重大突发公共卫生事件应急合作网络演化及绩效研究——以武汉市应对新冠肺炎疫情为例

作者简介

王红梅，中央财经大学政府管理学院教授，博士生导师，博士；

石银凤（通讯作者），中央财经大学政府管理学院博士研究生；

郭小倩，中央财经大学政府管理学院硕士研究生。

摘要

突发公共卫生事件的复杂性、动态性和不确定性给应急管理合作提出了更高的要求，因此构建和优化跨部门合作网络对于有效应对公共卫生事件具有重要意义。本文基于2020年新冠肺炎疫情期间武汉市疫情防控应急组织间关系数据，利用社会网络分析方法，融合非常态和常态两种社会形态，全面剖析重大突发公共卫生事件应急合作网络的演化情况及绩效差异。研究结果表明，具有相似组织属性的组织之间更易建立合作关系，形成复杂的合作网络；但非常态应急合作网络与常态化应急合作网络之间存在显著差异，且非常态应急合作网络的整体绩效更高。基于此，科学高效的应急管理需要兼顾非常态应急和常态化防控，依据应急情境的变化，协调不同阶段的重点任务及涉及的组织，并把组织间紧密的依赖关系作为维持组织信任、推动资源共享和信息交流的功能鲁棒，进一步探索提升应急合作网络有效性的可行路径。

文章结构

一、引言

二、文献综述

（一）应急管理合作

（二）应急合作网络

（三）应急合作网络绩效

三、研究框架和研究假设

（一）研究框架构建

（二）研究假设

（三）研究设计

1、研究对象

2、研究方法

3、数据收集与处理

四、数据测量与结果分析

（一）应急合作网络的演化

1、应急合作网络的描述性分析

2、应急合作网络的聚类分析

3、应急合作网络的核心—边缘分析

（二）应急合作网络绩效的测量

1、应急合作网络整体测度

2、应急合作网络绩效比较

五、研究结论

一、引言

伴随着经济社会的快速发展，中国公共安全形势日益严峻，非典型肺炎疫情、甲型H1N1流感疫情、新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件接踵而至，不仅严重威胁人民群众的生命安全和身体健康，影响经济发展、社会稳定和政治安定，也对政府应急管理提出了严峻挑战。重大突发公共卫生事件往往“牵一发而动全身”，各类风险交织并进行“跨地域、跨领域、跨时域”的跨域演化，使得跨部门合作成为应急管理的必然选择。2020年初突发的新冠肺炎疫情为检视应急管理合作成效提供了机会窗口。在中央疫情工作领导小组和国务院联防联控机制的统筹下，各地区各部门履职尽责，社会各方面全力支持，有效推动疫情防控阻击战取得重大战略成果，这充分体现了中国在重大突发公共卫生事件应急管理方面的强大能力，但同时也暴露出一些值得探究的问题。例如，在疫情防控初期，各类无序、失调和混乱现象时有发生，特别是企业力量和社会力量在组织参与方面分散无序。随着国内疫情得到有效控制，疫情防控呈现一种常态化发展趋势，但受应急组织间界限不清晰、权责不对等、关系不顺畅的限制，部分组织（如地方财政部门、各类慈善组织）在疫情防控中常面临是否参与，以及如何（有效）参与等集体行动困境。

在应急管理跨部门协调合作中，组织间合作网络应运而生，而网络分析作为揭示组织间互动关系过程及结果，有效应对风险复杂化新趋势的重要途径，已成为解决应急管理跨部门合作问题的关键。但是，人类与病毒的抗争过程漫长复杂，防控成效并非取决于朝夕之间。纵观重大突发公共卫生事件发生发展的历程，其应急管理应是全过程动态管理，非常态应急与常态化防控不可偏废，两者的衔接有序将在很大程度上影响应急资源和信息等要素的整合，并决定应急合作的结果。那么，在重大突发公共卫生事件应急管理由非常态转向常态的过程中，应急合作网络会呈现何种结构性演化特征？这些特征会对网络成员的合作行为产生何种影响？应急合作网络的有效性又会如何？为回应上述问题，本文基于复杂网络的视角，以2020年新冠肺炎疫情期间武汉市疫情防控相关文本资料为基础，全面剖析应急合作网络由非常态到常态化阶段的结构演化特征，并以应急预案为支撑材料建立目标网络，系统评估应急合作网络的整体绩效，以期从危机事件应对中总结经验教训，指出应急合作方面的短板与不足，并将其拓展到其他同类型事件当中，为政府构建跨部门应急合作长效机制提供理论和现实依据。

