四维匹配驱动国家治理能力现代化——基于中国党政领导干部选拔实践的多案例分析

摘要

党政领导干部是推进国家治理体系和治理能力现代化建设过程中的决策主体、治理主体与执行主体，干部选拔的好坏关系到国家顶层制度设计的动能是否可以有效释放。本文采用案例研究法，从干部选拔典型案例中深入挖掘中国党政领导干部选拔制度创新的有益经验，构建具有中国特色的党政领导干部选拔的“四维度匹配模型”即政治匹配、事业匹配、组织匹配与岗位匹配。研究发现，与主要围绕两个维度匹配的西方选拔理论相比，中国的干部选拔理论增加了信仰和适应性的双重维度，形成了具有中国特色的领导干部选拔理论。中西方的干部选拔机理在体制机制、匹配方式、选拔标准以及选拔效度方面均存在不同。中国的党政领导干部选拔实践借鉴了西方的胜任素质模型，并基于党管干部和以人民为中心的原则对实践进行了发展。本文还就新时代中国党政领导干部选拔制度提出了完善建议。

作者简介

刘颖，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为人才评价、领导力、团队管理；

刘梦韬，中国人民大学公共管理学院博士研究生，研究方向为公共部门人力资源管理、人才评价；

商容轩，通讯作者，哈尔滨工业大学经济与管理学院博士研究生，研究方向为大数据与数字政府治理。

文章结构

1 问题提出

2 中国党政领导干部选拔制度的多案例分析

2.1 中国党政领导干部选拔的文本分析

2.2 中国党政领导干部选拔制度的案例选取

2.2.1 案例一：河南省在新冠肺炎疫情防控工作中察德辩才

2.2.2 案例二：湖南省在精准扶贫一线工作中考实选准干部

2.2.3 案例三：天津市创新运用组织工作情况半月报

2.2.4 案例总结

2.3 中国党政领导干部选拔制度的特征体系

3 中国党政领导干部选拔的理论框架与理论解释

3.1 中国干部选拔的理论框架与逻辑机理

3.2 中国党政领导干部选拔理论的“四维匹配”模型阐述

4 理论对话：与西方公共部门领导选拔的理论与实践比较

4.1 基于政治体制差异的比较

4.2 中西方理论在“匹配”上的异同

4.3 中西方在“选拔标准”方面的异同

4.4 针对选拔准确性的比较讨论

5 结论与讨论

5.1 结论

5.2 问题、建议与研究展望

1

问题提出

中共十九届四中全会全面系统地总结了中国国家制度和国家治理体系的十三大显著优势，这些制度优势正在逐渐转变为国家治理效能的优势，并得到世界范围的广泛认可。习近平总书记指出：“光有思路和部署，没有优秀的人来干，那也难以成事。”各项事业需要一群志同道合的优秀人才方能共同成就。作为关键少数的领导干部是推进国家治理体系和治理能力现代化建设过程的决策主体、治理主体与执行主体，领导干部的素质和能力，直接决定着中央的各项部署和党的各项路线、方针、政策能否得到有效执行，关系到执政党的执政方略能否得到切实贯彻。历史终结论的提出者福山认为，美国专业、能干的公务员队伍的缺失是造成美国疫情治理失序的关键所在。中国充分重视党政领导干部选拔，以确保干部队伍的信仰和能力都符合国家顶层制度和新时代发展的要求。

中国的干部选拔制度根植于中国特色的政治制度，是促进制度优势向治理效能转化的关键。领导干部的治理能力既是政府治理能力的微观表达，又是干部个体在政治信仰和胜任能力上的综合体现。纵观相关研究可以发现，我国对于党政领导干部选拔的相关研究最早出现于1993年，但现有研究主要关注中国党政领导干部选拔制度的变迁，对干部选拔制度的逻辑机理分析较少。基于此，本文试图通过中国党政领导干部选拔实践进行多案例分析，提炼干部选拔理论和实践的中国智慧和中国范式，总结出涵盖选拔标准、选拔方法和选拔程序等全面的、中国独有的领导干部选拔理论模型，并与西方理论进行对话以期推动中国领导干部选拔的创新发展。

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中国党政领导干部

选拔制度的多案例分析

中国公共管理的案例研究必须扎根于中国国家治理的实践探索之中，进而构建起公共管理理论的中国范式体系，并指导中国治理体系和治理能力的现代化建设。纵观中国党政领导干部选拔的制度变迁史，始终围绕“德才兼备、以德为先”这一主要选拔标准进行制度构建，并在不同历史时期对这一标准进行了适应时代需求的探索创新。

新民主主义革命时期，新中国的干部选拔思想初步奠基。毛泽东在中共六届六中全会上明确指出：“没有多数才德兼备的领导干部，是不能完成其历史任务的。”“共产党的干部政策，应是以能否坚决地执行党的路线，服从党的纪律，和群众有密切的联系，有独立的工作能力，积极肯干，不谋私利为标准。”才德兼备、任人唯贤的干部选任思想的形成，为中国新民主革命胜利奠定了重要的革命人才基础。

社会主义革命和建设时期，新中国的干部选拔思想开始被时代化和政治化阐述。针对部分干部队伍只专不红的唯专业倾向和只红不专的空头政治倾向，毛泽东在中共八届三中全会上提出：“政治和业务是对立统一的，政治是第一位的，一定要反对不问政治的倾向；但是，专搞政治，不懂技术，不懂业务，也不行。”强调干部政治品德和业务能力有机统一的“又红又专”干部选任思想的提出，是对“才德兼备”的时代化和政治化阐述。

