层级制度下的政策创新：中国政府如何改变政策
政府如何开展政策创新以带来政策变化？他们所处的环境在多大程度上塑造了他们的行为？本期所选文章使用基于结构、制度和代理人的分析框架来考察在中国由政府发起的政策变革过程中，背景和行动者之间复杂而动态的相互作用。该文“Policy entrepreneurship under hierarchy：how state actors change policies in China”于2021年发表于Journal of Chinese Governance。
作者简介
Chunyu Shi，浙江工商大学公共管理学院
Emilie Frenkiel，法国巴黎东大学LIPHA科研中心政治研究院
现有的关于中国政策创新的研究存在一些局限性。首先，行动者的作用被过分强调，而来自不同制度安排的行动者之间的行为差异在某种程度上被忽略了。其次，现有的研究很少讨论中国执政党和政治权力控制的影响。这些发现使我们提出了两个问题：等级权力如何以及在何种程度上影响行动者的行为？此外，党尤其是其授权代理人——党委书记——在政策变化过程中的影响是什么？很少有研究考虑到这些关键问题。
本文试图描述和分析中国的政策创新模式。首先，本文提出了一个基于结构、制度和代理人（SIA）的框架，来界定促使或限制政策企业家出现的决定性因素。其次，介绍了本研究采用的方法，并详细介绍了三个案例研究。最后，通过SIA框架分析了中国政策企业家如何与他们所处的结构和制度环境互动，以及这些环境如何塑造这些国家行为者的行为。
1. 政策企业家精神的决定因素：基于结构、制度和代理人的框架结构
结构为外部因素，它使行动者的行动能够创造新的政策或机构。环境变化，如国家机构重组，以及危机和一般社会问题的出现，可以产生职能或政治压力，质疑现有政策和机构的合法性、有效性和相关性。这些压力促使个人或组织寻求替代方案来应对合法性或权力危机。
制度
嵌入在特定结构中的制度也可以被认为是促成或限制最终变革行动出现的因素。一般来说，较低程度的制度化可以为代理人提供突破现有规则和采取战略行动带来变化的机会。在一个制度化程度较低的领域，允许和不允许行为之间的界限不明确，这为行为人承担风险和主动做出改变和改变现状提供了机会。
代理人
本文代理人指的是政策企业家，他们是“愿意投资资源于他们支持的未来政策”的行动者。政策企业家发起各种变革，并积极参与这些变革的实施；他们是推动政策创新的关键行为者。结构和制度是非常重要的外部因素，但不能构成政策企业家出现的有利且充分的条件，政策变革过程在很大程度上取决于政策企业家的特点和技能。一方面强调他们的社会和政治地位，另一方面强调他们使用的策略。
2. 方法和案例
方法
本文采用案例研究的方法。自1990年以来，促进公民参与一直是中国政治改革的重点之一。其实施有两条路径：选举制度改革和公共决策过程的民主改革。本文选择的三个案例代表了这两种类型的政策创新。
变革推动者的政治立场是一个主要因素。为了更好地解释威权体制下政治权力在政策变革过程中的重要程度，我们在研究中选择的三位政策企业家具有不同的身份：第一位是地方党委书记，第二位是地方行政长官，第三位是没有领导职务的普通地方干部。通过区分政策企业家的政治地位，一方面我们可以考察他们共同的行为逻辑，另一方面可以考察他们在不同政治立场下的不同经历。文中的三个案例都引起了中央政府和学术界的高度重视。
除了在文章中提出的五个主要参与者，受访者还包括三个副省级管辖区的其他九名各级地方官员，他们作为决策者或政策执行者参与了创新过程。这些对官员的长时间且相当开放的采访帮助我们追溯了政策企业家的轨迹，以及他们为促进创新而采取的不同步骤和策略。
