数字技术应用与政府创新的双向互构——基于浙江省“三张清单”数字化改革的分析

摘要

数字技术应用是政府体制机制创新的重要动力。在技术与组织关系维度，已有研究或基于“技术决定论”主张数字技术对科层组织的激进影响，或基于“科层规制论”强调科层惯性对数字技术效应的制约。浙江省“三张清单”数字化改革的案例显示，数字技术应用与科层组织形态之间呈现动态的双向互构关系。数字技术应用通过对政府需求、流程规范、权力关系的三重嵌入，在赋能政府的同时引发其内部运行的调适难题，政府因而寻求体制机制创新予以应对，形成“由横到纵”的政府平台化与“调适性协同”的协作矩阵两种新型组织形态。同时，政府组织形态变迁也对数字技术应用产生反作用，体现为对技术深度应用环境与动力的重构。这一研究发现为理解数字时代技术与组织的关系提供了新的理论解释。

作者介绍

郁建兴，浙江工商大学党委书记，浙江大学社会治理研究院院长。

周幸钰，浙江大学公共管理学院博士研究生。

文章结构

一、问题的提出：数字赋能的循环论证

二、文献回顾

三、分析框架与研究方法

（一）分析框架：数字技术应用与科层组织形态

（二）研究方法

四、案例分析：浙江省“三张清单”数字化改革

（一）案例简介

（二）案例分析

1.技术应用：数字技术嵌入与组织张力的产生

2.组织变革：数字技术激活体制机制创新

3.组织的反作用：体制机制创新后的数字技术应用

五、结论与讨论

一、问题的提出：数字赋能的循环论证

技术赋能是数字时代的典型特征。在全面推进国家治理现代化的当下，数字技术应用被视为提升国家治理能力的重要手段。对于作为国家治理重要主体的政府而言，数字技术不仅帮助其重构外部的治理能力，还完善其内部的决策与行政过程。当前，学界对数字政府的研究多关注数字技术应用与政府治理能力提升之间的相关性，进而得出“数字技术应用能力越强，政府治理能力越强”的结论。然而，这一结论常常陷入循环论证的陷阱之中。事实上，具有更强治理能力的政府往往具备更丰富的技术与资金资源、更完善的制度环境以及更强烈的意愿在治理中使用数字技术，也自然地具备了更强的数字技术应用能力。因此，相关研究在论证中便容易陷入“以果推因”的困境。摆脱这一循环论证陷阱的关键，在于跳出单一的“赋能”思维，基于数字技术对政府更全面、更深刻的影响，探寻数字技术影响政府治理能力的因果机制。

数字技术应用引发的政府体制机制变革是探寻数字技术效应的关键。数字技术不但能够赋能政府，而且可能带来政府制度规则与组织形态的变化。近年来，北京、上海、广东等地推进“接诉即办”“一网通办”“一网统管”等改革，在数字技术应用中强化了政府跨地域、跨层级、跨部门的联动，证明了数字技术能够在比工具性赋能更深刻的体制机制层面改造政府，提升其治理能力。浙江省“三张清单”改革尤其如此。“三张清单”是指重大需求清单、重大多跨场景清单、重大改革清单，是浙江省数字化改革的逻辑主线。自2021年以来，“三张清单”改革已经成功进行三次系统性迭代升级，完成了141项重大应用落地。与此同时，浙江省搭建立体化的省级创新平台，构建适应数字技术应用的部门协作制度，体现出数字技术具有推动政府体制机制系统性创新的强大动力。当然，我们也观察到，数字技术应用下的政府组织变革并不必然是一个正向过程，各地数字政府建设中“面子工程”、形式主义、官僚主义等改革乱象屡出不绝，科层组织根深蒂固的组织形态对数字技术的应用效能也会产生反向作用。那么，数字技术与科层组织互动的真实形态究竟是什么？二者之间如何不断调适以最终实现政府组织形态的创新？这又会对政府治理能力产生何种影响？

基于上述问题，本文尝试构建一个分析框架，以数字政府建设的真实案例，来理解数字化改革中数字技术与科层组织的互动关系，并探究数字政府创新体制机制并实现善治的逻辑。对这一问题的回答，不仅能够为理解数字时代技术与组织的关系提供一种新的理论解释，还有利于揭示数字政府转型的内在机理，为国家治理现代化进程中的科层组织变革提供新思路。

