上下互动式扩权: 内生型经济发展中的地方政府行为逻辑——对昆山经济发展的长时段考察

作者简介

叶志鹏，华东师范大学公共管理学院讲师、晨晖学者，研究方向：区域政治经济学、政策创新。

摘要

改革开放以来，昆山政府推动了内生型经济发展并持续获得中央政府的行政授权，造就了中国县域经济治理典范。然而，已有理论对地方政府借助央地互动关系的扩权行为关注不足。本文基于昆山经济发展的长时段考察，构建基于政策试验区的地方政府扩权分析框架，分析地方政府的“上下互动式”扩权行为及其生成逻辑。研究发现：地方政府通过同时形塑央地互动关系与地方政商关系，推动中央基于政策试验区的选择性行政分权。这一“上下互动式”扩权逻辑立基于借势型政策创新、跨层级央地互动和嵌入型政商互动等条件，地方政府借此吸引中央政策注意力，兑现地方发展绩效承诺，实现持续性扩权。本文将地方发展型政府理论中的央地关系进行内生化处理，揭示了地方政府推动经济发展过程中行政扩权与政府能力培育的重要性，同时为理解中国地方政府权力扩张提供了一种新解释。

文章结构

1 问题提出

2 分析框架与研究设计

  2.1 基于政策试验区的地方政府扩权分析框架

  2.2 研究设计

3 政策试验区：改革开放以来昆山经济发展的政府扩权载体

  3.1 试验区初创阶段：自费设立开发区及国家化（1984—1997年）

  3.2 试验区升级阶段:首创出口加工区并获批准（1997—2012年）

  3.3 试验区制度化阶段：昆山试验区及制度化授权（2012年至今）

4 内生型经济发展中地方政府的“上下互动式”扩权逻辑

  4.1 借势型政策创新与创新风险的创造性转化

  4.2 跨层级央地互动与中央政府注意力分配

  4.3 嵌入型政商互动与地方发展绩效承诺的兑现

  4.4 绩效反馈机制、政府能力成长与持续性扩权

5 地方发展型政府“上下互动式”扩权的理论蕴含 

6 结论及研究展望

1 问题提出

改革开放以来，中国激烈的区域经济竞争催生出两类成功实现超常规经济发展的地区。一类是以深圳、浦东为代表的外生型经济发展模式，借助中央政府自上而下的规划与授权打造成为地区发展标杆；另一类是以昆山、义乌为代表的内生型经济发展模式，地方政府依靠内部动力推动经济发展，通过自下而上的发展路径逐渐走入国家改革视野，不断获取中央和上级政府授权放权，取得显著的经济发展成效，典型如江苏苏州下辖的昆山市。改革开放之初，昆山位列苏州地区下辖八县经济排名末位；改革开放40余年来，昆山经济快速发展，已连续16年蝉联全国百强县之首，成为中国县域经济治理典范。在推动经济发展过程中，昆山政府自下而上获得中央政策支持，中央在财税、土地、投资审批、外贸、金融等领域的行政放权助推了昆山经济快速发展。昆山经济发展折射出地方政府的内生型发展动能，为解释中国发展型政府理论提供了一种不同的逻辑。本文基于昆山的长时段案例研究，试图回答地方政府如何自下而上进入国家改革视野并获得持续性行政授权以实现内生型经济发展？背后隐含了何种发展型政府行动逻辑？

地方经济发展是一个多尺度多因素交织影响的产物，厘清其中的作用机理并非易事。尽管如此，主流观点均强调中国地方政府在经济发展中扮演了不容忽视的重要角色。长期以来，经济发展中的地方政府行为模式和逻辑广受学界关注，并涌现出一系列颇具影响力的理论创新。其中，主流的经济学理论解释遵循着“激励-行为”模型，假定地方政府推动经济发展的增长激励直接决定了增长绩效。增长激励固然重要，然而普适于各地的增长激励不足以解释极具差异化的政府发展行为及其发展绩效。与此不同，以地方发展型政府和“官场+市场”理论为代表，另一些学者则探究了地方政府推动经济发展的实践逻辑，尤其是政企之间的互动模式与联盟策略，以及地方政府如何借助政策资源推动产业发展。

然而，上述文献在考察中国地方发展型政府的行为逻辑时，均假定一种稳定的央地关系结构，尚未关注动态的央地互动和选择性行政分权对地方发展型政府行为逻辑的影响。而恰是未对央地互动关系进行内生化处理，自然也就忽视了地方政府反向形塑央地互动关系及其在推动经济发展过程中的扩权逻辑。

为揭示地方政府在推动内生型经济发展中的扩权逻辑，就必须要将央地互动结构打开，考察地方政府同时形塑央地互动关系（向上互动）和地方政商关系（向下互动）中的角色。理论上，央地关系内生于地方经济发展过程，中央政府可在权力主导的前提下调适央地互动关系，为地方政府发挥制度企业家角色和获得中央选择性放权创设制度空间。本文拓宽已有文献关于央地分权结构既定的假设，通过对昆山案例的长时段追踪，考察地方政府推动经济发展过程中实现“上下互动式”扩权的生成逻辑。