在温岭，对宣传部、镇政府的干部、村支书和代表以及当地学者进行了14次半直接采访。在成都，对统战部(彭州和崇州)干部、村支书、村民代表和当地学者进行了23次半直接访谈。每次面试持续一至三个小时。除此之外，一些受访者在过去几年中还被采访过几次。我们还依赖于书面文件：报纸、网站内容、当地政府制作和出版的小册子/宣传材料，以及专家描述其咨询工作和研究的中英文作品。
三个案例
案例一：步云县直接选举
1998年底，步云县党委书记开始尝试直接选举县长。这一政治创新邀请步云居民通过普选选举他们的市长，候选资格对任何18岁以上的当地居民开放，并有30个支持签名。两轮选举的最终获胜者是县委书记和党委支持的候选人，选举结果随后由当地人民代表大会确认。尽管1998年当选的市长保留了县委书记的职位，但三年后，全国人民代表大会发布的一份文件禁止了任何进一步的县级直接选举。
案例二：温岭的“民主恳谈”
被当地官员称为“民主恳谈”的审议机制起源于20世纪90年代的农民教育会议。这些宣传会议在村民中不受欢迎，这导致政府主管部门温岭宣传部将这些教育群众的会议转变为表达不满的论坛，逐渐在当地居民中产生影响。“民主恳谈”机制逐渐扩展到温岭的所有公共部门和行政级别。
案例三：彭州的议事与社会对话
彭州像大多数郊区城市一样，被重工业包围，导致近年来严重的环境动荡。随着城市化进程的加快，农村集体土地的大量出售也引发了当地政府、农民和行业之间的矛盾。成都市成立了村委会和市政委员会，以缓解社会紧张局势。然而，由于政府的过度干预，这些村委会的自主权有限，无法有效解决问题，因此创建高效替代方案的需求被提上日程。在这种背景下，2014年彭州出现了“议事日”制度开进行社会对话，并随后得到了中央政府的认可。
3.理解中国的政策性创业
结构：地方危机和国家政治机遇的汇聚
危机和层级问题可能会产生职能和政治压力，导致行动者采用新的想法来应对危机。如在三个中观察到的案例研究，中国的政策性创业往往是为了解决特定的社会和政治问题而出现的。这三个案例中的另一个有利的结构性因素是当时的政治生态，它为政策和体制创新提供了有利条件。中央政府发布的政治信息和政策在某种程度上鼓励了地方干部进行某种改革。然而，由于政策创新的合法性是由中央政府批准的，而不是由法律批准的，并且标准通常是模糊和不可预测的，地方干部在进行大胆改革时仍然面临着很高的政治风险，这可能随后被谴责为越界。
制度：党的优势和“行政发包”制度
结构通过制度安排发挥其影响。有两个因素将中国的制度安排与其他国家的制度安排区分开来，一是党在中国政治体制中的关键作用，二是中央和地方政府之间的特殊关系，被描述为“行政发包”制度。中国的制度安排和实践允许政策企业家绕过制度的模糊性并承担风险，这也是影响行动者创新思想、策略的一个重要因素。
政策企业家的概况和类型
本文研究中描述的三位政策企业家有着共同的性格特征。他们往往是务实和有能力的中层官员，能很好得把握他们选区的社会状况。他们知道社会紧张和麻烦在哪里，并在其能力范围内提出有效的解决方案。他们代表了一个思想开放、充满活力、聪明、大胆、敢于承担风险、能够掌握中央文件精神并根据不同目标进行政策创新的地方干部群体。
然而，政策企业家本身具有异质性。第一，即使都是中层官员，政治立场也因人而异。一些人占据着重要的战略位置，而另一些人则扮演着更琐碎的角色。政治立场可能是影响政策企业家调动资源和有效实施其创新思想的能力的一个主要因素。第二，政策企业家在政策改变过程中扮演的角色有很大的不同。变革推动者可以分为领域创造者和领域接受者。前者出现在早期阶段，并积极主动地创造一个新的创新领域。一个领域制定者可能参与政策和制度创新的整个过程，但也可能退出这一过程，把这个领域留给其他人。一个代理人占据了他或她的前任建立的领域，并继续采用新的实践和新的变化，这就是领域接受者。我们发掘了另一种现有文献中没有的政策企业家：授权企业家。授权企业家是创新型干部，他们在上级指派他们进行改革的变革领域证明了自己的效率(表1)。
中国政策企业家的战略模式
建立官方权威