二、文献综述

（一）应急管理合作

突发公共卫生事件的危害和影响伴随现代化、城市化的推进而显著增大，给应急管理工作带来了巨大的挑战，跨部门合作作为解决复杂公共问题的重要途径日益成为国内外学者关注的焦点。应急管理合作的根源在于突发事件自身的特殊性和科层制运作的低效或失效，僵化、迟缓的科层组织与突发事件的高度不确定性之间存在内生矛盾，仅靠政府部门或特定部门均无法实现预期的管理目标，还应结合情境因素对多元分化的组织进行动态重构。基于Bryson等的跨部门合作模型，Comfort和Kapucu通过分析不同组织在信息沟通和资源共建共享方面建立的合作关系，证实了跨越组织边界的多部门合作对于应对重大突发事件的重要作用。Simo和Bies的研究表明，跨部门合作在突发事件应对中能够创造更大的公共价值，弥补单一部门应对不足的缺陷，同时他们也强调非政府组织在政府应急管理中的突出地位。除非常态下的应急管理外，Nohrstedt还指出，无论是横向合作还是纵向合作，对常规性应急管理都是必要的，合作行为能够影响合作效率和结果。为使应急管控维持在合理限度内，颜烨针对政府、市场、社会三大主体的各自功能和作用，构建“应急环节-常态系统”多元协同框架。尽管当前基于应急合作的重要性、合作方式、合作效率等方面的探讨不少，但对于跨界应急管理合作问题却涉及较少。

（二）应急合作网络

随着应急管理主体多元化程度的提升和互动效率的提高，合作结构由简单的组织关系转向复杂的动态网络关系，这使得网络分析开始成为一种重要的分析视角和方法。目前，应急合作网络研究主要包括两个层面:（1）宏观层面——聚焦应急合作网络随时间变化的趋势。Kapucu等以2004年佛罗里达州四级飓风为分析案例，收集四次飓风相关的新闻和事故报告材料，研究结果表明这四个应急合作网络结构的相似性程度极高；Chen等通过比较汶川、玉树、芦山和鲁甸四次重大地震灾害，尝试构建与之对应的复杂适应性网络，证实了应急合作网络是时变系统这一重要命题；Jung等利用韩国在2012年台风前后的数据，揭示出灾难发生后组织间应急合作网络的动态结构，同时验证了合作网络趋于演变为共享风险而非独立风险的假设。（2）微观层面——聚焦应急合作网络内部的结构关系。康伟等通过对政府和非政府组织在公共危机应对中的合作网络进行量化分析得出，节点属性影响组织在网络中的位置、作用及其行为选择；Kapucu和Hu分别考察了应急管理中的情感网络、备灾网络和救灾网络，并运用QAP分析方法探讨了三个网络中不同组织之间的多重关系，结果表明应急合作网络之间存在结构性关联；基于结构逻辑的已有研究成果，孔静静和韩传峰从应急组织属性挖掘组织合作的微观机制，通过选取命令传递、信息沟通和资源流动三个维度，深入剖析了应急组织体系的网络结构及网络之间的交互作用。

（三）应急合作网络绩效

传统的绩效测量方法侧重于单个组织的任务完成情况，而应急管理的结果是多元主体协同共治的产物，网络绩效可能更适用于评估协作型应急管理成效。应急合作网络的整体绩效是多类型、多层次组织间关系综合作用的结果。Mandell和Keast依据网络结构的稳定性和主体间沟通的有效性，对合作、协作和协同三种网络形态进行区分，提出了两阶段网络绩效评估方法。Kapucu和Garayev以佛罗里达州两个不同的大都市县为例，采用回归分析和网络分析方法，系统评估了纵向和横向合作网络的有效性。Hu等通过把正式备灾计划的合作网络作为目标绩效，将其与实际的响应网络进行比较后发现，应急响应网络的参与组织数量更多，不同组织在网络中的位置和影响力与计划网络之间存在较大差异。Kapucu和Demiroz将计划网络与实际网络的一致性程度作为评估网络绩效的关键，利用网络中心性度量指标进一步探究网络绩效的动态变化，结果表明9·11事件和卡特里娜飓风事件的实际网络绩效与计划网络绩效之间均存在一定差距。此外，关于应急合作结果的测量已从单一结果指标转向多维网络结果指标，对合作网络的质量、网络的持续性以及网络韧性等方面的研究正在不断拓展和深化。

综上，目前国内外学者在突发事件应急合作机制、合作网络以及网络绩效等方面已取得了较大的研究进展，但应急合作网络的动态演化分析仍较为有限，且研究多局限于描述性分析，而较少从整体层面分析应急合作网络的有效性；在突发事件类型上，以自然灾害和事故灾难为主，对于重大突发公共卫生事件的探讨相对匮乏。本文可能的边际贡献主要包括:一是聚焦于重大突发公共卫生事件应急合作的探讨，尝试构建涵盖政府组织、非政府组织、企业组织及社会公众等多元利益相关主体的应急合作网络；二是兼顾网络结构的静态特征与动态演变，从非常态和常态动态融合的视角深度剖析应急合作网络结构的演化情况，揭示出突发公共卫生事件应急合作的演变规律及合作过程中可能存在的问题；三是通过将网络分析结果与网络有效性有机结合起来，系统全面地评估应急合作网络的整体绩效，为突发公共卫生事件应急合作模式创新和路径优化提供一定的参考。

