平。中国原有的政府体系是在计划经济条件下确立起来的,长期在高度行政化的状态下运作。为了改变这样的政府体系和国家治理方式,政府机构改革从一开始就以分权为取向。早期是中央向地方分权、政府向企业分权,90年代之后,这种分权就主要在向市场分权、向社会分权这两个轨道上展开,以充分发挥市场机制和社会力量的作用为原则。以分权为取向的政府改革,一方面使政府回归到合理的定位,提高了政府宏观管理的能力;另一方面放活了市场机制和社会力量,同时也使得政府治理有了可借用的市场机制和社会力量。因此,分权取向的政府改革,增强了政府力量、市场力量和社会力量,而这三大力量的增强和优化,恰恰是国家治理能力提升的基础和关键。
第四,政府机构改革是转型升级式的改革,而不是修复式的改革。有现实的发展基础、有更大的发展需要,才会有真正意义上的政府改革。所以,政府改革本质上不应是自我修复,而是变革和转型,以适应和推动未来发展。在中国改革开放以来的经济社会转型中,政府既是推动者,也是参与者,随经济社会转型而不断转型升级。所以,中国政府机构改革不是修复式的改革,而往往是具有革命性意义的改革和再造,每一次改革都是在新的、更高的平台上展开,都会形成转型升级的效应:80年代以现代化建设为平台,90年代以建设社会主义市场经济为平台,2000年到2010年以新的国家建设框架和法治国家建设为平台,2010年后以国家治理现代化为平台。每跃上一个新平台,围绕着职能转变这个核心,政府机构改革都将对政府的职能边界、权力结构、机构设置、府际关系、人员配置、运作流程进行系统性变革和整体性改造。
第五,政府机构周期性改革不是以短期目标为引领的原地打转,而是以国家长期发展目标为引领的螺旋式上升。比较这四十年间头尾两个时期的中国政府形态,可以看到其中的变化是革命性的、全面性的,可谓面貌焕然一新。这种革命性、全面性的变革不是以激进的方式实现,而是以长远目标引领、周期性运作、阶段性推进、累积性转型的方式展开,既有短期效益、也有长期效应,既能推动改革、也能保持稳定,既实现了波浪式跃进,又保证了持续深化,从而确保政府自身的改革以及由此推动整个国家的改革开放,并始终保持在改革、发展、稳定三者平衡状态,既降低了改革风险,又在改革中巩固了制度体系。
中国发展的现实表明,基于上述逻辑展开的周期性的政府机构改革,既是大国建设现代化政府的有效形式,也是大国推动国家治理现代化的有效途径。尽管每一次政府机构改革的成效是有限的,但常态化、周期性的政府机构改革对提高国家治理能力的促进作用则是无限的。从这个意义上讲,只要有周期性政府机构改革持续进行,中国政府的现代化水平就能不断提高,中国国家治理能力就能不断提升、不断优化。这是中国的经验,也是日益机制化的中国模式。
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