朱江南等｜大数据如何更好提升“官僚能力”？来自中国贫困治理的证据

编者按

大数据、云计算、人工智能等技术的创新与应用在多方面引起了人类社会的发展与变革，由此，海外版块已在二月集中推送了多篇人工智能(Artificial Intelligence)与公共管理学科的相关交叉研究成果，本期将继续聚焦新技术大数据，为大家带来2022年12月发表在Public Administration(PA)上的From big data to higher bureaucratic capacity: Poverty alleviation in China（从大数据到更高的官僚能力：中国的贫困治理）一文。文章研究大数据技术如何能够为所有政策利益相关者创建一个“信息共享域”，从而减少贫困治理中普遍存在的腐败和信息不对称的困扰。结果表明信息共享域能够将分散的数据转化为具有明确政策目标的信息进而再转变为可操作性强的知识。这种转化提高了政府政策的精准性和政府部门间的协调性，从而增强了政府治理能力；同时也有助于推进调查、预防腐败以提升政府公信力，进而阐明了“数据-信息-知识”的转化链在改善政府治理中的重要性。

作者信息

朱江南

香港大学政治与公共管理系副教授，研究方向包括发展中和转型国家的比较政治与公共治理，特别是中国的政治经济领域，廉政建设，非正式制度在政府治理中的影响，政企关系，媒体角色与政府信任等。

肖汉宇

香港教育大学亚洲及政策研究学系助理教授，研究方向包括廉政建设与反腐败研究、政府财政与预算管理、政府透明度、行政问责等。

邬彬

湖南大学廉政研究中心副教授、政府绩效第三方评估研究中心主任，研究方向包括数字政府与政府治理、政策评估与廉政政策等。

01引言

官僚能力被定义为公务员的能力（即做出决定、处理政策和管理指控的能力）和可靠性（即没有腐败）。扶贫计划的实施，包括收入补贴和为基本需求提供支持的服务，都在很大程度上受到官僚自由裁量权的影响。所以官僚机构的无能和腐败常常阻碍反贫困计划的实施，这一问题在发展中国家尤为严重。援助分配者之间对援助计划的知识差异以及政府与公民之间的信息不对称导致并加剧了行政效率低下和腐败。因此减少信息不对称对于提高官僚能力、实施反贫困计划至关重要，这就需要发展信息网络来让信息在利益相关者之间快速且有效地流动。虽然大数据已经证明它可以高速处理大量数据，但仍然存在这项新技术能否以及如何促进建立扶贫计划所需信息网络的问题。

本文提出大数据可以创造一个“信息共享域”（information commons），包括上级政府、职能部门和公民在内的所有利益相关者都可以在这样一个“虚拟的领土”中分发和产出信息，从而克服传统官僚机构网络中普遍存在的信息隔离问题。这种多方信息共享过程将分散的数据转化为有影响力和系统组织的信息，并最终转化为援助运作过程中官僚使用的可操作知识。这种信息共享不仅可以通过提高政策实施的精准性和效率来提高官僚机构的能力，还可以通过促进调查和预防腐败来提高官僚机构的可靠性。

通过对中国领先的大数据驱动互联网+监督平台 (IPMP) 这一案例进行深度研究发现，该平台整合了政府各部门的多方面数据，可供各级政府官员、跨官僚机构和各地公民使用并允许参与者输入和检索信息，并能够提高贫困识别和验证的精准性、促进官僚协调并减少扶贫项目中的腐败。这样能让以前由于信息隔离而处于不利地位的利益相关者对信息更加了解，并使各方参与跨平台功能的信息和知识生产，从而减少了腐败滋生。

02扶贫信息网络的瓶颈

为在政府部门之间产生相互关联的反应，反贫困政策的制定和实施以及救济计划的实施和管理需要公共部门的协调。研究表明协调结构分为水平和垂直两个维度，前者发生在同一层级的部门或机构之间，而后者则发生在上级和下级组织之间或者上级部门和专门的内部机构之间。公众可以被视为纵向结构的最底层，特别是在没有实质投票权来影响政府的非民主国家。纵向协调中上级权威可以“主动”协调地方政府的活动，而横向协调则大多数更具“自愿”属性，因为任何行为者都不能将决策强加于他人。本文采用这种概念，区分在扶贫的纵向和横向协调中嵌入信息网络的发展。