三、研究框架和研究假设

（一）研究框架构建

根据文献综述可知，应急管理合作网络是跨越组织边界的多个部门，为应对单一部门难以处置的危机事件或常态紧急事件，通过参与、协调和互动过程形成的更具灵活性和适应性的复杂组织网络。合作型网络的有效性取决于网络参与者之间的信任关系和紧密联系，这使得聚焦于单个组织绩效的传统评估方法不能准确衡量应急管理结果，而以组织参与者的共同努力和依存关系为核心的网络绩效分析方法行之有效。然而，重大突发公共卫生事件是在由常态到非常态再到常态的动态演变中螺旋发展，其应急管理需要兼顾非常态和常态化两种体制，重视非常态应急和常态化防控两个阶段的衔接融合，才能实现合作效能的最大化。因此，本研究从非常态和常态两种社会基本形态出发，融合借鉴网络组织理论和复杂适应系统理论，建立“合作-网络-行为-绩效”的四阶段重大突发公共卫生事件应急合作研究框架。

重大突发公共卫生事件应急合作是一个贯穿事前、事中和事后全过程的动态闭环链。如图1所示（图中双线箭头表示四个阶段的整体作用方向；单线箭头表示不同阶段内部要素间的互动情况；虚线箭头表示网络结构性和中心性的作用机理），在危机事件或常态性紧急事件发生时，跨部门应急管理协调联动过程将产生一种维持组织间信任和相互依赖关系的内在驱动力，满足高效应急组织的现实需求，加速组织间权力、信息和资源等要素在合作网络内部的“流通”；随着网络规模和密度等结构性特征逐渐凸显，网络整体的结构效应进一步催生出强大的外部策动力，影响和决定网络成员的合作行为，形成特有的网络运作模式，并通过网络节点的中心度值，表征多种行为选择导向下的应急合作网络绩效；最后，基于应急合作网络绩效评估的反馈结果，进一步调整和优化应急管理跨部门合作机制，切实提升应对重大突发公共卫生事件的能力和水平。

（二）研究假设

在重大突发公共卫生事件应急合作理论分析框架的基础上，本研究围绕应急管理跨部门合作过程，从合作关系、网络结构和网络绩效三个层面提出相关研究假设。

现代应急管理的本质是整合性和协调性，即有效整合并协调多元主体优势资源。政府、企业组织和社会组织作为突发公共卫生事件应对的关键力量，各级政府及其职能部门之间有着紧密且稳定的联系，但与企业、红十字会、慈善组织等外部组织之间的联系却较为稀疏。结合同质性理论，组织属性的相似性会促使行动者选择与其具有一致政策偏好和战略行为的合作伙伴，以降低合作风险，提升合作效果。对此，Song等利用2015年首尔应急管理调查数据验证了同质化对组织间合作的影响，结果表明政治同质性越高，组织间合作的可能性越大。Comfort的研究也得出，具有相似组织属性的组织可通过合作共享形成组织凝聚力，从而增进组织信任，持续深化组织间的合作关系。因此，本文提出如下假设：

假设1：组织的性质、级别和职责等属性越相似，在公共卫生应急管理中越容易建立合作关系。

根据“风险-突发事件-危机”的演化连续体理论，重大突发公共卫生事件的演化过程伴随常态化的风险和非常态化的危机，临时性的非常态管理往往难以应对高度不确定性的极端事件，需要在多主体合作的基础上确保非常态与常态两种形态之间的转化和衔接。基于Feiock的制度性集体行动框架，在突发公共卫生事件发生后，不充分的应急响应作为一种“外部驱动力”试图调整或改变已有的合作结构，与组织之外的其他组织寻求更广泛的合作，在实现组织利益最大化的过程中提升应急管理成效。结合资源依赖理论和一般交换理论，当突发公共卫生事件的应对超出单个组织能力时，组织将努力与其他组织在信息、设备、人员及物资等方面建立合作关系，而处于核心地位的组织（如国务院、国家卫健委）可凭借自身资源优势，吸引更多相关组织参与到应急管理中，协同应对系统性的复杂公共问题。

多主体、全体系的“大应急管理”能够迅速将各种资源充分有效地调动起来，及时处置影响公共安全的各类突发事件，进而推动应急管理步入常态化新阶段。但突发公共卫生事件的复杂性和不确定性更高，其常态化防控不等同于完全正常状态下的管理，而是内外风险持续存在状态下，局部应急处置与常态化精准防控相结合的应急管理。已有对常规性应急管理的研究表明，科层制是常态化应急管理的主要组织结构，各类风险问题在常规组织框架下采用分门别类、各负其责的方式得到有序解决。结合公共物品理论和集体行动理论，权力和信息等资源一般需经由上级组织后才能传递至下级组织，同一组织会同时受到多个上级组织的指挥和控制，并通过协调互动过程形成一种交叉式合作关系。因此，本文提出如下假设：

