以时间换空间：基层治理政策创新的“时空适配”机制 ——对成都市“信托制”物业治理的考察

摘要

时间是政策创新的重要因素和资源，既有研究重在考察政策创新的共时性因素，疏于考察“政策主张转化为政策执行”的时序过程。令人感兴趣的是，一项时间上较新的政策，为何能够超越现有空间的限制被成功导入？本文以成都市信托制物业治理政策实践为例，引入“时间-空间”线索，对基层治理政策创新的机制展开研究。研究发现，在条件相对受限的现实空间，地方政府采取“时间先行的行动策略”，为新政策的导入扩散锻造条件。这种“因时造势、依势利导、以利蓄能”的“时空适配机制”，是新政策成功导入的关键。政策主体的“组织统合、前置营造”统一了价值认同，“还权增利”重塑了现有空间的利益结构，“试点示范”则降低了政策执行的成本。“时空适配机制”超越政策创新线性演进的思维，强调政策主体“以时间换空间”的主动作为，形成了政策创新的新解释。

作者简介

吴晓林，男，毕业于南开大学，博士，南开大学周恩来政府管理学院，教授，成都城市基层治理现代化研究院特聘专家，研究方向：基层治理与城市政治；

谭晓琴，女，南开大学周恩来政府管理学院，博士研究生，研究方向：基层治理与城市政治。

文章结构

一、问题的提出

二、文献回顾和研究方法

（一）政策创新的“共时性”因素

（二）政策创新的“历时性”因素

（三）研究评价

（四）研究方法

1.案例研究

2.扎根理论

三、时间先行的行动：成都市“信托制”物业治理的导入

（一）信托制物业治理导入的背景

（二）时间上超前的信托制物业治理模式

（三）信托制物业治理模式的效果

四、以时间换空间：新政策成功导入的机制

（一）组织统合

1.党口部门统合

2.基层组织统合

（二）前置营造

1.专家团队传授知识

2.社会组织理念引导

3.培育信托制物业企业

（三）还权增利

1.业主产权归还

2.物业企业归位

（四）试点示范

五、结论与讨论

1 问题的提出

1998年住房商品化改革以来，中国城镇的居住小区数量剧增。据不完全统计，截至2018年，全国城镇就约有100万个小区。至2020年，上海市约有1.3万个居住小区，北京市约有1万个居住小区，成都市的居住小区多达2.1万个（包括老旧院落）。大部分商品房小区聘请物业服务企业进行管理，截至2021年7月，全国一线城市住宅物业管理覆盖率皆高于90%，其中，北京市住宅小区物业服务覆盖率达到94.1%，上海市住宅小区物业服务覆盖率则高达98%。截至2020年底，全国物业行业产值超过1.18万亿。

与物业规模猛增相随的是层出不穷的物业纠纷和小区风险。中国小康网的一项调查显示，物业服务位列国人最不满意居住问题之首。笔者在全国9大城市的调查显示，85.4%的业主遭遇过各种物业纠纷，物业纠纷问题前三位分别为：物业费高、物业服务质量差（占总样本的38.7%），公用场所缺乏或者被侵占（占总样本的36.3%），水电、网络、电梯问题（占总样本的31.8%）。2021年的一项物业服务报告调查显示，91.31%的受访者都想换掉自家的物业公司。

物业管理已经成为基层的主要投诉事项，处理该类纠纷占据了基层治理主体大量精力。从2020年5月至2021年5月，北京市涉及小区物业管理的“接诉即办”案件数量上升至24万多件，平均每天为655件；2018年上海市浦东新区12345市民热线投诉的工单中，小区物业管理问题占七成。

居民小区内诸多的物业管理难题，对基层治理发起挑战。尽管各地在“包干制”（业主向物业企业支付固定费用，盈亏由物业企业承担）之外，尝试引入酬金制、红色物业、业主自治等模式，但是仍然无法从根本上解决业主与物业企业不对等的问题。近年来，成都市引入了一种“信托制”物业治理模式（以下简称“信托治理”），取得了“物业纠纷大幅降低和居民满意度大幅提升”的显著成效。引人思考的是，为什么这项深刻挑战小区利益固化格局的政策创新，能够“静悄悄”地发生？将其抽象为更加学术化的问题是，一项时间上较新的政策，如何能够超越现有的空间条件被成功导入？成都市的信托治理创新，成为回应上述问题的窗口。

在政策创新中，时间是一种重要而被忽视的资源。然而，学习者倾向于关注政府活动的共时性因素而不是历时性因素。从时间上来说，将未来时态的政策导入现实空间，往往会遭遇“时空错配”的难题。因而，政策创新呈现出“多主体、多因素共同决定政策执行效果的非线性动态过程”。事实上，地方政府的政策创新往往嵌于特定的历史情境，在未来资源导入和现实空间束缚之间寻求出路。本文将以成都市信托治理政策的导入为例，剖析“新政策成功导入”的机制。