改革开放和社会主义现代化建设时期，新中国的干部选拔思想逐步成熟。针对“文化大革命”导致干部选拔工作的混乱局面，邓小平将“红”和“专”做了合并和重新解读，强调红和专都是实现“干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化”四个现代化的重要政治前提。随着干部人事制度的改革和国家公务员制度的建立，中国党政领导干部选拔回归于“德才兼备”的最初思想且被赋予更丰富的时代内涵。中共十三届四中全会以后，江泽民同志进一步强调了选拔干部总的以后，为改变干部选任重才轻德及个别领导干部道德缺失的现象，胡锦涛在2008年全国组织工作会议上明确提出：“选人用人要坚持德才兼备、以德为先，并提出‘德’的核心是党性，包括党性修养和思想道德品质。‘才’包括指理论素养、专业知识和工作能力。”“德才兼备、以德为先”的干部选任思想得被正式提出，并于2013年正式纳入《党政领导干部选拔任用工作条例》指导原则中。

中共十八大以来，为解答新时代“为谁选干部、选怎样的干部”等干部选拔问题，提出了新时代好干部标准，深刻阐述了“德才兼备、以德为先”思想的新内涵和新要求。从2013年将“好干部”概括为：“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。”到2015年提出：“始终做到心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒”的具体要求，再到2018年强调“着力培养忠诚干净担当的高素质干部”，习近平总书记关于干部选拔中“何为好干部”进行了有针对性的凝练和体现时代性的阐述，为进一步推动中国党政领导干部选拔制度创新指明了方向。

2.1 中国党政领导干部选拔的文本分析

本文检索了中共十八大以来总书记和两任中共中央组织部部长关于领导干部选拔的公开讲话文件，作为语义分析的研究对象。截至2022年5月30日，共检索到27篇干部选拔主题的公开讲话文件及讲话汇编文件；运用Textrank算法对文本进行关键词提取，用以初步分析新时代中国党政干部选拔的主要标准和要求，具体分析结果详见图1。

基于文本分析，可以看出新时代中国党政领导干部选拔主要围绕政治标准、事业要求、时代要求和结构合理等四大方面开展工作。（1）政治标准作为首要标准，强调了党政干部的忠诚可靠、担当精神、思想信念坚定、作风正派、群众意识、规矩意识、纪律意识等。（2）事业为上、人岗相适、人事相宜是必须长期坚持的干部选拔原则，更加注重基层和实践的导向，强调理论素养和干事创业的本领。（3）新形势下党政领导干部选拔要以问题为导向，聚焦斗争本领，强调抓落实能力、改革攻坚能力、风险应对能力以及各种解决实际问题的能力。（4）要加强各级组织建设，着眼政治标准、事业发展和时代要求，打造政治过硬、具备领导现代化建设能力的党政领导班子，同时加强年轻干部的选拔，持续保持组织的生机和活力。干部选拔的文本分析结果，不仅有助于厘清新时代选人用人的主要方向和标准，也可以同干部选拔创新案例相互印证，相互补充，共同助力于探究新时代中国党政领导干部选拔的逻辑机理。

2.2  中国党政领导干部选拔制度的案例选取

在案例选取中，本文的主要关注点在于选拔任用标准和选拔方式及步骤。领导干部选拔标准是保证干部队伍素质能力的核心，既树立了选人用人的导向，也回应了国家治理能力现代化对于干部队伍能力建设的要求。此外，领导干部选拔方式和步骤是否科学直接影响到干部考察是否深入、是否精准。本文基于重大斗争一线工作中的关键表现和平时日常工作表现，挖掘中国领导干部选拔的创新实践经验。同时，通过实际调研，并结合中共中央组织部所编写的部分二手资料，综合选取创新实践效果较为突出的三个省级典型案例，挖掘新时代中国党政领导干部选拔制度创新的有益经验，提炼领导干部选拔理论和实践的中国智慧和中国范式。

2.2.1 案例一：河南省在新冠肺炎疫情防控工作中察德辩才

新冠疫情暴发后，河南省因其地理位置和劳动力结构等因素，面临巨大的防控压力。各级党政领导干部在防控疫情工作中的战斗力是能否有效防控疫情的关键。河南省在新冠肺炎疫情防控工作中，从三个方面开展干部考核创新实践，为干部选拔制度创新，打造高素质干部队伍，驱动国家治理能力现代化提供了良好的典范案例。

（1）聚焦干部选拔工作的专业性，围绕医疗救治、群防群控、复工复产等核心工作，基于政治素质、宗旨意识、全局观念、应对能力、担当精神等方面设置共性考核内容作为党政干部选拔依据。

（2）聚焦干部选拔工作的精准性，围绕不同地区和单位因工作属性和任务特点的不同设置差异化考核，通过民主测评和实地调研，基于数据和成效，多维度立体化考核干部。河南省疫情防控指挥部某领导印证了这一创新实践：

“省疫情防控指挥部围绕疫情防控和经济社会恢复发展等两方面实绩，从全省、全局层面，来对班子和干部进行考核，既不会一刀切，也不会仅凭印象和感觉来进行评判。例如，在确保本地区安全防控的前提下，A市率先实现百分之百复工复产率；B市主动发挥产业优势，累计为全国、全省调拨医用口罩1.5亿只；C市迅速推动出台稳定经济增长和支持中小企业渡过难关的合计40余条政策。三个市都在不同方面对疫情防控大局和经济社会恢复发展起到了重要推动作用，主要领导干部就都受到了好评并被计入个人档案成为提拔重用的重要依据之一。”