二、文献回顾

技术赋能是数字技术应用于科层组织的原初目标，是数字技术效应的初级阶段。已有关于数字赋能的研究已经汗牛充栋，充分揭示了数字技术对政府的全方位赋能效应。然而，赋能始终只是“硬币的一面”。已有研究发现，数字赋能具有限度与不稳定性，数字技术应用既有可能赋能政府治理，也有可能受到科层体制惯性的干扰，出现科层规制、智能官僚主义等现象。更严重的后果，则是被官僚体制所裹挟，成为地方政府强化权力约束的工具，使技术效应走向预期的反面。为了探究这一现象背后的成因，对数字赋能的研究应当与更深层次的组织变革联系起来。

体制机制创新是数字技术效应的深层阶段，也是降低数字赋能不稳定性的关键。政府数字化转型涉及政府设施、人员、协调方式等要素的变化，这一过程必然会面临数字新形态与组织既有形态之间的张力。已有研究普遍认为，数字技术的大规模、深度应用会改变既有组织形态，带来政府体制机制的变革。然而，围绕着这种变革发生的概率与强度，已有研究却走向了不同脉络的思考：一脉研究关注技术对组织的改造，认为数字技术的引入会给科层组织带来激烈变化，其中以帕特里克·邓利维的“数字时代治理”（Digital Era Governance）理论为主要代表。邓利维认为，数字技术带来了政府组织结构、文化、信息传递方式以及服务需求的变化，使新公共管理时代以来所建立的政府架构被彻底改变。这类研究也常与治理模式研究结合起来，通过观察数字技术带来的扁平化、公民需求回应、整体性运作等公共行政特征的变化，发展出与整体性治理、网络化治理理论相整合的理论观点。

区别于上述研究的“技术决定”视角，另一脉研究则试图在制度主义视角下提升对现实的解释力，在承认技术影响的同时聚焦科层组织既有形态对数字技术应用的制约，对数字政府体制机制创新的潜力抱持着怀疑的态度。简·芳汀区分了客观技术与被执行的技术，主张技术应用结果受到组织文化、结构、成员认知以及政治嵌入的影响而呈现出不稳定性。技术本身的工具属性使其可以朝着强化科层体制的方向被反向形塑，而非解构原有的组织形态。更有学者悲观地认为，不同于依靠市场竞争驱动的企业数字化转型，制度性动力缺失使得政府数字化转型难以出现破坏性变化。

回顾现有研究，无论技术决定论还是制度主义视角都多止于单向、静态分析，或聚焦数字技术如何改造科层组织，或关注科层组织既有形态可能对数字技术应用产生的限制作用。这两种视角可能存在的不足在于：第一，过分关注技术或组织因素对数字政府单方面的效应，而较少考虑到二者存在的互动关系及其可能产生的影响。第二，在上述研究中，无论是技术应用还是科层组织形态都被视为一种静态要素，二者在互动中可能存在的动态发展未得到充分关注，因此，研究结论较难推广到数字政府在一段较长时间内的变迁事实上，对现实的解释力有限。本文试图借鉴技术社会学理论，从技术与组织双向互动视角出发，探讨数字化改革中数字技术与科层组织的互动关系。

三、分析框架与研究方法

（一）分析框架：数字技术应用与科层组织形态

技术与组织的关系是分析数字技术与科层组织互动的逻辑起点。以巴利、奥利科夫斯基等人为代表的技术结构化理论主张，技术作为一种触发器，在内嵌于组织运行的过程中触发了组织的结构变迁，技术引入成为组织结构变化的重要外因。这一理论可以较好地解释受到技术形塑的组织结构变化，也被应用到关于数字技术触发的科层组织结构转型的研究中。但已有学者指出，技术结构化理论具有一定的缺陷，即对复杂情境下技术应用差异性结果的解释力不足。鉴于数字技术的高迭代性与科层组织的复杂性，对二者关系的分析应当纳入对动态性、互动性的考量。吉登斯（2016）的“结构二重性”理论可以对技术结构化理论进行补充、完善，形成数字技术与政府体制机制创新的分析框架（见图１）。

