领导注意力、跨层级治理与基层治理效率——基于 A 市政务热线的考察
作者简介
安永军，北京工业大学文法学部讲师，主要研究方向为城乡基层治理
内容提要
从结构构功能分析视角出发，探讨政务热线的合理定位，研究认为，层级性治理和跨层级治理是基层治理的两种模式，12345政务热线是一种跨层级治理方式，领导注意力是影响其结构位置的关键变量；领导注意力越高，市民感知有效性越高，诉求规模越大，结构位置越重要。低领导注意力下，12345政务热线的诉求规模较小，层级性治理居于核心地位，两者是主从关系，且具有服务分工与资源适配、压力倒逼与积极治理两个方面的互补性，基层治理效率较高。高领导注意力下，12345政务热线的诉求规模剧烈增长，与层级性治理发生主从易位，相互关系变得对立化，导致服务替代与资源错配、压力过载与消极治理。12345政务热线的合理定位是在低领导注意力下处于辅助地位，才能发挥其正功能。
文章框架
一、问题的提出：政务热线在基层治理中的结构定位
二、领导注意力与12345热线在基层治理中的结构位置
（一）层级性治理与跨层级治理：基层治理的两种模式
（二）12345政务热线的跨层级治理属性
（三）领导注意力与12345政务热线的结构位置
三、低领导注意力下层级性治理与12345政务热线的主从关系与互补性
（一）低领导注意力下层级性治理与12345政务热线的主从关系
（二）层级性治理与12345政务热线的互补性
四、高领导注意力下层级性治理与12345政务热线的主从易位与对立化
（一）高领导注意力下层级性治理与12345政务热线的主从易位
（二）主从易位与层级性治理与12345政务热线的对立化
五、结论与讨论
一、问题的提出：政务热线在基层治理中的结构定位
热线服务起源于20世纪50年代的美国，最早应用于商业服务领域，到80年代，热线服务因其便捷高效的特点而被扩展应用到公共服务领域，产生了政务热线。1983年，沈阳市开通了全国首部市长热线，经过40多年的发展，全国政务热线已经实现了规范化、标准化，正在向网络化、数据化和智能化的数字化治理方向转型。关于政务热线，学界关注的一个关键问题是其对政府效能的影响，存在两种相互对立的观点。
一种观点认为，政务热线通过信息技术的应用有效、提升了政府服务效率，改善了政府效能。中山大学数字治理研究中心等机构发布的《2021全国政务热线服务质、量评估报告》指出：“政务热线可通过降低公众获取服、务成本、提高服务便捷性、提升服务流程规范、推动、协同治理、利用数字驱动等方式提升政务热线服务质量。”吴国玖等将政府治理能力划分为责任、法治、回应和高效四个维度，并指出12345政务热线从这四个方面都有效提升了政府治理能力。孟天广等指出，政务热线代表了新的数据治理范式，通过驱动治理能力、治理理念的提升，丰富了政府的治理工具。徐凌则指出，政务热线有效构建了一个公众导向型政府回应模式，有效提升了政府回应性。容志指出，“集成”式热线能够克服专业化管理弊病，形成整体性治理。李文钊指出，12345政务热线是一种互动治理机制，通过不同治理主体之间的有效互动实现超大城市的善治。
另一种观点则认为，政务热线运行中存在服务泛化、技术消解自治等问题，反而削弱了基层治理能力，并未提升政府效能。仇叶指出，政务热线无法抑制群众的私利表达，产生了服务泛化问题，瓦解了基层政府的规制权，从根本上削弱了基层公共服务能力。雷望红也指出，在政务热线运行中，农民利用信息不对称和服务话语的保护进行私利化策略表达，而村干部则通过平衡满意率、表述规范化和保留证据链等手段规避责任，服务型村级组织不仅未能提供有效服务，而且还破坏了乡村公共规则。杜姣指出，以12345政务热线为代表的技术治理虽然强化了国家对基层的监控能力，但同时也带来了政府责任无限化和基层治理能力弱化的治理困境，陷入“技术消解自治”的悖论之中。陈锋和宋佳琳也指出，12345政务热线推动了基层治理的规范化，但也挤压了基层治理空间和消解了社区自主性，并通过责任规避诱发了形式主义再生产。冯川指出，政务热线运行中存在“回应性悖论”，治理回应力度越强，民众反而越觉得回应不足，实际上已经出现了回应过度，这说明并非政府回应性越强，善治程度就越高。
