“统—总—分”政策结构下中国自上而下政策变化及其规律探寻

摘要

治理需要政策，善治离不开对政策变化及其规律的探寻。“统—总—分”政策结构对中国自上而下政策变化及其规律产生规定性和约束力，这个政策结构来自中国独特的国家制度和治理体系。党中央、中央政府、地方各级党委和政府分别扮演“统”“总”“分”角色，在政策主体和层级上产生元政策、总政策和子政策三种政策类型，按照“有/无”程度可划分出八种政策组合。作为“统—总—分”政策结构的完全形态，“有统有总有分”政策变化坚持以顶层设计为主、顶层设计与基层探索相结合的政策风格，其政策领域在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中，符合权力体系和发展需求之间的绝对一致性，体现中国国家治理的制度优势。          

作者简介

杨志军，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，公共安全与风险治理研究所所长，研究方向：公共政策理论与方法、政策过程理论与政策变迁行为、国家治理与地方治理现代化、公共行政改革与发展。

文章结构

一、“统-总-分”政策结构及其来源

二、基于“统-总-分”政策结构建立政策变化分析框架

三、中国自上而下“有统有总有分”政策变化解释

（一）“有统有总有分”政策变化风格

（二）“有统有总有分”政策变化领域

（三）“有统有总有分”政策变化独特性

四、揭示中国自上而下政策变化规律及其强化

五、结语

政策和策略是国家治理的生命。“政策是党和国家为实现一定时期的目标或路线而制定的行动准则，是事业成功的保证，是人民福祉的保障。如何制定政策、执行政策和检验政策皆是科学，也是领导干部必须真学真懂真用的大学问。”在这里，“制定政策、执行政策和检验政策”所指的是政策过程，而党和国家的政策又是一个自上而下的过程，所以，中国自上而下的政策变化(Policy Change)是政策研究中的大问题。基于独特的国家制度和治理体系，这种纵向下行政策变化处于何种政策结构之中，其变化过程、形式及其背后的规律又是什么?以往的国内外研究虽对政策过程和变迁多有侧重，但是对自上而下和由内而外的政策变化及其规律涉及较少。从西蒙的“管理即决策”和伊斯顿的“政治系统论”观点来看，自上而下制定、执行和检验政策吸纳并包含由内而外的民意及社会压力，由内而外的民意及社会压力反馈输入政策体系，自上而下纵向政策体系主导并产出政策，具有决定性作用。当前我国经济社会发展坚持稳中求进的工作总基调，这就要求我们全面理解和准确把握国家治理所出现的政策变化；探寻中国自上而下政策变化及其规律，有助于科学决策、民主决策和依法决策，增强理论自觉和行动自觉，做到战略坚定与策略灵活有机统一。

01

“统-总-分”政策结构及其来源

政策变化是国家治理的客观存在。首先，政策是治理活动目标和手段相统一的必需品。基于人民群众“急难愁盼”的要求和“好口碑”的支持输入政治体系并经由转换和综合后输出法律、制度及政策，这些法律、制度及政策的实施效果又会反馈到输入端，这样就实现了治理活动的目标正当性和手段有效性的统一。正所谓“民有所呼、我有所应”，在这些相关法律、制度及政策中，因为法律和制度更为根本，其出现或修正具有很强的刚性，也因为政策对特定的或具体的问题解决更有针对性且见效更快，所以相比较而言，各式各类政策是实现治理目标更为常见的手段。其次，政策被制定出台并加以实施之后又不是一成不变的。这里的“政策变化”一是指相对于法律和制度的刚性而言，它具有更多的柔性和弹性；二是政策在“制定、实施、评估、终止”周期性循环过程中本身所具有的变化特点。政策变化是国家治理活动必然发生的现象。

