“不变体制变机制”：基层治理中的机制创新与体制活力——以新邵县酿溪镇“片线结合”为例

作者简介

杨华，武汉大学社会学院特聘研究员、博士生导师。

摘要

中国政府的一统体制与多元地方之间存在张力，削弱了有效治理。但是一统体制又蕴含巨大的优势，若能转化为治理效能，则可极大促进有效治理。基层政府针对具体的治理事务，根据自身资源禀赋和约束条件，创制创新不同的治理机制，以充分调动和合理配置体制资源，推动体制资源与治理事务精准有效对接。“片线结合”是基层治理机制创新的范例，在具体运行中实现了人与事、领导与干部、一线工作与干部培养、授权与控权、人员配置与干部激励的有机匹配，激活了体制资源，降低了治理成本，增强了基层治理能力。适时、灵活、有针对性的治理机制创新，在一定程度上解决了政府体制统一性、稳定性、分割性、有限性与地方治理事务异质性、变化性、综合性、无限性之间的矛盾问题，从而弥合了一统体制与多元地方之间的张力，将体制优势转化为治理效能，实现了有效治理。

文章结构

一、导论

     （一）问题意识

     （二）文献述评

     （三）分析框架：机制创新

二、“体制的机制化”：片线结合的基本情况

     （一）“体制如何对接社会”：片线结合的必要性

     （二）“分类治理”：片线结合的前提

     （三）“混编混岗”：片线结合的原则

     （四）“双向选择”：片线结合的操作

三、“不变体制变机制”：片线结合的运行机理

     （一）人与事的有机结合

     （二）领导与干部的有机结合

     （三）一线工作与干部培养的有机结合

     （四）授权与控权的有机结合

     （五）人员配置与干部激励的有机结合

四、“使体制运转起来”：片线结合的功能

     （一）合理配置和充分利用体制资源

     （二）激活体制的优势

     （三）增加治理层级，缩小治理幅度，强化治理力度

五、“体制稳定性与机制灵活性”：片线结合的启示

01

导论

（一）问题意识

在对中国政府体制的研究中，研究者发现存在一个一统体制与有效治理的悖论。中国政府体制是一统体制，中央政府拥有各方面事务的最高和最终决定权，当该权力集中程度越高、越刚性时，就不可避免地削弱地方治权、降低地方治理效能，而该权力受到有效治理能力扩展冲击时，又可能带来地方各自为政的统治风险，同样影响地方治理效能。这意味着一统体制具有内在矛盾，是走向有效治理的负资产。但是从实际效果来看，改革开放40多年来，中国总体上呈现出了有效治理的样态，中国政府体制表现出极大的治理活力和适应能力，在资源欠缺、社会巨变、时间局促等条件下创造出举世瞩目的经济社会成就。有效治理样态作为一个结果，是中国政府体制优势所转化的治理效能。

这一悖论现象表明，中国政府体制具有极强的韧性，能够自我调适和革新，乃至将体制内在的张力和矛盾转化为有效治理的动力和资源。那么，中国政府体制的韧性何来，它如何将体制优势转化为治理效能？

笔者在乡镇调研发现，乡镇机构改革有定部门职责、定内设机构、定人员编制的“三定方案”，职责、机构和人员定了之后就构成了相对固定的乡镇政府体制，在未来较长的一段时间内很难再变化。但是，在各地乡镇调研发现，无论是在新一轮机构改革之前还是之后，乡镇具体的治理实践并没有按照“三定”方案设定的路径亦步亦趋地走，而是在不违背“三定”方案原则基础之上，针对具体治理事务创新治理机制、工作机制，最大限度地利用“三定”方案给定的体制资源，实现基层治理的有效性。在不同乡镇，会根据治理事务差异、人事结构差异、资源禀赋差异、社会结构差异等，创新不同的治理机制和工作机制，以实现体制资源与不同治理事务的精准对接，在保持体制相对稳定的基础上，达成事半功倍的治理效果。在一定程度上，机制创新能够将体制的优势要素如领导权威性、党组织灵活性、党的回应性、部门资源可统筹性等整合在一起，形成方便与基层社会对接的方式、方法、手段、结构等，从而可以灵活应对不同时间、空间、性质、数量的治理事务。乡镇机制创新能力是政府体制韧性的具体表现。

下文将论及的“片线结合”是乡镇治理机制创新的典型。它根据乡镇治理事务的分类，通过双向选择和打破编岗设置，将不同能力、性格、偏好、社会关系的工作人员与不同类型的治理事务进行匹配，使人岗相适、人事相宜、人人相投，最大限度地调动工作人员的积极性、主动性乃至创造性，使体制资源更好、更准地对接治理事务。类似“片线结合”、符合各地实际的机制创新，在基层治理一线能够解决体制统一性、稳定性、分割性、资源有限性同治理事务异质性、变化性、综合性、不断增长性之间的张力问题，弥缝体制与社会的沟壑，更好地发挥体制优势。

（二）文献述评

围绕中国政府体制韧性及其治理效能转化，海内外研究主要集中于以下路径：

1.权力周期论

学术界对中央与地方间集权到放权的周期性循环有较多讨论。其中，周雪光的研究具有代表性，他认为在一统体制下，中央政府在降低统治风险和提高治理效率两个目标之间存在持久难弭的冲突，中央政府只能寻求暂时性平衡，而难以形成央地权力关系的稳定结构，使二者处于“集权-放权”的周期性循环中。权力周期论的逻辑是，在国家常态运行下，中央通过推行大政方略引导地方工作，给予地方在执行过程中因地制宜的灵活性，一统体制与有效治理的矛盾得到缓和，央地关系处于放权周期。地方在灵活执行政策的过程中，又可能引起政策偏离，乃至与中央形成对抗态势，从而威胁到中央权威，带来统治风险，导致央地关系紧张，进而迫使中央采用运动型治理机制加以纠偏。同时地方的人事、资源等权力向中央集中，强化地方在组织、仪式上对中央的服从，削弱了基层解决实际问题的能力。央地关系进入收权周期。这种高度动员的央地关系有效于一时，但代价很大，难以为继，并可能带来基层矛盾危机，使得中央不得不调整政策，通过权力、资源的下放来调动地方的积极性，增强基层的有效治理能力。央地关系再次进

入放权周期，回到决策一统性和执行灵活性松散关联的常态起点。

正是在“集权-放权”的周期性循环中，中国政府体制克服了一统体制的内在张力和矛盾，增强了体制的韧性，在周期转换中解决不同的问题，推动了有效治理的循环上升。所以，中国不是要设置一个一劳永逸地解决中央与地方权力关系的政府体制，而是在一个周期要结束时将方向调整为收权或放权，及时进入另外一个周期。

2.体制学习论

该研究路径有两个研究方向，一个是从“学习型政权”的视角来观察中国改革开放时代的政治和治理实践，认为高度的学习适应能力是中国政府所具有的国家能力的重要组成部分，是中国政府体制得以保持其活力和韧性的根本要素之一。中国政府能够从时代和实践中充分学习、灵活应变、创新机制，从而在治理中能够形成准确的观察、研判和应对。另一个是从政策学习的角度来讨论体制的适应性，认为适应能力的基础是政策学习能力。政策学习能力是指有意利用某时、某地有关政策或制度的经验教训来制定和调整此时、此地的政策或制度。中国共产党在革命时期积累的政治和治理经验，包括游击式政策风格、政策试验、运动式治理等是主要的政策学习源。中国政府的学习源具有从基层的实践扩展到系统的实验，学习推动者从决策扩展到政策倡导者的变化，表明中国政府的学习和适应潜力在不断增强。地方政府是政策学习的重要主体，它使得政策得以本土化扩散，增强了地方政府的适应能力。

3.策略行政论

基层组织是政府体制的末端，处于上级政府和地方社会的夹缝之中，使它需要通过“正式权力非正式运作”的方式来完成上级任务和辖区治理。这些非正式的权力技术和策略包括“擂”“媒”“示蛮”“怀柔”以及各类“摆平术”等。这