2 文献回顾和研究方法

在回顾“政策创新时序因素”研究的基础上，本文将引入案例研究和扎根理论的研究方法。

（一）政策创新的“共时性”因素

大多研究并不着意区分政策创新的时间序列，而是在一般意义上笼统地进行溯源，析出影响政策创新的“共时性”因素。

其一是，研究地方政府本身对政策创新的影响。执行主体是创新的后续推动者，其对政策主张的支持是政策导入得以实现的基本条件。研究指出，对于政策主张持有支持或者怀疑态度的组织内部成员，可能会投身于这项政策创新，进而推动政策导入进程。基于共识的执行主体协同行为对于政策导入有积极作用。地方政府在试点过程中的自主创造性，与中央和其他地方的互动、学习，都会影响政策创新的执行。政策企业家也是解释政策过程的一种关键变量。与其他政策行动者相比，政策企业家的最大特征是参与推广政策方案、获得政策参与者的认可和支持并能推动政策持续扩散。大量案例证实，有正式政府职位的政策企业家能够接近或直接参与决策，更有可能运用“技术不可行”策略推动政策变革。

其二是，研究政策目标群体对政策创新的影响。政策目标群体的参与意识以及对政策理念的接受度是政策创新的重要条件，其对于政策主张的不满意、不接纳往往是政策执行失败的原因。对于政府创新的实践来说，没有目标群体的拥护和支持，政府创新就没有意义。在政策价值与目标群体价值契合度差的政策环境中，政策创新往往会被阻滞，尤其是当目标群体价值难以统一的时候，创新实施效率降低。

其三是，研究政策环境对政策创新的影响。研究者主要关注了宏观的制度、环境等因素的影响。有学者发现制度环境、政治资源等因素对政策创新可持续有影响，一些法定权利的制度设定，直接影响到行动主体的行为权限，使其在重大事项的决议上面临困境；一些创新项目需要大额政府开支，因而拥有财政资源是新政策被采纳和执行的先决条件，统计数据表明“财政投入多，执行有效的创新多”；此外，文化因素作为影响政策执行的习惯、伦理和人情等因素的集合，在缺乏专断性权力的基层政策执行过程中，因私人关系同正式组织关系的结合，对基层干部行为预期和政策落实具有重要影响。

（二）政策创新的“历时性”因素

部分研究关照政策创新中的历时性因素，从历史阶段划分、不同时段的影响因素等来分析政策创新。

时间序列是理解公共政策动态变化的重要因素。时间因素被引入到研究中来，用以拉长政策创新的时间线、关照政策创新的时序阶段。研究者或者将政策创新划分为“新理念创造和理念接纳”的两阶段，或者增加一个“付诸执行”的第三阶段。还有学者把中国地方政府创新过程划分为创意形成阶段、方案转化阶段、方案试点阶段和全面实施阶段。

从时间序列上来看，政策创新是一个从政策主张形成到运行成功，迭代的、复杂的过程。在政治、经济等相互关联的时空网络中，有或多或少的要素，在流向未来的若干时间尺度上相互作用。随着时间的推移，不同的影响因素以不同方式驱动政策变化。在迅速变革的制度环境下，各利益主体对于规则认同与具体决策知识的习得与调整则是一个与环境调试、缓慢反复的过程，外显制度层面的改变与内隐的认知层面调整须具有同构性，这一切都与时间有关。

在现实空间，由于政策创新本身是对现有空间利益的一种挑战，一些决策者或执行者采取了“拖延”或“抵触”的战术，导致新政策延缓、迟滞乃至流产。政策主体由于既得利益、积淀成本、政治资本、社会资源等原因，常常是在外部条件的刺激下被动调整、变更或者推迟某一政策，这既压制了利益相关者的合理需求和权利，也将既有空间“难啃的骨头”的解决时间不断推滞，以致错过最佳时间窗口。

（三）研究评价

如上所述，相关研究在作出解释的同时，仍然存在改进的空间。首先，多数研究考察了政策创新的共时性因素，少有研究关注到其非线性演进过程，特别是对“政策主张向政策执行”的时序过程缺乏必要的关注；其次，既有研究多是在“央地关系”的框架内展开研究，将地方政府作为上级政策的“答卷者”，聚焦其对“上级政策”的“做与不做”的选择，忽略地方政府超前部署、主动作为的过程。

实际上，“时间先行的行动策略”可推动受空间限制的政策创新。在强调政策创新“共时性”因素的同时，尤其需要引入“时间”线索，对地方政府在政策导入时“超前部署、创造条件”的过程进行研究。本研究就将以政策执行主体为研究对象，聚焦“政策主张转化为政策执行”的具体环节，提炼新政策导入的机制。

（四）研究方法

研究以成都的实践为案例，基于扎根理论方法，阐释新政策导入的过程机制。

1.案例研究

成都市在现有空间约束下，创造条件导入信托制物业治理模式，并且取得了较好的效果。作者团队从2019年到2022年，持续跟踪调查成都市信托治理政策导入的过程，收集了大量一手资料。作者分别与成都市委城乡社区发展治理委员会（简称“社治委”）、区级社治委、住建局等党政部门，8个街道、13个社区相关负责人、社会组织、居民以及物业管理者等约180人次展开了深度访谈，访谈录音、合同范本、政策文件共25万字（如表1所示）。

2.扎根理论

扎根理论适用于以行动为导向的社会互动过程研究，恰适于新政策成功导入过程的观察和剖析。扎根理论的数据分析主要通过开放性编码、主轴性编码及选择性编码，提炼概念与类属、寻求各类属间的变量关系、形成研究主题的理论模型，并以此指导实践。

第一步，通过开放性编码形成新政策导入影响因素的开放性编码表（见表2）。我们借助Nvivo软件首先标记资料中与成都市信托治理导入相关的词句，并进行简化和初步提炼，建立自由节点。其次，将属于同一现象或类型的自由节点归类并概念化，获得了27个节点。