在数字政府运行中，技术逻辑渗透科层组织运行全过程，进而形塑组织形态，而组织既有形态也可能对技术应用产生促进抑或限制作用。随着科层组织为了适应数字技术应用的结构要求进行体制机制创新，形成新的组织形态，这种发展后的组织形态又可能成为技术二次应用的影响因素，影响数字技术应用的迭代升级。数字技术与科层组织在交互作用中呈现螺旋式发展的关系形态。

数字技术应用形塑政府的体制机制特征。数字技术具有新的制造、传播、储存信息的可能性，可以使信息在快速流动中被更高效地利用而产生现实价值，并具有推动组织变革的能力。数字技术首先嵌入在科层组织各部分，这种深度的嵌入在日常重复的运转中触发了组织形态的变化。新技术被引入到科层组织后，设定并修改了新的工作任务、技能与组织角色，转变了组织内既有的关系网络，构建了新的组织结构。数字技术的特点通过这一结构化过程传导至科层组织的运行中，使组织朝向适配技术应用结构要求的方向被改造。

数字技术对科层组织的嵌入包含三个主要方面：首先，是对组织需求的嵌入，数字技术具有海量数据汇聚、算法模型驱动的特点，能够实现对公众需求的自动抓取、超前预测、智能研判，从而使需求供给从以人工识别为主走向大数据、算法识别，带来更为快速、准确且成本更低的公共政策过程。其次，是对组织运行流程与规范的嵌入。由于技术的嵌入，数据、算法成为组织运作的基础，数据逻辑成为政府运行的底层逻辑，而算法具有的透明、开放、可解释的特点也使得科层组织运作更加透明，也更加非人格化。最后，数字技术嵌入组织权力关系。应用数字技术之后，组织便需要在各部门间形成一套新的分工模式来适应数字技术的要求，在分工调整中实现了对原有组织结构与权力关系的解构，带来组织整体性强化、去中心化、网络化等特征变化。反过来，政府组织形态也会影响数字技术在政府运作中的适用性，而这种影响处于动态变化当中。在一阶效应阶段，当数字技术应用于组织，技术的结构要求与组织本身的结构现状相碰撞，二者间存在一定的弹性与刚性。在二阶效应中，被形塑后的体制机制进一步改变了数字技术的应用条件。对于科层组织来说，这一效应体现为政府平台的构建、数字平台的形成，有利于数字资源、能力的共享，拓展数字技术应用的范围与提高其频率，进一步完善了体制机制创新的条件。

（二）研究方法

本文运用案例研究方法，以浙江省“三张清单”数字化改革为研究对象，通过实地跟踪观察、调研访谈对数字政府体制机制创新的内在机理进行分析。近年来，数字政府建设已经成为各地政府改革的热门，各省市都将政府数字化转型作为工作重心，推进以“互联网＋”、电子政务、城市大脑等为标志的数字政府建设。作为数字经济、数字科技发展的高地，浙江省是全国较早开展系统性数字化改革工作的省份之一，目前全省数字化改革的重点已经从“技术赋能”的1.0版本迈向“体制机制创新”的2.0版本，而“三张清单”改革是浙江省数字化改革的主要内容与重点成果，自2021年开展以来，已经涌现出了涵盖多领域、各层级、各部门的141项典型数字应用，并构建了适应数字技术应用的创新性组织架构与制度规则。因此，以浙江省“三张清单”数字化改革为案例，具有较高的代表性。

在分析方法上，本文采用基于多层次案例的模式匹配（Pattern-matching）分析方法，将建立在理论推演基础上得出的模式与案例实证发现的模式相匹配，整合纵向多层级政府调研资料开展分析，以在乡镇、街道、区县获取的访谈资料为微观层面的分析基础，选取三个不同面向的数字应用为代表性案例，基于对微观案例过程的深描刻画数字政府的运作细节，以多案例的求同分析验证理论机制的解释力，并排除竞争性解释。同时，结合省级层面的数据、文本从整体上对核心结论加以验证，既可以确保案例的深度，又可以提升结论的稳健性。课题组在研究期间多次前往浙江省杭州市和衢州市的市级、区县级以及乡镇街道开展调研，对部门主要负责人进行半结构访谈，获取一手资料与数据，并与省级数字化改革部门进行交流，获取数据和案例文本。这些都为本文分析论证提供了经验支撑。