政策变化处于特定的结构之中。马克思认为，“人的本质是一切社会关系的总和”，社会变迁是社会结构变化的结果。涂尔干将个体视为整体的一个部分，斯宾塞认为社会中的结构和活动由它的单元的特性决定，他们提出了结构主义理论。其影响之大，“以至于在很大程度上，人们将结构主义范式的演变与现代社会科学的形成之间画上等号。”时至今日，结构主义理论范式演化形成“结构—制度”、“结构—功能”、“结构—行动”、“结构—过程”、“事件—过程”、“过程—机制”等分析范式。作为观察和分析人类社会的各种理论范式，结构是起点，其后各种分析范式层出不穷，但都没有跳脱掉(或试图摆脱)结构主义分析范式，结构对行动及其过程具有规定性和约束力，因此，“结构依然有效”。政策活动本身是一种行动主义，政策行动具有不断变化的属性特征，中国自上而下政策变化作为一种“政策行动过程”，探究政策变迁及其规律必须找到其政策结构。

政策结构来源于中国国家制度和治理体系。中国国家治理体系是一个有关法律、制度和政策的内容集合体，是一个在上下、内外关系上的维度集合体，独特的国家制度和治理体系决定了政策运行(决策、执行和监督)的方向和过程。可以说，一国特定的政治体系决定了其独有的制度和治理体系，独特的制度和治理体系产生具体的政策结构，政策结构是一切政策制定和执行的主要约束条件和限制性背景。中国国家制度和治理体系的最大要件就是：党中央“统”(统揽全局)、中央政府“总”(总体分配)、地方各级党委和政府“分”(具体实施)，这个要件是理解和分析中国国家治理一切活动的出发点和最终归宿。换言之，所有治理活动都是在“统—总—分”制度和治理体系上展开，所有的治理活动也都要回归到这个体系的稳定性上来。

“统—总—分”首先属于国家制度和治理体系，而后成为各项、各式、各类政策制定、实施和检验的特定结构。首先，在治理体系既定的前提下，党中央“统”的是根本和基本制度，中央政府“总”的是基本和重要制度，地方各级党委和政府“分”的是重要和具体制度，在制度的效力上与治理体系不同权力位阶的功能相匹配。其次，作为一种政策结构，党中央“统”的是元政策，具有根本和基本制度属性；中央政府“总”的是总政策，具有基本和重要制度性质；地方各级党委和政府“分”的是子政策，具有重要和具体制度的特征。由于政策结构是“政策系统要素之间相互关联与相互作用的组织方式，其作为影响政策运行的核心作用机制而主导着公共政策的制定过程。”具体而言，政策结构是政策系统诸要素之间按一定的方式组织起来所形成的一种相对确定的构成关系和作用方式，反映了权力在不同的政策行为主体之间的分配关系，指向治理主体在权力层面体系中的功能发挥。

“统—总—分”政策结构的前端连接着国家制度和治理体系，后端反映出政策变化及其规律。理解中国自上而下政策变化及其规律，首先要明确，它是在国家制度和治理体系中产生，而后在政策主体和层次上形成“元政策—总政策—子政策”。其次，它受到外在政治经济社会环境的影响，这个影响是客观的，同时受到来自机构、人员、组织等主观能力的制约，由此形成中国自上而下政策变化及其规律的“统—总—分”政策结构来源及其相互关系(见图1)。

中国自上而下政策变化服膺于“统—总—分”政策结构的规定性和约束力。这个政策结构首先具有突出的层次性，因为从党中央到中央政府再到地方各级党委和政府的制度和治理体系本身具有结构严密、层次分明的特点；其次具有鲜明的包容性；再次具有强烈的使命感。从“统—总—分”政策结构的居(中)间地位和关系来看，任何政策行动在主体上存在不同权力位阶的职能和任务属性分配，在层次上显示为自上而下的政令传导和由内而外的压力吸纳，在过程上一般具有制定、执行、评估、终结和变迁五大阶段，在结果上表现出治理正当性和有效性相结合的特征。如林德布鲁姆所指出的，在美国这样一个多元决策模式占主导的国家中，亦存在渐进决策模式，这种模式包含三个原则：按部就班、稳中求变、积小变为大变。这个模式及其原则不仅指向决策过程，而且指向政策变化规律。政策变化的过程及其规律和国家治理的方向高度相关，探求这个规律能动地表现为理解国家渐进决策模式和渐进理性发展战略，捕捉这个规律就是理解国家治理行为并推动其前进。