第二步，通过主轴性编码凝练初始范畴。研究立足于开放性编码，归纳并提炼“组织统合、前置营造、还权增利和试点示范”等四个主范畴。

第三步，通过选择性编码提炼理论模型。本文以执行主体（基层政府部门间）以及目标群体（社区自组织、物业企业、小区自组织、业主）为主体分野，追踪不同主体的行为选择和结构变化，探索参与主体的互动过程，提炼政策成功导入的机制，即不同主体如何通过四个机制的交互关系达成利益的动态平衡。

第四步，理论饱和度检验。我们对留作信托治理成功导入理论饱和度检验的1/3原始文本重复地、不断地打散、命名、归类及提炼，并未出现新的概念和范畴，概念和范畴之间的关系也没有发生实质变动。如图1所示，主范畴、副范畴和初始概念之间的Pearson相关系数为进一步认知三层构念关系提供参考（0.8-1极强相关，0.6-0.8强相关，0.4-0.6弱相关），如，政策成功导入与组织统合、前置营造、还权增利和试点示范的相关系数分别为0.9414、0.9866、0.9315、0.9420，有极强的相关性，其中前置营造机制相关系数最高，是最为核心的机制。所有构念之间的相关系数皆大于0.8，说明它们皆是政策成功导入的关键要素。

3 时间先行的行动：成都市“信托制”物业治理的导入

成都市自2019启动信托制物业治理模式试点工作，于2021年在全市层面推广信托制物业治理模式。

（一）信托制物业治理导入的背景

物业纠纷是基层高发频发的问题，长期以来，各地小区形成了相对固化的利益格局，要触动这种格局是很难的事情，这构成“新政策导入”的空间限制。目前，各地在小区治理中主要引入三类模式，但是仍未从根本上解决小区治理问题。

一是市场主导的物业管理模式。根据国家发展改革委、住房和城乡建设部制定的《物业服务收费管理办法》，物业服务费用的收取形式分为包干制和酬金制，这两类模式物业服务费用的配置和使用皆由物业企业（市场）主导。包干制是指业主向物业企业支付固定物业服务费用，盈余或者亏损均由物业企业享有或承担的物业服务计费方式；酬金制是指物业企业在物业服务费中按比例提取酬金，物业服务项目资金的盈亏均由业主承担的物业服务计费方式，并要求物业应按时公开共有资金使用情况。以实践效果来看，应用上述两类治理模式的小区物业费收支情况往往账目不明、去向不清，趋利导向的物业企业缺乏服务业主的意识，面临着通货膨胀压力、“物业费涨价难”等情境，常常侵占物业费，甚至私吞小区共有收益。例如，上海市闵行区的某商品房小区仅停车和场地租赁两项收入每年就超过350万元，外加没有公示的电梯广告费等收入，该小区的年公共收益至少超过500万元，而这些公共收益的来源和去处，业主很难得知。

二是官方主导的红色物业模式。红色物业是基层党组织在社区治理网络中的拓展和融入，通过在物业企业或小区内部成立党组织，力图使物业企业服务小区治理。2017年以来，红色物业先后在武汉、上海、天津、成都等城市推行，取得了一定成效。但“红色物业”仍未缓解权责分配偏误和利益冲突，在一些地方，监督物业公司的权利由业主转移至居委会，广大业主的利益则容易成为两者权力博弈的牺牲品。

三是社会主导的业主自治模式。《中华人民共和国民法典》第二百七十七条规定，业主在物业管理活动中享有召开业主大会、制定议事规则、选举业主委员会的权力。业委会是以保护业主合法利益为宗旨，代表全体业主与部分业主、物业、政府等相关单位进行交涉的自组织。长沙市和无锡市的一些小区业委会通过设置物业管理工作部门，实现物业企业的监督与管理。然而，上述业委会有效自治的小区仅为个案，实际运行且发挥作用的业委会比例很低。一方面，业委会的成立率并不高，部分城市业委会覆盖率仅为10%左右；另一方面，有自治能力且忠诚于业主的业委会不多，一项全国性的问卷调查结果表明，运行良好的业委会仅占15%。在一些地方，业委会往往成为少数既得利益者排斥大众参与的“寡头统治和准派系政治”，甚至与物业存在黑箱交易的不当市场行为，这导致业主只是名义上重持自治权，业主对业委会的不满，成为新的纠纷爆发点。

现实来看，小区管理的制度和规定越来越多样化，但小区物业问题仍然没有得到解决。伴随着年限增加，小区衰败速度加快，其管理和维护事项增多，所需资金的筹集和使用涉及物业公司、业主、政府部门等治理主体的多环节互动，过于繁杂的利益结构使得小区“制度失灵”频发。一方面，物业企业持有的物业费和公共收益是业主们的共有财产，小区业主因规模巨大和低组织化的特征，无法与专业化、具备组织力的物业企业形成平等的治理关系，造成产权所有者的缺失。另一方面，不论是包干制还是酬金制，都没有对物业管理人的利己行为进行规范，监督制衡机制的缺乏，造成业主知情权、监督权虚置。

就成都市的现实问题而言，仅在2019年一年，全市网络理政平台反映物业问题高达6万余件。一位区委社治委负责人讲了物业管理小区面临的种种问题：居民小区物业矛盾纠纷高发、频发，本应作为全体业主“管家”的物业企业，往往会因业主个体无力和业主大会失能而变得“强势”，物业管理陷入“服务品质降低—物业缴费率降低—服务再降低”的恶性循环。成都市和全国其他城市一样，小区成为社会矛盾的集聚点和社会治理的薄弱点，物业公司履约投诉与业委会运行纠纷占成都小区投诉的四成。在偶然的情况下，成都市委社治委副主任江维恰好阅读了有关信托治理模式的文章，发现信托治理与成都市“以人为本”的价值理念、“还权、赋能、归位”的治理思路相契合。2019年，成都市委社治委决定尝试信托制物业治理模式，并且首先在武侯区试点导入。

