PSJ编译 | 叙事政策框架（NPF）的新进展：关于政策维度、实质与过程的讨论

编者按

话语在政策过程中的重要性越来越被中国学者所重视，而叙事政策框架(Narrative Policy Framework, NPF)为我们提供了一个理论基础，将解释主义与实证主义有机结合，阐释公共政策的选择和政策背后的政治行为。与其他政策过程理论相比，叙事式政策框架发展时间较短，还处于成长和完善过程之中，仍需要进一步发展和讨论。因此，本期海外版块为大家带来2023年2月发表在Policy Studies Journal(PSJ)上的Policy dimension: A new concept to distinguish substance from process in the Narrative Policy Framework（政策维度：在叙事政策框架中区分实质与过程的新概念）一文。本文将政策实质和政策过程概念化为“政策维度”的类别，以作为叙事政策框架（NPF）中叙事内容的一个新方面，并将其应用于一项探索性案例中。案例研究结果显示，实质和过程叙事要素都影响了讨论的进行，尽管实质叙事要素讲述了关于政策具体设计的故事，但过程政策叙事将对政策生命周期中发挥作用的权力动态进行深入了解。此外，实证结果表明，实质和过程要素之间的分布受到讨论场所的影响，而作为叙事者的政党似乎并不具有相关性。这一政策维度挖掘了新的研究途径，并为实践者提供了理解和干预政策讨论的新工具。

作者信息

Johanna Künzler德国斯派尔国家行政学院比较公共行政和政策分析系研究助理，瑞士伯尔尼大学行政科学博士，研究方向为政策过程，特别是议程设置、决策制定和实施。Bettina Stauffer瑞士伯尔尼大学KPM公共管理中心博士研究生，研究议题为瑞士德语区和法语区儿童和成人保护机构的比较道德政策。01



为叙事政策框架引入一个新概念叙事政策框架（Narrative Policy Framework，NPF）作为政策研究的重要理论，生产了大量令人信服的实证分析，对叙事的系统测量和分析增强了研究人员对政策讨论的本质的理解。然而，叙事政策框架忽视了一个基本的、但又是根本性的区别，这使它无法完全公正地对待它所研究的经验现实：关注政策实质或政策过程的政策叙事要素之间的区别。在政策科学中，这种区别是公认的，并体现在两个精心设计的研究领域中：政策设计和评估研究以及政策过程的研究。前者通过政策的具体配置来处理政策的社会影响，即问题定义、政策工具、指定目标群体等；后者关注政策的生命周期，它所经历的不同阶段、围绕它演变的社会动态以及导致政策变化的因素。政策的实质和过程之间的区别不仅在研究中普遍存在，而且还体现在关于政策的社会讨论中，因此也体现在政策叙事中。尽管政策的实质和过程在政策叙事中似乎可以被清楚地区分出来，但迄今为止，没有任何叙事政策框架研究对这一潜在的重要区别进行控制，核心的政策动态被抛之脑后。其一，影响动态被忽略了。大量研究表明，既有过程影响实质的情况，反之亦然。其二，审议动态也被省略了。实质讨论中的政策叙事需要对政策的有效性提出要求，而过程讨论中的政策叙事可以依靠政治人物之间的与所涉及的实际政策毫无关系的人身攻击。本文将实质和过程概念化为“政策维度”，实质政策叙事要素指的是政策的实施模式，而过程叙事要素则侧重于政策生命周期中的权力冲突。为了证明这种区分的实证普遍性和有效性，本文对一个探索性案例进行了定量和定性的中间层次分析。通过对瑞士政策讨论中围绕已实施政策评估的政策叙事进行研究，本文发现，实质和过程都出现了，对其单独分析提供了当前关于政策讨论的独特见解。02