上述研究虽然观点上存在冲突，但在研究视角上存在一致性。首先，上述研究多采用制度分析视角，分析范围局限于政务热线自身的运行特征，而未分析其在基层治理中的功能定位；其次，受限于制度视角，上述分析尚未注意到政务热线运行状态的弹性，以及在不同状态下政务热线对基层治理全局影响的变化。实际上，政务热线的效能发挥不仅在于其制度特性本身，还受到其在基层治理中所处结构位置的影响，政务热线在不同的结构位置下发挥不同的治理功能，需要从结构功能的角度来进行总体分析。为此，本文采用结构功能分析视角，进一步探讨政务热线在基层治理中的结构定位问题，分析其合理的结构位置之所在。
本文以A市的12345政务热线为例展开分析，自2020年以来，笔者先后在A市的6个街道和区、市两级热线服务机构进行调研，为本文的分析奠定了充足的实证基础。A市自1987年就设立了12345热线，近年来，进一步推动多网融合、一号响应，按照“便民利民，应并尽并”的原则将原来分散的43条便民热线和专业部门热线与12345市民服务热线对接整合，打造综合型热线服务平台；同时，建立了诉求工单直派体系，将街道、乡镇管辖权属明确的市民诉求直接派给街道、乡镇，并由后者进行快速响应，大大提高了12345市民服务热线的响应效率。经过以上改革举措，12345政务服务热线在全社会的知晓率和信任度显著上升，逐渐成为市民反应诉求的首选渠道，也成为A市推进基层治理能力提升的重要抓手。
二、领导注意力与12345政务热线在基层治理中的结构位置
本文将政府对社会诉求的回应模式区分为层级性治理和跨层级治理两种类型。12345政务热线是跨层级治理的一种实现形式，其在基层治理中的结构位置取决于领导注意力的高低。
（一）层级性治理与跨层级治理：基层治理的两种模式
我国作为一个单一制国家，不同层级的政府职责高度同构。从政府与社会互动的角度来看，虽然绝大多数的社会诉求都是在基层得到回应和解决，但在压力型体制下的基层政府（即街道和乡镇）作为纵向政府体系中的一环发挥治理效能，而非作为完全独立的治理主体。为此，要考察政府与社会的互动关系和政府对社会诉求的回应性，就不能脱离对纵向政府间权力结构的考察。
在政社互动中，根据社会诉求输入方式的不同，政府的回应模式可以区分为层级性治理和跨层级治理两种类型。通常意义上的“层级性”是指政府组织体系的纵向等级结构，本文中的“层级性治理”是指政府在回应社会诉求时的逐级回应模式，即上级政府将诉求回应的职责总体委托给基层政府并进行外部监督，基层政府是诉求回应的责任主体，社会诉求首先输入到基层政府并由其进行回应，只有在基层政府回应失效的情况下才进入到上级政府，而非直接输入上级政府。而学界对“跨层级”的理解是指高层级政府绕过中间层级，直接到基层发现和解决问题，以防止基层真实信息被阻隔，比如跨层级的环保督查。本文中的“跨层级治理”特指社会诉求的跨层级输入，即社会诉求跨越基层政府直接输入到上级政府，再由上级政府转办给基层政府进行回应，上级政府是诉求回应的责任主体，基层政府只是诉求回应的执行机构，不再拥有诉求回应的自主权。两者的流程比较如图1所示。
对于基层政府而言，由于自上而下的治理任务输入方式不同，因此所形成的纵向政府间关系也不同。在层级性治理中，上下级政府是委托代理的发包关系，诉求回应的治理任务被总体发包给基层政府并由后者自主进行，上级政府对诉求回应的绩效进行总体考核，由于基层政府具有较大的自由裁量权，上级政府的控制力度相对较弱。而在跨层级治理中，上下级政府间是“命令-服从”的科层关系，治理任务由上级政府指派给基层政府，表现为众多具体诉求，并且对基层政府的回应过程和结果进行追踪，由于治理任务的输入非常具体，便于上级政府进行精准控制，由此对基层政府产生了极大的治理压力。两者的纵向政府间关系比较如表1所示。
在层级性治理中，虽然治理任务是总体性发包下来的，但“层级性治理”和“行政发包制”仍然不同。最核心的一点在于“行政发包制”强调的是行政权的发包，上级政府作为委托人拥有正式权威和剩余控制权，而下级政府则拥有执行权和决策权；而“层级性治理”中则强调的是社会诉求作为治理任务是如何自上而下输入的，层级性治理是一种总体性输入方式。在“行政发包制”中，未将跨层级性治理单独拿出来讨论，实际上是将其涵盖进了发包制里面，因此未能进一步讨论层级性治理和跨层级治理间的关系。