图1 “统—总—分”政策结构来源及其关系

02

基于“统—总—分”

政策结构建立政策变化分析框架

本文将中国国家制度和治理体系设计及运转之下的“统—总—分”政策结构放在政策“结构—组合—本质”的分析框架中，以此来理解自上而下政策变化并探寻其规律。结构就是基于“统—总—分”的政策结构，组合就是对应于“统—总—分”三种政策类别，按照“有/无”程度划分而产生的八种政策组合，本质是基于中国自上而下政策运行过程的政策变化必然反映出一系列政策特质，即政策的基本理念、基本原理、基本关系，共同反映政策变化并探寻其规律(见图2)。

图2 “统—总—分”政策结构下

中国自上而下政策变化分析框架

(一)政策结构

政策结构除了作为权力作用关系的总和理解之外，还作为政策主体及其层级来加以界定，即政策结构是覆盖范围和作用领域不同的政策所构成的层次。由于中国国家治理体系包括党和政府、中央和地方两方面，政策结构在主体及其层级上分别是党中央、中央政府、地方各级党委和政府。这样就形成一个自上而下的“统—总—分”政策结构。其内涵与“统分结合”相联系，但又有区别。形成来源上，“统分结合”作为工作方法来自于毛泽东谈论财经统一问题，作为治理原则主要来自认识中央和地方关系以及“两个积极性”问题。这个“统分结合”的内涵是“宜统则统，宜分则分”，其精髓是“以统为主”。“统—总—分”政策结构与“统分结合”的最大不同是根据政策结构本身所具有的层次性，将政策主体自上而下划分为三种，这样把统与分的问题转变为探寻政策运行及其变化的规律性问题。换言之，将政策结构作为一种客观性存在，承认政策主体在层次上所体现的权力运行的独特性，从而探寻政策在自上而下运行中的变化规律，而不是一味地去弥合、校正和克服统与分之间的张力。

(二)政策类别和政策组合

党中央统揽全局和公共政策的“元”属性2相契合，在党中央统一领导的元政策之下，中央政府总体制定和颁布实施的是一种总政策；在“总体分配”的政策指向下，地方各级党委和政府要“具体实施”的就是子政策。其中，党中央的决议文件以及党和国家领导人的指示和重要讲话，“两办(中共中央办公厅和国务院办公厅)”联合发文等都可视为一种元政策。总政策可分为三类：一是国务院、国务院办公厅制定出台并下发的政策，二是国务院组成部门和直属机构及其与省、直辖市、自治区联合下发的政策，三是隶属于中共中央领导和管理的机构的政策。子政策则是省、自治区、直辖市、特别行政区及辖区内的市(区)、县(街道)、乡(镇)制定并加以实施的政策，由于地方各级党委和政府按照区域和地方层级都可以成为治理主体，所以相对应党中央元政策和中央政府总政策而言，具体实施指的是根据元政策开展政策制定(初始决策或再决策)和根据总政策直接开展执行活动，这个具体实施又是分部和分步相结合，分部是区域安排，分步是按步骤推进。