种策略主义行政被认为与官僚制的理性主义逻辑不同，是一种充满随意性、权宜性、短期性的策略选择，或者说它是以目的理性为导向的，缺乏稳定、抽象、普遍主义的运作规则，凡有助于目标实现的技术、策略、手段、方式都可借用。因此，基层组织的策略行政行为具有“范围广、程度深、表现公开、运作坚韧”的特点，它是中央放权、地方权力扩张的结果，在有效完成治理任务的同时，也容易造成负外部性包括统治风险。

4.基层自治论

该路径认为，基层自治组织是政府体制与基层社会有效对接的“中间层”，能够“内部化”政府的政策和资源，缓和一统体制与有效治理的张力。一方面，通过自治组织的方式，可以将群众组织起来解决他们自己的问题。如果政府直接对接分散的群众不仅成本高，也无法解决群众细小琐碎的问题和需求，容易造成问题积累和政府资源浪费。通过基层自治既解决了大量问题，也解放了基层政府，使其能够更从容地来落实上级任务，以及解决群众自己不能解决的问题。另一方面，基层自治组织可以利用国家资源撬动基层群众的力量，发挥群众积极性、主动性和主体性，凝聚群众需求共识、代表群众表达偏好，实现政府政策目标输入与基层多元需求表达有效对接。这样，既能提高国家资源的使用效率，又能契合不同基层的治理需求，达成低成本、高效率的基层治理目标。

以上研究表明，中国政府要获得有效治理，既要照顾到政府体制的一统性，又要兼顾到地方社会的多元性，只有将二者辩证统一起来，才能达到这个目标。以上四条研究路径都从不同侧面揭示了一统体制与多元地方辩证统一起来的逻辑理路，探讨了体制优势转化为地方治理效能的机制机理，开创了学术议题，提供了分析角度，具有较强的学术价值。这些研究同时也隐含了一个逻辑前提，即体制本身是固定不变的，调整的是权力、策略、学习、自治等具体行为。但是，在基层调查也发现，体制并非完全僵化保守，它具有较强的灵活性，能够根据基层的人事结构、事务结构、激励结构、资源结构、社会结构等，进行各种治理机制、工作机制的创新来促进一统体制与多元社会的精准对接，调和相互间的关系。

（三）分析框架：机制创新

在基层，治理机制（含工作机制）是体制的具体运行形态。体制是社会活动的组织体系和结构形式，包括特定社会活动的组织结构、权责划分、运行方式适合管理规定等。政府体制就是以政府治理活动为中心的各种具体政治制度、行政行为规范、组织结构、管理形式的总和，包括行政管理体制、治理体制、监管体制、监督体制以及相应的规章制度等。在基层治理中，党政体制、科层体制、条块体制等政府体制，构成了基层治理的主干体制。

社会学将机制视作结构、功能及发挥功能的作用过程与作用原理，概括起来就是“带规律性的模式”。机制与体制有着密切关系。机制是体制内各要素相互联系、相互作用、相互协调、相互制约、相互促进的方式，是体制运行及与事务接触时的具体形态。体制是具有规定性、政治性的组织结构，有时不直接与社会对接，而是将体制的相关要素进行排列组合形成具体机制后再与社会发生作用。社会是多元的，体制就会创制出多样的机制。那么，相对于体制的稳定性而言，机制具有灵活性、流变性或特定性。机制的灵活性使体制更好地应对社会的多元及多变，增强了体制的活力和适应性。同时，体制为机制创新提供了要素和资源，对机制也有规定性，体制的性质决定了机制的性质，使机制创新被规定在体制的政治范畴内。

治理机制是政府体制与基层社会对接的具体形态。针对不同的治理事务，基层会创新不同治理机制或工作机制，以匹配不同事务的性质和结构。所谓机制创新，就是要将体制内的资源，包括人、财、物、权、政策等，通过一种新的结合和相互作用的方式实现与治理事务及问题的有效对接，达到精准、节约、高效治理的目的。对于地方（基层）来说，中央的一统体制，既是约束也是资源。约束是指地方的自主权来自中央的放权空间；资源是说中央要推动地方治理，就要往地方输入资源，而体制是资源输入的正规渠道。地方可以根据实际情况，有针对性地创新机制，用活、用好体制资源，办好本地的事情。同样的体制资源，不同地方的情况不一样，就可以创造出不同的治理机制。基层治理的机制创新能够激活体制，发挥和转化体制优势。

02

“体制的机制化”：片线结合的基本情况

（一）“体制如何对接社会”：片线结合的必要性

“片线结合”是湖南省新邵县的经验。该县酿溪镇的重点工程线是2012年启动的，“片线结合”的制度设立也是在这个时间点上下。“片线结合”的工作是长期性的，包括每个重点线内部虽然有不同的阶段性工作，但这些工作的性质是相同的，因此，片区管理机构和重点线管理机构都是常设性内设机构。从调查来看，“片线结合”的制度创新有其实践的必要性，主要有以下几个方面：

1.“三定”方案原初设计的问题

在“三定”方案原初设计中，考虑的只是县级各职能部门任务到乡镇后落地的问题，包括有哪些行政业务，需要设置多少的机构；工作量有多少，需要配备多少职数和编制；哪些岗位需要专业人员，哪些岗位不需要；等等。将乡镇的行政业务量定下来后，机构和编制也就定下来了，然后将现有的工作人员编制都纳入各个机构。如果乡镇超职数和编制了，就得先将超额的先消化，等到缺编时再按编进人。

职能、机构和编制背后是资源，财政按照“三定”方案拨经费，有多少事、有多少人就拨多少钱。但是“三定”方案并没有考虑乡镇本身的基层工作、重点工作等治理事务。这些治理事务是较行政业务（科层工作）更大的一块工作，要消耗更多人力、物力等资源。那么，乡镇就必须从“三定”资源中划拨一部分资源到基层工作和重点工作中来，才能完成这些工作。而且，随着国家对村、社区的投入及改造加强，基层治理的任务会越来越重，所耗费的资源也将越来越多。

此外， “三定”方案也没有对乡镇现有人员适合什么岗位进行判断。“三定”之后，有些办公室缺编，新进来的人也难以判断其胜任何种工作。即是说，“三定”方案很难在乡镇做到人事、人岗、人职的匹配。“三定”方案以专业化为准则，要求专业的人做专业的事。但是乡镇很多治理工作专业性不强，不同的工作需要发挥的不是专业技能，而是工作人员不同的能力、经验、特点、禀赋、偏好及关系。“片线结合”则可以将工作的属性与工作人员的特性结合起来，使二者具有较高的匹配度。

2.新生事务不断出现的问题

乡镇工作中新生事务主要有两种，一是农村社会生长出来的新生事务。由于农村社会极大地融入现代化之中，出现了一些新的事务，产生了一些新的矛盾和需求，这些都需要乡镇给予解决和回应。二是每个乡镇都有自身发展定位，希望做出一些亮点出来，以彰显乡镇的特色和政绩。比如，有的乡镇搞工农产业发展，有的乡镇搞旅游项目，有的乡镇打造文化项目，有的乡镇搞居家养老实验，有的乡镇搞特色小镇，有的乡镇创新党建引领治理，等等。这些项目有的是专业性的项目，能够对接相关职能部门，有的则是难以落到某个职能部门。但是乡镇要想做出成绩，都不能仅靠职能部门，而是要将其划入重点工作行列，才有专门的机构和人来盯着。