2 文献回顾与研究框架

2.1 基于政策试验区的地方政府扩权分析框架

央地分权是理解中国地方发展型政府行为的逻辑起点。改革开放以来，央地财政分权和干部人事管理制度，塑造了一种“以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的地方发展型政府模式”。然而，地方发展型政府研究侧重于分析既定央地分权结构下的地方政商互动模式，却忽视了动态的央地互动关系对地方政府行为的影响。地方发展型政府研究脱胎于发展型国家理论，后者聚焦于中央层面的发展行为分析，但学术界将该理论应用于中国的地方层级时忽视了中国国家内部的纵向府际互动对地方发展型政府行为的重要影响。对于中国地方发展型政府而言，发展意愿与发展资源同等重要，而后者在很大程度上来源于中央政府自上而下的行政分权，尤其是经济发展管理权限的下放。

因此，地方发展型政府研究需要在理论上对央地关系进行内生化处理，借助央地关系和政企关系的复合视角考察地方政府行为逻辑。不同于外生型经济发展，内生型经济发展折射出地方政府自下而上获得中央政府发展授权的重要性。处于经济转轨时期的中国，地方政府掌握的发展权限与政策资源的多寡直接决定着其集聚和组织各类生产要素和克服市场失灵的能力。实证研究发现，一个地区的行政等级越高或是中央下放的经济发展权限越多，地方政府越有能力促进经济发展。这意味着诸如昆山、义乌等维持行政等级不变的地区，中央选择性授予的发展权限是其内生型发展过程中的扩权主要来源。

改革开放以来，基于政策试验区的央地互动为地方政府扩增发展权限创设了重要机遇。韩博天论证了政策试验是中国经济奇迹的政策创新基础，而政策试验区是经济类政策试验的重要空间载体，肩负改革开放试验田的重要职能，亦是地方政府扩增发展权限的主要通道。然而，已有关于政策试验的研究侧重于强调其外生性、中央主导型的一面特征，忽视了地方政府发挥能动性、自下而上争取各类政策试验区的行为逻辑。

本文构建了一个基于政策试验区的地方政府扩权分析框架（如图1所示），以分析地方政府如何同时形塑央地关系（向上互动）和政商关系（向下互动）来获得中央授权。首先，分析框架反映了“中央-地方-企业”的多元主体互动，且突出了地方政府在三边互动关系中的发起者与主体角色。其次，本文强调政策试验区作为中央在经济发展领域授权放权的空间载体，在地方政府推动上下互动关系中扮演着纽带角色。基于政策试验区的地方政府上下互动式扩权，其成功取决于如下三方面要件：

(1）借势型政策创新。借势型政策创新是指地方政府在推动各类政策试验区的创新时，顺应国家经济体制改革的宏观趋势，借此规避政策创新风险。地方政府的创新行为常因突破既有的制度规则而面临风险，故此风险与政绩因素共同决定着地方政府行动策略。然而，已有研究过于强调地方政府对创新风险的规避，并未关注地方政府对创新风险的承担及创造性转化策略。借势型政策创新反映了地方政府对政策创新风险的创造性转化策略，借此降低政策创新风险。

(2）跨层级央地互动。跨层级央地互动是指地市级及以下地方政府与中央政府之间、在官僚体系内部纵跨一个或多个行政层级的府际互动。跨层级央地互动有助于降低官僚体制内信息不对称，增进信息传递效率。对于低层级的地方政府而言，维护跨层级央地互动能为获批国家政策试验区建立信息优势。积累府际网络资源和包装地方发展议题是地方政府加强跨层级央地互动的关键策略，有助于吸引中央政策注意力。府际网络资源既包括正式的府际沟通机制，又包括非正式的私人社会网络，如同乡网络等。而对地方发展议题的包装反映了政策企业家的问题界定能力，是影响中央政策议程的关键策略。

(3）嵌入型政商互动。嵌入型政商互动继承于发展型国家研究中的嵌入自主性理论，是指地方政府借助一系列制度化的政商互动渠道，有机地嵌入地方产业发展网络，由此加强政商之间的信息互通，优化地方营商环境和发展政策制定，以降低产业集聚发展的交易成本。嵌入型政商互动要求地方政府对官僚组织进行重塑，并创设和优化政商互动渠道，通过取得突出的发展绩效以争取中央政府的授权奖励。简言之，地方政府的成功扩权依赖于中央政府与地方企业之间基于政策试验区的“发展权限-经济绩效”交换。

2.2 研究设计

本文将昆山作为典型案例进行分析。昆山是地方内生型经济发展模式的代表，且实现了基于各类政策试验区的持续性扩权。对昆山自改革开放以来的经济发展历程开展长时段分析，有助于考察地方政府分别与中央政府和地方企业之间开展的上下互动过程，考察多轮扩权的完整周期，探究地方扩权背后的稳定驱动机制。笔者搜集了昆山改革开放以来的经济发展历程相关的一手和二手资料。2015年至2021年期间，笔者在昆山开展了跟踪性的田野调查，对其相关经济职能部门尤其是开发区管委会的干部（各部门副职或中层干部）、行业协会、银行和企业开展了十余轮的调研访谈，并且对多名退休领导干部进行访谈以丰富一手资料。同时，在不同年份对同一部门的不同干部进行访谈，有助于克服单次访谈和单一受访者的信息局限性。此外，笔者还通过昆山市档案馆和多种文献渠道搜集了昆山改革开放过程中的历史政策文本，媒体报道等二手资料，作为交叉验证的多元证据来源。引用编码由资料来源类型、获取日期和访谈序号所构成。