(三)政策本质

政策本质的基本理念是“以人民为中心”的人民性立场；基本原理是“高—中—低阶”权力配置及其运行与相应的管理层次和管辖范围内的经济社会发展需求之间的关系，基本关系是二者有(绝对/相对)与没有一致性。首先，不管是元政策、总政策还是子政策，在政策理念核上都必然保持一致。其次，基于政策类别和政策组合的政策运行反映出一个基本原理：“高—中—低”阶权力配置及其运行与经济社会发展需求之间的一致性。虽然党中央、中央政府、地方各级党委和政府所对应的位阶序列上，会出现相应的权力配置以及在特定权力位阶和界面上的作用发挥，但是处于不同位阶的权力配置和作用发挥都必须回归经济社会发展需求。高、中、低阶权力配置的大小只是赋予其在国家治理角色中的作用强弱，不同权力所赋予的职能不存在优劣之分，只有所对应的公共事务治理议题大小及解决这些重大议题所采取的政策手段方面的差异。再次，按照程度划分，“高—中—低”阶权力配置及其运行与经济社会发展需求之间的一致性存在“有”和“没有”两个基本关系，“有”分为绝对和相对，绝对一致性反映为“统—总—分”的绝对统一，相对一致性是相对统一，“没有”则是政策真空。

需要注意到，“统—总—分”政策结构在政策类别及组合上的中间有限状态，体现出权力体系和发展需求之间的相对一致性。若有党中央“统”，这意味着其元政策均属于国内国际的重要议题。若无党中央“统”的元政策，必定指向中央及往下的地方事务。三者均无状态——“无统无总无分”，表明权力体系和发展需求之间没有一致性，出现了政策真空。政策真空不是指中央和地方均不关心经济社会发展需求，或者针对现实问题不加以治理，而是指经济社会发展需求暂时还未出现，没有上升为政策问题，也没有进入政策议程。“统—总—分”政策结构在政策主体层次上具有的差异性以及由此产生的政策组合类别，属于政策变化过程中的客观现象。这种客观现象无损于党中央“统揽全局”、中央政府“总体分配”、地方各级党委和政府“具体实施”的功能发挥，反而是通过政策类别和政策组合，呈现出“统—总—分”政策结构的多样性和包容性，有利于促进不同情境下的国内外议题的应对和解决。这种包容性还体现在，党中央、中央政府、地方各级党委和政府可以根据国内外议题的重要性程度，采取不同的政策组合来加以治理，这样就从治理弹性的角度增强了政治韧性。

基于“统—总—分”政策结构的政策“结构—组合—本质”分析框架，一方面，政策组合可以导出政策本质，另一方面，政策本质也可以解释政策组合。这个分析框架是在全链条、全过程反映政策变化规律。所谓全链条，是指从政策结构到政策类别到政策组合再到政策本质，这四个解释路径层层递进、环环相扣。所谓全过程，是指始于“统—总—分”政策结构，立足党中央、中央政府、各级地方党委和政府，从而形成了“4个3”的政策变化规律解释机制。在本体论上，这个分析框架立足于中国本土治理场景和政策情境而建立；在方法论上，建立这个分析框架秉持从出现问题到发现问题再到研究问题的科学思维；在知识论上，建立分析框架的目的既不是盲目地接受也不是盲目抵制任何思想，而是吸收借鉴、转化应用。

03

中国自上而下“有统有总有分”

政策变化解释

从政策结构所对应的政策类别来看，从政策结构所对应的政策类别来看，“有统有总有分”在“统—总—分”政策结构中具有高度的逻辑自洽。类似于案例研究中的典型性和代表性一样，“统—总—分”政策结构在自上而下纵向政策体系中最重要的类型形态当属“有统有总有分”。不管是从中央和地方统分结合的国家治理实践，还是从中西政治体系及其治理的对比来看，“有统有总有分”是中国现代国家治理的独特经验，应充实进“统—总—分”政策结构，在制度自信基础上予以理论挖掘。

(一)“有统有总有分”政策变化风格

“有统有总有分”政策变化坚持顶层设计为主，以顶层设计引领基层探索，以基层探索夯实顶层设计。纵向政策体系先有“统”再有“总”然后有“分”，这样从党中央到中央政府再到地方各级党委和政府就遵循顶层设计先行、基层探索跟随的原则。在自下而上政策反馈(非政策变化)层面，从基层探索到顶层设计，是从特殊到一般、从部分到整体，实质上是政策容错试错过程。从地方各级党委和政府具体实施的过程经验出发，自下而上逐级或跨层级反馈至中央政府乃至党中央层面，从而开展总体制定和统揽设计，其过程非直接性政策变化，而是政策反馈之后的间接性政策变化。