区分政策实质和政策过程

2.1 政策实质公共政策以解决社会问题为目标，必须设想一个影响模型来定义各种要素，并在其间建立联系，这些要素构成了政策的实质（或政策设计）。为将实质内容概念化，本文参考了公共政策的影响模型，该模型经常应用于政策设计和评估研究。首先，政策定义了需要解决的问题。与问题密切相关的是受影响的群体，一旦一项政策解决了问题，受影响的群体就会成为政策的受益者。第二，一项政策对问题的原因做出假设。与问题本身类似，原因通常与问题引发者相关。一项政策旨在改变问题引发者的行为，以实现问题的消失。因此，问题引发者变成了该政策的目标群体。第三，政策规定了如何改变目标群体的行为。为了引起行为的改变，可以采用一种或几种政策工具。尽管从经验上看，政策的影响模式往往只是隐性存在，但通常可以从法律、条例和其他政策文件中提取其核心组成部分。影响模型不是对经验现实的描述，而是源于政治谈判的过程，是关于上述现实的运作和已实施政策的效果的理论假设的集合体。2.2 政策过程政策过程理论将政策概念化为过程这一权力问题纳入其框架，即谁拥有或没有权力来影响一项政策是否被推进、修改、阻止、终止等问题。以优先方向影响决策的能力不仅是一种权力的行使，而且还包括影响一个主题、群体是否进入决策议程的能力。政策的这一动态组成部分被流行的政策周期启发法所捕获，即它说明了政策所经历的不同阶段，从议程设置到合法化、实施，以及最终终止。在这个过程中，会发生多个决定政策未来道路的决策。政策过程中的权力和影响力问题也可能在讨论中找到答案，从而被纳入叙事中。一个被排除在政策决定之外的群体可能会丑化这一事实，并指责那些有机会的人；或者一个参与决策过程的人可能试图通过编造一个故事，把所有支持他们的人描绘成恩人、救星，来为他们的首选方案争取支持。03

在叙事政策框架中区分实质与过程

3.1 叙事政策框架叙事政策框架建立在这样一个基本假设之上，即叙事是个人认知组织、评估和交流信息的主要工具。叙事是关于特定事件的故事，叙事者通过强调某些要素并将其它要素纳入背景中，从而揭示叙事者的看法或兴趣。鉴于叙事对人类认知的整体意义，这一概念也被转化为政治科学，特别是对政策过程的分析。叙事政策框架对不同政策领域的叙事进行了实证研究。为此，该框架将叙事形式设想为一种包括背景、叙事人物，如英雄、反派、受害者、情节和道德的固定结构。此外，叙事中还充满了内容。到目前为止，叙事政策框架的学者们已经明确指出信念和策略构成了叙事的内容。根据叙事政策框架的说法，叙事被行动者战略性地使用，以达到他们的目标。3.2 现有的叙事政策框架研究以及实质与过程的区别对叙事政策框架的现有理论和实证研究的实质筛选表明，叙事政策框架并未系统地区分政策的实质和过程。这一观察结果可以通过叙事政策框架的理论和实证研究的例子来说明。在理论层面，就结构类别而言，经常应用的叙事人物“英雄”、“反派”和“受害者”的定义相当公开，即可能有被伤害的受害者、造成伤害的反派以及提供或承诺提供伤害救济并假定解决问题的英雄。同样地，政策叙事的学者们在定义叙事道德时，也为实质和过程要素留有余地：在政策叙事中，政策解决方案是道德或规范性行动的化身。故事的道义赋予人物的行动和动机以目的，即等同于政策解决方案。在叙事政策框架的实证应用中，现有研究既有明确的实质内容，也有与过程相关的要素。这些要素经常出现在一项研究中，并被“平等地”对待——即没有实质和过程之间的概念区分。3.3 政策维度：一个区分政策叙事中的实质和过程的新概念政策叙事学者将叙事内容描述为由信念和策略组成，本文将实质和过程概念化为政策叙事框架中叙事内容的一个新方面，即“政策维度”，指定政策位于叙事的核心，被称为实质、过程，或两者兼有。尽管本文承认政策维度的使用可能出于战略考量，但本文认为它不应该被概念化为一种叙事策略。这是因为叙事要素属于实质或过程类别，独立于战略考量。此外，政策维度与政策信念不同，虽然信念可以归属于实质或程序，但政策维度超越了信念，它还包括性格、道德等。本文将重点放在英雄、反派、受害者和道德等叙事角色上，如表 1所示。表 1 叙事政策框架中的策略维度 对于叙事道德，对实质或过程的坚持应该从所呈现的道德特征中明确——道德是一种特定的混合政策工具，还是政策生命周期中的问题解决方案？角色的分类需要关于某人塑造为英雄、反派或受害者的动机的额外信息。相同的角色可以是实质或过程类别的一部分，这取决于叙事者对为什么一个人或群体首先是一个叙事角色的推理。将政策维度概念化为叙事政策框架的固有部分，允许调查可能出现在单一政策叙事中的实质和过程要素的潜在混合。这种要素的“同时性”确实可以存在于叙事中，但迄今为止还没有得到叙事政策框架的单独关注。本文提出了三个命题：命题1：沿着政策维度对叙事要素进行分类，即区分实质和过程，会产生本质上的不同发现。1a: 实质叙事要素侧重于政策的设计和它为解决社会问题所建立的因果联系。1b: 过程叙事要素帮助行动者争取他们的政治权力地位，维护行动者在设计政策和解决社会问题过程中的利益。命题2：根据场地的不同，实质或过程叙事要素占主导地位。过程叙事要素在议会讨论中比在报纸媒体中更为突出。命题3：根据叙事者的不同，实质或过程叙事要素占主导地位。政党比其他叙事者更突出地使用过程叙事要素。04