（二）12345政务热线的跨层级治理属性
A市12345政务热线的运作流程可以划分为以下五个环节（参见图2）：一是“接”，市政府下属的市民热线中心接听市民电话，市民来电可以分为咨询类和诉求类两类，如果是咨询类的来电直接予以解答，如果是诉求类的来电则记录诉求形成工单；二是“派”，即将需要办理的诉求类工单派发给街道乡镇，并限定办结时间，根据紧急程度分为2小时、24小时、7天和15天四级；三是“办”，街道乡镇联系诉求人进行沟通，进一步了解诉求进行办理，并将办理情况通过信息系统向上反馈到市民热线中心；四是“访”，市民热线中心通过电话等方式对诉求人进行回访，对诉求解决情况和满意度进行调查；五是“评”，即市民热线中心以回访信息为基础制定考核指标对基层政府的诉求回应绩效进行考核，A市当前的考核重点是响应率（指在规定期限内进行办理的比率）、解决率和满意率“三率”指标，三者分别占20%、40%和40%的权重。
根据前文的定义，12345政务热线显然属于跨层级治理的范畴。在12345政务热线中，市民诉求是通过12345政务热线直接反映到市政府下属的市民热线中心，并由后者进行受理，市级政府是市民诉求的回应主体，因此属于跨层级治理。市级政府在受理市民诉求之后，将其制作成工单向基层政府转派，由后者进行办理并要求其全过程留痕，由此市级政府能够对每个工单的办理进行追踪，并形成诉求回应的数据库，以此数据库为基础设定指标对基层政府的回应效率进行量化考核。因此，从纵向政府间关系来看，基层政府的治理任务是由上级指派的，治理过程和治理结果都受到了市级政府的监控，其与上级政府的关系也变成了“命令-服从”的科层关系，基层政府的自由裁量权受到了限制。
12345政务热线与信访制度一样都是跨层级治理的实现形式，两者都可以实现上级政府和基层民众的直接互联。12345政务热线与信访也存在以下两个区别：第一，前者的信息沟通成本更低，市民通过热线电话就能和上级政府直接建立联系，而信访的成本则较高，需要付出时间、精力等成本。第二，前者的最高裁决者是地方政府，一般是地市级政府或省级直辖市政府，市级政府作为中间层级的政府，其对政务热线工具的使用主要目的是借此提高地方治理能力，提高诉求响应的效率，避免因为小事回应不到位转变为大事，并溢出到中央政府；而信访制度则是国家治理的一个工具，作为一种特殊的行政救济，能够为民众提供一个向上反映问题的渠道，国家借此实现对地方政府的监督，防止其侵害民众利益。
（三）领导注意力与12345政务热线的结构位置
12345政务热线作为一种跨层级治理实现形式，其在基层治理中的结构位置取决于领导注意力的高低。从政社互动的角度来看，市民在解决问题时面临两种选择，即直接找基层政府通过层级性治理方式解决或找市级政府通过跨层级治理方式解决，而12345政务热线是市民跨层级反映诉求的主要渠道。市民在选择解决方式时，依据的是解决问题的效率，即市民感知有效性，只有在12345政务热线比层级性治理更有效时，市民才会选择它来解决问题。
市民感知有效性主要来自两个方面：一是便捷性；二是解决率。所谓便捷性，即市民电话的接通成功率，这建立在市民热线服务中心所提供的话务员数量，话务员数量越多，接通成功率越高，12345政务热线的便捷性也越高，市民感知有效性也越高。所谓解决率，即市民在反映诉求以后，得到政府回应的几率，从12345政务热线的运作流程可以看出，市级政府虽然是市民诉求的回应主体，但市级政府是通过对市民诉求的转办和督办，向基层政府施压来促成诉求的回应。因此，基层政府的回应积极性取决于市级政府的考核强度，考核强度越大，基层政府诉求回应的积极性也越高，市民诉求解决的概率也越大，市民感知有效性也越高。对12345政务热线的领导注意力越高，政务热线在基层治理中的地位越重要，对政务热线建设的资金投入就越大，其便捷性也得以提升；同时，领导注意力越高，越将其作为基层治理的一个有力工具，就越重视对12345政务热线的成绩考核，12345政务热线对基层政府的重要性也就越得以提升，其解决率也得以提升。因此，领导注意力的提升，可以提升12345政务热线的便捷性和解决率，进而提升市民感知有效性。