假设2：在突发公共卫生事件发生后，非常态应急合作网络的组织间关系具有分散性特点，任务相近的应急组织间互动更频繁，并存在核心-边缘结构。

假设3：在突发公共卫生事件的威胁和危害得到基本控制后，常态化应急合作网络的组织集聚程度更高，信息传递路径缩短，并存在结构洞。

应急合作网络是跨越组织边界的多部门协作网络，常被认为是对个体、组织以及社会均有重要价值的新型跨界组织模式。但也有研究指出，跨部门合作不一定带来绩效的改善，好的绩效需要组织网络具备有效沟通和紧密协作的能力，并通过组织间信任形成相对稳固的共生共存关系。随着现代风险社会的到来，突发性事件的应对和处置难度逐步增大，如何吸纳所有利益相关方的参与成为提高网络有效性的重要推手。一个高效的合作网络的结构性特征通常体现在三个方面:组织信任与承诺、联结强度以及适应性变革。从绩效层面来看，结构性差异是造成绩效差距的内生性力量，网络规模的大小和网络连接的紧密程度，可通过影响合作行为和合作方式而对网络绩效产生重要影响。因此，本文提出如下假设：

假设4：突发公共卫生事件应急合作网络的规模和密度等结构性特征越明显，其网络有效性就越高。

(三）研究设计

1、研究对象

当前，新冠肺炎疫情仍在各国各地区持续蔓延，病毒还在人群中借由接触网络传播扩散。武汉市通过采取最全面严格的管控措施，落实分层分区差异化防控策略，率先推动防控工作由应急性超常规防控向常态化防控转变，并取得决定性成果，这不仅为全国实施平战结合条件下的防控策略积累宝贵经验，也为完善全球公共卫生治理体系、提升全球卫生治理能力提供中国方案。为此，本文以2020年武汉市应对新冠肺炎疫情为例展开研究。2020年初，新冠肺炎疫情在国内发生后，国家卫健委当即成立疫情应对处置领导小组，并派出国家工作组和专家组赶赴武汉，湖北省、武汉市及各区县相继成立疫情防控指挥部，各类企业和社会组织积极参与到疫情防控中。跨地域、跨领域、跨时域的跨域性重大突发公共卫生事件的应对，需要依赖于政府、企业和社会组织等多元主体的通力合作。本文的研究对象即政府、非政府组织、企业组织和社会公众为实现疫情防控目标而协调互动形成的应急合作网络，网络成员具体包括国家、湖北省和武汉市相关政府部门，慈善组织、基金会、红十字会等非政府组织，中国移动、中国邮政、华为、阿里巴巴等各类企业组织，以及投身疫情防控的广大人民群众。

2、研究方法

重大突发公共卫生事件应急管理是政府、非政府组织、企业组织和社会公众等多主体协调合作的过程，主体间交互合作形成复杂的网络结构关系，任一主体的行为均会对网络中其他主体的合作行为产生重要影响，并最终作用于合作网络的整体绩效。由于这类关系数据的各个观测值之间相互影响，不满足“变量相互独立”的统计学假设，传统OLS或GLM等多元统计分析方法不能准确测量关系数据。社会网络分析是以社会网络资料为研究基础，可以处理那些通过一定的变量或数值反映出来的关系数据及其结构，为解决日益复杂的公共危机管理问题提供一种新的理论视角和分析方法。本研究借助Gephi和Ucinet两种网络分析工具，深入探讨应急合作网络的结构演化及绩效差异。此外，传统的绩效评估侧重于单个组织，以个体绩效来反映应急管理整体绩效的评估方法必将是失效的。鉴于此，本文参照由Kapucu和Demiroz提出的网络绩效测量方法，把网络中心度（点度中心度、中间中心度、接近中心度、特征向量中心度）作为关键绩效评估指标，基于应急预案内容建立应急合作的目标网络，并将其作为网络绩效评估的重要标准，系统比较目标状态与实际状态下的网络绩效差异，从而科学评估应急合作网络的有效性。

3、数据收集与处理

应急处置网络和应急预案网络相关数据的获取均采用多源信息采集方法。基于对非常态和常态划分标准的探讨，本研究根据武汉市疫情防控指挥部关于暂时关闭机场、火车站离汉通道的通告，把2020年1月23日作为应急处置的起始点；根据武汉市正式解除离汉通道管控措施的通告，把2020年4月8日作为“非常态应急”和“常态化防控”的分界点。因此，非常态阶段的数据搜索限定在2020年1月23日至4月7日，常态化阶段的数据搜索限定在2020年4月8日至12月31日，检索的关键词为“武汉疫情防控”。应急组织间关系数据主要源于:各级政府及其相关部门的官方网站、官方微博，中国红十字会、湖北省红十字会、湖北省慈善总会、湖北省青少年发展基金会、武汉市慈善总会、武汉市红十字会等非政府官方网站，以及新华网、人民网、中国新闻网等网站相关新闻报道。在此基础上，对初始数据进行逐条逐句阅读，剔除无实质性内容和高度重复的数据资料，最终共保留174条有效信息数据。此外，应急预案相关数据主要通过整理国家和地方层面突发公共卫生事件应急预案相关文本材料来获取，具体包括《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》《突发公共卫生事件应急条例》《湖北省突发公共事件总体应急预案》《湖北省突发公共卫生事件应急预案》《武汉市突发事件总体应急预案》《武汉市突发公共卫生事件应急预案》《江汉区突发公共卫生事件应急预案》等。