顶层设计作为“有统有总有分”政策变化的主要风格，在理论上被概括为“政策设计(policy design)”。最早认识到政策设计重要性并作出阐释的学者是达尔和林德布鲁姆，他们针对同时代许多学者提出的“社会必须在社会主义(或共产主义)与资本主义之间进行选择”的观点，提出“在我们这个时代，各种政策工具的创新，已经使得在极端二分法之间的抉择不那么必要了”。虽然政策科学将政策设计理解为“政策过程中选择适当的政策工具实现审慎确定的政策目标”，但是随着“重建政策设计”的主张成为政策研究领域的新标识，诸学者认为，即使在全球化和多中心治理时代，国家也远没有失去其自主决策的能力，政策制定和工具选择模式仍主要源自国家内部。在仍然强调国家自主性作用的政策设计理念中，“有统有总有分”政策变化风格具有三大特征：第一，国家自主开展政策设计能力日渐消亡的去中心化论断某种程度上被夸大了；第二，因应大国治理的复杂性，公共政策活动愈发需要自上而下的设计，在政策议题网络化和设计能力集约化之间，顶层设计主导自上而下政策变化提升了政策设计作为机制和工具的政治功能；第三，在治理和全球化价值转向过程中，多元化制度和治理体系及其衍生出的政策结构并没有体现出“有统有总有分”政策变化处理政策制定与政策设计的能力。

(二)“有统有总有分”政策变化领域

在以顶层设计为主、顶层设计与基层探索相结合的政策变化风格下，“有统有总有分”政策变化领域可以界定在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局之中。首先，“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局属于顶层设计的范畴；其次，从总体布局和战略布局的关系来看，经济、政治、社会、文化和生态文明五个方面需要统筹推进，这由统筹发展和安全性质所决定；全面建设社会主义现代化国家(党的十九届五中全会对“四个全面”战略布局所作的最新表述，之前为“全面建成小康社会”)、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党共同作为现代化建设的重要目标，则需要协调推进。“五位一体”总体布局是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的坐标系内容。每一个方面都必须依靠党中央统揽全局和中央政府总体制定，而后才是地方各级党委和政府分部分步来具体实施。“四个全面”战略布局则是党中央治国理政总体框架，使当前和今后一个时期，党和国家各项工作关键环节、重点领域、主攻方向更加清晰。“四个全面”战略布局主要依靠党中央和中央政府，党中央顶层设计并推动，中央政府协同参与制定，地方各级党委和政府响应并遵从。

在“总体布局”和“战略布局”政策领域的细分和选择中，以重合、交叉和跨越为主，严格来说不存在相分离的政策领域。从党中央“统”的方面来看，顶层设计几乎都在其中展开，元政策也是在这个范围内作出；在中央政府“总”的方面，顶层设计转化为国家意志，以共享经济为例，在创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念下，中央政府出台《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，国家发展改革委等部门共同印发《关于促进分享经济发展的指导性意见》等；在地方各级党委和政府“分”的方面，各地制定本区域的政策细则。

(三)“有统有总有分”政策变化独特性

“有统有总有分”是政策结构的完全形态，体现出自上而下权力体系和发展需求之间的绝对一致性。从“有统有总有分”政策变化过程来看，纳入“两类布局”的政策领域或措施，必然体现权力和需求之间的绝对一致性。例如，作为“两类布局”中的经济建设、社会建设及全面深化改革、全面依法治国内容，网约车服务监管在新发展理念上围绕共享经济新业态，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。在推动常态化制度监管、促进网约车服务有序发展的包容审慎监管原则中，基于以人民为中心的发展理念，网约车服务监管政策出台是公众议程、网媒议程和政策议程互动的演进过程，被称之为“渐进性调适”。“有统有总有分”政策变化是一个循序渐进的过程，不是突变或激变。