四、案例分析：浙江省“三张清单”数字化改革

（一）案例简介

“三张清单”数字化改革是近年来浙江省数字政府建设的重点工程。在改革内容上，“三张清单”改革包含党政机关整体智治、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治以及数字文化六个子系统。由各级党委政府及部门根据自身需求、特点、禀赋综合考虑确定“改革跑道”，在省级政府指导与协助下进行相关数字应用的建设。在组织体制上，浙江省高度强调统筹引导、全局管控的重要性，推行“一本账”刚性管理制度，要求避免地方的低水平重复建设，以体制机制的系统性重塑为重要目标（见图２）。在经历三次迭代升级、百项重大应用落地的过程中，浙江省不断适应、试验摸索，形成了一套完善的创新组织体制与制度规则，在数字赋能的同时实现了数字政府的体制机制创新。

本文选取的主要案例是杭州市X区“民呼我为”、Y区“智能报表”、衢州市J县“数字助残”三项典型数字应用，三者来自不同的“改革跑道”，面向不同的改革需求，但都已被纳入全省“三张清单”数字化改革“一本账”应用目录，并获得省委主要领导批示、省级报刊推介。三项应用的主要内容见表１。

（二）案例分析

1.技术应用：数字技术嵌入与组织张力的产生

在“三张清单”数字化改革初期，数字技术的嵌入激活了地方政府的需求发现，再造了组织的运行流程，重构了组织内的权力关系结构，从多个维度赋能政府治理。然而，嵌入后的技术逻辑天然地与科层组织逻辑之间存在着差异与冲突，不可避免地造成了组织运行的张力。

（1）算法嵌入激活需求发现——“需求爆炸”下的治理负荷

需求嵌入是数字技术嵌入科层组织的第一层次。一方面，在数字技术嵌入下，数据与算法成为了政府运行的首要驱动要素。利用人工智能技术，数据和算法帮助政府提升认知、预测、决策与集成解决方案的效率，从而改变政府的需求发现能力。在浙江各县市数字化改革中，算法驱动的人工智能技术极大地提升了政府的需求发现能力，帮助政府实现对问题的超前预期，实现公共管理“关口前移”。尤其是在“数字社会”版块，数字技术帮助地方政府以自动识别与归类、居民画像的方式预判本区域常见的治理难题，并在人员部署、职能分配、组织架构方面予以调整。另一方面，数字技术的广泛应用也帮助政府更容易了解民意，基层政府通过打通移动端口实现居民自主问题上报，从而使问题的单一主体、被动反馈转向多主体、主动收集。然而，数字技术在显著增强政府需求发现能力的同时，也带来了组织难以调适的困境，如X区A街道书记在谈到数字化改革后的部门工作转变时指出：数字化之后，我们街道的平衡被打破了。为什么平衡会打破？因为我们自己的能力提升了，老百姓对我们的需求增加了，对我们的期盼值也更高了。（访谈资料：20210711XH）数字技术的智能化、自动化应用虽然显著提升了地方政府的行政能力，却也因为需求发现能力的提高带来了“需求爆炸”的沉重治理负荷，政府既有的组织体系难以应对与日俱增的治理需求，从而可能陷入“能力不足”的恐慌。

（2）信息流程调整组织运行——“自由空间限缩”下的组织压力

数字技术嵌入科层组织的运行流程，这一嵌入关系也带来了政府运行规范的变化。数字技术的嵌入使政府成为真正的“数字政府”，即政府的分工、派单、评估、考核等一系列工作由线下转向线上，而数据成为诸多环节联通的中介，组织的运行内容需要依托数据形成的信息链条进行传递。在算法嵌入下，浙江省“三张清单”改革多项目实现了基于算法的“派单”流程，即海量需求形成后，政府基于问题的解决方案进行任务分工，单一任务的表达、分工、执行、反馈、评估全过程都可以通过数据链条进行传递。这种算法驱动的政府流程提升了政府在需求增加的情况下处理问题的效率，却也使得政府作为科层组织所具有的非人格化特征更加明显。由于以数据和算法驱动的行政过程具有透明、开放、可解释的特点，科层组织在运行中潜藏的“自由空间”被压缩，尤其是涉及需要自由裁量的行政执法问题，例如，X区B街道书记在谈到数字技术带来的组织变化时表示：数字化改革后，我们的社区干部、执法人员胆子更小了。因为这种考核更加精准、标准化，干部们不敢放手强力地推很多事情。（访谈资料：20210729XH）