纵向来看，上级政府（即中央政府）需要下级政府的信息来制定和实施政策。鉴于有关计划和实施指示的信息沿着官僚链向下渗透，地方和行政级别之间的巨大差异会加剧国家政策刚性与地方灵活性之间的紧张关系，因此政策的成功实施需要各级政府之间进行大量垂直信息交换。在较低级别的行政部门，扶贫资源的垂直流动通常取决于街头官僚或村干部的行动，他们能够帮助公民进行援助申请和举报腐败。而在横向上，随着贫困的定义越来越多，不同职能部门之间的横向合作对于解决这些救济对象的多维贫困是必不可少的，审计工作者和反腐败机构还必须收集必要的信息以监督资源流动并避免资金泄漏，因此，相互沟通、数据共享和整合部门政策对于管理经常错综复杂的横向协调事务至关重要。总而言之，政府内部的纵向和横向互动需要每个政府部门之间及时和丰富的信息流动，以实现适当的官僚自由裁量权和高水平的官僚能力和可靠性。

实际上，在政府内部，网络结构中严重的信息不对称阻碍了多元参与者的交互，为官僚滋生腐败创造了空间；而在政府外部，贫困人口通常因其位居社会弱势地位而失去获取和处理相关信息的能力致使其身份识别和援助变得复杂，由此引致的资金贪污流失成为反贫困计划失败最致命的原因之一，因此亟待在广泛的利益相关者之间改善有关政府流程和绩效的信息流。

03信息共享域、可操作的知识和官僚能力提升

本文认为，包含多维数据并同时在多个政府部门和公民之间共享信息的“信息共享域”将更好地满足扶贫中的信息和知识需求。作为原始事实的“数据”可以转换为信息，即“组织数据情景化”；随后转化为“知识”，即“信息的吸收和对如何使用它的理解”。“信息共享域”可以充当管道，通过连接（connection）、情境化（contextualization）、比较（comparison）和结果（consequences），将存储在不同政府部门的数据系统地转化为信息和知识。

本文提出“信息共享域”可以通过两种机制提高官僚机构在扶贫方面的能力。首先，它可以通过提高政策执行的准确性和协调效率来提高官僚能力。准确的政策实施需要将正确的政策应用于正确的对象。如上所述，多个部门共同生产的信息和可操作的知识使政府能够更准确地识别、评估和验证贫困人口。基于部门权力交易或无保险横向参与的繁琐协调可以通过数据连接和比较标准化为非个人沟通，从而极大地加速纵向和横向协同的信息流动，使相关部门可以通过遵循信息共享上的信息链更有效地采取行动，故将该机制总结如下：

命题1:“信息共享域”通过提高政策实施的准确性和协调效率来提升官僚能力。

其次，“信息共享域”通过促进腐败的调查和预防来提高官僚机构的可靠性，这主要依赖于腐败行为的报告。信息共享中连接政府部门的沟通渠道使各机构能够迅速将腐败案件提交给反腐败机构。监管机构还可以更容易地发现可疑行为的证据，并通过连接和比较跨部门的数据集来监督资金流向以防止贪污泄漏。此外，与亲自访问当局等传统方式相比，信息共享增加了举报腐败的便利性和安全性，因此公民更愿意举报腐败，而不必担心受到地方官员的报复。故将该机制总结如下：

命题2：“信息共享域”通过促进调查和预防来减少腐败。

04实证策略

4.1 中国的情景化机制

“精准扶贫”（Targeted anti-poverty）包括加强贫困地区基础设施公共服务和加大扶贫资金投入两大战略，但都需要中央、省级和地方政府（如地市、县等）向贫困人口进行资源倾斜。然而，贫困人口的规模和官员腐败的普遍存在成为了阻碍基层政府精准识别受助者以及打击“微腐败”和财政贪污的突出问题。

