政策方案如何追捕政策问题：政策过程中的工具拥护者

编者按

公共政策研究一般默认政策过程中“先有政策问题再有政策解决方案”。但在实际中会出现“政策解决方案先于政策问题存在”的现象，为什么？这种现象是如何发生的？本期海外板块继续编译政策过程理论的重要文献。本文是由Daniel Béland和Michael Howlett于2016年发表在期刊Governance上的文章“How solutions chase problems: Instrument constituencies in the policy process”。本文探讨了“工具拥护者”(Instrument constituencies)的概念，认为在政策过程中存在着三种相互独立的子系统和相应的专门行动者群体。“认知共同体”(Epistemic community)关注政策问题的界定(问题流)，“倡议联盟”(Advocacy coalition)关注政策选择的政治博弈(政治流)，“工具拥护者”则专门负责政策解决方案的表达与审议(政策流)。因此，工具拥护者对政策工具的支持和解决方案的倡导不需要事先确定政策问题就能独立开展。于是政策解决方案先行产生，然后主动追寻(Chase)与具体政策问题的联系。

作者简介

Daniel Béland 麦吉尔大学 政治学系教授

Michael Howlett 西蒙弗雷泽大学 政治学系教授

一
引言

John Kingdon在其1984年关于公共政策议程设置的开创性研究中指出，在许多情况下都存在着“政策解决方案追捕政策问题”，“对某种解决方案的倡导常常先于对该方案所涉及的问题的强调”的趋势。Kingdon既不是第一个也不是最后一个发现这一现象的学者，但是在他之前和之后并没有学者对这一现象进行详细地解释。

相反，长期以来“先诊断问题，再考虑解决方案”是政策科学的一个基本共识。这一思想最早源自于20世纪50年代和60年代Lasswell等学者的研究。尽管这种观点受到了一些学者的质疑，但它仍然被视为政策分析理论、实践和教学中实证主义理性的体现。

由此，政策科学中的一个重要问题是：在政策制定的实际过程中，政策问题和解决方案是如何匹配的。本文建议重新思考当前政策框架中使用的“政策子系统”这一基本概念，利用Simons等人提出的“工具拥护者”的概念，结合“认知共同体”(Haas,1992, 2001)和“倡议联盟”(Weible and Sabatier, 2009; Weible et al., 2011)，这两个概念分别指参与选定和界定政策问题，以及通过政治过程推动问题解决的其他重要行动者；从而帮助学界准确地解释为什么解决方案会先于问题出现，以及这一现象如何成为可能。

二文献综述：政策子系统与政策过程

20世纪50年代初首次出现了对政策制定的系统研究。当时学界普遍认为政策制定是一种用理性解决问题的过程，即问题先被定义，然后为它们设计解决方案。从这个意义上说，政策问题先于解决方案存在，匹配解决方案与政策问题的过程就是根据效率、有效性、合法性或可行性等标准去除或完善各种备选项。作为当前的主流观点，60至70年代它在理论上也遭到过对“过度理性”决策概念的批评。直到1980年代初，出现了关于政策工具的设计和方案表达(Solution articulation)的学术研究，政策问题与解决方案之间的联系才成为政策研究中更受关注的焦点。

正如McCool(1998)所指出的，20世纪70年代和80年代出现了一种旨在解释政策制定的新的政策理论，它主导该领域长达几十年，并强化了“问题先于解决方案”这一逻辑，使其成为政策过程的标准范式。这些理论或框架都围绕着“政策子系统”(Policy subsystems)的概念。在阐述政策问题和审议解决方案的过程中，“政策子系统”将对社会问题或对问题的解决方案有想法的不同群体组织在一起。“政策子系统”假定，随着政策目标和政策手段的形成和发展，子系统中的行动者群体受到关于政策问题和目标的共识或信念的激励，通过修改或放弃某些目标，换取其他行为者的同意。这一过程将建立更强或更弱的联盟，他们支持或反对政策问题的具体定义，并提倡对这些问题采取某些特定的解决办法(Freeman and Stevens, 1987)。而Kingdon(1984)和Sabatier(1987)有关子系统的研究都提出了特定类型的子系统：Kingdon的“认知共同体”和Sabatier的“倡议联盟”。

在对美国多元主义民主的质疑中，有学者提出了“铁三角”和“次级政府”的概念，这些基于特定问题领域组织起来的，具有某种常态互动模式和利益倾向的行动者小团体决定了哪些政策问题能够进入政策议程，他们在政策制定中起决定性作用(Cater, 1964; De Haven-Smith and Van Horn, 1984)。由此可知，政策子系统可能由若干不同的次级组成部分，或不同的行动者群体组成，它们之间的互动影响政策过程和结果。这一观点在20世纪80年代由Sabatier和Smith(1993)进一步发展。但这些学者仍然坚持“政策问题先于解决方案存在”的假设，而且认为政策子系统中的所有行动者都参与了政策问题的定义、具体解决方案的表达和最终解决方案制定的全过程。