同样的问题也出现在Y 区的“智能报表”项目中，Y区数改办负责人在提到数字技术应用后基层社工的报表填报情况时表示：在系统应用之后，社工负担确实减轻了，但是需要更加准确地梳理报表内容、保证报表的数据完全吻合，也会出现一定的压力。（访谈资料：20210811GS）效率与压力的张力致使政府在应用数字技术后容易陷入调适难题。

（3）技术逻辑重构组织权力——“权力重构”后的组织冲击

在技术对组织的影响过程中，技术嵌入首先扰乱组织根深蒂固的行动模式以再造原来的组织行动脚本，从而触发组织的结构化过程。数字技术的嵌入使得地方政府在科层逻辑中嵌入技术逻辑。相应地，政府原有的分工模式也面临调整。这种分工调整会带来组织内不同主体间互动模式、角色及行动脚本的变动，并相应地引起组织内权力关系的变迁。

在浙江各区县推进“三张清单”数字化改革的过程中，地方政府各部门的权力关系在一定程度上得到了重构，即组织内各部门的相对位置发生了转移，其中最显著的变化之一便是业务部门与技术部门地位的提升。一方面，拥有数字技术应用信息最丰富的部门成为了改革的核心。数字技术应用涉及政府各条线的参与，而传统的条块分割、权力向上集中的政府组织形态不利于数字技术功能的全面发挥。相反，主要业务部门可能因为掌握技术应用信息丰富而处于更重要的位置。另一方面，技术能力成为政府内部权力关系调整的依据，其中最突出的表现便是数字资源管理部门的出现与扩张。在J县“数字助残”项目中，为了确认残疾人群体全周期服务的主要事项，形成了“主动感知”“政策兑现”“服务保障”三个工作方向，并细化为残疾人生活补贴、就业保障、教育补贴等19项任务，在每一项任务中，J县的民政、财政、人力社保等部门都需要为残联与大数据中心提供协同支持。

在权力关系重构下，新形态对组织运行产生冲击，这种冲击可能是制度性的编制、数据资源权限。X区A街道书记指出，数字化改革后的编制问题是部门间协同的一个主要障碍；Y区和J县数改办负责人则都将数据权限的向上获取作为改革的主要突破点。同时，这种冲击也可能是非制度性的，例如在部门协同的过程中纵向部门权威与横向部门文化、行为方式上的冲突。

2.组织变革：数字技术激活体制机制创新

在需求、流程规范、权力关系的三重嵌入之下，数字技术在提升地方政府运行效率的同时，也带来了组织“需求爆炸”、“自由空间限缩”、权力关系重构的复杂变化，给地方政府造成难以调适的境况。地方政府一方面体验着数字赋能带来的组织效率提升，另一方面也不得不接受从“科层政府”走向“数字政府”转型过程中组织运行的紧张状态。在效率与压力并存下，地方政府倾向于创新体制机制，调整政府组织形态，以体制机制变革适应数字时代治理环境的变化。在浙江省“三张清单”数字化改革中，这种适应主要表现为两种新型组织形态的出现：“由横到纵”的政府平台化与以功能为中心的协作矩阵。

（1）立体联动：“由横到纵”的政府平台化

在数字技术嵌入下，“需求爆炸”与“自由空间限缩”导致地方政府面临较为严重的“能力不足”问题，政府难以在技术应用的结构要求与组织本身的结构特征之间达到平衡。具体到工作中，地方政府主要面临两方面问题：第一，政府各部门之间的协同存在困难，单部门不仅面临着人力、物力的限制，还存在数据资源的不足，即数字技术应用的诸多需求要打通原本属于其他部门权限的数据才能够得到完整处理，部门间的整合具有必要性；第二，在“条块结合”的组织架构与向上集中的权力关系结构下，地方政府的行政权限被横纵切割，仅仅横向的部门整合无法应对数字治理的权限要求。