（3）以政治素质为标准，疫情防控实绩为基础，围绕干部治理能力，树立用人导向，聚焦干部选拔工作的严格性。河南省委组织部某干部提到：

“有效控制新冠疫情之后，省委组织部选派50个考核组深入疫情防控的一线单位开展调研，掌握了体现干部政治素质的大量“硬核”事例，为选人用人提供了重要依据。例如，考核组通过谈话、民主测评等方式实地了解到，毗邻高风险省份的某市委书记曾连续7个整晚对该市沿线卡点防控措施落实情况进行逐一暗访。该同志认真落实党中央和省委疫情防控指示精神、责任意识强烈，工作作风踏实，心系人民群众生命健康，对该市落实上级疫情防控政策、提升群防群控效果，保障人民群众生命健康安全和社会稳定起到了重要的示范和督促作用，被考核组重点推荐。”

2.2.2 案例二：湖南省在精准扶贫一线工作中考实选准干部

在脱贫攻坚专项工作开展之前，湖南省有将近一半的贫困县，并有六成以上的贫困人口数量，脱贫攻坚时间紧、任务重、压力大，能否保质保量完成是检验领导干部治理能力的试金石。湖南省委组织部针对以往考核聚焦度不高、用人导向性不强等问题，通过直观、多面、多种结合的干部考核创新探索，从一线脱贫攻坚工作中选拔出了大批干部，并提拔到重要岗位，为选拔出高素质领导干部队伍，驱动国家治理能力现代化提供了良好的典范案。

（1）突出政治标准，加入工作实绩和为民情怀，具象化考核内容。湖南省委组织部围绕脱贫攻坚任务的完成情况，围绕政治标准的忠诚、定力、担当、能力、自律等方面划分为五大政治素质考核内容，聚焦于扶贫实际工作效果来检验扶贫干部素质和岗位、任务的匹配度，助力精准选人用人。某考核组成员提到：

“我们曾接到对连续担任11年乡镇党委书记（该县任现职时间最长）的某贫困乡镇党委书记，创新精神不强、过于因循守旧的反映。通过多方了解，我们发现该同志能认真贯彻落实‘两山’理念，依法关闭存在安全隐患的多处矿山，坚决拒绝利税高却破环生态环境项目的上马，而遭到恶意举报，立马为其澄清了不实说法，并给予了其“树立正确政绩观、勇于担当”的正面评价，并向当地县委进行了推荐。”

此外，某名连续8年奋战在脱贫攻坚一线的副乡长，因通过不懈努力将一个偏远的贫困村建设成为美丽小康示范村，而被提拔为乡人大主席，说到：

“我已经满52岁，又长期在脱贫攻坚的基层一线，根本没想到组织还会提拔我。”

（2）坚持以言、行、事来考察干部关键时刻的政治表现。湖南省委组织部将脱贫攻坚的考场搬到了专项工作的第一线，基于干部的日常言行和工作实效来考察其在专项工作中的政治意识和治理能力，确保选人用人有理有据。正如抽调参加考核组的一名省委党校中青班学员的说法：

“我以前参加的考核、选拔工作基本都是在办公室听汇报、查资料、看记录。听十次不如实地看一次，这次踏踏实实是到一线跑，到现场看，对干部的行为特点、能力特长、工作实绩一清二楚。就像我们在一线调研期间，就了解到一名年轻的贫困县县委副书记坚持推动基础性和长远性项目，坚决拒绝形象和政绩工程，时刻保持清正廉洁，腰上挂着导尿瓶还深入扶贫一线督导，面对恶意举报也要坚决查处扶贫领域的腐败问题。因此，我们就积极向当地党委推荐。后来，该同志被提拔为了县长。”

（3）创新方式方法，综合研判分析干部治理能力。湖南省委组织部变革民主测评、投票等传统方式，创造性采用深度访谈、一线核实和综合研判等方式，深入了解实际情况，多与贫困群众沟通交流，用事实、实情、真绩来见事识人，从思想上和行动上为干部精准画像。如某考核组成员回忆到的：

“我们深入扶贫基层一线，在办公室，在田间地头，在家里都跟干部群众谈过，有一次去找一个镇长，他白天太忙，我们就晚上等他下班在他家里谈，他就非常感动。还有一次，我们去听取某贫困村党支部书记的意见，他正在田间调解纠纷，看到我们非常惊讶，激动地说到：‘我当了三十多年的村干部，从没想到有一天会有省里的领导专门跑到村里来征求我的意见，这就是对我工作最大的肯定和激励。’ ”

2.2.3 案例三：天津市创新运用组织工作情况半月报

近年来，天津市许多有能力、有经验的领导干部因为政治意识、纪律意识和规矩意识不强而违纪违法，受到查处。如何考核并将政治素质过硬的干部选拔出来成为了天津市的重中之重。天津市委组织部创新出台了组织工作情况半月报，突出政治素质对选人用人工作的首要导向作用，确保政治上过硬的干部能被选拔出来并安排在领导岗位上，为干部日常考核创新，驱动国家治理能力现代化提供了良好的典范案例。

（1）坚持“两个维护”这一核心政治原则，围绕政治标准细化考核内容，列出负面清单，让各级组织部门对领导干部政治素质考核能相互对照、客观评价和接受检验；正如天津市委组织部某干部反映的：