3.工作任务增多抓实的问题

从调查来看，党的十八大以后，乡镇一改取消农业税后悬浮型、维控政权的特性，变成了积极有为的一级政权，主要表现在执行政策和完成任务上。一方面，上面下达的工程建设和社会改造任务越来越多，这些任务都得在乡村两级落地，乡镇的工作是协调、配合、督促和监督落实情况。另一方面，上级职能部门的各项工作要对接到村到户，件件都要抓落实、求实效。过去，乡镇只抓中心、重点工作，许多站办所的工作做个七八分能交差就不会做到十分，因而许多工作能应付就应付，不会认真地去应对。现在乡镇每项工作都变得重要，都要“狠抓落实”。那么，这就需要加强乡镇落实和推动工作的力度，也就需要有专门的人来做落实和推动的工作。在村一级落地的工作，需要有代表党委政府的人来推动乡村干部落实工作，督导他们工作，而重点工程的工作则需要直接有人来负责落实。“片线结合”也就应运而生。

（二）“分类治理”：片线结合的前提

2019年2月，新邵县根据中央和省里的机构改革要求，按照“精简、统一、效能”和“小政府、大服务”的原则，对全县乡镇机构进行了重新设置，共设10个部门，采用“6+1+3”的模式。“6”是指六大办公室：党政综合办公室、基层党建办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、社会治安和应急管理办公室、自然资源和生态环境办公室。“1”是一个综合行政执法大队。“3”是三个中心：社会事务综合服务中心（挂文化综合服务站牌子）、农业综合服务中心、政务服务中心。

这十大机构按照“职责同构”原则，分别对应的是市县职能部门的相应机构，要承接这些机构下达的相关行政业务。但乡镇与市县机构并没有“上下对齐”，除基层党建办公室只对接县级一个部门（组织部）外，其他办公室、大队、中心都是综合职能机构，对接市县多个职能属性相近或相关的职能部门。如党政综合办要对接县委办公室和县政府办公室；社会事务办公室对接民政局、社保局、医保局、退伍军人事务局等；自然资源和生态环境办公室对接上面的自然资源局、生态环境局、建设局等。这些机构的办公人员也都是身兼数职、一岗多责。乡镇班子成员之外的工作人员编制分别纳入这些机构，如改革前隶属民政局编制的工作人员，统一编入社会事务办公室，之前编制在统计站的工作人员一并划拨到经济发展办公室。这就是“编随事走，人随编走”。在不同机构的人员拥有不同的职责，掌握不同的权限，他们所做的事、所承担的责任及所行使的权限都是法定的。

岗位的法定任务是行政业务，属于事务性工作，可概括为“科层工作”，即科层体制要正常运转需要完成的事务。但是科层工作并不能涵盖乡镇所有的工作内容，它只是乡镇工作的一部分，除此之外还有“基层工作”和“重点工作”。

“基层工作”包括农村工作和社区工作。许多科层工作需要到基层落地，是基层工作的部分内容。但是，若每项科层工作都要所在岗位工作人员直接对接每个村社区，那么工作人员就难以应付。例如，新农合、新农保费用的收缴，相关工作人员无法跑遍全乡镇20几个村，工作量太大难以在既定时间内完成任务。这就需要一些人专门来承接基层的科层工作，以使工作更有效率、精准和有力度。这些科层工作就要转化为基层工作。

同时，基层一线还有许多治理事务无法纳入到科层机构的职责范围之内，或者由职能机构的工作人员来处理效果不好，但这些工作又必须由乡镇工作人员承担。诸如，做群众工作，必须由对农村工作熟悉、与村民相互熟识的人来做；处理群众矛盾，先要由村组干部和代表乡镇的驻村干部处理，或做前期基础性工作，再交由乡镇综治机构来解决；还有一些是党委政府直接交办下来的任务，需要在基层落地，也必须由乡镇工作人员去推动，这些一般是综合性事务，如空心房整治、大棚房整治等；还有许多上传下达的工作，如党的十九届四中全会精神传达、农村维稳情况上报，因难以由职能机构的工作人员或村干部来完成，就需要有专门的人来做；又如基层民众的许多需求，特别是一些新需求，需要乡村干部及时掌握和回应，就应该有对某些村特别了解的乡镇干部处理解决，等等。

相对于科层工作来说，基层工作有着细小、琐碎、综合、不定时、无规律的特点，需要发挥乡村干部的积极性、能动性和主体性，因而需要有专门的人来承担这些工作。

“重点工作”是指从乡镇各类工作中划分出来的重要事务，乡镇主要领导对这些事务投入较多的注意力，给予较大的人力和物力投入。重点工作有几个特点：一是综合性较强，单一的职能机构无法完成，需要调动多部门的资源和力量，如征地拆迁工作、棚户区改造、增减挂钩等。二是要与群众打交道，需要动员、协调群众和做群众工作，甚至要与群众展开利益和情感博弈。这个工作也不是每个乡镇干部都能够胜任的。三是涉及属地的发展稳定，如综治维稳、城镇建设、工程建设等，很重要而被设定为重点工作。发展工作与稳定工作相辅相成，综治维稳是一票否决的工作，而经济社会发展则与乡镇一把手参与锦标赛竞争相关，这些主要的工作做好了，无论是实际政绩，还是印象政绩就都出来了。四是具有长期性。重点工作不是阶段性工作，而是乡镇长期要面对的治理事务。即便重点工作中有些具体的治理事务，在某个阶段完成了，但是还会有新的类似的治理事务出现。如一段高速公路竣工后，还可能会有其他的工程要在属地落地，因而乡镇的重点工作会长期存在。

经济社会发展速度越快的乡镇，重点工作就越多。新邵的酿溪镇是城关镇，属地内的重点工程特别密集，其重点工作也就非常多。农业型乡镇的重点工程则相对偏少。正因为如此，重点工作虽然不像创卫、扶贫等中心工作那样需要动员全乡镇的工作人员去做，但仍要有专门的机构和人员来承担。

（三）“混编混岗”：片线结合的原则

基层工作、重点工作与科层工作一样，都是乡镇的常规工作。然而，在乡镇机构改革中，机构和编制是依据科层工作来设置的，而没有考虑基层工作和重点工作的性质数量。科层事务量大的机构就增设编制，如基层党建，专辟了机构、增加了编制。乡镇纪检工作量也较过去显著增加，县编委就相应地增加了纪检干事编制。而科层事务减少的机构则会缩减编制，酿溪镇原计生办有30个编制，机构改革后做计生工作的只有8个编制。“人随编走”，既然机构改革中没有设置基层工作和重点工作的机构和编制，那么这些工作又由谁来做？

为了应对基层工作和重点工作，新邵县各乡镇采取了“人编分离”“混编混岗”的政策，具体的做法就是“片线结合”。从酿溪镇来看，该镇2019年共有工作人员149人，其中公务员编制的45名，包含1名精神病人、1名请假且停发工资人员和１名编制在县局单位的挂职人员；事业编工作人员104名，包括2人借调到其他单位，5名请假且停发工资人员。该镇实际在岗人员是140人（见表1）。乡镇在具体人员的安排上，除党政领导外，其余工作人员皆突破原有机构设置，实行混编混岗，将一部分工作人员从编制所在机构抽离出来，放到基层工作和重点工作上。

酿溪镇在对工作人员的配置中，将全镇的工作分为四大类：

一类是党政工作，共有党政领导13名成员，占全部在岗人员的9.29%。

二类是科层工作，共留了53人，占在岗人员的37.86％。科层工作又称为“面”上工作，或称“坐办公室”，即在办公室完成上级相关职能部门交办的常规任务。

三类是基层工作，共安排了27名工作人员，占在岗人数的19.28％。基层工作又称“片区”工作，将下面的村、社区划分为四大片区，每个片区有一名片长和若干名片员组成，他们负责包干村、社区的所有工作任务。

四类是重点工作，也就是“线”上的工作，共安排了47人做线上的工作，工作人员占在岗人数的33.57％。酿溪镇的重点线工作有两条，一条是综治维稳线，另一条是重点工程线。重点工程线是酿溪镇最重要的重点线，工作人员有29人，主要工作是协调辖区内所有重点工程的矛盾。重点工程线由镇人大主席担任主管领导，负责线上的全面工作，下设办公室主任一名，主持线上的日常工作。重点工程线将辖区分成四个片区，将线上工作人员分配到各个片区，每个片区设一个片长，由他主要负责片区内重点工程的矛盾调处。若片区解决不了的矛盾就上报办公室，由办公室主任出面协调，若还解决不了，则由重点工程线主管领导出面，协调、调配各片区