然而，这一观点也表明了政策过程中那些特定的任务集由不同的行动者群体独立承担的可能性。比如Hass(1922)提出的“认知共同体”指的是专门参与“问题定义”任务的一群行动者，他们区别于从事政治辩论或政策解决方案审议等其他政策活动的行动者。Kingdon(1984)更进一步提出了政策过程至少存在着“问题流”、“政策流”和“政治流”三种不同的活动，这三种相互独立的活动分别涉及政策问题定义、政策解决方案表达和政策制定的政治造势。而且他认为在许多时候“政策解决方案的审议先于政策问题的界定”。

本文接下来将对这三种政策活动和承担这些活动的行动者群体做出清晰区分,一次提供一个比无区别的政策子系统更可靠的政策制定模型，同时也有助于解释Kingdon发现的“政策解决方案先于政策问题出现”这一与主流政策过程研究的基本假设相悖的现象。

三

工具拥护者与政策解决方案表达

上面讨论的“认知共同体”可以被视为专门参与政策问题界定(问题流)的行动者群体；而倡议联盟则是为政策采纳而进行政治斗争(政治流)的行动者群体。那么为了更好地掌握政策子系统的第三个方面——政策解决方案的表达，它所包含的行动者群体也应当被单独考虑。

为了填补子系统中解决方案表达的角色缺失问题，Voss和Simons提出“工具拥护者”的概念，它作为子系统的一个组成部分，是专门集中于制定政策解决方案或政策工具的行动者群体。在环境政策领域的一系列研究中Voss和Simons(2014)观察到，正如倡议联盟专门维护政治信念，认知共同体专门界定政策问题，工具拥护者也是一个有着特定功能的群体。将他们组织在一起的“一致忠诚”不是针对某个政治议程或某种问题界定，而是因为他们将某一特定工具或特定工具组合作为公共治理的一种高级技术来宣传。Voss和Simons将工具拥护者定义为“异质行动者的网络”：

“这些人是来自学术界、政策咨询、公共政策和行政、商界和公民社会的专家。这些实践之间的联系是在表达、发展、传播和实施特定政策工具的过程中产生的。当行动者积极地寻求他们与工具共同参与产生的相互依赖性的管理，他们依照自己对工具的特定期望，组织起来以实现该政策的特定版本……环环相扣的实践网络可能会在创新过程中得到巩固，产生新的研究领域和知识行动者、专门服务行业、公共机构、政策网络，以及围绕正在形成的工具形成的其他行动者和机构。”

Voss和Simons(2014)指出，这些工具拥护者是政策变迁的重要推动者。他们认为“(这些行动者)之所以团结在一起，是因为他们在发展和提供一项工具的基础设施方面发挥了一定的作用。”这里所说的基础设施是指使得一项工具能够持续成为示范和实际实施的做法所需的一套故事、知识、方法和工具。

因此，正如参与问题定义的认知共同体和进行政策选择的倡议联盟一样，工具拥护者指的是一种参与政策工具制定和工具组合配置的特定类型的集体行动者。提出参与政策过程的第三种行动者在很大程度上完善了政策子系统的概念。对于本文而言更重要的是，它提供了一条解释“政策解决方案先于政策问题出现”的理论路径。它将政策工具的表达与政策目标的定义分离，展现了在政策制定中存在一类行动者群体只是追求特定类型的政策工具和设计，而不管它们在任何特定时间点的适用性或政治可行性。

四两个社会政策案例

工具拥护者的概念有助于形成一种新颖的观点，即在确定特定政策领域(例如国家气候变化政策)的行为者的政策子系统内，围绕政策制定的不同方面，特别是围绕特定工具、问题定义和政治进程，发展出特定类型的次集体。政策子系统的这三个主要组成部分之间的差异以及它们在政策制定和其他活动中的不同角色在下面的表1中列出。

然而目前这个概念只得到了有限的实证研究。Voss和Simons在提出这个概念时对欧洲碳排放交易系统和保护信用交易进行了研究。为了提供更多的在环境政策领域之外的案例研究，本文将以两个社会政策的制定为例进行分析。按照下述方法进行的其他个案研究，可以澄清工具拥护者的概念，并巩固其作为与其他群体(如认知共同体和倡议联盟)一样的同样重要的集体政策行动者的作用。从这个意义上说，重要的是要确定，工具拥护者作为一种行动者，只着眼于确定和促进特定的解决办法，在概念上和经验上区别于那些确定政策问题和处理政治目标的其他行动者。