西方国家治理体系是在中央总体层面分权制衡、多党竞争形成政党杠隔和政治否决，地方单体层面则容易产生选民漠视和政策否决，自上而下政策变化受限于否决政治，无法具备“有统有总有分”政策变化条件。再者，西方与公共政策直接相关的是以中央和地方各级政府体系为主的领导体制，而我国则坚持和依托中国共产党领导体制，这个体制决定了政策结构和政策体制，是政策系统的灵魂，贯穿政策制定、执行和检验全过程。“统—总—分”政策结构的根本特征是坚持党中央领导，党中央领导现代化各项事业和国家治理各项活动，是这个政策结构发挥治理效能的根本保障。中国共产党领导国家的本质是中国共产党领导下现代化进程中以执政党为核心的组织结构和领导体制变迁的逻辑外化，具有强烈的中心下沉和中心扩散的特点，从党中央和中央政府两个维度来看，“统—总—分”政策结构和“有统有总有分”政策变化是理解党和政府权力中心下沉与扩散的新解释。

“统—总—分”政策结构对政策主体、政策层次和政策类型具有强约束性，而对于政策组合中有关政策领域的选择则具有弱约束。换言之，政策组合与政策领域的搭配关系具有极强的包容性。这种包容性在前述已有介绍，在这里还需要强调，政策结构在政策组合中的包容性是一种必然形态，包容性作为独特性的一部分，来自于基于“统”“总”“分”三种政策层次，这样不仅有利于治理效用最大化，从而应对来自各方面、各领域的治理难题；而且还有利于政策结构的优化和细化，使得治理体系变得更好，从而促进政策更高效执行，解决“中梗阻”问题。除了包容性还有灵活性特征。由于两类布局事关国家治理的战略方向和策略环节，把战略的坚定性和策略的灵活性统一到“有统有总有分”政策变化中来，就呈现出顶层设计和基层探索相结合的国家治理风格，这样就在政策和治理之间找到了一致性。

04

揭示中国自上而下

政策变化规律及其强化

基于中国自上而下政策变化分析框架及运用这一分析框架对政策变化作出核心解释，可以总结出三条规律。

第一，在理念本质上，“以人民为中心”的人民性立场使得自上而下政策变化不偏航。“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节。要坚持人民主体地位，顺应人民群众对美好生活的向往，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”正是基于这种具象而非虚化和泛化的人民性立场，中国共产党才能始终代表最广大人民根本利益，与人民休戚与共、生死相依，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。这个核心理念是治理体系的底色，在以政策结构为载体的政策类型划分和政策组合运行中，有了这个核心理念，就能确保“统—总—分”政策结构既有治理刚性，又有治理弹性，始终围绕国家发展战略制定和实施政策和策略，确保自上而下政策运行不偏航，始终保证政策变化不离道。

第二，在关系原理上，权力体系与发展需求之间的一致性差异产生自上而下政策变化。公共政策是对社会价值进行权威性分配的过程，其本质就是公共部门用手中的权力为公众多办事、办好事。在基本原理层面，理想状态是有权好办事，现实状态是有多大权办多大事，现实中的理想状态是能够用权办最大的事。高中低阶权力根据层次往下权力递减，但并不意味着所做之事减少，相对应的权力位阶只意味着所办之事有大小而无轻重之别。不同权力位阶所办之事来源于相对应的管辖范围和注意力焦点，不同的经济社会发展需求决定了所办何事。不管是有统有总有分的绝对一致性，还是统、总、分不完全的相对一致性，反映的是基于不同权力位阶所做之事的大小和程度的轻重。从所做之事的大小来看，党中央“统”的元政策几乎都是关于“两类布局”中的大事和要事。中央政府“总”的政策主要是围绕党中央“统”的元政策开展规范用权和高效行政活动，科学、合理、高效地分配政策和配置资源，而地方各级党委和政府则是具体实施元政策和总政策，或立足于本区域经济社会发展需求，开展政策议题的区域性治理。从所做之事的轻重来看，地方各级党委和政府“分”的子政策并不意味着所做之事不重要。权力体系与发展需求之间的一致性差异，既是政策变化的形成来源，也是其实践表现，正是基于这种一致性差异，才使得自上而下政策变化具有较强的显示度。