为了解决数字嵌入带来的“能力不足”问题，政府平台化成为打破政府部门资源、权力约束的重要路径。平台化是指通过构建共享平台，让不同主体可以不必直接面对物理层面的技术而使用某项技术、设备、模式或服务，从而实现数字资源与能力的共享。数字平台具有模块化、标准化、可复用的特点，可以对组织资源与能力进行灵活重组以适应复杂的需求变化。在浙江“三张清单”数字化改革中，全省统一以平台化作为推进改革的重要策略，以“基本架构——小切口子场景——落实责任单位”为基础的分工原则，推动跨层级的联动、跨事权的联处、跨部门的联调。牵头政府部门统一参照Ｖ 字型组织架构，先按照需求、应用场景、改革任务对改革涉及的各项工作进行拆解，依照工作确定协同部门并形成多个工作组推进各模块任务，最终进行集成性整合。在此过程中，浙江采取高度统筹的应用开发策略，为了提高技术应用的整体性，避免重复建设，对各项改革的谋划生成、立项审批、实施建设、验收评估、复制推广都作出明确规定。

区别于以往的政府改革，数字化改革的一项重要任务是其必然涉及数据资源的使用权限，而数据资源作为一种信息资产，又具有向上聚拢的特征，即越高层级政府掌握数据资源越丰富，这就决定了传统平台型政府的横向整合无法完全满足改革需求。为了适应数字技术应用的结构要求，浙江推进从横向到纵向的立体平台化（见图３）作为应对数据资源困境的解决办法，构建了全省层面的一体化智能公共数据平台，并结合先前形成的基层治理平台，成功搭建了各级政府进行数字应用开发的数据底座。在数据平台之外，浙江还搭建了通用的知识库、算法库、规则和法律库，打造了“浙里办”“浙政钉”两个门户，各级政府在应用开发中不仅可以实现数据资源的纵向获取，与高层级政府实现直接联动，而且可以实现算力、组件、应用、端口的一体化管理，从而增强了不同部门在改革中的合力，有效应对单部门在应用数字技术后的“能力不足”问题。

在省级平台基础上，各区县也在改革中推进本级的“小平台”（数据中台）建设，X区在“民呼我为”政民互动系统的搭建期，基于“浙里办”和“浙政钉”两个政务平台，结合省级基层治理平台，构建了区一体化智治中心，联动省级信访部门、区信访局、民政局、政法委以及各镇街的综合指挥中心，省、市、区、街道四级政府围绕着“民呼我为”应用的开发工作高效联动，确保民众的“呼叫”可以成功地得到传递、转达、派单、处理以及反馈。从省级到区县，由横向到纵向平台型政府的建立从组织结构上帮助地方政府有效地应对数字化改革后面临的人力、数据资源以及组织权限的紧张状态。

（2）调适性协同：以功能为中心的协作矩阵

由横向到纵向平台型政府的构建为地方政府提供了组织结构方面的解决方案，但这一新型组织结构还面临着执行上的关键问题，即数字嵌入带来的第三个层面问题：在政府平台之上，各部门之间究竟以何种方式协作？如何保证新组织结构的运行不会受到科层组织惯性的掣肘？浙江“三张清单”数字化改革通过实行以功能为中心的协作矩阵为主要应对机制，在政府立体平台基础上形成了一套“牵头—共建”的行动模式。

在“牵头—共建”行动模式中，负责推进项目的核心部门作为牵头单位，处于整个协作矩阵的中心，牵头部门负责深化、细化、优化系统建设方案，建立健全目标任务、重点应用、数据需求、问题清单，明确协同单位责任，并统筹推进各部门的改革工作；共建部门则可能是多层级的各条线部门，它们在牵头部门的统筹下列清单、抓推进、完成改革任务。为了应对数字技术应用可能带来的权力关系“紊乱”，“牵头—共建”模式并不盲目强调权力的去中心化，而是推行一种调适性的权力分配，矩阵中心未必是掌握更多权限、人力物力资源的高层级政府。相反，在“三张清单”改革中，为了探索并发挥数字系统的功能，掌握更全面、更深度功能应用信息的区县部门常成为各项改革的牵头部门（见图４）。