12345政务热线的市民感知有效性越高，市民对它的信任度也越高，因此也越倾向于选择通过12345政务热线解决问题，12345政务热线的诉求规模就越大。12345政务热线诉求规模最终会决定其在基层治理中的位置。在12345政务热线诉求规模较小时，绝大多数的市民诉求都通过层级性治理进行回应，层级性治理在基层治理中发挥核心作用，而12345政务热线则处于辅助地位，两者是主从关系。随着12345政务热线诉求规模的上升，其开始替代层级性治理成为主要的诉求回应方式，在基层治理中的地位也就从辅助走向核心，从而与层级性治理发生主从易位。
三、低领导注意力下层级性治理与12345政务热线的主从关系与互补性
在低领导注意力下，12345政务热线的诉求规模较小，其在基层治理中处于辅助地位，与层级性治理是主从关系。在这种主从关系下，两者之间具有互补性。
（一）低领导注意力下层级性治理与12345政务热线的主从关系
根据前文的分析，在领导注意力较低时，12345政务热线的市民感知有效性较低，诉求规模也较为有限。在2019年以前，A市市民热线一直处于常规运行的状态。这里的常规运行主要是从领导注意力度而言的，即处于常规程度的重视，12345政务热线作为政府常规治理中的一个组成部分而存在。当时，A市热线服务中心是隶属于市信访办的事业单位，作为信访部门的一项常规业务工作而存在，市领导并未将其提升到市级政府中心工作的高度，领导注意力较低。在低领导注意力下，12345政务热线的市民感知有效性处于一般水平，既不是电话打不进去的无效状态，但也不是一打就灵的高效状态，而是处于两者的中间。从便捷性的角度来看，2017年12345政务热线的话务员数量为400名，而且受理渠道局限于电话，未开通微信公众号、网页等集约化受理平台，市民反馈诉求的便捷度有一定局限。从解决率角度来看，2019年以前，市级政府对12345的考核强度相对较低，虽然考核指标上也是采用响应率、解决率和满意率等指标，并且每月进行排名通报，但是市里未直接对街道乡镇进行考核，而是市对区、区对街乡镇逐级考核，考核压力较小；此外，考核结果的重要性相对较低，少数年份纳入政府年度绩效考核中，其他年份只是作为年度绩效考核的参考。由于考核强度较低，自上而下传导到基层的压力较小，解决率相对也较为有限。
由于12345政务热线的市民感知有效性处于一般水平，市民的信任度较为有限，12345政务热线的投诉规模也维持在有限的规模区间内。从2013年到2017年，A市市民热线服务中心共受理来电1300多万件，平均每年260多万件；其中需要派单办理的诉求类来电受理规模 500多万件，平均每年100多万件，占比约38.5%。
在12345政务热线的诉求规模处于有限规模区间时，市民诉求的绝大多数主要是通过层级性治理由基层政府直接回应的，溢出到12345政务热线中的只是基层未能有效回应的少量诉求。由此，从数量规模的角度就可以看出层级性治理是诉求回应的核心方式，而12345政务热线则处于辅助地位，因此两者在基层治理中是主从关系。
（二）层级性治理与12345政务热线的互补性
在我国的治理体制下，基层具有非常重要的作用，层级性治理是政府回应社会诉求进行服务供给的主要方式。然而，层级性治理本身也有不足，主要体现在两个方面：第一，在层级性治理中，上级政府对下级政府的控制力度较弱，可能会出现基层政府不作为甚至乱作为的问题，导致诉求无人回应或推诿卸责情况出现。第二，基层政府的权力有限，有些复杂的问题超出基层政府的权力范畴，需要上级政府部门的配合，但是在压力型体制下基层政府自下而上调动上级政府部门又存在困难，导致有些社会诉求久拖不决、越拖越大。可见，由于层级性治理自身的局限性，其无法解决所有的问题，总会出现一些未能解决的剩余问题。