的精干力量共同攻关。

由表1可知，科层工作人员共53名，只占全部工作人员的37.86％，而基层工作和重点工作的工作人员共74名，合占总人数的52.85％，要高出科层工作人员15个百分比。在普通干部中，接近六成的人跳出了自己编制所在的机构和岗位，从事自己“三定”方案之外的工作。留下来的四成工作人员，有的是调到其他的办公室从事岗位之外的工作，如从社会事务办公室调到基层党建办或党政综合办公室工作，或者担任纪检委员从事纪检工作。当然，大部分留在办公室的工作人员从事的是自己的本职工作。

（四）“双向选择”：片线结合的操作

根据“片线结合”制度，每年年初酿溪镇都会举行一次“双向选择”活动，由片长（或重点线领导）选片员和片员选片长。先由党委政府定下片长或重点线领导，重点线领导一般不会变化，但是片长会有变化，或者片长管理的片区会有变化。在酿溪镇，片长由中层干部或普通干部担任，但会有班子副职担任片区或重点线的分管领导和主管领导。而在新邵县寸石镇，则是班子副职担任片长，中层干部或普通干部担任副片长。片长或重点线领导确定之后进行双向选择，双向选择确定正式名单后，片长或重点线领导会从中选择得力的人担任副片长。

在双向选择中，从工作人员的角度选工作和片线领导，他们会考虑哪些工作自己能胜任、可以锻炼自己、工作轻松、工作氛围好、领导与自己相互熟悉、自由度高、待遇高等；从片线领导的角度选工作人员，他们会考虑谁胜任这项工作、谁会为自己主动干活、跟谁比较默契、谁团队意识强、谁值得培养等。因此，有的人会选择跟某个片长从事基层工作，有的人则选择某个重点线，而有的人则选择留在办公室。那些专业性比较强的岗位的工作人员，比如财政、统计等，一般不参与双向选择。

因为是双向选择，就会出现这样的情况，有的工作人员想去某个片区或重点线，但可能片长或重点线领导没有看上他，还有的则可能片长或重点线领导看中了，但是工作人员不愿意跟过去。每年都会有三五个人没有一个片区或重点线要，就可能面临下岗风险。过去可以吃空饷，这些人这一年就下岗，等待下一年的双向选择。现在不允许吃空饷了，镇领导就做片线领导的工作，将这些人硬塞过去。一般来说，片线的工作人员会相对稳定。片长管理的片区也相对稳定，三四年会调配一次片区，某个片长从一个片区调到另一片区当片长，下面的片员也会跟着过去。因此，在双向选择中，片线领导和一般工作人员都会选择自己熟悉的人，尤其是长期在一起工作的人，或是关系要好的人。

乡镇是工作一线，乡镇领导干部最清楚哪些工作需要多少人、哪些人能够胜任哪些工作。通过“片线结合”的制度安排，乡镇就可以很好地将不同数量的工作人员配置到不同的工作中去，将不同的工作人员分配到不同的岗位上，从而做到“人适其事，事得其人”，最后就更能“人尽其才，事尽其功”。如此乡镇才不至于出现“忙的人忙死、闲的人闲死”现象。

03

“不变体制变机制”：片线结合的运行机理

从调查来看， “片线结合”之所以能够发挥很好的效果，与其在运作中能够实现政府体制相关要素的有机结合有关系。

（一）人与事的有机结合

科层制“定编定岗”最大的问题是可能造成人与事不匹配，不能发挥工作人员最大的优势和潜能。比如某个人的编制在财政所，搞财务是其专业，但是他可能最擅长写材料或者做群众工作，若他留在财政岗位工作，就不能完全将他的这些能力发挥出来。如果一个不善于跟人打交道但有较高文字水平的人的编制在社会治安与应急办公室，那么他就不太胜任矛盾调解的本职工作，只有将其调自党政综合办或党建办才能“人尽其才”。

在“片线结合”中，除领导岗位和一些专业性较强岗位上的工作人员不能变动之外，其余工作人员都可以在基层工作、重点工作和科层工作之间自由选择。专业工作人员服务一定年限后，在有人接手的情况下，也可以参与双向选择。酿溪镇统计站的李某，在站内工作第二年后参与双向选择，但被主管领导做工作留下。又过一年站里来了新人，而其主管领导已调任重点线，他也获准了参加重点线，继续跟着主管领导干活。工作人员自由挑选岗位一旦被片线领导接受，就可以做到人事匹配。

人事匹配主要包括几个方面，一是个人的能力与工作的要求相匹配，能够胜任所选择的工作；二是个人的偏好与工作的特性相匹配，能够在所选择工作中找到乐趣；三是个人的个性与工作的环境相匹配，能够与所选择工作的环境氛围相融洽。

从酿溪镇三块主要工作来看，从事科层工作、坐办公室的主要是年轻人，只有个别专业性站所的人年纪比较大，如财政所、国土所。年轻人一般学历较高，公务员都有大学本科学历，事业编也有高中或大专学历，能够运用电脑等现代化设备办公。年轻公务员有较强的文字撰写、政策理解和创新能力，他们能够胜任办公室的材料撰写、经验总结、宣传报道、活动创新等工作。酿溪镇30个非党政领导的公务员中，有14人从事办公室工作，几乎把一半的公务员留在了办公室。办公室的另一个显著特点是女性工作人员较多。这与办公室的工作相对有规律、有正常上下班时间（党政办除外）、不需要处理复杂矛盾、大部分工作相对清闲、有些是窗口工作等有关系。女性的个性特征、需要照顾家庭等正好与此匹配。

基层工作要下乡、与农民打交道，不仅细小琐碎而且矛盾复杂。工作人员既要有一定的群众工作经验，还要耐心细致和善于控制情绪，但对文字和电脑的要求不高。因此，参与基层工作的人一般是有过驻村工作经历或熟悉群众工作且年富力强的人，年龄上以30多岁为主。酿溪镇27个基层工作人员中，有22个是事业编，只有5个

是公务员编。四个片长都是事业编，两个是80后，两个是70后，都有很丰富的群众工作经验。

酿溪镇的公务员基本上是近十年招录的年轻人，群众工作经验尚不足。如果主要让他们参与群众工作（包括基层工作和重点工作），很容易出问题，如言语、工作方式不对，可能就会引起村里干部、群众的对抗性反应。少数参与基层工作的年轻公务员由经验丰富的事业编工作人员“传帮带”，不单独处理群众矛盾。酿溪镇基层工

作分四个片区，共5名公务员，每个片区1~2名公务员，有一个片区没有公务员。

重点线工作主要是解决群众矛盾和协调群众利益关系，不仅关系到乡镇工作能否落实，还涉及全镇政治社会稳定，要求解决问题而不出问题。所以，重点线上的负责人一般是在该乡镇待的时间特别长、群众工作经验特别丰富、各方面关系特别熟稔、能够调动各方面资源摆平事情的人，即“要有魄力，有口才，发得起狠，镇得住人”。酿溪镇重点工程线指挥长、办公室主任、原办公室主任都是五十五六岁的老干部，在该镇待了二三十年。

该镇综治办共10个工作人员，都是群众工作丰富的事业编干部，没有公务员。重点工程线共有29人，85％以上是40岁以上的人，只有两三个是二三十岁的事业编工作人员。重点线中有11个公务员，他们也都是四五十岁、一直在该乡镇工作的“老乡镇”，不仅工作经验丰富，而