3 政策试验区：改革开放以来昆山经济发展的政府扩权载体

在昆山快速经济发展过程中，开发区（案例分析中作为政策试验区的简称）是主要空间载体。开发区经济在昆山经济中长期占据半壁江山（2004年一度达到72%)，因而在昆山当地流行着“昆山就是开发区，开发区就是昆山”的说法。横向比较来看，昆山开发区也具有代表性。昆山开发区的发展绩效自80年代末以来一直位列全国前茅，即使在国家级经开区扩张至217家的2020年，昆山开发区仍位居全国第五。

昆山开发区的创设与不断升级，充分展现了地方政府推动经济发展的能动性。改革开放以来，中国各级政府设立了大量产业园区并取得了显著成效，尤以国家级园区为甚。然而，大部分国家级园区均为国家自上而下创设和资助并承担着引领国家经济体制改革的重要功能，而昆山开发区则是自下而上的典型样本：由昆山县级政府于20世纪80年代中期自费开发建设（全国第一家自费建设开发区），此后经历了国家化和数次升级（如图2所示），且这一过程均为地方政府主导并借助自下而上的政策路径完成。

昆山政府借助一系列的国家政策试验区持续增强了地方经济发展权限（如表1所示）。昆山不断获得中央在财税、土地、贸易、投资审批、金融等诸多领域的一系列行政权限下放。尤其是2013年获批昆山试验区，中央政府为其设立了全国首次运作的部省际联席会议制度，每年由国家发改委会同各相关中央部委和江苏省政府共同为昆山试验区的发展提供政策支持，率先在国内引领了央县互动及行政授权渠道的制度化进程。持续性的发展权限扩增突破了县级行政权限，为昆山内生型经济发展不断创设制度动力。

鉴于昆山开发区发展起初便具有明晰的事权分化和权威嵌入，苏州市政府长期放权管理，昆山政府对开发区直接嵌入权威，因而借由开发区的创设与发展历程可用于直接考察昆山政府扩权行为。根据昆山政策试验区发展演变的阶段性特征，本文划分了三个发展阶段，分阶段地考察昆山政府扩权行为与地方经济发展成效。

3.1 试验区初创阶段：自费设立开发区及国家化（1984—1997年）

改革开放之初，为了快速推进工业化，昆山政府横向学习深圳蛇口、上海闵行等国家级开发区，于1984年创建了全国第一家自费开发区。昆山开发区的诞生是苏南地区工业化进程中的新鲜事物，昆山率先开启了园区经济发展路径。依托于自费开发区，昆山政府推动了与上海和中西部“大三线”地区的横向经济联合，形成了以轻纺业为主导的产业空间集聚。到1990年底，昆山自费开发区的经济实力已跻身于全国14个“国批”开发区的第三位，仅次于广州和上海闵行开发区。

1992年昆山开发区升级为国家级经开区，自费开发区的国家化增强了昆山政府的发展权限，同时也为园区经济发展创设了制度动力。例如，开发区内企业享有15%企业所得税，“两免三减半”政策，五年不上缴财政收入，出口创汇可以全留等发展权限。

伴随着邓小平南巡谈话开启的新一轮改革开放浪潮，昆山借助国家级开发区加快融入经济全球化。在90年代，作为上海周边县市中唯一的国家级经开区，昆山开发区得以独享邻近浦东新区的空间外溢效应。借助国家级经开区而增强的地方发展权限，构成昆山吸引大型外资企业转移其大规模生产能力的政策优势。数据显示，1993年的新批三资项目（103个）和新增投资额（4.93亿美元）超过了此前八年累积规模。得益于电子信息（IT）制造业外资龙头企业的产业链集聚能力，到1995年，昆山外资经济工业产值占比达到41.6%，外资企业替代乡镇企业成为经济增长主要动力。到1999年，昆山IT制造业超越轻纺业成为主导产业，为昆山日后发展成为全球IT制造业基地奠定基础。

3.2 试验区升级阶段:首创出口加工区并获批准（1997—2012年）

昆山开发区的一次重要升级发生于2000年，获批国家出口加工区并内设于昆山开发区。但这一政策方案的酝酿始于1997年，当年爆发的亚洲金融危机促使大量原先在东南亚地区投资的台资企业开始转移生产基地。为此，昆山政府提出“主攻台资”的招商引资政策，并根据全球IT代工型产业特点及其对便捷通关的政策需求，在国内率先酝酿出口加工区政策方案。2000年，昆山获批国家首批出口加工区，获得了发展外向型经济的一系列政策权限。其中最关键的当属海关监管权限的下放，出口加工区内享受“境内关外”特殊政策，企业可享受诸如免税、出口退税、外汇留成等优惠政策。2001年中国正式加入WTO，昆山迅速吸引了一大批出口导向型加工制造企业，充分发挥了生产成本低、物流成本低和便捷通关等优势。到2008年，昆山出口加工区的进出口总额352亿美元，其中出口243亿美元，在全国59个出口加工区中位居第一。到2010年，昆山的笔记本电脑产量达到1.2亿台，接近全球总产量的三分之二。借助出口加工区的对外开放政策试验平台，昆山迅速发展成为全球IT代工制造业转移的重镇。