“我们曾多次接到群众反映，某局副局长与局长经常在办公室公开争吵，造成极其恶劣的影响。后经我们派人核实查明，主要是副局长政治意识淡薄，不贯彻落实党的集体领导制，存在不服从党组会集体决策的情况，经批评教育后反而变本加厉，被我们报给市委后免去现职。”

（2）创新考核手段，通过组织工作情况半月报这一创新载体，创新推行“三看三听三问”，即：客观观察体现干部思想动态和行为表现的自我总结和报告、工作思路和态度；多方听取干部群众评价、班子成员互评、听取直接上下级及所在支部党员评价，以及考评干部不同方面（尤其是八小时工作时间之外）的表现；经常询问干部本人的学习、工作情况以及家庭、生活和社交等情况。此外，综合运用谈心谈话、巡视巡察等方式，对干部进行全面、深入和及时的考核，并作为组织部门选人用人、干部能上能下的重要手段。天津市委组织部某干部提到：

“某局局长被多次信访举报独断专行的作风等问题，我们坚持以不让干部‘受累又受气’为出发点，坚持公道正派，经过四次实地调研考察，综合研判分析，并印证核实，认定该干部政治上总体表现良好、担当精神较强，但也存在工作方法简单粗暴等问题，而后及时与其谈心谈话，肯定了其成绩，提出了改进意见，让其他同志看到我们组织部门一定会坚持正确的干部选任标准和科学的选任方式，为个性鲜明、有魄力、能干事，但也容易得罪人的干部说公道话，不打击他们的积极性。”

（3）建立干部政治素质正负面清单动态管理台账，用最能直观表现政治素质的实例来考准考实干部，并及时梳理和充分运动半月报政治素质考核成果，将政治过硬的好干部选出来、用起来，不断在重要领导岗位上历练成长，增强治理能力。天津市委组织部某干部回忆到：

“在新冠疫情防控期间，我们通过半月报了解到某局的一名兽医师及时提出加强野生动物非法交易的管控治理意见，并切身投入去进行整治工作，验证意见可行性。对于这样政治素质过硬、能力突出且勇于担当的干部，在综合其政治素质和实际表现后，我们积极向市委推荐，该同志后来就被提拔为市级部门副职。”

2.2.4 案例总结

河南省、湖南省、天津市党政领导干部选拔案例，在内容标准、选拔方式步骤和结果运用中对如何考察识别干部、如何选出优秀干部进行了创新，对挖掘中国党政领导干部选拔经验，构建中国特色干部选拔理论提供了良好的实践样本。从选拔内容、选拔方法、结果运用三个角度，我们对三个案例进行了对比，见表1。

由表1可以看出，不同地区的干部选拔标准大体统一，只是在细微处有差别。各地区都积极创新选拔方法，方法呈现多样化，日常考核结果在干部选拔中均占比较大的比重。

2.3 中国党政领导干部选拔制度的特征体系

基于上述的多案例分析，可以看出中国的党政领导干部选拔制度聚焦于选拔标准的具象化、量化和可评价化，以及全过程和全方位的程序方法创新。一方面，坚持党的领导，强化党组织的领导和政治把关作用，坚持“德才兼备、以德为先”，围绕政治标准，结合治理能力的具体要求，构建共性化和差异化相结合的干部考核及选拔的评价体系。另一方面，扩大干部工作民主，坚持“事业为上、人岗匹配，人事相宜”，坚持“问题导向和时代需求”，从重大斗争一线中的关键行为表现和日常的行为特征表现来综合考察干部综合素质，通过深入一线和多元互证等方式方法来直接、全面、立体式地考察干部的治理能力，将政治素质和业务能力过硬、平时和关键时刻都能靠得住的好干部选出来，进而构建结构合理、坚强有力的各级领导集体，以有效匹配治理能力现代化要求。中国党政领导干部选拔制度的特征体系具体可以归纳为以下四个方面：

（1）坚持党管干部，围绕政治标准，选出政治过硬的干部。河南、湖南、天津推动干部考核和选拔工作中，始终坚持党管干部原则，在考察干部的全过程中，强化党组织领导和把关作用，突出政治标准的首要地位，聚焦“两个维护”，围绕政治忠诚、政治定力、政治担当、政治能力和政治自律等方面细化考核内容；坚持民主集中制，通过深入一线，综合运用民主测评、谈心谈话等方式，综合考察干部的工作和生活。通过方式方法创新，依法依规、公平公正地选拔出党组织和群众认可，政治素质过硬的领导干部，进而落实“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”作为中国党政领导干部选拔的首要政治标准。

（2）坚持事业为上，围绕人事相宜，选出与岗位匹配的干部。在干部评价标准的具象化方面，河南省在围绕政治素质等设置共性考察内容的同时，坚持以疫情防控和经济社会发展的事业为上，精准设置个性化考察内容；湖南省坚持以脱贫攻坚的事业为上，梳理出涵盖“扶贫对象、项目安排、义务教育、农村安全饮水”等22项主要扶贫任务来考察扶贫工作实绩。在干部考察程序方法创新方面，河南、湖南、天津通过具象化、差异化的选拔标准和多角度、多方面的选拔方法，进一步推动人岗匹配，立足岗位选干部，将关键时刻能经受住考验的干部选出来，实现人事相宜，为事业用干部，以高素质的干部队伍推进各项事业发展。