而12345政务热线作为一种跨层级治理方式，则具有自身的相对优势。首先，在12345政务热线中，市民诉求能够直达市级政府，并由后者向下转办督办，市级政府介入到诉求回应过程中，并进行全程监督，上级压力的注入有助于解决基层政府不作为或乱作为的问题。其次，在12345政务热线中，市民诉求直达市级政府，市级政府作为高层级政府，可以根据事务本身所涉及的部门向下转办，高位推动有利于调动基层政府和上级政府职能部门条块协同，形成一种问题导向的整体性治理。因此，12345政务热线由于其自身的相对优势，适宜于解决层级性治理未能解决的剩余问题。
那么问题的关键就在于，12345政务热线是面向所有市民的开放性渠道，它并不对市民诉求进行内容上的甄别，如何才能够保证适宜于12345政务热线的事务进入其中并得到解决呢？换言之，12345政务热线的运行需要建立一个过滤机制，将层级性治理未能解决的剩余问题筛选出来。12345政务热线的市民感知有效性是一个核心的过滤机制。在低领导注意力的情形下，12345政务热线的市民感知有效性处于一般水平，对于市民而言问题解决的概率也较低，为了争取这有限的概率，市民需要反复拨打来对基层政府进行施压，倒逼其回应诉求，为此就会需要付出一定的时间成本。而对于层级性治理失效的市民而言，12345政务热线是一个非常重要的补充解决的渠道，更愿意付出时间成本去争取解决问题的机会。因此，这种在市民感知有效性较低的情况下，为了争取领导注意力促进问题解决的时间成本就形成一个门槛，将层级性治理失效的剩余问题过滤出来，12345政务热线的相对优势和问题的解决难度相匹配，12345政务热线的总体制度有效性也较高。这里的总体制度有效性需要与前面提到的市民感知有效性相区分：前者是对12345政务热线总体而言，后者是对于市民个体而言，并非市民感知有效性越高，总体制度有效性就越高。
低领导注意力下的12345政务热线在基层治理中处于辅助地位，但是自身运行的总体制度有效性较高，其与层级性治理之间形成了互补关系，两者相互支持相互促进，在促进各自治理效率提升的同时提升基层治理效率。互补性具体体现在以下两个方面：
第一，服务分工与资源适配。如前文所述，在主从关系下，大量的市民诉求都是通过层级性治理直接回应的，只有层级性治理失效的诉求才更有可能进入到12345政务热线，因此，12345政务热线就提供了一个重要的补充服务方式，与层级性治理相互嵌套形成了一个科学分工的服务供给体系，确保市民的各类诉求都能够得到有效回应。在12345政务热线中，虽然市级政府不是直接的办理主体，但是会参与到接诉、派单、跟踪、考核的全过程中，由此建立了从市到区到街乡镇的三级政府纵向联动的诉求回应体系，因为涉及的政府层级更多，由此产生的治理成本必然也更高。而层级性治理则不涉及复杂的纵向政府间的互动，直接由基层政府回应市民诉求，因此治理成本更低。在层级性治理和12345政务热线的主从关系下，大多数的市民诉求通过层级性治理回应能够降低基层治理的成本，同时，对于层级性治理失效溢出的剩余问题，由于其解决的难度更大，与12345政务热线的更高的治理成本也是匹配的。由此，在主从关系下，层级性治理和12345政务热线的资源配置都较为高效。
第二，压力倒逼与积极治理。12345政务热线作为跨层级治理方式，除了是对层级性治理的一种补充服务供给方式以外，还能够对层级性治理发挥压力倒逼作用，提升层级性治理效率。从市级政府的角度来看，12345政务热线作为一种补充服务供给方式，也可以理解为基层政府治理失效导致的结果。作为补充治理，市民热线必须具有更高的解决问题的能力，为此，市级政府通过前文所述的“三率”考核，加强对问题解决的压力。对于基层政府而言，就会形成两个不对称的上级压力源：一是层级性治理下较弱的上级压力源，二是12345政务热线中较强的上级压力源。为了减轻12345政务热线的考核压力，基层政府就需要主动治理和提前治理，减少进入12345政务热线的诉求，进而减轻上级考核压力。因此，12345政务热线就成为一个施压工具，通过压力传递督促基层政府提高层级性治理的效率。由此，在民众、市级政府和基层政府之间会形成三层主体之间的相互制衡，民众和上级政府形成合力对基层政府进行制衡，在一定程度上就能弱化层级性治理中委托代理关系下市级政府对基层政府控制力度不足的问题，这种三层制衡关系在信访制度中也存在，两者具有相似性。反过来看，12345政务热线对基层政府的压力倒逼，能够提升层级性治理的有效性，进而减少进入12345政务热线的诉求数量，降低其治理负担，从而形成良性的相互促进的关系。