研究设计

4.1 案例：苏黎世的儿童和成人保护政策2013年时，为保护弱势群体（如面临监护权纠纷的儿童、受痴呆症影响的老人或受到父母虐待的儿童），苏黎世州政府颁布了国家《儿童和成人保护法》，旨在提供有针对性的措施，如通过社会工作者为家庭提供支持、指派具有不同程度法律权力的监护人或将个人安置在看护机构中。国家政策的组织实施形式由地方具体确定，因此需要在苏黎世州建立儿童和成人保护政策（Child and Adult Protection Policy，CAPP），即《儿童和成人保护法》的介绍性政策，规定建立起专业的、跨学科的儿童和成人保护机构（Child and Adult Protection Agencies，CAPA）。儿童和成人保护政策的基本影响模型可概括如下：受问题影响的群体包括儿童、痴呆症患者和其他弱势群体，导致问题的因素往往可以在他们所处的环境中找到，家庭成员、朋友或陌生人都会对受问题影响的人产生负面影响，如通过利用他们。而儿童和成人保护机构的存在就是要发现并解决这种问题情况，以利于受影响的问题。儿童和成人保护政策出台两年后，发生了一个焦点事件，即“CAPP丑闻”。2015年圣诞节，在苏黎世附近的一个村庄，一位年轻的母亲闷死了她3岁和5岁的孩子。由于对孩子父母的欺诈调查，儿童和成人保护机构将孩子暂时安置在一个家庭中，孩子们被允许和母亲共度圣诞假期，但在刑事调查结束之前，孩子们本应回到儿童之家。这位母亲在事后被诊断出患有精神病，犯下了谋杀两婴罪并试图自杀。在警方的审讯中，她声称她的动机是为了保护她的孩子不受儿童和成人保护机构的伤害。谋杀两婴事件启动了儿童和成人保护政策的第一个评估阶段。这一焦点事件引发了许多关于具体案例及儿童和成人保护机构任务的公开讨论，政客们开始讨论儿童和成人保护政策的设计是否有缺陷、是否应该进行修改。部分人声称，如果可以在假期期间联系上儿童和成人保护机构，杀婴事件就可以避免。由于焦点事件发生在苏黎世州立法和行政选举前3个月，围绕儿童和成人保护政策的所有讨论都是在政治关注度提高的背景下进行的。4.2 数据来源和方法为研究实质和过程的叙事要素，本文使用了来自议会和报纸媒体讨论的数据。调查期从2015年1月3日关于谋杀两婴事件的首份报告出现开始，持续到3月12日结束。议会数据源于州议会每周的会议记录，产生了三个相关的议程点。第一个议程点包含各方对谋杀两婴事件的一般反应，即关切声明、对可能产生的政治影响的初步解释等。第二和第三个议程点都涉及到要求行政部门研究在节假日期间提高CAPA可达性的可能性，尽管这项动议最初被宣布为议会讨论的紧迫议题（议程第二点），但最终被否决（议程第三点）。媒体数据则源于瑞士德语区发行量最大的三家日报。对命题1和2的评估基于报纸媒体和议会会场的数据，对命题3的评估仅限于报纸媒体，由此才有可能对党派和非党派叙事者进行直接比较。05