在此背景下，Z省作为中国中部经济欠发达的内陆农村省份，率先开展了大数据扶贫治理试点。作为党领导下的主要反腐机构，省纪检委启动了IPMP建设，重点管理扶贫资金，保障各级基本福利，市、县城管部门相应牵头本级IPMP的建设和日常运行，各级财政部门和信息办公室通过平台向参与者提供信息公开政策指引，而省级及以下政府和其他职能部门必须使用统一的数据管理格式定期上传必要的数据以促进所有官僚数据的整合，每个政府单位也有权访问其他部门共享的数据集，以进行数据分析或不当行为监督。因此，该平台通过整合多方来源的数据集，首次提供了一个包含数百万人信息规模的庞大数据库。IPMP 还为公民提供服务，他们可以检索到关于民生保障和扶贫计划以及政府政策的广泛定制化信息并举报腐败案件，所有信息均可通过微信公众号、网站、内部终端设备等多种渠道便捷获取。下方图1说明了用户可以访问该平台的渠道，图2描述了它的结构和功能。

总之，IPMP为包括政府部门和公民在内的利益相关者提供了一个信息共享平台，他们向平台贡献信息，同时也以扩大地理和行政边界的方式接收和生产信息。该平台主要涉及将原始数据转换为具有标准化格式的信息，并与数据收集和存储之前制定的政策目标相结合。由于数据集连通了跨类别和级别的数据，它们构成了一个数据库，可以生成可操作的知识。作者在实证研究结果部分强调了这种从信息到知识的转变。

图1 IPMP平台的外部和内部使用

图2 平台结构及功能

4.2 数据和方法

当前鲜有研究在 Z 省进行实地调查以检验这项新举措如何从不同行政级别的利益相关者角度来塑造扶贫政策。课题组先后于2018年和2019年在国家贫困线以下的X县进行深度访谈和参与式观察，最终完成了共计57次访谈（下图表1）。作者在访谈文本的第一轮阅读中识别出了305 个与大数据平台相关的段落并采用基础采访信息对每个段落进行编码；在第二轮细读的基础上，将编号段落分为 11 个主题并进一步对其编码，重点关注受访者对扶贫障碍的讨论以及平台在克服这些障碍上的作用，特别是在“数据-信息-知识”转化链方面，并由多个独立的编码员相互比较结果以达成一致来确保信效度，最终结合多轮编码考察了该信息共享平台的作用，并证明其的确提高了扶贫的官僚能力。

表1 访谈信息总结

05实证研究结果：大数据驱动的信息共享在扶贫中的作用

5.1 提升官僚能力

如命题1所述，信息共享可以通过提高政策实施的准确性和协调效率来提高官僚能力。这种机制最强烈地出现在人口识别和资金管理这两个主要的扶贫步骤中。人口识别非常耗时并且资金容易被用于不符合资格者；而资金管理中，数据在传统共享方式下的分隔与陈旧问题阻碍了它们向可用信息和可操作知识的转化。相比之下，IPMP 通过“数据-信息-知识”转换解决了其中的几个问题。在监督平台的建立过程中，分散的数据被系统地收集并被组织情景化。此外，信息共享域通过连接、比较和结果输出的可操作知识精准识别贫困对象，提高了资金管理效率。

5.2 加强反腐倡廉

自由裁量权和腐败之间的模糊界限以及常见的政策模糊性使得腐败案件的侦查变得复杂。然而，两个组织制约因素阻碍了腐败的有效控制：纪检委与其他部门之间的职能分工和地方纪检委的人员短缺。首先，虽然地方纪检委专门负责反腐败，但其他涉及扶贫的职能部门解决这一问题的权力或责任微乎其微。其次，地方纪检委的人力资源有限。