（二）时间上超前的信托制物业治理模式

区别于现有空间实践，信托制在时间上具有未来性。信托制物业治理模式是指全体业主（受益人）授权业主大会（委托人）将业主共有基金（物业费和小区公共收益），以信托的方式委托给物业企业（受托人）用于小区的服务管理，并通过全过程的公开透明，实现业主权益和小区公共利益最大化的治理形式。

信托制物业治理模式是以重构小区治理主体合作关系为基本逻辑，区别于以往包干制、酬金制的做法。按照武侯区方面的说法，信托治理形成了诸多变革（见表5）：一是权属之变，信托治理将资金受益权归还给全体业主，资金名义所有权和管理权归属物业企业，改变共有产权收益被物业或业委会占有的形式；二是主体关系之变，与以往业主和物业企业的买卖关系不同，信托治理通过“开放式预算”等手段，实现业主对于共有资金的配置权，强调物业企业基于利他原则，获取固定百分比酬金的“忠诚管家”身份；三是监督之变，信托治理保障了每位业主对管理服务全过程的财务情况、管理服务记录等信息的知情权、监督权和上诉权，降低了业主的管理成本。

（三）信托制物业治理模式的效果

自2018年以来，信托制物业治理模式已在成都市历经“理念—试点—落地—推广”的政策执行全过程。2018年10月，成都市武侯区委社治委启动信托制物业治理模式研究，并于2019年4月，在武侯区开展“信托制”物业治理模式试点工作，2020年6月，信托制物业治理模式首批试点的7个小区（院落）成功落地。

2020年4月30日，信托制物业治理模式被正式写入成都市市级政策文件，中共成都市委办公厅、成都市人民政府办公厅印发《关于深化和完善城镇居民小区治理的意见》的通知，要求住建部门推行信托制物业管理模式；2020年7月，武侯区党建引领小区发展治理“信托制”物业服务模式产品发布会顺利召开；同年12月1日，《成都市社区发展治理促进条例》写明要“建立公开透明、开放参与、信义为本的物业管理协调联动机制”。2021年3月，成都市启动信托制物业治理模式的全面推广工作，《成都市实施幸福美好生活十大工程方案（2021-2025）》指出在老旧社区应“全面推广‘信托制’物业服务模式，建立健全公开透明、开放参与、信义为本的物业管理协调机制”的要求，更大规模地推行信托制物业治理模式。2021年12月4日，成都社区信义治理学院成立。

截至2021年11月底，成都市共有200多个小区（院落）正推行信托制物业治理模式，52个小区（院落）完成信托制物业治理模式的导入，试点小区都呈现了“物业纠纷直线清零，物业费收缴率和居民满意率大幅提升”的共性特征（见表6）。信托治理降低了业主的管理成本和业主的维权成本，既可以带来治理经济，也使得政府治理成效显著提升，减轻了政府长期的财政负担。以武侯区为例，信托制物业治理模式试点小区的平均物业缴费率上升了46.95%，平均居民满意度提升了40.83%。成都市的改革效应展示出来以后，四川省其他城市、湖北武汉市、北京市、山东济南市、河南南阳市、广东珠海市、重庆市等省内外10余个地区前来学习，海南省海口市也推广试行了“信酬制”物业管理新模式。2021年12月，成都市武侯区委的“党建引领信托制物业服务模式”获得第二届“中国城市治理创新优秀案例奖”优胜奖。

4 以时间换空间：新政策成功导入的机制

成都市在导入小区治理新政策时，以时间换空间，通过四种机制创造了支持新政策的条件。

（一）组织统合

从现有空间实践来看，引入新政策对于党政机关仍然存在认识和准备的不足。成都市委社治委从横向打破部门间利益壁垒，纵向强化基层组织体系，为推进新政策夯实了组织基础。

1.党口部门统合

2017年，成都在全国率先设立党委序列的社治委，负责组织、指导、协调全市社会治理工作，统筹推进城乡社区发展治理体制机制改革。市委社治委在信托治理的导入过程中发挥了“破除部门主义”的统合作用。

信托制物业治理模式是小区治理的一种创新，触及到物业企业、业主等主体的利益重置，在职责范畴上需要住房和城乡建设局（简称“住建局”）的介入。2019年，成都市“三定方案”写明，住建局物业管理处“负责拟订全市物业管理服务的政策、规范、标准并监督实施；负责业主大会、业主委员会工作的政策指导”。全国普遍的小区治理情况是，住建局“一手抓物业企业，一手抓业主自治”的管理很难实现。

住建局工作重于物业企业的监督和服务，主要负责推动物业管理全覆盖、在物业企业内部建立党支部、社区场域建立物业服务中心等工作，对于业主自治组织的培育发展则相对注力不足。有专家表示：