研究结果

5.1 对命题1的评估：实质与过程要素之间的差异共获得编码结果202条叙事，其中36条来自议会，166条来自报纸媒体。如表 2所示，按照“英雄”、“反派”、“受害者”和“道德”等叙事类别对这些叙事内容进行细分。表 2 沿政策维度分布的叙事要素实质和过程类别都具有大量的叙事要素。尽管由于数据集中于英雄的总体数量较少，这一发现应该被谨慎解释，但它指出了关于叙事要素在政策维度上可能存在的分歧。为了评估实质和过程之间的区别是否真的与叙事政策框架有关，有必要深入研究有关这两个类别的定性调查结果。对实质要素的分析揭示了政策叙事的两大趋势。一方面，许多叙事要素与CAPP的影响模式相一致，即受问题影响的儿童群体被视为受害者，他们的家庭环境被视为问题引发者或反派，但几乎并未提及英雄或道德，因此不清楚叙事者是否假设听众知道这一概念，或者是否将CAPP的修改看作他们所描述问题的解决方案。另一方面，定性研究显示，许多叙事者批评了CAPP的反派角色。这种叙事方式聚集了大部分的实质英雄，诸如非专业人士的所谓改革载体在这一类别中占主导地位。总而言之，在CAPP上使用实质要素的政策叙事有些侧重于政策的影响模式，其中儿童是受害者，家庭环境是反派；有些侧重于执行者，即公共机构CAPA是反派。谈到过程要素，叙事不像实质要素那样表现出明显的倾向性，通常一次只出现一个过程角色，主要由提出解决CAPP内部问题方案的政党组成，目前正获得支持。带有过程反派的叙事主要是让政治演员为了自己的目的使用谋杀两婴悲剧，这些叙事既涉及政治右派，被指责助长公民对CAPA的负面情绪，以在即将到来的选举中获得更多选票；也涉及政治左派，据说他们希望为CAPA的现有扩张计划提供工具。他们被描述为要忍受一场已经失控的公开讨论，并对他们提出了不公平的指控和个人威胁。然而，这种类型的叙事相对罕见。此外，这一程序的道德规范仍然不常见，主要包括呼吁各政党支持或拒绝议会提出的一项具体的改革建议。总的来说，命题1可以被证实。数据表明，在政策叙事中，实质和过程的叙事要素都大量存在。定性来看，沿着政策维度进行的叙事政策框架分析得出了关于当前政策讨论的本质上不同的结果。虽然实质叙事要素提供了与围绕CAPP具体设计的争论相关的信息，但过程叙事要素允许了关于在CAPP的生命周期中发挥作用的权力动态的见解。5.2 对命题2的评估：不同场所的实质和过程要素根据卡方检验、克拉默V和费希尔精确检验，计算在议会和报纸媒体场所的实质和过程叙事要素的普遍性。结果显示，在反派和道德这两个叙事结构类别以及所有编码要素的总和方面，可以看出议会中过程要素的出现率明显高于报纸媒体。在报纸和议会场所，关于实质和过程的受害者有显著的差异。至于英雄类别，无法检测到不同场所之间的系统差异。因此，命题2可以被证实，尽管这个结论比命题1更具有试探性。所进行的测试表明，过程性叙事要素超过了议会场所，而实质叙事要素在报纸媒体场所中占据主导地位，这一发现表明场地类型在政策讨论的要素分布中起作用。由于许多关于政策生命周期的核心决定都是在议会中做出的，因此程序在议会中的重要性不足为奇。

5.3 对命题3的评估:政党和其他叙事者叙事的实质和过程要素

卡方检验和克拉默V的计算结果显示了关于政党和其他叙事者的叙事中的实质和过程要素的普遍性。虽然政党确实比其他叙事者更多地使用过程反派，但所有叙事要素的总和显示，政党和其他叙事者都表现出了明显更多的实质叙事要素。英雄、受害者和道德的叙事结构类别数据规模太小，无法进行卡方检验，取而代之的费舍尔精确测试没有显示出任何显著差异。此处趋势并不完全一致，但总的来说，它们也指向了实质叙事比过程叙事具有更高的普遍使用率。因此，命题3无法被证实。06