3.3 试验区制度化阶段：昆山试验区及制度化授权（2012年至今）

除了获批“人有我早”的各类国家级开发区，昆山政府还推动了“人无我有”的试验区类型。这便是昆山政府于2012年酝酿、2013年获批的“昆山深化两岸产业合作试验区”（简称“昆山试验区”），特惠政策覆盖了昆山的数个国家级园区，2020年进一步扩展至昆山全域。昆山试验区的获批极大增强了昆山政府推动产业转型升级的发展权限，这归功于其中的一项重要创新———“部省际联席会议”制度，其运作框架如图3所示。借助该制度，每年召开一次由国家发改委牵头各相关中央部委以及江苏省和苏州市的部省际联席会议。正式会议前，昆山各职能部门通过内部研拟、企业座谈，以及专家学者献策等途径广泛搜集政策需求，向中央部委提交本年度的政策需求主题，最终在每年召开的联席会议上获得相关中央部委和上级省市政府的专项政策支持。

部省际联席会议制度是基于传统部际联席会议制度基础之上的一种多层级治理创新，被中央政府用于支持特定国家级试验区的放权实践中。截至目前，全国仅有昆山试验区与浙江舟山群岛新区获批该制度（均为2013年设立），并以国办发文予以制度化确认，明确召集单位（发改委）、成员单位（相关中央部委和省政府）、设立联席会议办公室，明确运行规则。但与舟山新区不同，昆山试验区的部省际联席会议制度首次创设了从中央到县级行政层级的“政策直通车”，定向为昆山试验区提供政策支持，本质上是一次中央行政分权渠道的空间重构。这种纵跨三级的府际合作，截至目前全国仅此一例，不仅在当代中国的央县互动中具有着重要的标志性意义，同时在实践中帮助昆山极大克服县级行政权限的掣肘，开启了中国地方政府扩权的一种新模式。

借助部省际联席会议制度，昆山政府获得了持续的区域政策创新与地方行政权限扩增。截止至2022年3月，昆山试验区连续召开九次部省际联席会议，会议成员单位已增加至24个，累计获得中央部委和省政府下放的134项政策权限7。其中：

“2013至2019年七次联席会议中获得的110项政策权限中，超过70%的政策已落地见效，10%的政策正在有序推进，剩下近20%的政策因国家政策变动、两岸关系变化等原因而暂不具备条件落地。”（发改委访谈，2021-07-06)

已实施的政策权限在推动地方经济发展中取得了积极成效。例如，借助“台资企业集团内部双向借贷”政策，台资企业可以通过台湾岛内集团公司内部之间进行借贷。该政策实施三年，共帮助台资企业融资近200亿元人民币，其中从台湾省借款约130至140亿元。再如，昆山综保区开展增值税一般纳税人资格试点，解决了台资企业出口转内销的重复征税问题，帮助台资企业更好地拓展大陆市场并建立自有品牌。截止至2019年底，昆山综保区参加一般纳税人资格试点企业，累计销售额超500亿元人民币。统计显示，昆山试验区设立六年中，昆山新增台资项目940个，新增投资总额97亿美元。总体而言，昆山试验区推动了台资企业转型升级和进一步的产业集聚发展。

4 内生型经济发展中地方政府的“上下互动式”扩权逻辑

昆山案例的长时段分析揭示了地方政府在推动内生型经济发展中的持续扩权行为逻辑，依赖于地方政府基于政策试验区的借势型政策创新、跨层级央地互动以及嵌入型政商关系，且在这过程中，地方发展绩效的反馈机制发挥了催化剂作用。

4.1 借势型政策创新与创新风险的创造性转化

在内生型经济发展中，地方政府自发推动政策创新是进入国家政策试验区议程的前提，而借势型政策创新有助于降低创新风险，契合国家经济体制改革的宏观趋势，吸引中央政策注意力。在20世纪80年代，地方政府开展地方政策试验区创新面临着相当的政策风险，地方官员可能因“不当”的政策创新而被惩罚。在当时，自费建设开发区是在县级政府无权开办园区的制度环境下的一种突破。作为决策者，昆山时任领导人吴克铨谈及这一冒险举动：

“建新区，一开始就决定对外不宣传，也就是只做不说，所以也没有举行奠基仪式……我们最担心的一个问题是给上面知道了，一声令下，就胎死腹中了。搞几千亩地的工业区，要查处是很容易的。”

从政策创新类型来看，自费建设开发区是一种借势型政策创新，是昆山政府学习和借鉴当时深圳和上海等地区国家经开区建设经验的产物。与此同时，昆山政府推动园区经济发展顺应了国家渐进式经济改革逻辑和率先开放沿海地区的改革策略。加之自费开发区在短期内取得了突出成效，昆山政府借助中央领导人视察机会寻求支持。一位退休干部回忆道：

