理解间断-均衡理论的必读文献：观念与政策变化

编者按

政策过程理论是公共管理学的重要理论基础，本月海外版块将编译政策过程理论在不同发展阶段中的代表性文献，本期推送弗兰克·鲍姆加特纳(Frank R. Baumgartner)发表在Governance上的文章“Ideas and Policy Change”。这篇文章探讨了是否有必要区分霍尔提出的三个层次的政策变化，或者是否有一个更一般的过程来解释所有类型的政策变化。作者的答案是什么呢？下面跟小编一起来看看吧！

作者简介：弗兰克·鲍姆加特纳，美国宾夕法尼亚州立大学政治科学系主任、教授

政策变化的性质

彼得·霍尔(Peter Hall)1993年的经典之作《范式、社会学习与国家》是最早关注政策变化全部分布的著作之一，即政策通常具有稳定的特征，同时偶尔会突然发生剧烈的变迁。霍尔既对导致政策稳定的力量、也对促使范式产生变化的因素感兴趣。在他的解释中，观念（ideas）和范式（paradigms）是最重要的因素，但焦点是政策变化的性质。他写道："政策背后的观念何改变政策过程的？社会学习的过程是如组织理论所指出的相对渐进的，还是具有巨变和通常更适用于政治变革的那种‘间断均衡’的特征"。霍尔对政策变化的解释与布莱恩·琼斯（Bryan D. Jones)和作者的观点非常接近。特别的是，作者重点关注的政治权威的“场所”("venues" of political authority)与政策“图景”（“image” of the policy)之间的互动和与之相关的思想。

“权威的问题很可能是范式变化过程的核心。面对专家们的矛盾意见，政客们将不得不决定认为谁更具权威，特别是在技术复杂性的问题上。换句话说，在一种范式转移到另一种范式之前，很可能有政策权威中心的重大转移。”

布莱恩·琼斯和作者对这个过程的描述只有些许不同。作者提出的新政策的”图景”会削弱“场所”对相关议题决策权威的主张的想法与霍尔的想法很相似。此外，作者断言其他制度场所最初要求控制某个议题的行动可以进一步强化对立政策形象。这就会导致滚雪球过程，导致与上述霍尔描述的相同结果。尽管作者谈论的是正反馈机制、级联和图景-场所互动，而不是范式转移，但潜在的概念和机制非常相似。

霍尔认为有趣的问题不是要解释一个政策的单一变化，而是要理解更普遍意义上政策变化的性质。政策变化是典型的渐进式的，或者根本性的，还是倾向于出现间断均衡的特征？这意味着政策变化在大多数时候是特别小的，但在极少数情况下可能是相当剧烈的。霍尔认为政策变化一般会受到很大限制，因为支持现状的观念（ideas）保持强大的影响力，但在范式转移出现的时候，政策本身可以被改变，创造一个与过去截然不同的新平衡。

虽然布莱恩·琼斯和作者描述这个想法的方式与霍尔不同，但是二者从不同的方法中得到了相同的结论。二者有很多共同点，但也有一些不同，在这篇文章中，作者探索了其中一些差异。霍尔断言有三种不同类型的变化：第一序列变化（first-order change），即对现有政策的常规调整，第二序列变化（second-order change），即用于实现共同目标的政策工具的变化，以及第三序列变化（third-order change），即政策目标的转变。尽管没有理由怀疑这一点，但也许可以设想一个单一的过程来解释所有类型的变化，不用强调它们的定性差异或者划分三个层次政策变化的界限。

图1显示了对政策变化的间断均衡方法效力的最一般展示。它是1947年至2008年美国联邦支出中约60个类别的年度预算变化的简单频率分布。该图清楚地表明，战后时期的绝大部分预算变化是极其微小的调整：-5%和+15%之间的变化构成了分布的巨大中心峰值。然而，该图也显示了令人惊讶的 "肥厚尾巴"(fat tails)（右侧的尾巴一直持续到现在，以至于我们不得不将所有极高的数值集中在+150%，以使该图更容易阅读）。可以被称为 "极端增量主义"(extreme incrementalism)（反映在中央峰值）和大量激进的预算变化的结合，是霍尔在其1993年文章中描述的间断均衡概念的有力证据。霍尔解释中的观念（ideas）很重要，有助于解释政策的稳定性和变化。