在数据编码与处理方面，使用内容分析法全面解析各类信息数据，将政府、非政府组织、企业组织及社会公众作为合作网络中的行动者，把权力、信息和资源等要素的流动视为网络中行动者的联系。例如，依据中国政府网站1月31日“按照应急管理部调令，国家粮食和物资储备局组织中央救灾物资武汉储备库向湖北省紧急调运3000顶帐篷、2万床棉被、2万件棉大衣等中央救灾物资”的新闻报道，建立应急管理部与国家粮食和物资储备局的合作关系。在完成数据编码后，结合跨部门互动情况建立邻接矩阵，若两组织间存在直接的合作关系，则矩阵中两组织相交位置的数值记为“1”；反之，则矩阵中两组织相交位置的数值记为“0”。基于上述文本编码分析过程，非常态应急阶段共梳理出90个节点组织，其中有185对节点存在直接联系；常态化防控阶段共梳理出69个节点组织，其中有86对节点存在直接联系；应急预案层面共梳理出59个节点组织，其中有95对节点存在直接联系。

四、数据测量与结果分析

（一）应急合作网络的演化

1、应急合作网络的描述性分析

将筛选整理后的节点数据集分别导入Gephi 0. 92软件，构建非常态和常态两个阶段的网络可视化图形。由图2和图3可知，自新冠肺炎疫情暴发以来，在党中央的坚强领导下，各级政府部门、非政府组织、公共企事业单位、民营企业以及社会公众充分发挥自身优势，主动参与到疫情防控工作中，为中国突发公共卫生事件应急管理提供强有力的外部支撑。但整体来看，在武汉市由非常态应急演变至常态化防控的过程中，网络节点数由90减少至69，网络节点连接数由185减少至86，网络节点数和节点连接数均有大幅下降，网络成员在不同阶段呈现出差异化的参与特征。具体而言，国家疫情防控指挥部、国务院联防联控机制、国务院新闻办、国务院扶贫办、中央军委、国资委、工信部、公安部、湖北省委、湖北省疾控中心、湖北省消防救援总队、湖北省纪委监委等部门逐渐从非常态应急阶段中退出，社区卫生服务中心、行业协会、湖北省文化和旅游厅、湖北省邮政管理局、湖北省教育厅、湖北省民航局、湖北省铁路局、武汉市文化和旅游局、武汉市教育局等重点领域重点场所有关部门，开始在常态化防控过程中发挥其积极作用。

从组织类别来看，政府、非政府组织和企业组织在应急管理主体中的占比均较高，是应急合作网络中的重要节点组织。与非常态应急合作网络相比，常态化应急合作网络中政府组织的占比由67%提升至76%，非政府组织的占比由18%下降至9%，而企业和社会公众的参与情况总体较为稳定（如表1所示）。该数据结果表明，应急管理作为政府职能的重要内容，在重大突发公共卫生事件得到基本控制后，各项管理工作趋于常态化和精准化，地方各级政府部门逐渐成为常态化防控的核心参与者，而部分慈善组织、基金会、民营企业等社会力量的作用不断减弱，同时也反映出常态化防控过程尚存在认知不够充分、责任不够到位、合力不足等短板和问题。

2、应急合作网络的聚类分析

由网络描述性分析结果可知，政府、非政府组织和企业组织是应急管理的重要参与主体，那么不同主体之间是如何建立合作关系、其合作关系是否紧密，需要通过聚类分析来测量网络节点的集中程度。首先，本研究使用网络密度和网络最短路径距离等指标分析网络粘性（如表2所示），衡量整体网络的凝聚力。网络粘性分析结果表明，非常态和常态化应急合作网络的密度值均较小，网络成员之间的互动程度总体偏低。相较之下，非常态应急合作网络的最短路径距离大于常态化应急合作网络，其任一行动者平均需要通过3 ~ 4个成员才能与其他成员取得联系，这表明非常态应急合作网络成员之间的有效沟通受到一定的限制。

在网络粘性分析基础上，本研究采用社区探测法进行模块化分析，将解析度设置为1. 0（标准解析度），在不考虑节点边权的情况下，分析比较非常态和常态化应急合作网络的模块化程度。模块化分析发现，非常态应急合作网络共有11个模块，模块度为0. 429，聚类系数为0. 199，与之对应的模块化指数为0. 314；常态化应急合作网络共有8个模块，模块度为0. 634，聚类系数为0. 169，与之对应的模块化指数为0. 402。因此，常态化应急合作主体间的集聚性更强，“抱团现象”更明显，模块结构也更清晰（这一模块化分布结果在图3的网络关系图中已得到初步印证）。进一步借助Concor迭代法分析常态化阶段不同模块的组成情况（如图4所示），结果表明职责任务和组织类别是划分块模型的主要依据。例如，在重点领域发挥保障作用的财政部、教育部、交通运输部、国家邮政局等部门处于同一模块，中国红十字会、湖北省慈善总会、武汉市红十字会等慈善组织处于同一模块。综合模块化分析结果可得，那些具有相似组织属性、功能和特点的组织更易进行互动，建立稳固的合作关系，这验证了研究假设1；同时，常态化应急合作网络的高集聚特征也部分验证了研究假设3。