“许多涉农社区的物业服务是社区来承担的；还有城市社区的一些院落，也是社区主导或承担。这些地方，住建部门是不关注的。”（访谈记录：Ae14）

“人少事多”的窘境导致住建局很难有时间、有精力平衡“物业企业与业主组织”两类主体。据了解，成都市住建局物业服务管理处仅有15名工作人员（6个编制），全市各区级住建委的物业管理科平均有6人（4个编制），不足90人的管理团队却要面对2.1万个小区的管理事项，工作任务极多、难度极大，因而常常力所不及。基于“职责失衡”和人手不足的现实困境，住建部门既难以打破与物业行业的稳定关系，又没有精力来推动小区业主自治。这种“左手打右手”的改革往往使主管单位处于窘境。而且推广信托制这种新模式并非其法定职责，反而可能使住建部门承担制度改革的风险。

在这种背景下，成都市委社治委发挥了党口部门的组织统合作用，绕开拘于法定职责的行政部门，直接领导推行信托治理新政策。他们直接联系有良好基础的武侯区社治委开展试点，并积极与街道、社区、物业展开接洽，统一相关行动主体的认识，推开信托治理的导入工作。伴随市、区两级社治委长期的理念宣传和知识培训以及“先行先试”成效的显现，其它部门的理念也逐渐从原来的“被动参与”转变为“主动配合”。市委社治委负责人表示：

“今年，别的单位的负责人都会给我表达，他们在认真学习，他们在大会上开始讲公开透明、信义为本、公众参与，说明他是认同的，慢慢地，这个理念会深入。”(访谈记录：Cg3)

2.基层组织统合

社治委通过基层组织统合，推动信托制物业治理模式的导入。《成都市社区发展治理促进条例》要求“居（村）民委员会、业主委员会、物业服务企业或者其他管理人应当在社区党组织的指导下”建立小区管理机制，文件对于小区治理过程中社区党组织统筹地位的强调，为信托治理提供了天然的中间保证人，它具备业主利益最大化的价值观与操守，同时它以信托监察人身份依法早期介入，对信托制的导入和实施过程进行监督，在“关键小事”上发挥社区党委的领导力、组织力和影响力。

2018年6月，成都市委社治委和组织部要求，各小区必须成立党支部（联建党支部）、业主委员会50%以上的成员须是党员、物业企业应建立党支部，或将物业企业项目部党员纳入小区党支部，基层党组织的建设和互联为信托治理导入提供小区利益共同体再造的撬动支点。就居民自治（无业主大会）小区院落信托治理的导入而言，武侯区委社治委出台文件要求“街道社区党组织做好小区（院落）分析研判，发挥小区党组织、党员......等多元主体作用”“积极推荐符合条件的小区党支部书记担任自治组织负责人”“确保信托制物业始终在党的领导和监督下展开”。在J小区，小区党支部内部党员大多为老业主，在信托治理导入的过程中搭建了物业、业委会和业主沟通的桥梁，推动了小区治理主体的共同参与。该小区的物业负责人表示：

“小区党支部的党员在开业主大会，或是信托制培训会的时候，可以发挥一定作用，居民比较愿意听他们的话，他们也会给我们很多好的建议，推动了大家共同探讨小区治理事项。”（访谈记录：Dp1）

（二）前置营造

在信托制还超前于现有空间认知的情况下，市委社治委通过引入专家、社会组织等专业资源，引导业主、物业等接受新理念，培养共同的利益认知，以此换得相应的实践空间。

1.专家团队传授知识

成都市委社治委引入专家团队，聘请其为治理主体和居民传授信托知识、培养专业社工。

一方面，专家团队在全市推介信托制物业治理模式。在小区居民培训中，专家主要引导业主理念转变，回应人们对新模式的种种质疑。有的社会组织负责人和居民觉得，此类培训十分有效，他们在接受信托治理理念后，也加入了信托治理的推广团队。服务于信托治理导入的社会组织负责人表示：

“这一部分人就跟着专家老师走的，接纳了方法，然后跟着专家老师宣传。”（访谈记录：Eo4）

专家团队还对信托制物业企业展开培训，推动员工接受信托治理，一位信托制物业企业负责人提到：“我邀请了专家团队，把信托治理理念先在公司里面讲明白，当时就有154人认同信托物业。”（访谈记录：Ep9）

经由专家培训，企业内部接受信托治理理念的员工愈来愈多，推进信托制物业治理模式导入工作也更为顺利。

另一方面，专家团队培育服务于新政策的社会组织。专家团队应市委社治委要求，要培养“一批在成都不走”的社会组织。这些社会组织负责在信托治理导入的前端引导治理主体的理念转变，提升多元主体的治理能力和治理规范性，以此让业主有意识、有能力审核预算、查询双密码账户，或是协助业主或业委会准备业主大会的召开，告知并引导业委会（自委会）在什么节点发什么公告等等。按照市委社治委的要求，专业团队需培养30个类似的社工组织，至2021年6月，已成功培育17个。2021年，社区信义治理学院成立并服务于“培养懂信义治理理论、会信义治理技术的人才”。据介绍：

“社区信义治理学院第一期开班大部分都是社工组织的领导，主要是对他们展开信托治理导入方法的培训。”（访谈记录：Ee13）

2.社会组织理念引导

社会组织在信托治理模式导入过程中发挥了理念导入的功能，他们协助物业、业委会转变居民利益认知、提升物业服务水平。

一方面，社会组织提前进场，通过满足居民需求，激发居民的参与意愿。社会组织首先通过需求导向的多样化项目，如打造供居民遛狗、喝茶或聊天的公共空间，联结了居民网络，并借此空间召开坝坝会，为不满意小区治理、不理解信托治理的居民提供意见表达的平台，这既为小区治理主体权利行使提供了机会，也培养了居民“利益共同体”的意识。