（3）坚持问题导向，围绕实践需求，选出时代需要的干部。在斗争中磨砺、在斗争中选拔，反映了领导干部选拔的时代特征。为应对当今各种疫情防控、脱贫攻坚等工作局面，河南、湖南、天津对干部在平时和关键时刻解决实际问题的各种能力进行考核，并以此为干部选拔的重要标准。在疫情防控工作中，河南省专项考核组深入基层防控一线，坚持问题导向，近距离了解体现干部能力素质的“硬核事件”，在关键时刻对干部解决实际问题所展现的能力素质进行客观评价。在脱贫攻坚的工作一线，湖南省派出考核组累计访谈7万余人，累计走访乡镇（街道）1700多个，围绕脱贫攻坚工作任务需求，深入一线，全面、客观地了解干部在完成任务的过程中展现的各项能力素质。在干部日常表现的考核中，天津市创新运用组织工作情况半月报，综合研判干部在新时代贯彻新发展理念、推动区域协同发展、打好三大攻坚战的过程中展现出的担当精神和治理能力。

（4）坚持精准提拔，围绕结构合理，构建有效的领导集体。河南、湖南、天津推动干部考核和选拔工作中，围绕政治标准，坚持人岗匹配，聚焦实际问题，从政治素质和解决负复杂问题的能力两方面，既考核领导干部个人，也强化领导班子考核，一方面，坚持精准提拔原则，通过领导干部个人的考核和选拔，提拔重用政治过硬，表现突出的领导干部充实到更重要的领导岗位，充实、优化各级集体领导结构；另一方面，围绕结构合理原则，通过对各级领导班子的考核调整和优化升级，表彰、重用坚强有力的领导班子及其成员，调整影响和谐团结氛围和集体领导作用的班子成员，构建政治过硬、具备领导现代化建设能力的各级领导集体。

3

中国党政领导干部选拔的

理论框架与理论解释

通过前文多案例的对比、分析，以及对领导干部选拔实践特征的系统把握，可以看出，从新中国成立以来，中国政府基于马克思主义经典思想和方法论，逐步形成了独特的选拔理论模型。此模型既植根于中华优秀传统文化中的选贤任能思想，也借鉴了西方科学管理的理念，更是马克思主义中国化的思想结晶；既从选人用人方面为提升中国国家治理能力提出理论解释，也为复杂时代变迁背景下的干部选拔理论创新提供了思路和基本框架。

3.1 中国干部选拔的理论框架与逻辑机理

马克思和恩格斯作为科学社会主义理论的创始者，最早阐述了无产阶级政党选拔干部的思想。其中，对立统一规律是唯物辩证法的核心，也是中国领导干部选拔理论形成的主要来源。党政领导干部选拔是选出合适的干部以完成特定组织和岗位的工作，干部和组织及岗位的关系是相互依存、相互对立的，只有形成相互统一的关系，干部才能为组织和岗位创造价值。中国的领导干部选拔要从三个方面形成统一：组织和岗位需求与干部的需要、欲望、偏好之间的统一；干部的特征与组织中其他个体具有类似特征所实现的统一；组织缺失某些特征，而所选干部的特征刚好可以弥补并能够发展组织的需要，从而与组织环境所形成的统一。这三方面的统一与西方的匹配理论内容相一致，因此中国的干部选拔框架也是匹配的框架。

本文基于三个统一，将中国党政领导干部选拔标准、方法和步骤总结为四维度匹配模型。模型如图2所示。

四维匹配模型反映三个基本逻辑：

（1）中国领导干部选拔制度遵循着“人与岗位、人与组织”相匹配的理论逻辑。选人的目标是为了承担岗位职责，因此领导干部选拔的标准要符合岗位所需的胜任素质要求。在选拔过程中既通过专业能力测试衡量干部的岗位胜任程度，也要通过价值观匹配所任组织的文化，以确保领导干部的选拔实现人与岗位、人与组织以及人与环境的动态适应。

（2）中国领导干部选拔制度遵循着与“中国共产党的要求”相匹配的历史逻辑。党政领导干部作为高度组织化的具体承担者，是影响中国共产党的执政能力的关键。只有坚持正确的政治方向，领导干部才能对曲折和挑战驾驭得当，及时纠偏。把准正确的方向，才能确保领导干部在治理过程中不迷失方向、不变成功利主义。因此，领导干部选拔的标准首先是政治标准。

（3）中国领导干部选拔制度遵循着与“时代召唤”相匹配的现实逻辑。在不同的历史时期，需要领导干部能够深入观察世情、国情，把握其变化规律，并有能力结合本职工作创新政策，执行好适应时代的治理策略。中国目前面临着百年未有之大变局，需要解决的现实问题的复杂性不断攀升，各级领导干部只有正确认识和深刻把握国情，才能坚持从客观实际出发推动治理体系现代化。

为了推进国家治理能力现代化，中国不断地创新、完善干部选拔的方法、标准以及机制，着力建设德才兼备的高素质干部队伍，坚持理论、历史与现实相统一的逻辑机理不断推进干部选拔的制度化、民主化、科学化与精准化，以高素质的干部队伍推动中国政府治理能力的提升。