“1987年，上级领导来了一看后说，你们这个开发区是自费的，国家级开发区到你这里来看自费工业新区，很不一样。到闵行去看，还没办起来，国家花了好多钱。我们这里，不光是国家不花钱，还办起来了。上级领导问我们县委书记（毛阳青）县长（吴克铨），为什么不叫开发区呢？（回答：我们只能叫工业小区啊）。你们自费的，可以叫自费开发区嘛！比我们国家开发区搞得好嘛。”（老促会领导访谈，2019-09-20)

有了上级领导的支持，昆山政府开始向相关部委申报国家级经开区。借助1992年邓小平南巡讲话以及国家进一步扩大对外开放的宏观大势，昆山自费开发区正式“转正”。

昆山政府在开发区的历次升级和制度化过程中充分利用了借势型政策创新。早在1997年，开发区管委会主任宣炳龙听在昆山投资多年的台商吴礼淦无意中谈起，“昆山什么都好，就是报关速度太慢，要是有一个像台湾新竹那样的工业园就好了。”[32]宣炳龙随即赴日本、中国台湾省等地开展调研，引入外部经验在中国大陆地区率先酝酿了出口加工区方案。昆山出口加工区于2000年获批，无疑借助了中国准备加入WTO和加速融入经济全球化的历史机遇。类似的逻辑，2012年昆山政府酝酿昆山试验区方案，打出两岸产业合作牌，亦是充分把握两岸关系升温和国家惠台政策加码的重要宏观契机。由此可见，借势型政策创新有助于降低地方政府的政策创新风险，助推地方政策方案进入国家政策议程。

4.2 跨层级央地互动与中央政府注意力分配

跨层级央地互动反映了地方政府有限突破科层制限制，提高官僚制内部信息传递效率，将地方政策试验区方案加速推向国家政策议程的努力。鉴于各级地方政府在官员晋升与财政利益上高度契合，省市县关系在推动地方经济发展过程中更多呈现为纵向府际合作关系。在跨层级央地互动过程中以及在上级省市政府的支持下，昆山政府分别通过积累纵向府际网络资源和良好包装地方发展议题等两项关键策略来获取中央政府政策注意力。

(1）昆山政府较早意识到积累纵向府际网络资源对于突破县级行政权限的重要性。开发区干部在访谈中屡次强调“我们（昆山）级别太低”，正如1990年吴克铨在一次大会上所强调的：

“（我们要）向上多争取。在项目审批、资金物资、信息交流等各方面争取上级主管部门的支持和理解。要加强与南京、北京综合经济部门和有关厅部的联络，了解信息，争取计划，指导产品结构和产业结构的调整。”

在昆山自费开发区的国家化进程中，非正式府际资源扮演了关键角色。地方干部谈及苏州籍费孝通先生给予昆山的巨大帮助：

“最给我们昆山呼吁的是费孝通。费老来调研几次，和我们书记谈了好几次话。说昆山开发区搞得很好，应该列到国家级开发区。费老通过习仲勋再来呼吁，呼吁以后又经过很长时间的波折，最终批准了。”（老促会领导访谈，2019-09-20)

出口加工区的获批同样离不开昆山政府维护的央县互动关系。由于出口加工区涉及国家对外贸易和海关监管政策调整，具有一定的政策风险，因此向中央政府汇报分析政策创新的利弊至关重要。

长期以来，昆山政府通过争取中央领导人的视察机会，主动且频繁向中央部委汇报工作、向各部委派驻地方借调干部，以及利用社会网络资源等策略，不断拉进央县的政策互动距离。自从昆山获批国家级经开区后，昆山政府便通过干部借调渠道与中央各部委保持密切联系，例如每年选派一名干部到国家发改委借调，人事关系不变动，工资也由地方照常发放，通过借调干部获取最新的国家政策动态。

“通过密切的央地互动交流，北京慢慢开始感觉到，昆山在发展。不打不成交道，后来（昆山）每个部门和北京的关系都接上了，甚至北京的一些政策要看昆山是怎么做的。在我们和北京的机关打交道时，逐步认识到，北京的机关工作人员不了解情况，我们要去宣传，我们在做什么、要什么。”（前副市长访谈，2017-08-29)

在经济发展过程中，昆山之所以能够争取到中央领导人的多次视察并顺利推动地方政策方案进入国家政策议程，也离不开长期积累的“高层人脉关系”。例如，曾在国家发改委、国台办任职的刘震涛，为昆山开发区“戴帽”和引资作出了重要贡献。再如，曾任职苏州市委书记的陈德铭，也很关心昆山的发展：

“任职商务部部长后一直关注台资经济在外贸中的重要角色，后担任海协会会长后负责两岸经贸协议谈判，经常去昆山调研，参加在昆山举办的两岸产业合作论坛。”（商务部台港澳司干部访谈，2018-08-13)

上述人脉关系为昆山地方官员向北京汇报工作创设了政策沟通渠道，例如昆山历任台办主任上任后，均会直接赴北京拜访国家发改委、国台办和商务部的相关司局级乃至部级领导，并汇报昆山的台资企业发展情况及近期工作。例如，在昆山试验区的方案酝酿与申报过程中，昆山政府积极与相关中央部委进行政策沟通：

