杨志军丨在特定政策结构中审视政策试点【中国政策过程：议题与创新⑥】
中国政策过程：议题与创新
【编者按】3月26日，“中国政策过程：议题与创新”政治学人大学问研讨会围绕中国政策过程，扎根于中国的现实情境，展开了本土化与国际化研究探讨，以期更加精准阐释中国政策实践，为全球政策实践提供中国智慧和方案，这引发了公共管理学界的关注与热议。公共管理共同体特此连载七位专家于研讨会上的发言文字稿，供公管学人思考与交流。第六期带来中国海洋大学杨志军教授的发言：《在特定政策结构中审视政策试点》。
杨志军
中国海洋大学
国际事务与公共管理学院 教授
发言题目：《在特定政策结构中审视政策试点》
任何一项公共政策研究工作都可以归入三类：一是基于政策工具的公共政策研究，指利用经济学、管理学方法模型和政策工具来做的所有涉及公共政策的相关研究；二是基于政策过程的公共政策研究，指运用政策过程理论框架对政策形成过程进行解释；三是基于政策报告的公共政策研究，指研究者在与党政部门和其它企业及社会组织合作中所形成的各式各类不同规范、不同要求的分析报告。这三种公共政策研究共同构成当代中国政策科学整体范式，只是不同的形式有不同的取向。接下来我们主要讨论的是第二种基于政策过程的公共政策研究。
政策过程指的是什么呢？显而易见的是，政策不可能一成不变，所以政策过程的本质就是政策变迁。一般来看，政策过程包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结（更新）等四大环节，从而形成政策变迁。美国学者豪格伍德等在1983年提出政策变迁的四种形式：政策维持（maintenance）、接续（succession）、创新（innovation）和终结（termination）。具体来看，政策过程包括问题出现及界定与筛选、议程设置、政策制定、政策合法化、政策执行、政策评估、政策终结等多个环节。针对政策过程的变迁本质，所形成的具体政策过程理论框架有多源流、倡议联盟、间断—均衡、政策网络、制度分析与发展、政策创新与扩散、政策反馈、政策设计和叙事式政策。我认为，政策试点属于政策创新与扩散，是推动政策变迁的重要手段，它有助于提出本土性的政策过程理论框架，从而注入世界学术社群，贡献中国学者智慧。改革开放以来的政策试点实践是非常丰富的，从国家顶层设计上看，从经济特区到国家综合配套改革试验区，再到现在的自由贸易试验区，这三者基本囊括了整个纵向里面大的政策试点实践活动。但同时还有一些小的具体的实践活动，比如国家教育体制改革试点、农业创新试验区、营商环境创新试点、创新型城市试点等。
政策试验又称“政策试点”，是中国治理实践中所特有的一种政策测试与创新机制，具体类型包括各种形式的试点项目、试验区等。在一定程度上，政策试验揭示了“中国之所以能取得成功，关键在于其政治体制能够迅速做出重大的、复杂的决策，并有效地实施决策”背后的深层次原因，是中国式政策生成与运作机制的核心承载。而这种中国式的政策生成与运作机制呈现出了中国治国理政技艺的主要程式，撑持了一种中国式的崛起与发展。现有的政策试点研究已涵盖到多个领域，比如医改、房产税试点、教育改革、土地政策、碳市场以及跨境贸易人民币结算等。从层次上看，首先，中国国家治理体系是一个有关法律、制度和政策的内容集合体，是一个在上下、内外关系上的维度集合体，独特的国家制度和国家治理体系决定了政策运行（决策、执行和监督）的方向和过程。其次，在治理和政策成为两大主题的现代化事业追求中，一国特定的政治体系决定了其独有的治理体系，独特的治理体系又会产生具体的政策结构，政策结构是一切政策制定和执行的主要约束条件和限制性背景。最后，政策结构是政策系统要素之间相互关联与相互作用的组织方式，其作为影响政策运行的核心作用机制而主导着公共政策的制定过程。那么，作为一种国家治理模式、方式和工具的政策试点，具体受到什么样的政策结构的影响和制约？
政策试点具体的分析范式包括“结构﹣制度”分析范式、“结构﹣功能”分析范式、“事件﹣过程”分析范式、“结构﹣过程”分析范式等四种。那么如何在理论上设计出特定的政策结构呢？我认为，我们的政策主体实际上有三层，最高的一层是党中央，发挥“统”的作用，负责统揽全局、协调各方；再往下是中央政府，发挥的是“总”的作用，再往下是地方各级党委和政府，发挥的是“分”的作用，以此形成一个“统-总-分”的政治结构。按照权力的位阶层次，进而形成元政策、总政策、子政策三种不同的政策层次。以“优化营商环境创新试点”为例，实际上有两个环节，第一个环节是从传导到试点，传导是中央政令的畅通传导，这里元政策就是党中央的讲话指示、总政策就是法律法规、子政策就是地方条例；第二个环节则是从试点到推广。这样来看，其中的政策层次结构十分清晰。
总而言之，公共政策的影响广泛而深远，如果设计失误或执行不当，就会危及千家万户的生计和福祉。所以各国在设计和制定公共政策时，为避免大面积政策失误导致的严重后果，通常都会在局部地区和领域先行试点和试验。如果政策试点奏效，那么政府部门通常会将政策在更大范围内推广和扩散。最后谈一下启示与展望。第一，政策试点并非方法论意义上的政策实验。第二，“实验”是凝聚、形成和转化人类智慧的有效方式。第三，自然科学依靠“实验”，社会科学依靠“比较”，呼吁加强政策实验室建设（试图通过科学证据和设计思维来支持公共政策的创新和实验）似乎可以连接二者。第四，政策试点需要重视钱学森老先生的系统科学。他提出可以在中央设计社会改革总体设计部，这是政策科学研究的一个重要抓手。同时他还提出要建立一个为总体设计部服务的从定性到定量的综合集成研讨厅体系。第五，由面到点、以点带面；归纳与演绎；破与立等思维方法对（研究）工作和（个人）生活的指导。
编辑：欣濛
校对：诗睿
审核：光涵