3.2 中国党政领导干部选拔理论的“四维匹配”模型阐述

基于上述三个基本逻辑，本文总结提炼出中国党政领导干部选拔的四个匹配维度。

（1）中国党政领导干部选拔必须坚持党管干部的原则，符合“政治匹配”。中国共产党作为马克思主义政党，干部选拔最核心的标准就是具有坚定的理想信念和优秀的政治能力。在中国特色社会主义道路的不断坚持和自我完善的进程中，理想信念是广大党政领导干部的思想基础和精神支柱。毛泽东在1938年提出“才德兼备”的干部标准，其中“德”主要是对干部政治上的要求。习近平总书记强调，“在干部干好工作所需的各种能力中，政治能力是第一位的。”党政领导干部只有坚持正确的目标和方向，在治理过程中的业绩才有意义。在干部选拔方法上，干部的理想信念和政治能力需要在不同历史时期不同类型的艰苦斗争中进行的动态考察。在社会主义制度下，人民是国家和社会的主人。政治匹配的另一个衡量标准是领导干部坚持全心全意为人民服务的宗旨，在国家治理的过程中以人民群众满意为具体目标，维护社会公平正义。在提拔各层级领导干部之前，采用多种形式广泛听取群众意见，提拔使用后继续跟踪了解，接受群众监督，并根据群众反映及时进行调适纠。

（2）中国在治理能力现代化建设中强调适应性，领导干部的选拔标准和方法呼应和匹配时代的召唤，实现“事业匹配”。中国的各级领导在不同的历史时期能适应社会发展的要求，克服困难，顺利推进了国家事业和党的事业发展。当今世界局势空前复杂，环境充满不确定性，新时代的中国更加需要领导干部具备全面的、适应性强的综合素质，以不断推进国家治理体系和治理能力现代化。2013年习近平总书记提出20个字的好干部标准：信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁；进而又在2020年提出新干部要提升七种能力：政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力和抓落实能力等，作为新时代党政领导干部选拔的标准。这些选拔标准很难被具体识别，因此除了针对干部的“德、能、勤、绩、廉”的日常考核之外，还要基于实际工作特别是基层工作实践所体现出的综合素质进行考察，把实际的业绩考核作为主要评价依据，衡量各级党政领导干部是否做到了与时俱进地变革并实现治理目标。同样，整个考核评价都要接受群众监督，或请群众参与。

（3）为了满足多地区、多领域、多层级公共组织的不同需求，各级组织都要进一步根据组织环境和特点进一步细化领导干部选拔标准，实现“组织匹配”。针对不同类别的组织，选拔标准具有一定的共性，也存在很大的差异性。首先，组织系统在职位分类的基础上，更进一步识别和提炼不同类别、不同地区、不同级别党政领导干部的能力素质要求，为精准选拔奠定了基础。其次，基于民主集中制原则，由各级党委（党组）统一思想和行动，确定符合规定的选拔程序，依靠集体智慧和科学决策进行选拔。再次，各级党委（党组）在遵循中国共产党和新时代对党政领导干部要求的基础上，根据特定组织的目标、环境、文化等要素，更进一步细化“敢于负责、勇于担当、善于做完、实绩突出”的选拔标准，并设计科学多样的选拔的方法。最后，各级党委（党组）根据组织的发展情况统筹考虑领导班子配备和人员安排，拓宽选人视野和渠道，选拔在年龄、性别、工作经历、专业、技能等方面匹配组织需要的领导干部，确保组织内部干部队伍结构合理并保持可持续

发展。

（4）选拔并任用正确的人才到正确的岗位才能适应时代要求，应对日益复杂的风险和挑战，完成使命和任务，实现“岗位匹配”。各级党委（党组）以与其工作岗位职责相适应的胜任素质作为选拔标准，确保事业为上、人岗相适、人事相宜。岗位所需的胜任素质主要是指为推动实现国家治理现代化，在学习与实践中逐渐形成的能满足岗位需求的、相对稳定的一系列心理特质，包括态度、情感、知识、技能等要素在内的总和。随着改革开放和社会主义现代化建设不断向前推进，各项工作的专门化和精细化的程度越来越高，各级党委（党组）越来越重视党政领导干部的专业能力和专业精神；此外岗位胜任素质还要求强调领导力，需要领导干部在所承担岗位上能够驾驭风险，干出实绩，也能在岗位上不断创新变革，推动发展。选拔的方法和程序为：听取考察对象所在单位、纪检监察机关、机关党组织的意见，形成书面材料；对德、能、勤、绩、廉进行考核，对缺点和不足的考察；实行民主推荐、民主测评、考察谈话；审核干部人事档案，核查个人事项、纪检监察机关意见、信访举报等。

4

理论对话：与西方公共部门

领导选拔的理论与实践比较

中国的领导干部选拔与西方的官员选拔理论与实践既存在共性，也存在较大的差异性。

4.1 基于政治体制差异的比较

总体来看，西方国家的政治体制普遍建立在政治和行政分离的基础上，实行“两官分途”即分为政务类官员（政务官）和业务类官员（事务官）。其中，政务官通过选举和政治任命的渠道产生，实行任期制，主要关注个体在党内的政策主张和个体及团队的执行力，选拔过程反映了权力分配的过程，采用任命制和推举制。为了确保政治精英被推举出来，尽管选拔过程中包含第三方的科学评价，但所在党派会通过资格审查、提名、过程管理等进行干预控制。而针对业务类的官员，西方政府实行常任制和职业化的管理，其选拔的过程跟西方企业的选拔类似。而中国的领导干部选拔是体制内自上而下的考核和选拔，并融入了科学化和民主化的元素。