“在一年时间里，我们发改委主任为政策申请跑了30多趟北京。”（发改委干部访谈，2016-06-18）。

经过多次的方案细化修订，2013年2月，国务院正式批复设立昆山试验区。

(2）昆山政府充分利用地方发展特色和优势，良好包装出口加工区和昆山试验区等地方政策创新方案，借此吸引中央注意力，不断走入国家经济改革视野。一方面，获得中央政策注意力离不开昆山政府择机向上汇报，如借助上级省市政府的资源获得中央领导人的考察机会，并择机获得领导人对本地发展议题的口头支持。

“昆山经开区的获批，与时任国务院总理来视察有关系，同意了，后面的政策争取就好办了。昆山试验区的获批也是类似，温家宝总理来视察，同意了，后面的政策出台就好办了。”（发改委产新院干部访谈，2019-09-19)

与此同时，良好包装地方发展议题是政策方案能否获得中央政策支持的关键。

“昆山的外向型经济发展很好，上级领导经常来视察。（我们的）开发区里头又报出来很多新的东西，如出口加工区。（我们）在高雄看到加工出口区，和北京说我们也可以搞。北京听进去了，八个部门协商。”（前人大副主任访谈，2017-08-29)

昆山试验区的获批也反映了良好包装发展议题的重要性。为了升级既有的国家级开发区并获取新的发展权限以服务于产业转型升级，昆山政府酝酿出昆山试验区方案，于时任国务院总理视察昆山期间进行汇报并得到口头支持。该方案充分利用了昆山台资经济高度集聚的优势，包装“两岸产业合作”议题以吸引中央领导人的关注和支持。地方发展议题的包装应立足于本地优势，正如一位干部所述：

“无论是政治和经济角度，台资企业对昆山发展都非常重要。当然（要）借着（台资的）政治力量，来加强台资企业对昆山经济发展的推动作用。”（发改委访谈，2016-06-18)

4.3 嵌入型政商互动与地方发展绩效承诺的兑现

嵌入型政商互动关系是发展型政府的核心特征，是实现预期发展目标的组织形态依托。这要求地方政府既要形塑官僚组织满足经济发展的制度需求，又要创建顺畅的政商互动渠道吸收企业的政策反馈。如果说借势型政策创新与跨层级央地互动为地方政府扩权赢得了中央政府的政策注意力，嵌入型政商互动则通过兑现地方发展绩效的承诺，顺利推动中央政府在政策试验区议程设置中吸纳地方政策创新方案。

(1）昆山政府长期以来对政府官僚组织进行改造以适应开发区内企业发展的制度需求，不断提升政务服务水平。1985年，昆山政府为自费开发区成立园区领导小组，下设指挥部，明确园区开发由指挥部统一规划、统一管理、统一办理土地征用等，建立这一体制有助于各类行政事务的协调。随着90年代以后开发区内的外资企业不断集聚，昆山政府于2000年在开发区内设立“马上办”，为外商群体提供便利的政务服务。该组织是对既有官僚体制的临时性重构，以便更为灵活地提供政务服务。

“第一年8月份开始，（马上办）处理100多件（外商服务项目）；第二年，300多件。我那时候手机24小时开通，（常）凌晨1点2点接电话。”（前“马上办”领导访谈，2019-09-19)

2014年，昆山政府撤销了以服务台商为主的“马上办”，改设企业发展服务中心，进一步将政务服务扩展至所有企业。随后为支持科技创新和产业转型升级，又将企业发展服务中心更名为科创发展服务中心，同时改造了所有市直机关和区镇政府的企业服务机构。地方官僚组织的不断重塑，为开发区内的企业发展持续优化营商环境。

(2）昆山政府创设制度化的政商互动渠道，便于获取企业的政策需求反馈，优化地方营商环境。早在80年代，昆山政府便在园区内设立外商投资服务中心，实行联合办公制度，采取立项、审批、发批准书、工商登记一条龙服务11。按照该制度，由分管县长定期召开会议，能解决的当场拍板，投资1000万元的项目一般一年就建成投产12。随着90年代后外资企业的不断集聚，昆山政府先后建立了外资服务中心，定期召开企业座谈会和联谊会，以及扶持行业协会发展等政商互动机制。其中，最具代表性的政商互动渠道当属台资企业的行业协会。1998年，昆山政府支持创建了全国县域第一家台协会。对于大陆台商而言，台协会是凝结与吸引台商产业集聚、联合向地方政府寻求政策支持以及制约地方政府不当行为的重要组织化力量。台协会被称为昆山的“第五套班子”，可见其在政商互动中的积极角色。借助行业协会，昆山政府不仅帮助克服企业投资生产过程中的诸多难题，更为企业家群体解决公共服务问题。

“台商说昆山没有牙医，第二天书记和卫生局长商量办法，马上设立‘绿卡办’帮助就医服务。专门有一个机构每年负责统计并和教育局对接，解决台商子女入学的后顾之忧。”（退休领导访谈记录，2017-08-29)

