编者按
街头企业政策家在议程设置和政策施行中扮演着重要的角色，而现有研究关注于精英级政策企业家，对街头政策企业家鲜有研究。本期海外版块分享一篇发表在Public administration上的文章"Distinguishing the street-level policy entrepreneur"。该文对美国六个州的湿地政策案例进行了研究，认为街头政策企业家的特点是具有防御性的动机、更坚定的努力、招募政治上不那么强大的支持者网络等等。街头层面的政策创新有助于解释官僚机构内部和官僚机构的政策创新，为基层官员的动机和行为提供了新的视角，他们的日常选择决定了政策的形成。下面一起来看看这篇文章吧。
作者信息：
Gwen Arnold 加州大学戴维斯分校环境科学与政策学院，博士
一、引言
被称为政策企业家的关键人物往往对政策过程产生重大影响，政策企业家调动资源以获得有利的政策结果。他们提倡为政府的新产品和行动路线来创新政策和创造性地重组知识、政治和组织资源。然而，并不是所有的政策企业家都是一样的。本文认为，处于政策执行第一线的政策企业家与那些试图影响政策议程设置和最初政策采纳的政策企业家的行为不同。由于街头层面的政策执行者是政府的脸面，他们的行动至关重要地塑造了公民的实际经历，因此认识和研究他们独特的政策企业家形象是很重要的。
事实上，公共管理创新方面的工作突出了政策实践可以由基层官员实施，这样的官员不会负担过重而无法创新。Durose(2011)将从事社区服务提供的英国官员描述为“街头政策企业家”（SLPEs），认为他们对社区的高水平投资使得他们创造性地重新解释政府规则，以满足当地的需求。街头政策企业家精神是一种假设，假设基层官员使用他们很大的自由裁量权来塑造他们工作发生的过程和结果。笔者试图通过监管采用快速非潮汐湿地评估工具(RWATs)来调查街头层面的政策企业家精神。RWATs是近几十年来为帮助湿地管理而发展起来的一类政策创新。它们的使用被美国环境保护署和湿地专家认为是管理的最佳实践。六个州的基层官员——F、G、H、I、J和K(统称为L地区)试图采用这一评估工具。在研究结束时，只有一个州实现了监管的采用。数据来自于2010年10月8日至2011年5月期间对98名政策参与者进行的半结构化访谈(大约57小时的访谈时间)，以及作者在该地区与联邦湿地监管机构一起工作的18个月期间的参与性观察，以及二手资料来源。受访者讨论了他们与RWATs的经验和意见。SLPEs通常至少在四个维度上进行描述:动机、稳定性、网络参与者地位和网络组成。传统上，政策企业家之所以采取行动，是因为他们认为潜在的收益大于成本或风险。SLPE的回报与此类似，但有一点不同:它经常采取行动避免损失，而不是获得重要资源或有利的政策动态。各州尝试采用RWATs的一个主要原因是，环境保护署为各州湿地项目提供资金，并希望获得评估数据。如果各州不提供这些数据或表面承诺这样做，它们将面临失去资金支持的风险。一个街头官僚此时就变成了一个政策企业家，因为不作为将产生不利的后果。当对其官僚机构的挑战普遍威胁到专业资源(金钱和无形资源，例如合法性)时，鼓励同僚的创新行为似乎更有可能避开这些挑战。企业家的关键任务之一是甄别到政策窗口的开启并迅速利用它;纵向努力可能不如良好的时机重要。政策的执行是一个漫长而艰难的过程。官僚程序涉及大量的惯性和多个通关点。由于有意义的变化很少会迅速发生，因此持续的领导是必要的。SLPEs并不一定需要或希望得到政治上有权势的行动者的支持。这些官员倡导的政策创新往往是技术性的，一般的显著性和可见度相对较低，而且往往在不透明的实施过程中进行关键的许可点控制的可能是官员、专家和受监管利益的代表，他们密切关注湿地监管，因为他们受到湿地监管的实质影响，他们可能不希望自己的事务被公开审查。SLPEs更有可能实现其政策目标参与横向网络，更容易受到等级关系的阻碍。一些观点认为，成功的政策企业家倾向于建立小而紧密的支持者网络。其他观点则认为，企业家受益于广泛的、异质的盟友。尽管SPLEs的网络与相同的政策阶段没有关联，但一线企业家同样可以从与外部人士的关系中受益，外部人士可以成为重要的信息和资源来源，而与官僚内部人士的关系则对创新的巩固至关重要。当一线官员自身没有技术专长来制定政策创新时，他们可能会寻求外部专家的帮助。然而，外部人士的动机可能与执行官员的动机不一致。这里研究的街头官僚政策企业家似乎不同于传统上用学术描述的非官僚政策企业家，他们在四个维度上存在差异，即：动机、稳定性、网络参与者状态和网络组成。前官员通过调整或发展政策革新来改进他们负责的执行过程，并在官僚机构中建立这些革新，以抵御对其专业实践和组织合法性至关重要的资源的威胁。防御动机将SLPEs与文献中描述的精英或精英导向的政策企业家区分开来。街头级别的政策企业家还以更坚定的努力著称，经常在政策执行的漫长过程中坚持不懈，而不是围绕一个短暂的政策窗口进行激烈的宣传。在这方面,值得注意的是，尽管SLPEs在所有六个州都做出了努力，但只有一个州最终采纳了这项研究:大多数人还在艰难的过程中。这也建议更一般地根据SLPEs和政策企业家的努力和特点来确定他们比他们在政策创新和巩固方面的成就更重要。
此外，SLPEs还通过招募政治势力较弱的熟悉实施现实的同事和同行来区分。最后，他们面临着与外部资源提供者平衡关系的特殊挑战。外部资源提供者可以是政策创新和资源的重要来源，但其动机和优先事项可能与基层需求不一致，政府内部盟友对政策创新的接受对巩固政策至关重要。
本研究通过将街头官僚和政策企业家的理论联系起来，强调了在很大程度上被忽视的对官僚内部政策创新的解释。政策企业家活跃的辖区更有可能采用企业家推动的政策创新。一个可验证的推论是，一线企业家活跃的官僚机构更有可能采纳他们拥护的政策创新。这项工作还揭示了街头官僚的行为，这些人在塑造政策现实方面至关重要，但他们的行为，特别是在创新吸收方面的行为，由于受到自由裁量权的笼罩，仍然相对不为人所了解。