官方权威是指给予行动者做出决定、发布命令和获得他人服从的经认可的权利。权威赋予行动者影响事件和其他人的信念和行动的系统权力，可以帮助政策企业家将其创新思想合法化，促进认可，获得支持和合作，并克服阻力和反对。政策企业家有三种方式来建立官方权威：第一，依附于政治立场。第二，动员其他拥有官方权威的行动者认可和支持他们的变革项目。第三，制定限制性的规则或条例来施加权力。
限制行动范围
中国政府的行为不发生在公共领域，相反，被限制在一个非常有限的政治-行政领域。即使向公众和其他行动者开放，也仅限于具有特定专长的专家或学者，他们可以在政策改变过程中担任顾问。在中国的制度背景下，政府的政策创新通常发生在一个不存在公共话语和辩论的半封闭领域。
利用等级优势
政策改变并不等同于消除所有旧习惯、思维方式或正式和非正式制度，变革推动者可以熟练地使用旧的规则和实践来开发和实现新想法。新政策的实施总是需要执行者的合作。政策企业家可以使用说服、深思熟虑或胁迫的策略来获得合作，新政策的执行过程通常是以强制方式进行的。
以专家为顾问
为了实现成功的政策变革，政策企业家需要党委书记和主要地方行政领导人的支持。然而，我们也观察到中国政策企业家和专家之间的密切合作。正如在三个案例中看到的，中国政策企业家经常让专家或学者围绕在自己周围。专家学者积极参与中国的政策和制度变革进程，他们中的一些人是半官方智库的成员，如中国社会科学院和党校，而其他人则在大学机构和非政府组织中工作。
4. 结论
研究发现，明特罗姆和诺曼描述的政策创新的四个核心要素的一般解释能力得到了证实，但它们未能充分说明中国案例的特殊性和特殊性。首先，在定义问题阶段，为了获得合法性，政策企业家主要选择向党委书记证明他们的想法，而不是向其他行动者，如感兴趣的公众和负责执行新政策的干部。第二，中国的政策企业家是团队成员；他们积极参与团队建设活动，但他们寻找的团队具有高度的正式和科学权威：除了主要的地方领导人之外，他们还邀请他们信任的专家和学者加入这一进程，他们在很大程度上依靠他们的专业知识来保证新政策的质量和良好绩效。第三，在实施阶段，中国的政策企业家经常使用试点项目来测试新政策项目的可操作性，但这并不构成向他人证明新政策可行的重要说服策略。它的主要功能可能是测试一项新政策本身的风险和可行性，并作为调整有关政策的反馈。
本文得出结论，中国层级制度下的政策创新通过两种关系表现出来：政策企业家与其上级之间的提议-批准和政策企业家与其下属之间的指令-执行。在政策形成阶段，政策企业家提出创新的想法和项目，但其合法性是由党和上级政府官员授予的；在政策执行阶段，政策企业家发号施令，分配任务，而下属干部必须执行新政策。
本研究为中国背景下的政策创业提供了新的视角，具有重要的理论意义。调查我们分析发现的第三种类型的政策企业家是否是特定环境的，或者是否可以在其他政治体系中找到，这将是令人振奋的。其次，本文分析了中国政府开展行动的特殊性，并研究了结构和制度环境如何塑造他们的行为。非国家行动者是否也采用类似的战略在类似的结构和体制背景下实现成功的政策变革——换句话说，行动者的身份是否影响其战略和活动——需要进一步调查。
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文章来源：
Chunyu Shi & Emilie Frenkiel （2021） Policy entrepreneurship under hierarchy：how state actors change policies in China, Journal of Chinese Governance, 6：3, 351-374, DOI：10.1080/23812346.2020.1871207
本期编辑 ：邓甜 任倩雯 苏凡
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