4.2 中西方理论在“匹配”上的异同

与西方业务类官员的选拔类似，中国党政领导干部选拔所依据的主要框架也是匹配理论。匹配是指候选人和组织在相互选择的过程中感觉到需求和能力供给的适配程度。西方的匹配理论主要关注两个维度：一是个体与组织间的匹配，主要指个体的价值观和组织文化相匹配；二是岗位匹配，主要指个体的能力素质和工作岗位需要的匹配。如前所述，中国的干部选拔模型中的两个匹配维度与西方的框架是一致的，此外，中国还增加了两个更重要的维度：一是在信仰层面，即坚持党的领导，以履行党的执政使命为目标，在选拔标准上更加突出政治标准；二是体现在适应性层面，即中国的领导干部选拔机制不是机械的，而是会不断根据时代需求对选拔标准和选拔方法进行适应性更新，对选拔程序进行持续化完善，在执行过程中也更加具有灵活性和实用性。

4.3 中西方在“选拔标准”方面的异同

西方的选拔实践由20世纪泰勒的“科学管理”发展而来，继而欧洲陆续有学者提出基于工作任务流程的工作分析。通过工作分析，可以提出针对工作任务的详细描述和工作任务对人的要求，而后胜任素质模型的出现为西方的官员选拔奠定了主要基础。胜任素质模型是指动机、特质、自我概念、态度或价值观、专业知识、认知行为技能或任何可以让他们区别于普通绩效人群的个体特征。近10年来，胜任素质模型也逐渐受到中国公共组织的关注。中西方领导干部选拔的焦点都遵循“价值定律”，也就是说干部选拔到一个组织，基本要求就是为组织和岗位创造价值，同时二者都基于同一个前提假设，即根据过去的工作绩效来推断未来的绩效。但中国的胜任素质模型更多地应用于人才队伍规划和人才培养，较少涉及领导干部的选拔。

从选拔标准上看，西方国家的官员选拔主要基于中央政府都普遍接受的胜任素质要求，并根据不同组织和岗位的需求增加独特的标准，其胜任素质主要围绕所需专业知识、技能和领导力，而且选拔标准一直以来趋向于稳定，没有根据不同时代的要求进行大幅度更改。中国领导干部选拔的首要标准是政治能力，其次是领导力，且新时代领导干部选拔更注重专业化，其它选拔标准一直在根据时代要求动态调整。值得一提的是，西方以胜任素质模型为基础的选拔标准并未明确“知道”和“会做”的区别，评价的主要内容是围绕认知方面，默认只要个体知道就一定会做到。相比较而言，中国的党政领导干部选拔标准更强调知行合一。2015年针对公推公选的改革，就是对此的一个突破。在中共十八大之后，中国的党政领导干部选拔更加注重对实绩的考察。对专业化的一个解读也是干成了哪些事，干得怎么样，有没有在本职工作上具有防范化解风险的意识和能力等。从方法上，近十年来西方关于领导干部选拔的相关研究更多关注选拔技术的提升和最新技术在选拔实践中的应用。而近几年，中国的领导干部选拔也逐渐开始关注数字化建设。

4.4 针对选拔准确性的比较讨论

近年来一个在选拔领域备受关注的理论是斯宾塞于1973年提出的信号理论，该理论详细阐述了如何在双方信息不对称的情况下仍然实现交易收益。部分学者将信号理论应用于选拔领域。为了确保选拔的权威性和跨组织的可比较性，已有研究提出了三个信号传递的维度：一是一致性维度，是指候选人会把以往的知识和经验水平会迁移到新的岗位上，在过去工作经历中所传递出来的信号特征也会出现在新的岗位上；二是共识性维度，指从不同渠道获得的信号特征都是相似的；三是独特性维度，是指关于一个候选人的信号特征是其独有的，与其他人不同。正是基于信号理论所提出的假设，西方国家和中国都经常跨组织、跨岗位选拔领导干部。然而，无论在哪个国家，选拔过程中最难获得的都是关于候选人的真实准确信息，信息不对称是普遍现象，会导致选不准人、带病提拔等现象。为了确保选拔的准确性和公平性，西方国家依靠法律对选拔工作进行监督，同时依靠本党派内成员为主体的民众监督，还依赖于不断追求素质能力测评技术的科学性和先进性，确实取得了较好的实效。中国的领导干部选拔主要依赖和信任党委（党组）把好所选干部的政治关、品行关、能力关、作风关、廉洁关。中国的领导干部选拔要经历多层反复考察候选人的过程，包括向主要领导征求意见，民主测评、实地走访，同考察对象面谈，综合考虑后向考察对象所在单位反馈情况并交换意见，再提出拟任人选等多个考察环节，这个过程与信号理论所建议的方法是一致的。但依赖党委（党组）评价而非测评工具的测量还是体现出了一定的“人治”特点，导致提拔的很多干部表现中规中矩，能力平庸，甚至出现品德问题。中共十八大以来，全国纪检监察机关立案审查的案件达到385万件，查处408.9万人，374.2万人受到党纪政务处分。建议中国更加严格执行依靠党内和党外的广大人民群众监督的程序，更客观地发挥纪检部门对干部选拔的行政监督职能，逐步改善“人治”色彩的选拔。