3、应急合作网络的核心-边缘分析

核心-边缘分析是表征网络整体结构形态的另一重要指标。本研究使用核心-边缘全关联模型，来验证应急合作网络是否存在核心-边缘结构的划分，以及应急管理信息和资源是否集中于部分组织。表3给出了合作网络的初始拟合值、最终拟合值、初始相关系数、置换后的相关系数。最终拟合值越大，表明实际数据与理想模型越相似，网络核心-边缘结构模型越显著。由表3可以看出，非常态应急合作网络的初始拟合值与经重排后的最终拟合值均为0. 293，这一数值高于常态化应急合作网络的拟合值；非常态应急合作网络的初始相关系数与经1000次迭代后的相关系数分别为0. 275和0. 356，这一数值也高于常态化应急合作网络相关指标。因此，非常态应急合作网络与常态化应急合作网络均存在核心-边缘结构，相较之下，非常态应急合作网络的核心-边缘结构模型更显著。具体来看，在非常态阶段，共有28个节点组织处于网络核心区域，62个节点处于网络边缘部分，网络中处于边缘区域的节点数量远高于核心区域；在常态化阶段，共有27个节点组织处于网络核心区域，42个节点处于网络边缘部分，网络中处于核心区域的节点数量和处于边缘区域的节点数量比较接近。此外，这些处于核心区域的节点组织的中间中心度也较高，这表明核心区域的节点组织既是一个密不可分的小团体，同时也处于其他节点的最短路径上，能够控制部分节点的信息流。上述分析结果反映出，在非常态应急合作网络中，节点之间的联系更多、互动更频繁，形成较为显著的核心-边缘结构。因此，研究假设2通过检验。

（二）应急合作网络绩效的测量

1、应急合作网络整体测度

应急合作网络的转化与演化影响应急管理效率，而网络绩效则是决定应急管理成效的关键。对于任何网络组织而言，组织成员对网络的贡献度均是网络绩效评估的重要内容。中心性作为测量组织成员在网络中所处位置的核心程度、所拥有的权力大小和对资源控制程度的重要指标，可精准识别网络中的核心参与者，系统评估合作网络的有效性。为此，本文选取点度中心度、中间中心度、接近中心度和特征向量中心度四个中心性指标，从多个角度全面评估重大突发公共卫生事件应急合作网络的绩效。

从网络参与层面分析，首先，应急预案中的核心参与部门不仅是应急响应网络的重要组成部分，同时也是应急响应网络的中心节点，如国务院、国家卫健委、湖北省人民政府、武汉市人民政府、各级卫生行政部门等，这些部门在突发公共卫生事件应对中具有突出的行政职能。此外，在实际的应急响应网络中，诸如中国红十字会、湖北省应急管理厅等节点由网络边缘转至核心位置，其网络中心度也远高于应急预案网络相关指标。具体来看，中国红十字会作为应急处置的核心参与者，其外点度中心度和中间中心度在应急预案中均为0，而在非常态应急合作网络中综合指标排名第一；湖北省应急管理厅的点度中心度在应急预案网络的所有节点中排名末位，而在常态化应急合作网络中排名第一，是常态化防控阶段的主导部门。另外，国企、民企及其他相关企业在应急预案中尚未明确提及，但在非常态和常态化应急合作网络中却处于相对核心的位置，与网络中其他节点的交互能力较强。该数据分析结果表明，不论是非常态还是常态化应急管理，其网络成员的整体参与度均较高，在不同管理阶段承担了相应的管理职责，同时也揭示出中国应急预案体系还存在执行主体不够明确、职责界定不够清晰、灵活性和适应性不足等问题，应急预案与应急实践的契合度有待提高。

从网络中心度指标均值（如图5所示）来看，应急合作实际网络的各项中心度指标均值均低于目标网络，这表明现阶段中国应急管理实践尚有较大的改进和提升空间。综合比较来看，在非常态应急合作网络中，点度中心度、中间中心度、接近中心度和特征向量中心度的数值与目标网络中心度均值的差距在不断缩小，使合作过程呈现出紧密联结、相互依存的网络特征，并产生高于常态化应急合作网络的合作成效。科学有效的应急管理需要处理好非常态和常态两种机制的衔接与融合，然而上述数据分析结果却揭示出，应急管理实践中存在“重应急、轻预防”的非均衡应急管理形态，局部应急处置与常态化精准防控相结合的常态化应急管理体系还不够完善，应急合作的广度和深度亟需拓展。