且与群众的社会关系广泛。

从性别上讲，重点线工作人员主要是男性，只有少数几个“老乡镇”型的女性。每年都会有个把年轻公务员参与重点线，也是属于锻炼性质，待一两年左右就会调离重点线。

（二）领导与干部的有机结合

在乡镇，领导与干部在工作上不是刚性的“命令－服从”的权力关系，因为领导基本上没有太多的资源调动下面的干部干活。手下的人不积极、认真、主动地干活，什么事都应付了事，领导拿他们没办法。在“三定”条件下，可能领导与下属相互不对付，领导对下属不满，下属对领导有意见，但是双方都无法自主选择对方，这种状态不仅会加剧双方的矛盾，以至于领导难以调动下属的积极性，而且下属在领导手下干活也不称心如意，影响工作的开展。“片线结合”通过双向选择，而不是“人随编走”，很好地解决了“跟谁一起干活”的问题。

在“片线结合”中，首先是班子成员商定由哪些班子成员担任片线的主管领导，再由主管领导在中层干部、普通干部中选片线负责人，然后由片线负责人挑选工作人员。片线负责人既可以在双向选择中挑选自己所在片的工作人员，也可以向主管领导申请要某人，或者自己亲自与自己选中的人做工作。

一般工作人员则在乡镇确定了主管领导和片线负责人后选择不同的片线。他们既可以看人选片线，即跟着某些片线领导走，而对工作不挑选；也可以先选片线再看人，就是先认定是到片区还是到线上工作，再看片线的主管领导和负责人中谁适合自己。无论是领导选片线员，还是工作人员选领导，都与选人有关系。所以双向选择，既是选工作，也是在选人。

领导挑选了中意的下属，自己的工作就要轻松、简单些，不用操心片线内人际关系，包括团队建设、调和成员矛盾，可以相对容易地调动下属的积极性和主动性。下属选中了认定的领导，就可以在相对融洽的关系下工作，身心舒畅愉悦，没有与领导处关系的心理负担，还会主动想领导之所想、分领导之所忧，把事情想在前面、办得稳当妥帖。所以，领导和工作人员选人的首要条件是熟悉，其次才是能否胜任工作。

在相互熟悉的基础上可以建立两重关系，一重是亲密关系，也就是相互之间的关系距离很短，没有权力、等级和心理隔阂，相互把对方当“自己人”，这样就会把对方的事情当作自己的事情来办。最近距离的关系就是兄弟关系、朋友关系及类兄弟关系，他们之间的工作关系就会转变为与“自己人”一起干活的关系。二重是信任关系，下属相信跟着领导干活自己不会吃亏、待遇有保障，领导相信将活交办下去下属不会敷衍了事。领导和下属相互熟悉，工作就不需要磨合，每个人上手、进入状态都很快，团队的组织成本就很低。原来就在一起干活的领导和下属，相互间的默契程度更高，不需要领导说话或安排，下属就可以把活干好。

片线负责人与片线成员是平级的，没有正式的层级和权力差别，因而他们不可能直接指挥、吩咐成员干活，更不能以命令的口吻跟他们说话，他们主要是一起商量着干活。因此，片线负责人挑选成员越是相熟越好，之前一起配合工作过更好。

酿溪镇的谢片长和张片长两人的际遇充分说明了这点。谢片长1988年生，已当了两年片长，2019年他所在片的片员都是自己挑选的，与自己之前都有过工作关系，而且都是年龄相仿的男性，各自家庭情况都差不多，相互间气味相投，工作氛围好，在一起工作的时候不谈私事，私下里聚会不谈工作。访谈时谢片长的情绪高昂、对工作的态度积极。张片长则相反，他停薪留职了几年，去年才回来上班，挑选片员时由于主管领导调离，他想要的人都没有要到，领导分给他的都是其他片线选剩下来的人，而且年龄普遍偏大，男女都有，相互之间不熟悉，都有各自的重心，既玩不到一块，也说不到一块，这样工作起来的积极性和配合度就不高。张片长难以调动他们，包括表格发放这样的工作都得张片长亲自去做。张片长因而有较大的负面情绪。

总之，在“片线结合”中，通过双向选择，一方面，可以建立主管领导与片线负责人之间的熟悉、信任、亲密的关系，打通领导层与工作一线的关节，强化领导推动工作的力度；另一方面，也可以建立片线负责人与片线成员之间的熟悉、信任和亲密关系，节省一线工作的运行成本，增强协同工作的能力和强度。

（三）一线工作与干部培养的有机结合

在乡镇，干部要放在治理一线中去锻炼培养，一线工作机制与干部培养机制是结合在一起的。片线结合的制度设计能够更快、更全面地培养熟练的乡镇干部，使他们更适应乡镇工作，能够更好地解决基层治理事务。

乡镇干部培养有两个方向，一个是公务员的培养，另一个是事业编人员的培养。在身份上，公务员相对于事业编人员有更大上升空间，事业编工作人员的天花板是站办所主任，而很难有机会升任副科级干部。公务员在理论上可以一直往上升。因此乡镇对年轻公务员和年轻事业编工作人员的培养方式和目标是有差异的。

就年轻公务员而言，他们考上公务员进入乡镇后会首先安排到办公室工作，比较普遍的科室是组织办（基层党建办）和党政办（党政综合办公室）。这两个办公室既需要有较强文字驾驭能力的年轻人，也很能锻炼人的综合能力。党政办是一个从事调度协调、收发文件、材料撰写、领导文秘等方面的综合部门，在此待上两年时间可以培养以下能力：材料撰写、调查研究、服务意识、上传下达、调度协调、政策理解、后勤保障等，也能熟悉全镇干部、各村社区的情况，还能与县级党政办工作人员、其他单位办公室工作人员、本镇领导干部、村干部等建立一定的社会关系。组织办在加强基层党建之后力量得到加强，工作量大幅度增加，在该部门工作对工作人员的制度创新、材料撰写、组织活动和联系沟通等能力会有较大的提升。

新进公务员在组织办或党政办工作两三年后，乡镇会安排他们驻村工作。年轻公务员一般不会担任片长、副片长及单独联系一个村，而是由“老乡镇”带着进村入户，学习怎么与村干部、群众打交道，如何处理群众矛盾，掌握群众工作方法。还有的年轻公务员会被安排到重点线工作，他们也不会单独开展工作，尤其不会独自接触比较敏感棘手的案件。乡镇不会让年轻公务员在片线上待太长的时间，因为驻村驻线都容易出问题被问责，公务员被问责会影响发展。因此，乡镇会在一两年后将公务员调离片线，重新给他们安排办公室的岗位。表现突出的可以担任各站办所正副职，或者其他的重要岗位。担任中层副职的公务员一般也还会有驻村的工作，但会安排工作基础比较好的村或他们熟悉的村，这些村的工作相对简单、不容易出问题。在中层岗位上，年轻公务员要负责一方面的专职事务，不再仅仅是执行的角色，还有决策和负责的角色，角色不一样，得到的锻炼也不同。其中优秀的公务员在三四年之后就可以提拔为副科级干部。普遍规律是，党政办主任或组织办主任提拔的概率较高。没有提拔的人则会在几个站办所正副职之间轮岗，获得更多经验，有的还会选择驻村，但一般不会驻重点工程线。进入乡镇班子的年轻公务员会在新的岗位上获得新的工作经验。从乡镇的调研来看，年轻公务员有较多的机会和空间获得成长，他们的经历和经验是丰富的、完整的。

如果说公务员的培养是综合性的话，事业编工作人员的培养就具有单一性，主要培养的是他们的专业性或做群众工作的能力。在一些专业性比较强的站办所，事业编工作人员会在专业化上获得经验，有的工作人员一辈子就待在一个岗位上，成为该领域的专家型干部。年轻的事业编工作人员进乡镇后，也多安排在站办所工作，但与公务员不同的是，他们去党政综合办或党建办的少，而去专业科室的多，可能是专业科室与事业编的非流动性具有契合性。也有的事业编工作人员一进来就跟着“老乡镇”们到片区去驻村。由于事业编工作人员可能一辈子都会待在一个乡镇，他们在办公室和片线上与其负责人、主管领导会因为工作关系形成稳定的“师徒”关系或“盟兄”关系。比如某年轻事业编驻某村时跟的是某片长，由该片长带着做农村工作，二者就很容易形成工作上的“师徒”关系。若该片长调到另外一个片区当片长、到某科室当一把手或到线上工作，该事业编工作人员也会跟过去。