另一方面，专业社工通过“关键力量”的激活，促使小区居民接受新治理模式的理念。市、区两级社治委通过为社会组织提供公益创投项目资金自主申报机会、小区院落治理专项基金资助的方式聘请专业社工服务于信托治理导入的居民理念引导。专业社工通过挖掘小区楼栋长、激活老党员，基于差异化、针对性的培训和沟通达成利益同盟关系，以此发动更多的力量，强化居民的利益认知，让业主“从反对变成中立，最后支持的态度。”

例如，H小区的社会组织配合社区联合小区党员、居民志愿者，分成７个工作小组，在小区各单元以扫楼的方式“一户一票”收集民情民意摸清大家对“信托制”物业的支持意愿，并以坝坝会、微信群发声引导等方式，推动信托治理导入共识的达成。

3.培育信托制物业企业

为了顺利推进试点，成都市各级社治委预先为小区寻找、孵化适于信托制物业治理模式的物业企业。

一方面，社治委通常会选择利润低、产业规模小的物业企业合作。专家团队表示：“如果物业公司有30%的利润，我们不会去找他们。”(访谈记录：Ge5)

原因在于，高利润物业企业的预算公开意愿较低，相反，正受聘于“有可能赔本”“利润低于5%”小区的物业企业，因信托制能够保证其“不赔本”，更愿意尝试信托制物业治理模式。例如，成都市智乐物业服务有限公司在转型之前曾做过三个月的包干制小区治理模式，到2021年6月，已承接11个信托制物业治理模式小区。其负责人说道：

“物业转型为信托制物业后，我们在市场上有很强的竞争力，或许我们做信托制一开始挣得很少，每个月的酬金不到10万元，但实际上信托制治理理念帮我们去接更多的项目，而且我们的理念也转变为：通过结余经费为老百姓带来实际的帮助。”（访谈记录：Gp1）

还有一家物业企业的负责人因认同信托治理的理念，成立了信义花物业服务有限公司，表示：

“我们起初想的还是利润最大化，在社治委持续的宣讲之下，我们也意识到应该承担一些社会责任，转变治理理念。”（访谈记录：Gp5）

另一方面，社治委通过全程引导和政策激励等方式保障物业的长效运作。社治委从前端导入到后端运行推广，全过程引导相关物业企业开拓信托治理的业务，从街道、社区到小区的业委会，层层帮助物业进行沟通。此外，市区两级社治委提供了相关政策，激励物业企业接受信托制物业治理模式，如物业企业可通过申请社会企业认定，获得10万元的扶持资金，武侯区还针对认定成功的社会企业提供“两年企业所得税减免”的奖励。截至2021年，全市已有3个信托制物业企业获得政策支持。此外，社会企业还可以申请企业租赁办公场地的补贴（一年不超过5万元）。为增强物业企业抗风险能力，武侯区社治委与社会企业合作，研发了全国首个公益性信托物业公共责任险。

（三）还权增利

超前于实践的新政策能够获得认同和支持，关键在于确保政策目标群体的利益。成都市既推进了小区内的权利归位，同时确保各方的利益增进，以“未来的利益结构”赢得各方支持。

1.业主产权归还

成都市的信托制新政策，解决了业主产权所有者的关键问题，确保了业主的利益，从而动员业主支持信托制新政策的运行。信托制物业治理模式将物业费和小区公共收益建立业主共有基金账户，确定了信托财产的范围，业主缴纳的物业费以及公共收益不再仅仅被视作单个业主的消费支出，而是被视作维护全体业主“拥有的物业管理区域内共有部位、共有配套设备设施等财产安全”的集体性投入，确保这部分产权收益归业主所有，由业主支配。例如，F小区每月物业费和公共收益约10万元。在信托制实施前，物业企业每月利润约4.5万元，用于物业服务的只有5.5万元；改为信托物业后，按照约定15%的酬金比例，物业企业每月酬金只有1.5万元，8.5万元全部用于物业服务，涨幅达到54%。

与此同时，双密码账户和开放式预算将过去由物业企业主导的资金支配权，转入业主手中。信托制双密码账户呈现了小区任何一笔共有资金的收入或支出，这确保了每个业主“查阅、抄录或复制小区的账目、服务标准、服务流程和服务记录等信息的知情权”。武侯区社治委负责人指出：

“基于银行数据共享的双密码账户，每位业主都可以查询或下载共有资金的实时流水明细，这规避了物业企业私吞共有资金的风险，也方便业主有效监督。”（访谈记录：Hg7）

开放式预算是指在年初，物业企业和业委会牵头，邀请小区业主广泛参与，以量入为出、合体裁衣的原则，共同编制收支预算和服务标准。小区资金的使用计划不再是物业公司的商业秘密，而是完全由小区“主人”业主说了算，开放式预算实现了居民资源配置的权利。一位正在承担信托制的物业企业负责人表示：

“小区实行开放式预算和根据预算的质量管理体系之后，小区收了多少钱，花了多少钱，用在什么地方，都是业主决定，现在小区物业费好收了，公司口碑变好了，矛盾纠纷也没得了。”（访谈记录：Hp4）

这样一来，小区内业主与物业企业权利失衡的情况就得到了改变。业主和物业的良性互动已在信托制物业治理模式试点小区达成，有居民从原来与物业企业对立的态度，转而为物业企业担忧。有居民表示：