第三，在结构特性上，“统—总—分”政策结构使得自上而下政策变化兼具一统性和灵活性。长期以来，政策的一统性和灵活性困扰着国家治理效能提升，周雪光认为这是权威体制与有效治理之间的矛盾，“集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力和这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是，偏离时空，对权威体制的中央核心产生威胁。”实际上，我们不能把所有的治理问题都归因于“权威体制”这个变量，根本原因是我们尚未找到一种基于现实背景的科学分析方法。“统—总—分”政策结构来源于现实治理体系，又作用于现实治理，其积极意义是多重的：党中央、中央政府、地方各级党委和政府分别扮演的角色和发挥的作用不同，党中央统揽全局，其政治决策转化为国家意志，继而输出公共政策，主要依靠中央政府总体分配的功能。在地方各级党委和政府层面，地方党委同样承担着区域内地方公共事务的意志表达，按照党中央的政治意图和中央政府的政策安排，进行二次传导并在管辖区域内输出公共政策。这保证了中央决策的一统性，因为“统”的力量占据主导；也能够在相当程度上保证地方执行的灵活性，因为“分”的力量至关重要。“统—总—分”政策结构的现实运行是多维的，只有依托党的领导体制才能成立，也只有依靠中央政府机构载体才能制定政策和分配资源，而后通过地方各级党委和政府具体实施才能产生治理效能。所以，“统—总—分”政策结构是一个紧密联系、环环相扣的整体治理结构，在相当程度上破解政策的一统性和灵活性之间的难题。

从理念本质、关系原理、结构特性三条政策变化规律出发，强化理念本质的有效措施是以人民为中心建立“全过程人民民主”政策评价体系，巩固关系原理的有为方法是不断累积和创造社会资源总量，增强结构优势的有力手段是实现科学决策与决策艺术的统一。

一是以人民为中心建立“全过程人民民主”政策评价体系。“党中央制定的政策好不好，要看乡亲们是哭还是笑。要是笑，就说明政策好。要是有人哭，我们就要注意，需要改正的就要改正，需要完善的就要完善。”以人民为中心建立“全过程人民民主”政策评价体系，是坚持和落实以人民为中心发展理念及其政策观，把“统—总—分”政策结构及其“有统有总有分”政策变化转变为国家治理中的现实效能，提升国家治理现代化水平的关键举措。主要措施是：建立基于人民支持率、人民决策权、人民获得感、人民满意度的政策评价指标体系，自上而下健全并优化现有干部升迁、部门和公务员绩效的考评及反馈系统等。

二是不断累积和创造社会资源总量，优化社会调控形式。“中国社会调控遇到的基本矛盾之一，就是贫弱的社会资源总量与社会调控对象(即全体人口)的超大规模之间的矛盾。”以超大社会或巨型社会为基础的超大规模国家治理所能够采取的治理形式、手段甚至模式受到其所拥有的社会资源总量的限制，社会资源总量贫弱的现实决定了国家治理可以采取的方式、手段和工具。所以，社会资源总量对社会调控形式具有约束性，社会调控形式对“统—总—分”政策结构所能发挥出的治理效果又具有规定性。这种国家治理总体规定性和约束性反映到自上而下政策结构及其运行过程，就是处于不同权力位阶的政策主体，分别扮演不同的角色，发挥不同的作用。“高—中—低”阶权力配置及其运行的目的是分层分步的解决经济社会发展需求问题，对地方各级党委和政府来说，开展高效能治理的中心任务就是要把握中国自上而下政策变化过程及其规律，完整、准确和全面地理解新发展理念，在“总体布局”和“战略布局”中开展高效能治理，实现高质量发展。