能力素质测评是选拔工作的最核心基础。如果测评内容没有针对性，方法有很大误差，那必将导致选拔工作产生偏差，甚至出现失误。西方对选拔精准性的监督主要依赖于对测评题目的公平性和科学性进行判断，因此非常关注评价工具的信度和效度检验。对信度和效度的检验可以最大限度地避免测量误差。针对信度的测量主要基于三个测量理论：经典测量理论（CTT），概化理论（G理论）和项目反应理论（IRT）。目前中国的领导干部选拔实践还没有广泛关注测量信度，即使存在，也主要基于经典测量理论所提出的理念；然而，西方在信度测量上发展比较成熟，采用了多种方法来做信度检验，结果更为可靠。最基本的效度检验取决于对未来绩效进行预测的准确性，对中国来讲，虽然从中国古代到现在一直重视测评题目的效度，但主要停留于内容效度层面，对结构效度和预测效度的检验在中国的领导干部选拔实践中尚未被广泛应用。换而言之，中国的领导干部选拔除了关注测评内容的完整性之外，在未来也更需要关注测评题目和测评方法的准确性和对干出实绩能力的预测性。中西方公共部门选拔工作面临的共同问题是：在信度检验方面，尽管不同理论，包括概化理论和项目反映理论都提出了不同类型的避免测量误差的方法，但在实践过程中这几种方法还是混乱使用，并未得到很好地整合。此外效度检验的基本假设是：测评方法和绩效标准具有直接的线性关系。然而事实上，随着领导工作的复杂性和多样化的不断提升，评价方法和绩效标准之间的关系未必就是直接的线性关系，也许是曲线关系，也许会受到更多因素的影响，因此无论对于西方还是对于中国的领导评价来讲，效度问题都会是未来巨大的挑战。

5

结论与讨论

5.1 结论

中国的领导干部选拔已经形成了相对成熟的创新实践，本文根据中国党政领导干部选拔的多案例分析构建了中国语境下基于“四维匹配”的干部选拔的解释框架并对其逻辑机理展开分析。研究发现，中西方的干部选拔机理存在显著差异，中国的干部选拔制度在横向上拓展了更多的干部考核维度，实现了干部考核的多元化与全面化，更加符合中国的国情需要；在纵向上把坚持党的领导放在首位，在选拔中突出政治标准，保障了干部队伍的履职素养。

中国的干部选拔理论和实践不断通过思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练的驱动着中国治理能力现代化建设，对“中国式”治理的形成做出了重要贡献：（1）思想淬炼为治理能力建设提供了价值引领，在中国，党政领导干部要把坚定的理想信念作为终身课题。（2）政治历练是治理能力的组织基础，只有经历过政治历练、通过政治考验的领导干部，才能坚持正确的政治方向以形成干部队伍的政治合力。（3）实践锻炼是治理能力建设的重要手段。领导干部只有在实践中直面群众、直面矛盾，在面对因各种微观利益交织而加剧复杂性的治理工作才能真正地提升政策理论水平和业务能力，从而实现整体治理效率的提升。（4）专业训练是治理能力的必要技能。治理精英自身的能力直接决定了国家治理的质量和水平。

5.2 问题、建议与研究展望

中国在领导干部选拔的实际操作过程仍然存在一些具体问题：一是公开竞争性选拔程序设计科学性不足，实际操作指向性不够明确，易导致不正之风；二是考察范围相对狭窄，对年龄、资历、任职范围限制过死，部分优秀人才未能纳入考察范围；三是考察评价系统较为单一，对不同级别、类型的领导干部选拔任用依据同一标准，没有体现不同级别不同类型领导干部选拔任用应有的针对性和区别性；四是忽视学历与经验能力的匹配，将部分专业能力强、学术学历高但缺乏管理工作实践和经验的专业技术人才，放到了综合管理岗位上，使其难以胜任。为了完善中国的领导干部选拔制度，更好地推进治理能力现代化，本文提出以下建议：

（1）进一步健全党政领导干部选拔机制，针对不同级别不同类型的党政领导干部制定更有针对性的考察内容、机制和办法，多渠道、多层次、多侧面深入考察、确保选拔正确的人才并任用到正确的岗位。设计科学合理、公开透明的竞争性选拔程序，最大程度上避免因选拔标准和程序设计不科学、不透明导致的自我认知和对他人认知的误差，以及个别主管领导的独断专行等现象。

（2）进一步拓宽领导干部选拔的来源渠道，尽可能将优秀的人才都纳入各级领导岗位考察序列。要打破旧规，不断加强各级党政机关与国有企事业单位、高校等事业单位的人才交流任职制度，试行公开聘用和选拔优秀的民营企业人才进入专业技术岗位，逐步放宽对年龄、资历、任职范围的限制，尽可能让合适的人去到合适的岗位，人尽其才，人尽其用。

（3）针对不同级别不同类型的党政领导选拔，要制定不同的考察评价标准，明确科学性、区分度和针对性。要基于领导干部胜任素质模型，明确细化选拔标准，采用更加系统、科学、高信度、高效度的评价工具。结合最新信息技术的发展，根据能力和素质的不同类别与侧重分别设计评价方法，并定期对评价过程和评价结果进行质量把控，系统提升

党政领导干部选拔的精准度。

（4）打造领导干部选拔的专业化人才队伍。系统培养组织（人事）部门干部在胜任素质模型构建、评价方案设计、测评题目开发和使用，测评工具的科学性检验等方面的知识和技能，确保干部选拔的专业人才队伍能科学、公平、规范地履职。

总而言之，本文所提出的理论模型既总结了以往中国党政领导干部选拔的实践经验，也为本领域的进一步研究打开了一扇窗。希望未来研究在此基础上进行深化和细化，并通过更多的干部选拔实践对该模型进行检验和完善。

文章来源：《公共管理学报》2022年第3期

编辑：小王

校对：牛坤在

审核：光涵

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