需要特别指出的是，昆山的台商高度集聚及其组织化行动能力是维护嵌入型政商互动的重要基础。长期以来，台资企业在昆山经济发展中呈现出“3567”的格局，亦即贡献了GDP的30%、工业总产值的50%、利用外资的60%、进出口总额的70%。一方面，台资企业引领着昆山全球IT制造业的产业集群建构，本地民营企业通过提供外向配套融入台商供应链体系，并逐渐形成双向协作配套关系和产业链利益共同体，进而与地方政府开展良好的政商互动。另一方面，台商集聚借助行业协会形成集体力量，为昆山政府兑现地方发展绩效提供了外部监督机制。例如，在台湾“电电公会”始于2000年的大陆投资环境评估中，昆山已七次荣获大陆城市榜首：

“在过去十几年的发展过程中，这一评估对我们政府的营商环境塑造和政策的出台起到很重要的作用，如果排名掉下来了，我们就要去看看哪个指标出了问题，来指导我们的政策制定。”（台办干部访谈，2021-07-05)

4.4 绩效反馈机制、政府能力成长与持续性扩权

持续性扩权和地方政府发展能力不断增强是昆山内生型经济发展过程中的重要特征。公共组织研究历来重视地方政府能力理论的研究[34,35,36]，政府发展能力主要表现为借助要素和政策资源的集聚和高效配置，推动经济发展的资源组织能力[17]。一方面，发展权限扩增是政府发展能力的直接展现[28]；另一方面，推动地方扩权的借势型政策创新、跨层级央地互动和嵌入型政商互动，亦是政府发展能力的重要构成。昆山案例的长时段分析揭示了地方政府发展能力成长背后的重要驱动机制，即地方发展绩效的反馈机制。

(1）中央授权借助经济发展绩效的反馈机制，进一步强化嵌入型政商互动。尽管政策试验区在全国各地区并不鲜见，但昆山的特殊之处在于其能够持续获得并升级政策试验区，这背后的一项重要支撑是昆山园区经济的突出发展绩效。一方面，突出的园区发展绩效强化了地方政府的增长激励。除了不断增长的地方财力之外，昆山干部也因突出的经济发展绩效而获得快速晋升。笔者统计发现，1984年至2018年期间，昆山的10位市委书记中有六位官至省部级。另一方面，园区经济发展同时也激励地方政府维护嵌入型政商互动，不断助推产业政策供给和营商环境的优化。例如，昆山政府酝酿出口加工区方案源自园区内的一位台商提议的启发，设立“马上办”也是为了满足外商集聚后的政策需求。长期以来，昆山营商环境常居于全国县域首位，折射出地方政府对嵌入型政商互动的持续维护。

(2）中央授权借助经济发展绩效的反馈机制，进一步增强地方政府的借势型政策创新与府际互动能力。依托于自费开发区的显著成效，昆山政府于1988年在省内率先探索国有土地有偿出让，90年代初又率先尝试引进外商独资项目。到1990年底，昆山自费开发区的经济实力已跻身于全国14个“国批”开发区的第三位。伴随着经济快速发展，昆山政府的府际互动能力也在不断加强。在中央各部委的视野中，昆山逐渐从一个普通县转变为一个须时刻关注其发展动态的明星城市。而昆山开发区优异的发展绩效无疑是实现这一转变的关键，促使其获得刘震涛等政策企业家的关注，积累了府际网络资源。在争取国家级经开区过程中，刘震涛鼎力相助并将时任昆山副市长引荐给国家计委外资司的相关领导，创设了重要的政策沟通渠道。1998年刘震涛担任海协会副会长，1999年创立清华大学台湾研究所，继续为昆山的台资企业集聚和府际网络资源的积累创设各种便利，极大强化了昆山政府的发展能力。

总而言之，昆山政府实施的一套由借势型政策创新、跨层级央地互动和嵌入型政商互动所构成的发展策略，推动了基于一系列国家政策试验区的发展权限扩增。与此同时，成功的地方扩权借助经济发展绩效的反馈机制，进一步增强了地方政府的发展能力和持续性扩权。鉴于政策试验区是中央经济发展权限下放的主要空间载体，地方政府扮演着联结中央政府和辖区企业的中间角色，将政策试验区作为一个推动“发展权限-经济绩效”转化的双边平台，实现了持续性扩权。本文归纳了这一上下互动式扩权行为的生成逻辑（如图4所示）。

5 地方发展型政府“上下互动式”扩权的理论蕴含

本文提出的地方政府“上下互动式”扩权理论，揭示了一种不同于地方发展型政府理论的政府行为逻辑，不仅为理解内生型经济发展提供了分析视角，同时也为理解中国地方政府的扩权行为提供了一种新解释。

(1）对于中国地方发展型政府行为的解释，本文将央地互动关系内生化处理，覆盖了地方发展型政府和“官场+市场”理论的观察盲区。已有文献在央地关系稳定结构假定下考察地方政府的发展模式及其与企业的互动逻辑，这虽然有助于简化理论模型，但却忽视了地方政府借助央地互动关系实现自我扩权的行为逻辑。本文构建了一个基于政策试验区的“上下互动式”扩权分析框架，将央地互动关系引入地方政府发展行为研究，强调地方政府综合运用三种发展策略来形塑央地关系和政商关系，推动中央的选择性放权。因此，地方发展型政府研究不仅可以探究政商互动模式，还可用于分析地方政府的发展权限扩增及其发展成效差异等议题。而“官场+市场”理论不仅可以分析横向维度的官场竞争与市场竞争，还可以关注纵向维度的央地合作式互动与选择性放权对地方“官场+市场”互动模式的影响。