三是将决策科学性与决策艺术性有机结合，促进政策结构稳定。在“宜统则统、宜分则分”的统分结合视阈下，在以党中央“统”和中央政府“总”的决策体系下，还需要加入“宜粗不宜细”原则，这一原则可以作为基于权威和制度刚性的科学决策之外的决策艺术，植入高位阶权力体系，以弥补因“幅员辽阔”和“人口众多”两大问题带来的治理超载。“统分结合”无论是作为工作方式还是治理原则，经历了从倡导中央和地方两个方面的积极性到建立健全这两个方面积极性的体制机制的强化过程。时至今日，“统分结合”的内涵被不断的充实，提到国家治理的新高度。在业已存在的“统分结合”实践基础上，“统—总—分”政策结构自然具备实施“统分结合”的条件和基础。党中央统揽政治决策、中央政府总体制定和分配公共政策、地方各级党委和政府具体实施政治决策和公共政策，这在治理过程中贯穿着“统分结合”的科学性和艺术性。决策科学性和艺术性有机结合的实质是治理刚性和治理弹性、战略坚定和策略灵活、整体和局部三大关系的辩证统一。所以，以决策科学为主，辅之以决策艺术，张弛有度，不仅有助于夯实这个政策结构，而且还可以充实“统分结合”国家治理原则，使得中央和地方在“以人民为中心”的人民性立场上共画同心圆，从而助力产生“以人民为中心就是社会生产力”治理观，提升治理效能。

综上，基于“以人民为中心”的人民性立场充实了人民至上治理观及其政策观，建立“全过程人民民主”政策评价体系，支撑着“统—总—分”政策结构；中国独特的治理体系和制度优势决定了政策结构的独特性，政策结构中的高位阶权力主体在采用科学决策、民主决策和依法决策的同时，注入“宜粗不宜细”等决策艺术，一同增强政策结构的稳定性。自上而下权力位阶及配置决定了党中央、中央政府、地方各级党委和政府三个政策主体解决经济社会发展需求的程度，自上而下政策变化蕴于政策运行过程之中且具有包容性特点，揭示了权力与需求的一致性受到社会资源总量与社会调控形式之间的关系制约。

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结语

“统—总—分”政策结构立基于中国国家制度和治理体系的独特场景，彰显出国家治理的制度优势。在理论上能够与西方政策过程及变迁理论开展对话和交流，在实践上能够总结国家治理为什么“能”的经验。于前者而言，西方政策过程及变迁理论的创立场景来自于西方多元主义政治过程，这种特殊性说明了理论应用的场域实证性。致力于“讲好中国治理故事”就需要厘清借鉴和创新二者关系，借鉴的目的是转化应用，转化应用的目的是开展理论创新，这有利于创建中国特色政策过程体系，以及在国家治理与公共政策研究格局中注入新的元素。于后者而言，当代中国的社会科学研究工作的每一点进步都与这个时代紧密相连。政治学和公共管理研究要与国家治理活动肝胆相照，其理论观点紧扣时代脉搏，又反哺国家治理。立足于为中央决策服务、为地方治理献策，“统—总—分”政策结构的提出和阐明，力图在研究解决事关党和国家全局性、根本性、关键性的重大问题上迈出一小步。

本文探寻中国自上而下政策变化及其规律，属于因素分析和过程叙事。政策变化规律指向“政策顶层设计与政策分层对接、政策统一性与政策差异性”两大关系，而对于“政策安排与某一具体政策、系统政策链条与某一政策环节、长期性政策与阶段性政策”三大关系则需要立足实证主义予以深入研究。

文章来源 《中国行政管理》2022年第5期

本期编辑 ：舒文

校对：牛坤在

审核：光涵

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