“物业现在没有多少利润，怎么可持续，我觉得这是下一步需要考虑的，而且，我觉得物业也可以拓展业务，比如，帮助我们引进装修电梯的公司等等。”（访谈记录：Hr1）

与此同时，物业企业也从“隔离业主”，自行决定、配置小区物业服务项目和共有资金的行为态度，转变为“凡事告知业主”“一切同业主沟通”的管理风格。这个进程完全由业主主导而非物业企业变相操纵。承担信托制物业治理模式的物业企业则讲道：

“我们什么都要跟业主讲清楚，他们愿意自发组织涨物业费当然更好，要是不愿意，我们只能降低服务品质。”（访谈记录：Hp2）

2.物业企业归位

信托制物业治理模式优势在于归正物业企业的“受托人”本位。现实来看，每个物业企业都要承担通货膨胀的压力，业主对于物业费涨价往往持不支持态度，为降低综合成本，提高经营利润，不少物业企业会自行降低服务质量、隐瞒物业费用的收支情况并侵占小区公共收益，侵犯业主利益，如此一来，不少业主就会投诉、甚至拒交物业费。这样，物业企业与业主之间就会形成“恶性循环”。

信托制物业治理模式通过分离共有资金所有权和管理权，将通货膨胀的负担转移给全体业主，物业企业则背负管理业务出错的风险，凭借其专业优势管理好全体业主的共有资金，这就规避了物业因负担太重（通货膨胀、盈利低）产生的利己行为。与盈利高达物业服务费45%占比的物业企业相比，信托制物业治理模式下的物业企业，只收取15%左右的酬金。这样摆在明面上的利益划分，使得物业企业回归“管家”而非“主人”位置，更利于解决矛盾，也利于企业的长期稳定发展。在区委社治委引导下，已能自主承接信托制物业治理模式的物业企业负责人表示：

“我如果做包干制，有可能我只在这做3、5年，有纠纷退出就是了，但是如果我做信托，做到房子拆迁，都有可能，这取决于物业是愿意细水长流，还是愿意挖个利就走。”（访谈记录：Ip3）

也有的物业企业因被小区利益纠纷困扰，主动选择信托制物业治理模式，一位物业经理人表示：“老总做包干制、酬金制时，面临很多问题，比如业主、业委会和物业公司的三方矛盾。我们也觉得很麻烦，现在做信托制压力就不会这么大了。”（访谈记录：Ip6）

（四）试点示范

在全市所有小区引入新政策，要面临巨大的阻力。成都市委社治委很好地运用了“试点示范”的机制，展示未来的“时空场景”，推动了新政策扩散。

社治委基于导入难度和示范效应等因素选择小区点位。2019年，武侯区选择了6个小区进行第一批试点，这其中就包括1个老旧小区和4个年久失修、矛盾频发的商品房小区，一方面是因为老旧院落大多无物业企业在场，且设施环境差，导入信托治理的阻力较小；另一方面是因为商品房小区数量多、示范性强。有的小区业主因主水管等设施老化和物业的失职，强烈要求更换物业，或是正值业委会换届时，相关部门就会来宣传推介信托制。如在J小区，换届后的业委会成员想改善小区治理情况，又苦恼于没有做事的办法，这就成了推动信托治理导入的契机。在成都市委社治委负责人看来，在商品房小区引入信托治理，是因为其天然的合法性（有业委组织或成立业主组织的基础），此外，商品房小区分布更广、利益纠纷多，其治理效应更具冲击力和扩散性。用聘用的专家的话讲：

“我们就是要找问题、矛盾多的小区，这样前后对比强烈，一下子效果就展现出来了。我们不是只做老旧小区，在商品房小区推，更具普遍意义。”（访谈记录：Je3）

社治委通过资源链接打造信托制物业治理模式的“治理范本”。一方面，官方对信托制物业治理模式试点小区在小区事项的批复速度、需求满足等方面会有所优先，激发小区治理主体导入信托治理的动力。有的小区申请了环境美化等项目，其批复速度相较于未推行信托的小区更快。某信托制物业治理模式试点小区的居民表示：

“社区能帮我们解决的问题，基本上都会满足我们，比如说，智慧化小区建设等。”（访谈记录：Kr1）

另一方面，信托制物业治理模式导入的撬动资金一部分由成都市委社治委拨付的社区保障资金提供，金额由小区推进难度分级确定，如拆迁安置小区因居民参与意识不足、矛盾纠纷较多，属于特困小区，故区委社治委拨付10万资金用于小区信托治理导入。一位服务于信托治理导入的社会组织负责人表示：

“成都市H区现在对信托制试点小区的社区保障金拨付基本有统一的标准，一般的小区是5万，特别困难的是8万到10万。”(访谈记录：Ko13)

社治委通过多渠道宣传扩大了信托制试点小区的示范效应。市委社治委通过召开全市信托制物业现场会和培训会等形式，展示信托制试点小区的显著治理成效，也加快了信托制物业治理模式推广的速度。已经在试点推行信托治理的小区成为很好的“展示窗口”，他们通过制作展板、吸引其他小区前来学习等方式对新政策进行推介，加速信托制物业治理模式在小区间的扩散。一些小区居民到试点小区参观、暗访后，通过现场参观和切实的对比，发现信托制物业治理模式试点小区于自己的小区“简直是一个天上一个地下”，便会自行联系物业企业，希望导入信托治理。基于一年试点的经验积累，成都市于2020年发文要求在全市层面推广信托制物业治理模式，并要求每个区县至少选择3个小区进行试点。被聘用的专家表示：