2、应急合作网络绩效比较

基于对非常态和目标状态下应急合作网络节点中心性的比较分析发现（如表4和表5所示），对于点度中心性，目标状态下的外点度中心度和内点度中心度最大值分别为20. 690和15.517，而非常态下的外点度中心度和内点度中心度最大值分别为23. 596和10. 112，非常态应急合作网络节点具有更高的外点度中心度，从该节点出发指向其他节点的联结最多，应急信息和资源共享更有效。对于接近中心性，目标状态下的内接近中心度和外接近中心度最大值分别为2.805和5. 360，而非常态下的内接近中心度和外接近中心度最大值分别为1. 936和4. 277，这反映出非常态应急合作网络节点与其他所有节点的距离较远，信息传递过程受到的限制较多。对于中间中心度，目标状态下应急合作网络的中间中心度最大值为10. 739，而非常态应急合作网络的中间中心度最大值为14. 420，其组织节点（如中国红十字会总会）控制力更强。此外，网络节点的重要性还需通过特征向量中心度来衡量。目标状态和非常态下的特征向量中心度最大值分别为57. 162和62. 975，这表明非常态应急网络的邻近节点中心度较高，节点之间的交互作用较强。

基于对常态和目标状态下应急合作网络节点中心性的比较分析发现（如表4和表6所示），对于点度中心性，目标状态下的外点度中心度和内点度中心度最大值分别为20. 690和15. 517，而常态下的外点度中心度和内点度中心度最大值分别为14. 706和5. 882，均低于目标状态下的点度中心度最大值，这表明常态化阶段应急合作网络节点与其他节点的联结和互动较少。对于接近中心性，目标状态下的内接近中心度和外接近中心度最大值分别为2. 805和5. 360，而常态下的内接近中心度和外接近中心度最大值分别为2. 008和2. 354，这表明尽管常态化应急合作网络的组织集聚程度更高，但行动者对信息和资源的掌控能力却不够强。对于中间中心度，目标状态下应急合作网络的中间中心度最大值为10. 739，而常态化应急合作网络的中间中心度最大值仅为1. 778，其组织节点的信息优势和控制优势不足，不具有结构洞特征，研究假设3未全部通过验证。对于特征向量中心度，目标状态和常态下的特征向量中心度最大值分别为57. 162和64. 337，这表明常态化应急网络节点的联结质量更高，节点的聚集和辐射作用也更强。

通过对表5和表6进行整体性分析后发现，非常态应急管理和常态化应急管理的关键性组织及其中心度值存在较大差异，将前述中心性指标直接进行比较可能存在一致性和可比性等方面的问题。为此，本研究另选取应急预案中的20个关键组织，并将这些组织的中心度值作为网络运行的评估标准，对应急合作网络绩效进行更系统全面的“内外评估”，具体结果如表7所示。

由应急合作网络绩效评估结果可以看出，应急预案的目标协作与实际协作之间存在一定差距。整体来看，在非常态阶段，20个组织中有6个组织未参与到实际的应急处置中；在常态化阶段，20个组织中有7个组织未参与到实际的应急处置中，其中武汉市突发公共卫生事件应急指挥部、全国突发公共卫生事件应急指挥部、湖北省发改委、湖北省应急办、应急管理专家组等组织在应急管理的两个阶段均未参与，但它们作为应急处置的关键部门，已通过其他方式和途径发挥其重要管理职能。从点度中心性指标来看，非常态阶段中有4个组织的外点度中心度高于目标值，5个组织的内点度中心度高于目标值，差值总和为53. 837；常态化阶段中有3个组织的外点度中心度高于目标值，2个组织的内点度中心度高于目标值，差值总和为16. 127，该数据结果表明非常态应急合作网络节点与其他节点的联结更多，互动更频繁。从接近中心性指标来看，非常态阶段中有1个组织的内接近中心度高于目标值，2个组织的外接近中心度高于目标值，差值总和为4. 491；常态化阶段中所有核心组织的内接近中心度和外接近中心度均未达到目标值，这表明非常态应急合作网络的相对接近中心度更高，节点更靠近网络中心，对整体网络的影响也更大。从中间中心性指标来看，非常态阶段中有5个组织的中间中心度高于目标值，差值总和为21. 729；常态化阶段中仅有2个组织的中间中心度略高于目标值，差值总和为0. 507，这说明在极端情境下，以统一领导、综合协调为主的“举国体制”可有效应对各类突发性危机事件。

综合比较来看，政府、非政府组织和企业组织等多个部门，积极参与到突发公共卫生事件应急处置和救援的全过程，形成了多元主体协同参与的互动式网络组织，这与应急预案内容基本一致，但与应急预案网络有效性之间还存在较大差距。在突发公共卫生事件的威胁和危害得到基本控制后，网络成员的参与广度和深度逐渐弱化，其结果是非常态应急合作网络绩效整体高于常态化应急合作网络绩效。此外，网络演化分析结果已证实了非常态应急合作网络具有较明显的结构性特征。因此，研究假设4通过检验。

五、研究结论

本文通过搜集2020年新冠肺炎疫情期间武汉市疫情防控相关网络文本资料，运用社会网络分析方法，定量分析重大突发公共卫生事件应急合作网络的演化情况及绩效差异，并结合网络分析结果进一步检验了本研究提出的4个基本假设，得出以下几方面结论。