在区县层面，协作矩阵的机制创新得到了更生动的显示。在J县“数字助残”系统推进过程中，县委赋予县残联高度权限，各项助残任务都由县残联牵头，并由县大数据中心、卫健局、民政局等部门对残联的工作予以支撑。在县本级之外，省残联、省人社厅等部门主管的浙江残疾人两补系统、浙江人社一体化平台、浙江省大救助系统都参与到J县“数字助残”项目中，协助省级层面的数据回流。为了支撑这种以功能为中心协作矩阵效应的发挥，地方政府还通过设立新部门、专项工作组、指挥中心的方式推进改革落地。例如，为了加快辖下各街道的“民呼我为”改革进度，X区推行“数字镇长”制度，在辖下各乡镇、街道设立数字镇长，由镇街党委副书记任A岗，一名区管领导任B岗，管理、协调本区域内“民呼我为”改革的协调联动与快速处置，数字镇长在本辖区内负责数字化改革相关事项，具有较高的协调权限；在各区属单位内设置“数字局长”岗位，协助镇街工作。地方政府原有的“条块”关系被进一步弱化，“条块”之间的联动更加灵活。

3.组织的反作用：体制机制创新后的数字技术应用

数字技术在嵌入科层组织的过程中激活了地方政府体制机制变革。然而，这一互动关系并不是一个单次、静态的过程，体制机制的原初形态及其发展形态都会对技术应用产生反作用。组织形态对技术的反作用存在着二阶效应，这一效应发生于技术对组织的塑造之后，新形成的体制机制进一步构成了数字技术应用的环境与动力要素。

（1）技术应用环境的变迁

应用环境是影响技术应用结果的重要因素。然而，应用环境并不是一成不变的，技术与其应用环境在相互建构中不断发生变化。相对而言，技术的可拓展性和可复用性越大，信息系统的接口标准性和开放性、兼容性越强，技术的结构弹性就越大，技术与组织的契合程度也就越高。数字技术具有高度的可拓展性和可复用性，这种技术特质不仅在初期便利了技术应用，更在组织变革的过程中触发组织结构变化，从而改变技术应用条件，也即组织反作用的二阶效应。

浙江省“三张清单”数字化改革表明，在数字技术推动的体制机制创新下，地方政府应用数字技术的环境发生了变化，表现为技术应用的高度迭代性。在“三张清单”改革中，浙江高度重视数字技术的增量开发、迭代升级、对接共享。所有区县层面的改革项目都需要完成省里关于应用迭代的“规定动作”后才可以执行“自选动作”，而区县政府也具备相应的条件进行持续性的技术应用。由于一体化智能化公共数据平台以及通用化知识库、模型库、算法库的搭建，大部分改革项目都可以实现高度的模块化，即地方政府可以对数字系统的需求、应用场景、改革任务进行定期更新，而新技术可以基于原有架构得到更为顺利的应用。X区在推进“民呼我为”改革过程中，基于省级公共数据平台、基层治理四平台搭建了区级一体化智治中心，并在此基础上进行迭代开发。Ｘ 区改革办主任在谈到平台化后的数字技术应用时指出：我们把智治中心定义为一个数据中台，只要有精准的需求梳理和应用场景设计，那么像一些创新性的应用场景，都会在一体化智治中心这个平台上面自然生长出来（访谈资料，20210711XH）。

可见，经由数字技术应用所激发的由横向到纵向的政府平台化发展，改变了后续技术应用的环境。随着省级数字平台与区县数据中台的搭建，一方面，数字技术应用的资金成本得以降低，低层级政府可以通过能力共享持续性地进行技术应用；另一方面，平台搭建意味着组织变革成本的降低，多层级部门间基于数字技术进行灵活的协同，科层惯性得到了较大程度的抑制。

（2）技术应用动力的重构

技术的二次应用，不仅受到技术应用环境变迁的影响，还在很大程度上取决于地方政府持续应用技术的意愿。推动数字技术的持续应用，除了要“能够做”，还需要“想要做”。数字技术应用推动了政府体制机制的变革，而这种变革后的组织形态虽然降低了技术迭代与组织变革的成本，却也可能被作为强化科层控制的工具，从而影响技术应用的结果。