四、高领导注意力下层级性治理与12345政务热线的主从易位与对立化
高领导注意力提高了12345市民热线的诉求规模，使其成为基层治理中主要的诉求回应模式，其与层级性治理的结构位置发生主从易位。主从易位以后，12345政务热线与层级性治理之间的关系也从互补走向了对立。
（一）高领导注意力下层级性治理与12345政务热线的主从易位
在高领导注意力下，12345政务热线的市民感知有效性也更显著。从2019年开始，A市将12345政务热线列为市级政府的中心工作，推动其成为全市各级政府的头号政治任务和“一把手”工程，领导注意力显著提升。领导注意力的提升主要体现在以下两个方面：一是市委主要领导亲自抓12345政务热线，考核成绩在区委书记月度点评会上通报，并在媒体上公开，12345政务热线的政治地位显著提升；二是明确规定各级政府和部门党政主要负责人为12345政务热线的第一责任人，明确将其界定为“一把手”工程。
在领导注意力加强的情况下，12345政务热线的运行从常规状态进入到了运动状态。一是政府目标单一化。12345热线的考核从原有的作为常规政府绩效考核的一个组成部分，变成了一个单独的考核项目，成为市级领导高度重视的中心工作。二是晋升锦标赛的出现。随着政府目标单一化，12345政务热线工作成绩成为衡量地方政府治理绩效的主要指标，也成为地方政府领导能否实现晋升的重要依据，因此也大大激发了地方政府领导之间的高度竞争。
领导注意力的提升也大大加强了12345政务热线的市民感知有效性。从便捷性角度来看，A市市民热线服务中心的话务员数量从2017年的400名增加到了2019年的1480名，并且除了电话受理渠道以外，还增加了微信、网页、手机应用等受理渠道，打造12345网上互动平台，服务便捷性显著提升。从解决率的角度来看，市民热线中心直接派单给街道乡镇政府，并直接对全市所有街道乡镇进行考核，考核成绩每月在全市排名通报，市级政府对基层政府的压力传递减少了中间层级而更加直接，基层政府回应市民诉求的压力也大大提升，解决率也相应提升。市民感知有效性直观的反映在以下数据中：2019年，市民热线服务中心当年就收到表扬电话17270件，锦旗74面，数量创历年之最；2019年12345政务热线的市民满意率也从年初的64.61%提升到了年末的87.26%。
市民感知有效性的提升进一步促进了12345政务热线诉求规模的增长。A市12345热线2019年受理来电达到696.36万件，其中需要派单办理的诉求类来电251.97万件；2020年受理来电量达到1103.94万件，环比增长55.24%，需要派单办理的诉求类来电448.71万件，环比增长78.08%。由于大量的市民诉求进入12345政务热线，基层政府的主要精力和资源都投入到12345政务热线中。在这种情况下，12345政务热线在基层治理中的地位逐步核心化，层级性治理与12345政务热线的主从关系也因此易位。
（二）主从易位与层级性治理与12345政务热线的对立化
随着层级性治理与12345政务热线的主从易位，两者的关系也逐步从互补走向对立，并因此导致基层治理效率的降低。
⒈服务替代与资源错配
在主从易位关系下，由于12345政务热线的市民感知有效性非常高，市民诉求得到解决的概率大大增加，几乎只要一个电话就能解决问题，低市民感知有效性所建立的过滤机制就被取消了，这体现在即使社区主动下沉解决问题，市民也照样拨打12345热线，目的在于给社区施压以解决问题。由于12345政务热线太过便捷，其就将原本能够通过层级性治理解决的问题也吸纳了过来，不再局限于层级性治理失效的剩余问题，产生了服务替代现象。然而，服务替代却导致了资源错配。