三个层次的政策变化

霍尔论点中最有说服力的内容之一是，有三种类型的政策变化，每一种都与更高层次的变化有关：对已知政策工具的常规调整、用于实现共同政策目标的政策工具本身的变化、以及目标本身的转变。毫无疑问，新的观念可以处于不同的层次，作者与布莱恩-琼斯的工作也以类似（但不完全相同）的方式解决了这个问题：个人或组织对社会问题的性质有所了解，评估相关的解决方案，并在相关的政策选择中进行挑选。在所有的情况下，有一个因素很关键：目前政策是否已经受到质疑，其程度如何？如果目前政策能够被证明运作良好，或者没有被广泛接受的替代政策，那么重大的政策变化是不可能的，无论发生什么变化，预计都会停留在图1所示的最小调整的中央高峰。另一方面，当现状受到严重质疑时（如2007年金融危机后的抵押贷款和证券监管），拥有全新观念的支持者至少可以尝试让他们接受。而且，正如霍尔所说，他们可能会改变我们试图实现的目标的定义。因此，霍尔很好地解释了为什么政策在大多数时候变化不大，但有时会发生如此巨大的变化。然而，霍尔的理解好像有一个更广阔的视野而不必依赖三个层次的变化概念。

研究物理过程的自然科学家倾向于用数学模型重新创建观察的分布。如果模型拟合观测值，那么观测值分布的最简单解释就是与模型对应的解释。接着，作者研究了三个非常不同的汇总层次的预算变化（详情见原文），并表明相同分布适用于所有层次。 无论如何汇总数据，都会看到与图 1 非常相似的内容。因此，由此得出的问题是我们是否需要区分霍尔提出的三个层次的变化，或者是否有一个更一般的过程来解释所有类型的政策变化

观念与现状

霍尔（1993）参考了休-赫克洛(Hugh Heclo)的看法："决策是一种代表社会的集体困惑"。共同的专业规范和思维方式是维系政策共同体的粘合剂，而观念是霍尔对政策变革的解释的核心。当整个观念被政策界广泛分享时，它们可以被称为范式。作者在一篇社区内部粘合性的文章里提到：重构一个问题并不容易，因为共同体内的其他专家通常对问题的现状定义有强烈的依恋。

从本质上讲，任何对现状有所改变的提议都代表了一个“冒险计划”（risky scheme），尽管它可能是善意的，但都有颠覆精心构建的平衡状态的风险，还可能产生深远的非预期后果。考虑到大多数政策相当复杂，并且对大量选民有不同的影响，这就不是一个蹩脚的论点。大多数变化实际上都会产生不可以精确预策的次生结果。如果现行政策运行得还算好，并且国家面临更多紧迫的问题，那么冒险可能就很不值得。另一方面，如果对现状不可接受的一致意见出现，“冒险计划”的论点就可能突然坍塌。

在作者的研究中发现，大多数尝试政策变化的案例最终都走向了僵局，但当变化发生时，它往往是重大的。作者对共享理解（shared understanding）的力量印象深刻，以至于认为政策共同体中共享知识的作用与肯·谢普斯尔（1979）的“结构诱导均衡”（structure-induced equilibrium）概念非常相似。虽然谢普斯尔指出，政策均衡结果可能是由于制度安排，但作者认为，它们也可能是由于共享的知识，或霍尔所说的范式。政策界的成员整个职业生涯都在与公共政策领域打交道，他们对政策的历史、做了什么、什么实验失败以及当前政策的基本理论有大量的了解。无论他们是否同意这些观点，他们通常都希望它们受到共同体其他成员的尊重。因此，观念很重要。当然，霍尔的文章最大的争议也在于这一点。

对现状的质疑

在政治中，最重要的观念之一是正在形成的一种共识：即现状是不可接受的。当然，这样的历史时期是罕见的。通常情况下，现状的捍卫者可以辩称，他们的政策虽然可能不完美，但经受住了时间的考验。虽然一些边际调整可能总是有必要的，但总体方向的任何根本性转变都有太多的风险。特别是在像货币政策这样对经济至关重要的领域。然而，政治体系中的绝大多数现状的捍卫者不得不承认一个显而易见的事实：可能找不到维持现状的任何理由。例如，面对2008年美国和其他西方国家的金融崩溃，说不需要变革是不可信的。唯一的问题是政策变化会有多大影响。在这种情况下，对现状的捍卫者充其量能够将理由转移到限制政策变化带来的损害。