早在“三张清单”改革初期，浙江便发布《关于全省数字化改革统筹管理工作实施细则》，不仅明确“责任制”管理制度，更提出“争先制”激励制度，要求参与的政府各部门以竞争性方式推进数字应用开发。为了激发地方政府深度迭代、创新应用的积极性，省数改办构建了一套完善的评价考核体系，包括获得中央及省级政府刊物刊登推介次数、在全省数字化改革推进会上的演示次数、专家评审评估等。这一强调“显示度”的评价考核体系极大地激发了地方政府持续推进技术深度应用的积极性。在改革初期列入“三张清单”“一本账”的127项改革中，有83个项目进行了系统的迭代升级，地方政府的创新动力得到了普遍确认。在区县层面，这种重构的动力机制得到了传导，X区与Y区都将数字系统的开发、应用、迭代升级纳入对各街道的日常考核任务中，对考核结果进行综合排名，对数字化改革工作完成情况不佳的街道，在年度评优考核中予以一票否决。在这一考核机制驱动下，从街道到区县，都将技术的深度应用作为一种自发自觉的行为。

在体制机制创新基础上，地方政府应用数字技术的动力从基于问题导向的单一动力转变为“解决问题”与“创新争先”目标相结合的双重动力。立体平台的构建使得多层级地方政府都可以基于特定目标对下一层级政府的数字技术应用进行考核，并将结果作为干部晋升的重要依据。政治动力的纳入大大提升了地方官员持续推进数字技术应用的积极性与自主性。

五、结论与讨论

随着数字化改革向纵深推进，数字技术已经从政府治理的工具性要素走向撬动科层组织变革的系统性要素。推动数字技术应用下的政府体制机制创新的意义已经不仅仅在于对数字赋能不稳定性的纠偏，更是为了推动科层组织形成适应数字时代的全新形态，推动国家治理体系与治理能力的现代化。以邓利维为代表的“技术决定”视角具备一定的合理性与前瞻性，但其对治理模式变迁的分析过于理想化，低估了制度惯性的制约，而制度主义的“科层规制”视角，看到了科层组织形态对技术应用的限制，却未注意到这种限制可能带来组织变革的转机。浙江省“三张清单”数字化改革案例表明，数字技术应用会受到科层惯性的规制，但这也可能成为组织变革的重要动力，推动政府体制机制创新。无论是政府平台由横向到纵向的立体建构，还是调适性协作矩阵的出现，都进一步改变了数字技术的深度应用条件，更揭示出动态演进中数字技术与科层组织的双向互构关系。

然而，数字时代的政府创新并不是一个确定过程。数字技术与科层组织双向互构的关系模式尽管已经得到验证，但其中技术与组织要素不断调适的最终走向依旧是不确定的，数字政府与科层组织形态之间的张力依旧存在且可能陷入难以调适的状态，政府数字化转型并不必然走向善治，已有研究发现的价值多存在于对已知差异性结果的解释，尚未实现对未知结果的精准预测。对此，数字政府研究应当保持对现实的关切，以科学的因果推断方法探寻政府数字化转型的影响因素与实现机制，通过实证方法持续验证分析框架的有效性，提升理论的预测力。

在实践层面，为了提升政府数字化转型的稳定性，需要推动数字时代生产、生活与治理系统的整体性重塑。系统重塑具有外溢效应，它不仅是政府治理方式的变革，更是包括经济、社会、法治、文化场域的全方位数字化，通过生产生活要素的整体性变革为政府制度创新、治理能力提升提供更稳定的基础。在这一过程中，政府作为元治理主体，需要扮演好规则制定者的角色。一方面，政府应实现制度规则的系统性重塑，在顶层设计下，推动数据系统开放共享、各部门多跨协同、重大应用全面贯通，以主动变革助推组织治理模式创新以及履职能力全方位提升；另一方面，政府应撬动非公共行政领域的数字化，以数字系统和应用为引领，为数字时代经济生产、社会治理、法治建设、文化发展等全场域搭建采集、储存、传输、分析数据的基础架构，完善适配数字技术应用的法律法规体系，将民众、企业与社会组织纳入到统一的数字系统中，实现线上生产、生活、治理与线下实践的深度融合，进而迸发出更高的社会转型效能，不但为政府数字化转型与制度创新提供更稳定的基础，而且带动国家治理能力的整体性跃升。

文章来源：《经济社会体制比较》2023年第1期

编辑：赵潞烨

校对：牛坤在

审核：光涵

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