“有了红头文件，自媒体的宣传，推广工作更为顺利。”(访谈记录：Le3)

信托治理正在各类小区扩散，以武侯区为例，截至2021年12月，在26个导入信托制物业治理模式的小区中，包括7个老旧院落、10个商品房小区、8个安置房小区和1个小产权房小区。而且，成都市于2022年在农集区整体推动信托制物业。

5 结论与讨论

本文以成都市信托制治理政策的导入为例，探索了“新政策导入”的过程机制，找到“政策主张向政策执行转化”的解释模型。

第一，新政策成功导入的关键在于对利益结构的深层调整。在各地的小区空间，物业公司、业主、基层治理主体已经形成相对封闭、固化的利益格局，背后牵连着一些或明或暗的利益关系，一定程度上处于说不明、拎不清的“黑箱”之中。成都市信托制物业治理模式，从深层调整了小区空间的利益结构：组织统合机制和前置营造机制为新政策的导入提供了统一的价值；还权增利机制，推动小区“物业—业主”互利双赢，确保政策执行对象利益、赢得利益相关方支持；试点示范机制则以“试点—推广”为路径，通过示范效应降低了政策扩散的成本。实践表明：一项新政策的导入就是利益的重新分配，新政策能否成功导入从根本上取决于利益结构的深度调整，特别是取决于政策目标群体的利益实现。

第二，新政策的成功导入依赖于“时空适配”的艺术。所谓新政策，就是相对于现有空间的未来政策。既然是新政策，就一定会面临“时空错配”的问题。新政策往往意味着对既有利益格局的打破，面临着相应的阻力和挑战，要实现新政策，就必须有新的社会条件与之相配，就需要运用策略性的技术方法。成都市这场“静悄悄的革命”之所以会发生，其奥妙藏在“因时造势、依势利导、以利蓄能”的“时空适配模型”里。

首先，新政策的导入要立基于现时的“政策空间”，决策主体“因时造势”创造新政策所需的社会条件。新政策的导入往往面临条件不足的限制，那么就必须在现有空间基础上锻造未来时间的“条件”。成都实践中的“组织统合”和“前置营造”，就是前置性地统一认识、创造政策所需的政策伙伴的过程。在现有空间内的实践落后于居民要求、行政部门法定职责调整落后于实践需求的情况下，成都市党口部门趁时造势，形成了新政策导入的主体势能；在相关各方既缺乏统一的理念，也缺乏相应的知识和专业能力的条件下，成都市通过“前置营造”推进了新政策理念的宣导，培育了推动实践的知识和能力，弥补了现有空间的时间滞后性。

其次，新政策导入的成败系于未来时间的“利益套现”，决策主体破除既有利益格局的“空间藩篱”，“依势利导”形成新政策所需的基础结构。政策执行主体导入一项新政策，会面临现有空间错综复杂的利益结构，如既得利益群体的阻碍、政策目标群体的不适与观望等等。成都的实践在于，通过“还权增利”赢得政策对象的认同和支持。这既让政策对象获得“未来的利益”，重构有利于政策对象的利益结构，也利于发挥这种实践的示范效应，从而为新政策赢得更广阔的空间基础。

再次，新政策实施的成败系于利益所得的“时空场景”，决策主体扩展现有获益范围的“空间场域”，“以利蓄能”维持新政策所需的持续动能。新政策的可持续发展是判断政策执行有效性的指标之一，成都市在新政策的选点上并不刻意啃最难的骨头，而是选最合适的点位、以最低的成本进行试点，艺术巧妙地为“难啃的骨头”留有缓冲的时间；同时，凭借“新空间”的示范效应，悄然地向其他类型空间扩散。以试点示范的形式，向更广泛的对象展示未来时空的理想模型，将他们带到切实的利益结构中，这在建构了新政策所需的展示空间的同时，也积蓄了新政策导入的持续动能。

第三，“时空适配机制”以“时间—空间”关系为线索，挖掘“政策主张—政策执行”的过程机制，为政策创新研究提供新的分析模型。本文聚焦在“既有空间”成功导入“未来政策”的奥妙，即地方政府“前置性地创造条件、创造新政策的空间”，从而析出一种“时空适配机制”模型。政策创新的“时空适配机制”是指，在现有受限的空间条件下，要引入“未来时态的新政策”，往往要面临“时空错配”的困境，决策者发挥主观能动性积极创造新条件，形成新政策所需的条件和利益结构，以此完成“时空的适配”。时空适配机制，为政策研究提供了新的视角。这是对马克思主义政治社会发展“条件论”的一种实践检验，也昭明了地方政府积极创造条件、推动政策创新实践的“务实且主动”的路径。

需要说明的是，本文无意说明“信托治理模式是小区有效治理的唯一选择”，也无意对信托治理本身进行解释，只是言明了它作为小区治理的一种新选择，特别是聚焦在新政策为何能成功导入这个议题。如若业主自治组织足够强有力且具备专业能力，能够保障业主权益，形成对物业公司的强势监督，同样是一种小区治理的良好模式。也即，无论是导入何种新的政策，都须回到小区居民本位的权利结构。而要实现一种新的政策目标，决策者就需以新理念为指导，形成价值统一的主体结构，技术化地实现“时空适配”。

本期来源：《公共管理学报》2022年第3期

编辑：王丹杨

校审：牛坤在

审核：光涵

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