首先，服务替代推高了治理的总体成本。由于12345政务热线涉及的政府层级更多，回应单个诉求的治理成本更高，随着诉求规模的增长，其治理成本也同步增长。从市级层面来看，行政成本的增高直观地体现在话务员数量的增多，从2017年的400个增加到了2020年的1480个；从街乡镇层面来看，12345工作以前只需要1～2个业务人员负责即可，现在则需要成立一个5人以上的工作专班，而且还需要聘请第三方劳务派遣人员负责接单、派单、回复等日常行政工作。甚至围绕着12345政务热线的运行，已经形成了一个产业链，出现专门的社会组织为基层政府提供数据分析等专门服务。然而，服务替代解决的是层级性治理本能有效治理问题，而层级性治理解决问题的相对成本更低，将本来简单的问题采用复杂的方式解决，必然会推高总体治理成本。
其次，无理诉求比例和总量的增多导致了公共资源损耗。12345政务热线通过市民与市长的直接互联机制，解决了市级政府与基层政府间的信息不对称问题，进而形成对基层政府的制约，由于市级政府不直接与社会接触，无法对市民诉求的真实性进行甄别，由此又产生了市级政府与市民之间的信息不对称问题，而市民是这种信息不对称的有利一方，可能对12345政务热线进行工具化利用。在领导注意力较低的情况下，基层政府的压力较小，具有一定的自主空间对无理诉求进行甄别。而在领导注意力提升以后，基层政府的压力也增大，每一个诉求都会影响到其考核成绩必须予以回应，这样基层政府的甄别权就被取消了，而基层政府的回应又会进一步刺激无理诉求的产生，导致无理诉求的比例增大，进而导致无理诉求总量的增大。本文的无理诉求是指超出政府职能边界本应由市场和社会自行解决的缺少公共属性的私人诉求。以A市的Y街道为例，该街道2020年1-6月共计承办1749诉求件，解决率86.13%，满意率84.80%，在未解决和不满意的案件里，除了短时间难以解决的难点问题以外，很大一部分都是难以解决的无理诉求。
在案例1中，本来是邻里之间因为炒股产生的私人矛盾，但其中一方借助12345投诉试图将公共力量引入其中对对方实施惩罚。也正因此，虽然案例中反映的公共问题确实存在，由于公共问题只是一个借以施压的工具，因而公共问题的解决并不能带来私人矛盾的解决，反而会激发出新的问题。在案例2中，陶女士反映的问题并不存在，只是其因为老伴去世产生的幻听问题，但陶女士的精神状态是一个私人问题，社区也没有办法介入其中，导致此类问题无法解决。可以看到，无理诉求本身不在政府职责范围内，不应投入资源进行回应，但出于上级压力，基层政府不得不回应，这是12345政务热线额外激发出来的问题，是额外的治理资源损耗。同时，无理诉求的占比虽然较少，但是其耗费的治理资源却更多，Y街道的一位社区书记说“10%的无理诉求要耗费90%的精力”，原因是无理诉求都是不好解决甚至无法解决的诉求，但是又不得不解决，往往是投入了大量的治理资源成效却很低。
主从易位后，基层政府的注意力也被12345市民诉求所吸引，治理资源随之向其倾斜，导致了对常规的层级性治理的资源挤压。这里的治理资源包括领导注意力、物质资源和人力资源等多方面的资源。最典型的是领导注意力，基层的12345市民诉求热线工作成绩的好坏与领导注意力有直接的关系。如A市的D街道，2019年的12345热线工作成绩排在全区第一名和全市前列，但是2020年的前4个月，由于出现了疫情，领导注意力转移到了疫情防控上面，导致12345热线工作成绩的下滑，从2020年5月开始，街道领导又重视该问题，并建立调度制度，每天召开由社区书记和科室主任参加的调度会，对所有未解决案件进行分析研判，制定解决方案，并分头执行。调度制度效果显著，从5月份开始D街道的成绩重新回到了区里和市里的前列。随着领导注意力的倾斜，物质资源和人力资源等其他治理资源也相应向12345政务热线倾斜。随着治理资源的转移，层级性治理的资源被严重挤占，基层政府的大部分精力都忙于应对12345市民诉求，而无暇顾及层级性治理的其他常规工作。对层级性治理的资源挤压，又会进一步削弱治理效果，导致更多的问题溢出到12345政务热线。
⒉压力过载与消极治理