讨论与结论

区分政策叙事的实质和过程有什么好处？实质和过程都经常出现在政策讨论中，本文的实质叙事要素集中于围绕CAPP具体设计的讨论，而过程叙事要素则允许洞察CAPP生命周期中发挥作用的权力动态。是什么影响了政策叙事的实质或过程的普遍性？本文确认了讨论场所在影响政策叙事中实质或过程的普遍性方面的作用，但对政党的作用提出质疑。过程叙事要素胜过议会场所，而实质叙事要素则在报纸媒体上占主导地位。政党和其他叙事者总体上使用了更多的实质叙事要素，而非过程叙事要素。这些发现对叙事政策框架来说意味着什么？首先，政策层面的实质与过程的区别使得叙事政策框架的分析能够对政策双方的审查给予同等的权重。叙事政策框架研究可以确定一个行动者或联盟的沟通策略是否主要集中于政策的实质（即影响模式），或是否侧重于与对立的行动者或联盟的程序性竞争和权力斗争。通过捕捉政策讨论的实质与过程的关键特征，可以对其进行全面分析和解释，有助于避免政策设计中的缺陷被忽视。其次，对政策叙事中的实质和过程类别进行区分，使得学者们能够发现在推进叙事政策框架方面前景广阔的混合叙事。目前为止，本文对叙事者为什么使用这种混合形式以及有什么效果知之甚少，在强烈政治化政策的情况下会出现更多这样的混合情况。过程叙事要素不仅适用于政治化程度较高的时候，也可以用于其他情况，如叙事者不能真正在实质/政策设计方面提出有价值的替代方案时。相反，将自己作为过程中的英雄更容易，而且还可能在叙事者在权力斗争中的地位或提高选举支持率方面产生积极效果。第三，在分析中纳入政策层面，研究政策讨论的整体审议质量的可能性。对命题1的定性分析表明，与由过程要素主导的叙事相比，由实质要素主导的叙事通常表现出更高的叙事性，通常至少存在两个结构类别。第四，与命题2和3相关的研究结果显示，实质类别的使用普遍高于过程类别。一方面，这种趋势可能是由于叙事者根据听众战略性地调整他们的叙事，即叙事者能够很好地在政治权力斗争场景中使用的叙事或关于政策设计的实质性讨论之间切换。另一方面，这一发现可能是媒体数据问题的结果，即记者在认为相关时可能会重复特定的叙事，有限的数据可能解释了当前实质叙事要素的主导地位。对实践者来说，在政策层面应用叙事政策框架构成了对政策讨论的系统分析的强化手段，可以检测出相互关联的设计和权力动态，这些动态可能会阻碍人们实现预定目标。反过来，这种检测可以作为制定替代战略和干预可能性的起点。由于本研究依赖于一个表现出某些特征的单一案例，因此研究的普遍性受到了限制。实质和过程要素之间的区别为叙事政策框架提供了有趣的新研究途径。未来研究的首要途径即加强政策维度及其在叙事政策框架中的作用。本文重点关注它在叙事人物类别、英雄、反派、受害者以及叙事道德中的出现，显而易见，叙事政策框架具有更多组成部分，所以实质和过程很可能在其他领域也发挥着作用。同样，进一步探索政策叙事中政策维度出现的原因和影响可能会产生更有趣的现象。研究可以扩展到其他场所或叙事者类型的影响，以及不同制度和文化背景或情境因素的影响。学者们还可以根据政策的生命周期阶段来调查实质或过程叙事要素发生的潜在差异。在效果方面，学者们可以研究以实质或过程要素为主要特征叙事的说服力，以及这种组合如何与叙事者和听众身份、问题背景等相互作用。
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文章来源：Kuenzler, J., & Stauffer, B. (2022). Policy dimension: A new concept to distinguish substance from process in the Narrative Policy Framework. Policy Studies Journal.



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本期编辑：马慧 江元楷审核校对：苏凡