另外，由于年轻的事业编工作人员没有上升空间，受了处分也无所谓，因此不需要刻意“保护”他们，而是敢于用他们，充分利用和发挥他们的优点，让他们在一线工作中尽快成长为乡镇工作能手。比如新邵县乡镇的事业编工作人员多来源于退伍军人，他们有执行能力强、敢冲敢闯的特点，乡镇就会先放他们到各个片区去锻炼，然后到重点线工作，群众工作经验特别丰富的可以进入重点工程线。有了若干年站办所、片线工作经历，３０多岁的事业编工作人员就可以成为“万金油”和独当一面

的“老乡镇”。

事业编工作人员长期在一个乡镇工作，在专业或群众工作上会得到很好的锻炼，也可以在乡镇和村社区建立良好的人际关系，便于他们开展工作，特别是群众工作。但是限于身份，他们最高只能担任中层正职，即站办所或片线负责人。因此，公务员理论上可以在各个层级的岗位上得到锻炼和培养，而事业编工作人员却难有担任乡镇副职及以上领导的经验。

所以，在“片线结合”的制度安排中，公务员可以得到全面系统的锻炼，获得各个层级的工作经验，被培养成各个层次的党政领导；事业编工作人员的培养全面但层次不多，他们的培养目标是专家或“老乡镇”。“片线结合”的干部培养体系有几个特点，一是多层次，公务员朝领导方向培养，事业编朝“老乡镇”方向培养。二是速度快，在短期内将公务员培养成有办公室、片区管理（及重点线工作）、中层正副职经验的领导干部，将事业编培养成各方面做群众工作的行家里手。这样，对于工作人员来讲，他们得到了不同程度的成长，对于乡镇来说，人才有梯队，工作有人干。

（四）授权与控权的有机结合

“片线”属于乡镇自设的中层机构，它们与站办所等正式机构有差异。站办所是乡镇的直属部门，人、财、物、权的运用都有制度规定，因而自主性不强。而“片线”是乡镇党委政府授权成立的机构，其运转没有明文规定，具有较强的自主性。从性质上讲，站办所更多带有科层性质，而“片线”则“封疆”意味更浓。“片线”负责人是名副其实的“封疆大吏”，他们在自己的一亩三分地内有较强的自主决定和行动的权力。乡镇党委政府对“片线”的授权主要有以下几方面：

一是事务授权。乡镇将“片线”内的一摊子事务打包给“片线”，由“片线”负责人代表党委政府全权处理。“片线”负责人对内部事务有较大的自由裁量权。首先，负责人可以定义“片线”内部治理事务，哪些事务可以进入治理范畴，哪些事务不在他的治理范围内；其次，负责人可以决定不同治理事务的轻重缓急，确定治理行为的先后次序；最后，负责人可以决定通过什么样的方式、手段，调动什么样的资源去完成治理事务。乡镇党委政府不过问、不干涉、不监控“片线”具体的治理过程，治理过程由“片线”负责人自主把握。

二是人事授权。在双向选择名单最终确定之后，由党政办印发公布，具有法定效力。“片线”工作人员在此后一年不会变动。“片线”负责人对内部人事有决定权，包括调配和评价。首先，负责人会根据成员的特点和要求给他们配置不同的工作，比如在片区，片长会将不同成员分配到不同的村社区，成为联系该村的驻点干部；重点工程线也分片，每片都安排有负责人和片员。其次，负责人可以根据具体工作需要在片区统一调配干部，一起工作，协同攻关。比如重点工程线办公室会根据需要调配不同片区的线上人员，对一些疑难杂症进行集中攻关；片长也会将驻点干部调配到其非驻点村做群众工作。最后，负责人对“片线”工作人员有评价的权力。“片线”人员的编制在站办所，年终绩效考核也在站办所。站办所主要是依据“片线”负责人的评价对“片线”人员进行考核。

三是经费授权。“片线”工作属于“定职责”之外的活，没有法定经费，其工作经费从乡镇总盘子里面划拨，每年的额度是固定的。比如每个片区的年度工作经费是5万元；重点工程线办公室的工作经费是10万元，县里会给每个工作人员每月有1000元的补贴；综治线每年的工作经费是50万元。“片线”的工作经费属于包干性质的，多不退少不补。只有综治线可以根据实际情况向县里申请维稳补助。之所以会包干工作经费，而不是实报实销，原因是“片线”的许多工作都是群众工作，耗费的主要是干部的人力资源，难以用发票体现出来；农村消耗的许多物资资源也无法出具发票，比如在菜市场买米买菜；基层群众工作具有临时性和不定时性特征，许多工作要加班加点，可能需要用餐、用车及住宿等，每次都临时向领导申请比较麻烦，就可以将这些费用纳入包干经费之中。“片线”负责人可以根据实际情况灵活地使用工作经费。

乡镇党委政府对“片线”最大限度地授权和放权，可以很好地调动“片线”的积极性和责任心。但乡镇并不是对“片线”放任不管，而会在某些方面予以控权。

一是结果控权。结果监控是乡镇对“片线”管理的最基本原则，乡镇对“片线”治理过程不感兴趣。在对片区的管理中，乡镇通过对每个村的年终考核情况来综合确定片区工作人员的年终绩效。综治线的考核则看年内乡镇是否出现群体性事件、赴省赴京上访的数量等。重点工程线则看各个重点工程进展情况，工程没有预期完成看是否是群众工作没做通的缘故。

二是问责控权。乡镇不管“片线”怎么开展工作，但是如果“片线”在治理过程中出了问题，如片区内出现重大安全事故、重点工程线出现围攻事件等，就要对“片线”负责人及工作人员进行问责或责任倒查。

三是反馈控权。乡镇主要领导、主管领导掌握了较“片线”负责人更多的资源，当“片线”遇到无法解决的问题时会首先向主管领导反馈，由主管领导协调资源解决；如果还不能解决，主管领导会向主要领导汇报，由乡镇主要领导调度解决。乡镇通过“反馈－调度”掌握“片线”工作的情况，把握“片线”工作的方向，并给予支持、指导和督促。

（五）人员配置与干部激励的有机结合

“片线结合”是典型的以事情为基础对人员进行配置的制度安排，达到人事最佳结合，也起到了干部激励的作用。乡镇干部获得了有效激励，在工作当中就有主体性、积极性，就能够充分发挥主动性、创造性。农村工作主要是群众工作，没有标准、没有量化指标，亦不能精准考核，工作做得如何关键是要看工作人员是否主动地、创造性地开展工作。片线结合中的干部激励具体表现如下：

一是做自己喜欢的事。“片线结合”通过双向选择尽最大可能实现人与事的结合，使多数乡镇干部能够做自己喜欢、擅长或适合于自己的事情。比如重点工程线中有几个四五十岁的女性公务员，她们之所以会留在重点工程线，与她们群众工作经验丰富、能够处理复杂矛盾纠纷有关；也与重点工程线工作自由、自主支配时间较多，她们可以更多地照顾家庭有关；也与领导充分考虑到她们的实际情况、认可她们的选择有关。这样，她们在处理矛盾纠纷时就会比较卖力。事业编工作人员的职业空间不大，多年重复做同样的工作容易产生惰性和磨洋工心态，双向选择促进了他们在不同岗位上的流动，从而带来工作的新鲜感。

二是跟投合的人一起做事。“片线结合”还是人与人之间的有机结合。俗话说“男女搭配，干活不累”，与不同的人在一起工作，会有不同的工作动力和状态。特别是对于一辈子要待在乡镇的事业编人员来说，工作的积极性问题很大方面是跟谁一起干活的问题。与熟悉自己、认可自己、关心自己的领导一起干活，他们会把工作视为“为领导分忧解难”，把工作关系转化为私人感情。年轻人在关心自己成长、对自己要求严、经常指点自己的片长、主管领导手下干活，既卖力又舒畅。若与领导不熟悉，相互之间的往来更多的是公对公，就很难激发工作人员的内在动力。与相互熟悉、脾气相投、私交要好的人一同共事，工作氛围友好和谐，相互间不会计较谁占便宜谁吃亏。