12345政务热线成为市民诉求回应的主要方式，基层政府受到自上而下的治理压力也更大。而12345政务热线的响应率、解决率和满意率“三率”考核指标最终取决于市民的反馈评价，因此是通过对市民的赋权来传导压力。如前所述，由于12345政务热线无法解决市级政府与市民之间的信息不对称问题，因此市级政府对12345政务热线的考核强度越大，其对市民的赋权就越大，传递给基层政府的压力也越大，导致基层政府的压力过载。在压力过载状态下，市民能够将自上而下的行政压力转变为有力工具对基层政府进行制衡，这就体现为无理诉求的增多，而无理诉求进一步削弱了基层政府的治理能力。
仇叶指出，基层服务型政府建设中的“服务”指公共服务，这区别于市场主体所提供的私人服务，而“公共服务是公私利益治理的复杂过程，需要基层政府同时具备服务与规制的双重职能”，而12345政务热线中公共服务向私人服务的泛化，导致私人利益寻租空间增大，并瓦解了基层政府的规制权，进而削弱基层治理能力。在满意度考核压力下，基层政府对无理诉求的回应制约了其规制权，而无理诉求的回应制约了基层政府的规制权，使得对多数人有利的公共服务可能无法达成。
在案例3中，停车管理是多数人的合理诉求，由于少数人私占车位无法有效推行，少数人可以随时拨打12345政务热线进行投诉，使得基层政府无法有效行动，进而因为少数人的阻拦破坏了集体行动的达成。在案例4中，垃圾桶撤并以后，垃圾桶的摆放符合法律和政策规定，但是因为只有少数居民窗前才有引起不平衡心理，并因此投诉，而这个问题是只要垃圾桶撤并就会必然产生的，基层政府也无法解决。在这两个案例中，因为少数人无理诉求的阻拦，有利于多数人的公共性集体行动无法达成，进而无法为多数人提供有效的公共服务。随着领导注意力的提升，12345政务热线会制度性地刺激无理诉求的出现，其对基层治理能力产生的削弱作用也因其总量的增加而变得显著。
压力过载使得基层政府丧失了积极治理的空间，遵循“不出事”的消极治理逻辑，避免因为主动治理激发出居民投诉，因此会降低层级性治理的效率。而层级性治理效率的降低，又会进一步导致更多诉求进入到12345政务热线。
五、结论与讨论
本文从功能分析的视角，以A市12345政务热线为例，探讨政务热线在基层治理中的合理定位问题。12345政务热线是一种跨层级治理方式，其与层级性治理是基层治理的两种模式，领导注意力是影响12345政务热线在基层治理中结构位置的关键变量。领导注意力越高，12345政务热线的市民感知有效性越高，其诉求规模也越大，在基层治理中的地位也越高。在低领导注意力下，12345政务热线的诉求规模较为有限，层级性治理居于核心地位，12345政务热线居于辅助地位，两者是主从关系且具有互补性，具体表现在服务补充与资源适配、压力倒逼与积极治理两个方面。而在高领导注意力下12345政务热线的诉求规模剧烈增长，逐步替代层级性治理居于核心地位，两者发生主从易位，其相互关系也变得对立化，具体表现在服务替代与资源错配、压力过载与消极治理两个方面。由此可知，12345政务热线的合理定位应当是让其在低领导注意力下处于辅助地位，与层级性治理形成主从关系，才能最大化发挥其正功能。
需要说明的是，本文的分析采用结构功能的视角，因此是一种静态分析，只是说明在高领导注意力下12345政务热线的局限会被放大，导致资源错配和消极治理等问题，无法长期可持续运行。从动态视角来看，并不是说12345政务热线就应该一直处于低领导注意力的运行状态，实际上，高领导注意力下的高强度运行如果只是作为一种过渡性状态，也能够发挥重要的正功能。在这种过渡状态下，其正功能主要表现在以下两个方面。一是高强度压力下的历史遗留问题清理，12345政务热线通过技术手段实现市长和市民的互联，通过12345政务热线的便捷性，及时发现长期积累的基层治理问题，并通过向基层政府的施压，督促其解决问题，进而实现向服务型政府的转变，为城市治理奠定一个良好的基础。二是大数据环境下的辅助决策功能，在常规运行时，12345政务热线也能够收集到大数据，但是高强度运行的数据量更大，以大数据为基础，可以筛选出诉求较为集中的重点问题，为常规的层级性治理提供方向指导。
文章来源：《电子政务》2022年网络首发
编辑：周小努
校对：蔡龚涛
审核：光涵
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