第一，在公共卫生应急管理中，具有相似组织属性的组织之间更易建立合作关系，并形成复杂的合作网络，但网络组织间的互动和协作关系不够紧密。在武汉市应对新冠肺炎疫情过程中，各级政府、非政府组织和企业组织跨越组织边界，通过互动参与过程有效整合多元主体的比较优势，形成了互为影响、互为依存的组织网络。就应急合作网络整体而言，由于受组织性质、级别和任务等因素的驱动，诸如各级疾病预防控制中心、卫生行政部门等具有相似属性的组织，在实践中更容易建立较为稳固的合作关系。然而，当前中国应急组织间网络的凝聚力和网络参与者间行为的影响力仍有待提高，彼此之间的互动程度尚存在较大差异，使得组织间资源共享和信息沟通的渠道受到较多限制，从而制约突发公共卫生事件协同应对效率的提升。

第二，非常态应急合作网络的组织间关系具有分散性特点，多元主体之间的互动更频繁，并呈现出核心-边缘结构。在突发公共卫生事件发生后，武汉市疫情防控指挥部、中国红十字会、国家卫健委、国企和民企等各类组织部门全力参与到武汉市疫情防控工作中，呈现出多主体、多层次、多领域的合作态势。多元参与主体相互之间处于总体分散、局部协作的关系网络状态，国务院、国家卫健委、湖北省人民政府、武汉市人民政府等组织在网络核心区域统筹协调应急管理各项事务，而财政部门、民政部门和扶贫部门等组织常“游离于”网络边缘，且这些边缘节点之间的联系也较为稀疏，其与网络核心节点建立合作关系的倾向受阻，合作网络亟需向参与主体的有序合作转变。

第三，常态化应急合作网络的组织集聚程度更高，信息传递路径缩短，但网络内部不存在结构洞。不同于非常态应急合作网络结构，由于突发公共卫生事件的威胁和危害得到基本控制，应急响应级别下调，网络参与主体和参与方式均有不同程度的调整，部分慈善组织、基金会、民营企业等社会力量逐步退出合作网络，使常态化应急合作网络的组织间关系总体趋于集中化。高度集聚性的应急合作网络，一方面强化了网络参与者之间的互动关系，缩短了多元主体沟通协作的最短路径，使网络参与者能够在有限范围内形成较为紧密的合作关系，由等级因素产生的组织间“弱联系”得到增强；另一方面也阻碍了应急管理跨部门合作的联动与融合，进而影响应急合作网络整体绩效的改善。

第四，突发公共卫生事件应急合作网络的规模和密度等结构性特征越明显，合作网络的有效性就越高。应急合作网络有效性不足的结果反映出应急预案与应急实践的契合（包括静态契合和动态契合）误差，由此导致网络参与者及其行为选择的差异，其结果是应急管理全过程合作的不均衡和不协调。但相较而言，非常态应急合作网络的规模化程度更高，组织间互动关系更为紧密，具有明显的结构性特征；同时，在以应急预案网络为评估标准时，非常态应急合作网络的节点中心度均值、最大值，以及核心节点中心度值均趋近甚至高于目标网络的中心度值，因此非常态应急合作网络的有效性程度更高。

基于上述研究结论，结合新冠肺炎疫情协同应对实践，本文认为在重大突发公共卫生事件应急管理中需要重新审视组织网络的动态结构和有效性程度。首先，需要结合应急管理合作过程存在的现实问题，转变传统“重应急、轻预防”的应急管理理念，重视非常态与常态两个阶段的转化与衔接，建立起非常态和常态贯通的突发公共卫生事件应急管理体系。其次，非常态应急合作网络与常态化应急合作网络在规模、结构和功能等方面存在差异，在应急管理实践中需要基于不同的管理情境，有序协调各个阶段的重点任务及完成任务所需涉及的组织，并明确各相关组织的权责关系，以提高应急管理工作的精准性和规范性。最后，将应急组织间紧密的依赖关系作为维持组织信任、推动资源共享和信息交流的功能鲁棒，探索提升应急合作网络有效性的可行路径，从而实现应急管理效率和效益的最大化。

本文从非常态和常态动态融合的视角全面剖析应急合作网络结构，并将网络分析结果与网络有效性有机结合起来，拓展了已有应急合作研究的深度和广度，弥补了社会网络研究仍停留在静态结构分析的缺憾。因此，本研究在某种程度上能更精准地反映应急管理合作网络的演化规律及绩效水平，为应急组织结构优化和合作效能提升提供理论与方法支撑。作为一项探索性的研究，本文还存在一些不足之处，如研究数据主要通过互联网获取，对于文本资料中未涉及的合作关系考虑不够充分，也尚未对非常态应急或常态化防控的阶段性特征进行更深入细致的分析，上述问题有待在未来研究中进一步探讨和完善，以更好地指导疫情防控实践。

文章来源：《管理评论》网络首发

编辑：江元楷

校对：牛坤在

审核：光涵

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