在现任政权（无论是政府、机构，还是围绕任何特定政府政策的政策团体）失去公信力的情况下，一个有趣但未被充分研究的问题是其权威被永久削弱的程度（或结构性变化）。有时，根本没有替代者，所以无能的人或失败的人仅仅通过默认的方式继续行使他们的垄断控制，没有人可以接替。其他时候，竞争对手的集团被控制的野心所驱使，但不一定有完全不同的范式观点。因此，一个新的领导班子取代了旧的领导班子，但并没有出现巨大的政策变化。另一种可能性是，存在一个竞争对手的领导团队，但它的观点非常不同，以至于在任的团队能够通过恐吓战术来阻止他们。即使承认自己失败了，在位集团也可能辩称对手集团是如此 “不负责任”，对其他既定利益有如此大的威胁，从而避免被接管。最后，当支撑一个既定政策子系统的思想为一整套政策提供了知识上的理由而失去信誉时，一个拥有强大但不同的知识理由的对手集团很可能会接管新的政策。这就是彼得-霍尔在英国货币政策案例中描述的情况。这是在任的政策制定者群体失去信誉后可能出现的许多情况之一。然而，值得注意的是，危机的存在并不意味着一个广受赞誉的、“准备就绪”的对手集团已经准备好实施范式的转变。作者提到，政策变化的发生可能需要一个类似于金登所提出的“政策之窗”的打开。

另外，导致政策改变的另一个重要因素是现状的持久力。现状和它的维护者可以因为许多原因而被削弱。如果现状被强烈否定的同时，一套强大的新观念获得了极大的信任，就很可能发生重大变化。如果类似的改变政策的压力发生在现状没有被否定的时候，那么改变的可能性就比较小。变革的压力可能与现状捍卫者的力量无关，所以在金登的政策变革模型中，我们所处理的事件都是在某种程度上偶然发生的，具有某种程度的偶然性或随机性。

政策变化思考

霍尔1993年的文章将注意力集中在观念和政策范式问题上。他用这些来解释政策变化，并认为政策变化的三个层次与不同的过程有关。然而，作者没有断言这三个层次的政策变化之间有明确的区别，作者所提出的关于美国预算中三个不同层次的政策变化的共同特征的证据表明，也许一套更简单的想法可能会有同样的结果。

一个可能有助于解释这些相似之处的关键因素是对现状的质疑程度，迄今为止在文献中对此研究甚少。霍尔谈到了这个问题，但没有深入研究它。如何才能做到这一点呢？最有可能的是采访那些控制政策的个别领导人或机构，以及为以前的政策辩护的观念。当然，新的观念必须产生，一些作者已经集中讨论了这一情况的发生。然而，方程式的另一部分是什么力量削弱了现状的捍卫者。这些削弱可能是轻微的、适度的，也可能是根本性的，正如霍尔的政策分化层次分析所表明的那样。然而，或许重要的政策变化的种类，而是变化的程度。

未来研究的可以采用定量分析和定性分析相结合的方式。基于访谈的方法，深入研究决策者如何解释和理解他们所面临的政策选择的细节，是了解现状可能被破坏的程度的最富有成效的方式。与此同时，更大规模的实证研究有望整合到这些研究项目中，例如，提供一个抽样框架，从中可以选择更详细的定性研究来进行更聚焦的探讨。

无论如何，证据表明，在绝大多数情况下，单一的政策变化模型可以帮助解释绝大多数情况下现状具有强大的力量，但偶尔会发生颠覆的政策变化模式。深入研究这种情况如何发生的细节，以及新观念获得力量和旧观念名誉扫地的不同动力，似乎很重要。尽管这些被认为是一个单一的过程，但它们随时间演变的不同动态可能是理解观念与政策变化之间复杂相互关系的关键。

结语

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文章来源：

Baumgartner, F.R. (2013). Ideas and Policy Change. Governance, 26, 239-258.

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本期编辑：余平怀  殷启洋 王莉君

审核校对：海外版块全体成员