三是做自己的事。“片线”实行的是包干制，内部的主动权、自主性较大，怎么做由自己决定，做好了自己受益，没做好都不好过。因此每一个“片线”都是一个责任和利益共同体，每一个人都是在做自己的事。首先， “片线”工作人员按照自己的方式做事，能够将自己的主体性和创造性发挥出来，每做一件事情都有自己的创造在里面，就会有较大的成就感和获得感。如是，做事本身就是“最大的乐趣”，这是对干部的内在激励。其次，“片线”工作是包干的，不存在上班时间与加班之说，只有干活和干完活之分。那么，他们有事情就做事情，没事情时也不需要坐班，工作较为自由机动；有事情的时候大家一起尽早干完，干完活之后时间自由支配。最后，“片线”有自主支配的工作经费，没有花掉的工作经费内部可以分掉。内部就会倾向于更多地出人力而节省用度，以便到年终分得更多。

四是自己得到了成长。年轻干部得到成长也是很大的激励。在乡镇，年轻公务员是最容易调动的群体，他们渴望获得领导的认可，在不同岗位上得到锻炼和提升。一个片长说，如果年轻公务员不听话，他就会向主要领导报告，该年轻公务员就会进入领导的黑名单，对他的成长很不利。所以，年轻公务员在不同岗位都较为积极，努力成长和表现自己。

五是走到中层岗位。一些经验丰富、能力突出的事业编会晋升到乡镇中层正职，这是事业编人员获得的最高职务，对他们来说是最大的激励。但是站办所有限，无法完全通过这些职位来激励有能力的“老乡镇”。“片线”虽然是自设机构，“片线”负责人也没有得到县组织部的正式认可，但级别与站办所相当，在乡镇的地位比站办所还要高。“片线”负责人参加乡镇党政联席会议，参与乡镇重要工作事项的讨论。他们相当于兼任“封疆大吏”的政治局委员。能够担任负责人，本身就是领导重视认可的充分体现，能够增强他们工作的动力。所以，“片线”的设立增加了中层岗位职数，有利于对“老乡镇”的激励。

六是激活了竞争意识。过去的驻点干部除了驻一个村之外，在乡镇还有本职工作。但是片区的工作是包干的，片区工作人员不再承担乡镇的其他工作。那么片区工作优劣就直接与片区工作人员有关。酿溪镇划分为四个片区，在片区之间会形成比较和竞争。片区的某项工作在四个片区中落后了，会给片长带来压力。如果同时多项工作落后，片长的能力就会受到质疑。因而各个片区会竞相把自己的工作搞好。先进村评选也如此，“按村来，你这个片区没有几个先进的村，你的脸上挂不住啊”。

就村一级而言，在没有片区的时候，全镇20几个村放在一起排名，即便是工作落后的村也不会感到压力，因为落后的不止一两个村，且村多而各方面基础不同，难以拿来比较。但是分片区之后，在同一片区内的村各方面条件都差不多，可比性较强，而且一个片区就四五个村，工作一落后就比较明显。一个村落后还会拖累片区在乡镇的排名。因此，成立片区后，各村的片区荣誉意识加强，片区内村与村之间的竞争意识加剧，有利于强化村干部的工作力度。

04

“使体制运转起来”：片线结合的功能

“片线结合”制度的上述机理，在运行中发挥了以下功能：

（一）合理配置和充分利用体制资源

乡镇的人、财、物、权、政策等资源是从体制中下来的，到乡镇后这些资源如何最好地发挥作用，就需要有具体的运行机制。乡镇最重要的资源是人的资源，而缺的是财、物、权、政策等资源。乡镇要想做好工作，就需要将人最大限度地调动起来。“片线结合”制度将乡镇工作分成科层工作、基层工作和重点工作，再通过“双向选择”的方式，将不同的人配置到不同的工作岗位上，达到人与事、人与人之间的优化组合，实现工作与培养、激励相统一，从而全面调动了乡镇干部的积极性。

除党政领导外，从身份上可以将乡镇工作人员分成两大类，一类是公务员，另一类是事业编。从年龄上讲，这两类工作人员又有年轻人和中年人之分（见表2）。不同年龄段的公务员和事业编人员有不同的特性、禀赋及诉求，对他们的动员和任用有不同的方式。

年轻公务员有上进心、有闯劲，有较强的文字功底和学习能力，是组织部门谈话和乡镇领导培养的对象。对他们无须刻意地动员，安排他们在党政办、党建办和片区及中层岗位锻炼就是对他们的培养。培养的过程就是动员的过程。乡镇对年轻公务员的培养目标是党政领导，对他们的岗位安排既具有全面性又具有层次性，属于梯度型培养。同时还要保障他们不被问责，不能把他们放到风险性较高的岗位上锻炼，或至少不能放太久。

中年公务员在乡镇属于少数，他们是40岁以上的普通公务员，且以女性为主。他们在政治上空间很小了。职级并行之后，他们还有可能在职级上调到一级、二级主任科员。因而他们有一定的工作积极性，也有较丰富的群众工作经验。那么，乡镇对他们的安排一般是站办所一把手，或者重点工程线岗位。

年轻事业编人员不存在政治追求问题，但他们与年轻公务员一样，也有闯劲、有热情、有身体条件，关键是如何调动和培养。因为事业编人员没有政治前途，对他们的培养就无须全面系统，也不需要他们有不同层级岗位的经验，主要是要将他们培养成“坐办公室”或做群众工作的专家，是深度型培养。对年轻事业编人员积极性的调动主要是干什么活、与谁一起干活及领导重视。双向选择很符合他们的诉求。

中年事业编人员大部分都成了“老油条”，除个别人外，他们普遍缺少积极性和责任心。作为“老乡镇”，他们有丰富的乡镇工作经验，在镇域范围有广阔的人脉关系。酿溪镇是城关镇，与县直部门打交道多，一些“老乡镇”跟县直部门领导乃至县级领导都是老关系。若能对他们进行有效动员，充分利用他们的经验和人脉，很可能起到事半功倍的效果。对他们的动员，一是要创造中层岗位，把他们放到这些岗位上。酿溪镇的“片线”就是自设机构，片线领导基本上都是中年事业编。还比如设置临时攻关机构。这样既体现了领导对他们的重视，又能发挥他们的才能，推动工作和对年轻干部的传帮带。二是要把他们放到待遇好又自由的攻关一线，在经济待遇和工作自由上给予他们激励。“老乡镇”不需要考虑前途问题，安排工作时不用考虑是否有问责的风险。

（二）激活体制的优势

首先，激活了体制的适应性。机构改革的“三定方案”在全县具有一致性，但是一方面，全县各乡镇的差异性较大，无法按照统一的治理模式运转；另一方面，方案本身只参考乡镇站办所的工作，而没有将基层工作和重点工作纳入其中。因此，如果完全按照“三定”方案来运转，就照顾不到各乡镇的差异性，很多工作做不了。“片线结合”制度虽然是新邵县的机制创新，但是它的形式灵活多样，使其能够应对不同乡镇的不同情况。酿溪镇是城关镇，县城的重点工程都在它的工作范畴，因此重点线这一块投放的力量很大。而偏远的寸石镇是山区乡镇，重点工程少，农村工作重要，而农村工作的重点又是环境整治和森林防火，因此力量配备主要是在片区。

其次，激活了体制的回应性。“三定”方案中站办所的工作是上级相关部门派下来的任务，站办所只是代表乡镇被动完成，站办所不具备对社会问题和需求的主动回应性。而“片线”的设立并包干给相关工作人员，由他们全权负责“片线”内的所有事务，包括社会问题和农民需求。出了任何问题，都由“片线”负责，那么负责人就有动力回应“片线”内的问题和需求，主动与“片线”内的老百姓打好交道、建立联系。“片线”包干制明确了内部问题和需求的责任人，由过去整个乡镇负责变成由具体个人和团队负责，这就会激发他们的责任意识和主体意识，将片线的工作当作自己的事情对待。