（一）社会保险

19世纪最后30年，在俾斯麦总理的领导下，社会保险首次出现在德国。随着时间的推移，越来越多国家的政府官员和社会改革家开始提倡在他们自己的管辖范围内建立社会保险计划，英、美、法迅速建立起了社会保险体系。尽管在一战后，越来越多的国家不再公开赞扬德国福利模式，但是各国研究和促进社会保险的支持者越来越多。在美国，1905年成立的劳工立法协会在应对各种政策问题时都在倡导社会保险这一政策工具。

与此同时，社会保险作为一项政策工具，成为“新成立的国际组织的议程，包括国际劳工组织(ILO)和国际社会保障协会(ISSA)。国际劳工组织迅速成为工具拥护者的核心组成部分，该组织致力于在国际和国内两个层面发展社会保险，将社会保险作为补救各种潜在和实际社会弊病的方法。

国际劳工组织等组织自其成立以来一直将社会保险作为一项政策工具，并一直在世界各地如欧洲、拉丁美洲和撒哈拉以南非洲等不同地区继续推广这一政策工具(Kessa and Béland, 2012)。从Voss和Simons(2014)的角度来看，这意味着它们是多年来围绕社会保险政策工具形成的一个大型工具拥护者群体的一部分。

（二）养老保险私有化

第二个来自社会政策领域的案例研究是养老金私有化或个人退休储蓄账户的发展。这是最近在养老领域出现的一种政策工具，通常采取个人储蓄账户的形式。与固定收益计划相反，它不能产生有保障的未来收益水平，因为这些部分取决于每个账户的平均财务回报。这些账户的回报直接依赖金融投资，将社会和经济风险从国家转移到工人身上，工人通常与雇主一起为账户缴款。

1980年代初智利军人政权率先实行养老保险私有化试验，许多新自由主义经济学家表示支持，并在世界各地倡导类似的改革。1994年，当世界银行大力支持这一工具时，一群强有力的工具拥护者围绕这一想法联合起来，他们致力于推广和实施私有化模式，往往不考虑要解决的问题的性质以及该国家或地区现有的养老保险计划如何。

在养老保险私有化领域，工具拥护者既包括卡托研究所等大型智库组织，也包括美国培养的智利前社会保障部部长皮涅拉等四处游说的个人专家，他们都参与在国家和跨国层面传播和推广“他们”选择的工具。这些工具拥护者寻找机会将这一工具与现有的问题关切联系起来，在“政策解决方案先于政策问题存在”的一个典型案例中，他们迅速采取行动，将他们偏好的工具与人口老龄化和传统的固定收益养老保险政策日益增长的成本问题联系起来(Blackburn, 2002)。

正如社会保险案例一样，在养老金私有化的案例中，由明确界定和自我参照的工具拥护者发起的跨国运动直接推动了个人储蓄账户作为政策工具在世界各地的扩散。即使在西欧和北美面临着根深蒂固的利益集团的阻碍，养老保险个人账户还是在拥护者的推动下进入了改革议程。2000年代中期，政府减少了对养老保险私有化模式的采纳，但作为私有化拥护者的那些政策专家不顾政治环境的好坏，继续活跃地推动这一工具。

五结论

这篇文章为“工具拥护者”这一概念提供了实证支持。正如Voss和Simons所指出的，工具拥护者是一种重要和独特的政策行动者，它独立于认知共同体和宣传联盟，专注于政策解决方案。这种发现对于有关政策过程的理论具有重要意义，包括解释金顿(Kingdon, 1984)和其他人在30多年前提出的“政策解决方案追捕政策问题”的现象。

通过对社会保险以及养老私有化这两个政策的研究发现，与Voss和Simons在2014年在关于欧洲排放交易的研究中发现的一样，它们都由组织良好的拥护者倡导和推动着。这些工具拥护者主要关注的不是界定共同的政策问题(如认知共同体)或推动政治议程(如倡导联盟)，而是研究和倡导具体的政策工具。

因此，工具拥护者表明在政策参与者子系统中出现了一种新的、重要的政策参与者类型，研究这些工具拥护者的积极作用及其与其他政策参与者的互动对于掌握政策过程的机制和逻辑是至关重要的。

这种观点不仅对于进一步明确政策过程的性质至关重要，而且对于解释本文开头提出的“政策解决方案先于政策问题存在”意义重大。这两个案例研究表明，正如Voss和 Simons(2014)所推测的那样，工具拥护者对政策工具的支持和审议不需要事先确定问题就能开展。在没有任何具体问题的情况下，对政策工具及其组成和要求的审议可以进行，而且往往只是后来才与具体问题联系起来，于是出现了Kingdon提出的“政策解决方案追捕政策问题”的现象。

结语

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文章来源：

Beland D&Howlett M.(2016).How solutions chase problems:Instrument constituenciens in the policy process.Governance,29(3),393-409.

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