(2）央地关系的内生化与动态化处理，为理解地方内生型经济发展的政府行为逻辑，尤其是理解中国地方政府扩权行为提供了一种新视角。在渐进式制度变迁背景下，地方政府扮演制度企业家角色，为克服宏观制度障碍和外部结构约束而探索行之有效的发展策略。对于未受到国家自上而下政策优待的地区而言，地方政府在推动内生型经济发展中的能动性至关重要，尤其是通过自下而上路径获批政策试验区。因此，地方政府如何利用各类政策试验区来扩张权力、善用权力并增强发展能力，是理解地方内生型经济发展的一个重要视角。随着90年代中期以来的一系列放权让利和国有企业改革，地方政府转而扶持外资和民营企业发展，并更多借助产业园区来为企业搭建发展平台，然而鲜有研究揭示地方政府在推动产业发展和园区建设中的实践逻辑。本文揭示了政策试验区作为地方政府扩权的一个重要空间载体，帮助地方政府克服其行政层级限制，尤其是借助部省际联席会议制度实现了央县政策互动的制度化，对于理解当代中国的央县关系演变以及县级政府的扩权模式提供了一些有价值的实践观察与理论蕴含。因此，在央地互动关系视角下剖析地方政府基于政策试验区等扩权载体的行动策略选择与能力积累机制，丰富了关于地方内生型经济发展与县域经济治理的本土化理论解释。

(3）本文揭示的地方政府扩权和发展能力成长逻辑，有助于弥补主流经济学的“激励-行为”模型在地方政府行为研究中的解释力不足。已有研究假定，经济发展中的地方政府援助之手行为是地方财税激励和政治晋升激励的产物。然而，这一研究路径预设了从增长激励到发展绩效之间的自动转化，却未探究增长行为的区域异质性及其决定机制。虽然公共管理领域不乏地方政府能力的研究，但却未重视其在产业发展中的作用[36]。能力维度的引入有助于揭示中国区域经济竞争中的政府能力异质性，能力与激励维度共同构成了对地方政府发展行为的全面理解：增长激励是地方政府推动经济发展的前提条件，而发展能力则是决定经济发展成效的关键。且相较于外生型、自上而下赋予的发展能力，内生形成和维系的能力更为稳定，是推动地方内生型经济发展的重要驱动力。

6 结论及研究展望

本文透过昆山案例的长时段分析，剖析了地方发展型政府在推动内生型经济发展过程中呈现出的一种基于政策试验区的“上下互动式”扩权逻辑。这一扩权模式刻画了地方政府同时形塑央地互动关系和地方政商互动的行动主体角色，并揭示了地方发展型政府借助国家政策试验区和中央的选择性行政分权来履行地方发展职能的逻辑。根植于中国的放权型央地关系和渐进式制度变迁背景，成功的“上下互动式”扩权依赖于借势型政策创新、跨层级央地互动和嵌入型政商互动等三项先决条件，地方政府借此吸引中央政策注意力，兑现发展绩效承诺，进而在央地之间的“发展权限-经济绩效”循环中实现持续性扩权。

昆山政府扩权促发展的发展型政府行为，具有着一定的代表意义。正如义乌借助小商品城的不断升级所实现的发展权限扩增，抑或温州龙港依托经济集聚基础实现的撤镇设市扩权，映射出在中国经济奇迹的宏观图景下众多地区地方政府能动性的可贵之处。在一定程度上，地方政府的扩权动机指引着国家的渐进式变迁和经济体制改革方向，是对各地区发展条件的分散信息的有效搜集、整合与利用，是理解大国善治逻辑的一个重要补充。除却深圳、浦东等少数熠熠生辉的外生型经济发展地区，众多砥砺前行的内生型经济发展地区无疑也是造就中国经济奇迹的重要基础。

本研究也存在着一些不足之处。首先，地方长期经济发展是一个多因素混合作用的结果，而不仅是地方政府行为的产物。尽管本文在案例分析中对行动主体在不同时期所面临的发展环境等结构条件有所着墨，但考虑到理论的简洁性，并未在分析框架中进行详尽刻画。再如，昆山政府在维护央县互动关系的过程中离不开上级省市政府的积极作用，出于论述的侧重也同样在理论上采取简化处理。跨层级央地互动如何兼容于我国的多层级纵向府际关系，尤其是省市政府在县级政府“上下互动式”扩权中的角色值得进一步探讨。与此关联的是，本文未就地方政府的发展能力如何与外部环境的互动展开深入分析。尤其对于落后地区而言，如何在既有的结构约束下培育并发挥行动能力在推动和实现经济追赶过程中的作用，是一项值得探究的议题。此外，针对单案例研究设计的局限性，进一步的研究可比较不同区域经济发展模式的地方政府扩权行为逻辑的不同模式及其影响因素，开展理论建构与案例比较。

文章来源：《公共管理学报》2022年第3期

编辑：小翁

校对：牛坤在

审核：光涵

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