最后，激活了体制的有效性。“片线结合”对乡镇人力资源进行了优化组合，使乡镇能够有针对性地调动资源，进行精准有效地治理。体制要改变和回应社会，就要与社会进行有效对接。“片线结合”在酿溪镇所在县市是体制与社会对接的有效形式。

（三）增加治理层级，缩小治理幅度，强化治理力度

酿溪镇有23个村社区，总人口达11万之多，还有密集的单位、工厂、市场、小区、市场和工程建设项目等，治理事务呈现出繁多、复杂、新生、重要等特点。乡镇既要将上级的工作在村社区有效落地，又希望将问题化解在村社区和治理一线。这样势必需要强化各项工作的推动力度。通过乡镇党委书记直接与村社区书记对接的工作力度是最大的，但是该镇有23个村，每个村都需要党委书记直接来推动工作，乡镇党委书记没有这么多的时间和精力，更何况他还有其他重要的事情要做。

从管理上讲，23个村社区的管理幅度太大，管理做不到具体、精细和全面，更难以做到面对面地督促工作，从而使工作打折扣。这个时候就需要通过增设管理层级来缩小管理幅度。酿溪镇就将23个村社区分成四个片区，由片长代表党委书记对各个村进行管理。这样，每个片区只有五六个村，管理幅度大减，片长就有充足的时间和精力对接每个村社区，片区内每项重要的工作，片长都可以与村社区书记进行面对面的沟通和督促。而一般的工作则由片区内驻点干部与村社区直接对接。这样就较大地加强了工作推动的力度。

“片线结合”的制度有个比较巧妙的地方在于，在“乡镇党委书记——片线负责人——村社区书记”三者关系中，乡镇党委书记与片线负责人是体制内上下级关系，前者对后者的控制力较强，他可以放心地将片线工作包干给后者，而不需要担心他干不好工作，因此乡镇党委书记不需要对每项工作都面对面地给予督导，他只监控结果就行。而村社区属于自治单位，村社区书记并非体制内工作人员，他们对党委政府交办的任务就不会那么上心，他们没有把工作做好，对他们也没有很好的惩处措施。因此，乡镇要想让村社区把每项工作都做好，就需要对村社区推动工作的过程进行监控，而面对面地督促督导是力度最大的。

05

“体制稳定性与机制灵活性”：片线结合的启示

从上文对“片线结合”的叙述来看，机制创新增强了体制的适应性和治理能力。中国政府的一统体制既有内在张力和矛盾，也蕴含着巨大优势。机制创新可以弥合其内在张力和矛盾，并将其优势转化为治理效能。

机制创新的目的是更好地使用政府体制资源解决地方自己的问题。体制资源（包括人、财、物、权、政策等）的丰裕程度，会影响基层机制创新意愿。当体制资源丰裕（如中央放权）时，基层自主空间大，不需要较多机制创新就能达成有效治理目标，那么，基层机制创新的动力就小；反之，体制资源少（如中央收权）时，基层自主空间小，要达成有效治理目标就不得不进行机制创新以充分利用有限的体制资源，基层机制创新的动力就大。无论是在一统体制的放权周期还是收权周期，基层都能灵活地运用机制创新达成有效治理目标。

体制优势需要通过机制创新和机制运行来激活，比如“集中力量办大事”的优势怎么体现到治理中，就需要具体机制这个中介。“片线结合”的机制创新就能够集中乡镇人力资源解决基层治理中的重大问题。还如“块块”整合“条条”实现无缝隙政府的优势，怎么来实现？“片线结合”中重点工程线与县直部门联合办公、攻关实现了这一优势。再如党对群众诉求快速回应的优势，怎么回应、怎么才能速度快？“片线结合”中的包干机制可以做到这一点。通过对“片线结合”范例的透视可以发现，基层机制创新一定程度上能解决一统体制与有效治理问题，表现为可以解决一统体制下的如下问题：

一是体制统一性与治理事务异质性的张力问题。中国政府体制的统一性表现为基本的制度安排、机构设置、职能属性、运行原则等，全国各省市、自治区大致相同；乡镇一级的机构设置则在一省之内是统一的；具体到财政拨付、岗位设置、编制数量等则一县之内是同一规格标准的。但是，全国不同地方、基层所面临的具体问题、资源禀赋、基础条件等是有较大差异的，即便一县之内各乡镇的情况都有差异。那么，由统一、普遍的体制来处理不同地方的异质性问题，就难以回应地方社会的特殊性，可能导致体制资源与治理问题的错配。机制创新对体制资源进行优化组合，以应对不同的具体的治理事务。治理机制具有灵活性的特点，它可以根据治理一线的特殊情形进行调整和创新。广大中西部乡镇主要的体制资源是“人”的资源，因此，乡镇的治理机制创新就主要是对乡镇领导干部的优化组合。

二是体制稳定性与治理事务变化性的张力问题。治理资源要通过体制传输下来，体制必须保持相对稳定性，治理资源才会有保障和预期。政府一统体制是根本政治制度运行的组织体系和结构，它要服从和体现根本政治制度，而根本政治制度是稳定的，因此体制也会相对稳定。同时，体制还要着眼于社会现实，根据社会现实的变化而进行一定调整，以使根本政治制度更好地贯彻实施，但这个调整是长周期的。因此体制变化是大稳定、小调整。在乡镇，机构设置、编制、岗位等一旦设定，在一个较长时间内也是相对固定的。但是，地方治理事务是随着社会发展、变迁而不断变化的，新的治理问题、群众需求会不断涌现。这就会造成根据某个时期治理事务数量和属性确定下来的政府体制，在应对社会变化方面显得迟钝，难以适应新的治理需求。这个时候不是要高成本地变革体制，而是通过创新治理机制，对体制资源重新给予排列组合，以精准有效地对接新的治理事务和问题。

三是体制分割性与治理事务综合性的张力问题。体制资源通过条块体制分配下来，配置在不同的部门、科室、编制、岗位上，具有分割性、专门性和专业性的特点。然而，基层有许多治理事务是综合性的，难以进行专业分割，分配不到具体的部门、科室或岗位，这些事务就没有体制资源来治理。分割的部门有各自独立的利益，难以集中力量进行综合问题攻关。同时，分散的体制资源到基层后由于面广量小，分配下去如“撒胡椒面”，资源消耗了但难以起到治理效果。那么，要解决体制分割性和治理事务综合的张力问题，在基层就要进行资源整合和部门联动。基层党委政府拥有属地最高创制权，它可以通过创新机制将分散在条线部门的相关资源整合起来集中使用，或者推动相关部门开展包括联合执法、集中整治在内的联合行动。这些机制具有综合联系、协调、整合、包干、治理等功能。

四是体制资源有限性与治理事务无限性的张力问题。体制有限性包括两个方面，一方面是体制触角的有限性。正式体制难以“横向到边、纵向到底”，将自身的触角伸到社会的各个角落、监控社会的每个人。我国体制的正式层级包括中央、省、市、县、乡五级，自治性质的村组不是一级政权，因而基层社会的许多问题正式体制无法触及。另一方面是体制资源的有限性。体制内的编制、人员、岗位、级别、荣誉、预算、物质等都是稀缺资源，在一定时期内相对固定不变，无法无限供给，而基层社会问题和需求却是不断创生的，这就会造成体制资源无法与基层问题逐一对接。机制创新最大化地利用普遍化的体制资源，来解决辖区内特殊性的治理事务。成功的机制创新能够实现体制资源与具体治理事务的精准匹配，实现体制资源的集约和优化利用，达到事半功倍的治理效果。

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本期来源：《公共管理与政策评论》2022年第1期

编辑：段渲琪

校对：蔡龚涛   牛坤在

审核：光   涵