如命题2所述，IPMP 加强了对与反贫困和其他福利计划相关的滥用官僚自由裁量权、不当行为、腐败和欺诈的调查和预防。监督平台通过数据的连接和比对可以为腐败调查提供更多信息，还可以提供能够产生可视化结果的可操作知识用于腐败调查。因此，信息共享平台方便快捷的信息处理能力极大地缓解了当地反腐败机构的人手不足问题。大数据平台还通过规范补贴申请程序，增强了当地纪检委预防腐败的能力，减少了在扶贫中滥用自由裁量权的可能。因此，自该平台推出以来，当地纪检委和重大案件的腐败投诉大大减少，基层官员也越来越意识到公平提供服务的重要性。

5.3 总结

下图表2总结了大数据信息共享如何为 Z 省扶贫带来更高官僚能力的因果机制。在引入平台之前，反贫困政策效率低下、“微腐败”盛行，这是由于数据管理不善以及官僚对相关信息和知识的生产和利用有限造成的。该平台的建立消除了官僚机构之间的信息隔离，并允许各部门以一致和可连接的格式向信息共享提供数据，将数据情境化为信息，并通过连接进一步转化为可操作的知识进行比较输出结果，这一过程提高了对象识别的准确性和官僚协调的效率，加强了对腐败的调查和预防。该平台还将信息共享扩展到公民，使其更好地获取政策信息、与政府互动、参与救济计划并从中受益。更高的信息透明度和接触度降低了公民了解相关政策的成本和行政负担，并提高了他们的政策满意度。

表2 扶贫中的“数据-信息-知识”转化

06讨论与结论

本研究通过对中国 Z 省大数据驱动的 IPMP 的深入案例研究，证明了所有利益相关者共享的“信息共享域”可以减少信息不对称并提高发展中国家贫困治理的官僚能力。结果表明，政府采用新技术基础设施有可能通过集成数据的跨部门流动将公共管理从传统的纸质归档转变为信息和知识生产，特别是对于越来越需要协作治理来解决的“棘手问题”，这种整合主要通过将以前分散的数据进行连接、比较和情景化来实现，简化了官僚机构内部的纵向和横向协调。研究揭示了社会和行为科学中关于大数据是否以及如何转化为知识的重要讨论，有助于了解大数据平台如何提高公共行政目标的经济性、效率和有效性，为其他政府应用大数据提供借鉴参考。

然而，大数据平台上的信息和可操作知识的生产取决于操作这些平台的官僚机构。在国家层面，Z省IPMP的建设是由中央反腐倡廉、脱贫攻坚这只“看不见的手”带动的。而若没有中央政府的“政策东风”，地方政府很可能不会优先考虑共同目标，纪检委亦可能没有足够的权力来协调各部门，故这项政策实验的长期可持续性仍然存疑；在地方层面，该平台旨在打击地方政府的“微腐败”，但是否以及如何惩罚腐败官员仍然是地方政府的决定，且对高层腐败几乎没有影响力；在平台的管理层面，IPMP未来的发展也取决于数据管理的整体质量，数据的更新维护制约着数据比较结果和政策实施精准度；在社会层面，大数据平台上信息生产和使用引发的隐私问题值得学者和政策制定者进一步关注。

本文的研究贡献可归纳为以下几方面：首先，本文通过将国家信息能力与官僚能力联系起来对既有研究进行拓展，并强调“数据-信息-知识”转化链在公共行政中的重要性。其次，不同于诸多既有研究聚焦于从基础制度设计上来打击扶贫中极易滋生的腐败，本研究侧重考察如何利用新技术予以解决。第三，关于公共事务大数据的理论性研究较多，且案例主要基于发达国家，对于发展中国家如何将其应用于日常治理尤为缺乏，本研究也是最早提供对中国政府大数据使用情况考察的研究之一。

本研究仅基于个案，故可能仅代表官僚和经济结构相似的地方，未来研究可从以下两个方面进行拓展：首先，本研究的案例表明大数据平台除了可以增强官僚能力外，还可以增强“以人民为中心”的价值观。未来的研究应通过考虑公众扮演的不同角色进一步研究社会对平台的反应；其次，未来的研究应进一步调查信息逻辑和决策逻辑之间的动态关系，可以从信息和知识生产的角度审视大数据平台实践进而阐明针对这一关系的研究争论，还可以借助来自多个国家的数据探讨两种逻辑互利共生的条件。

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文章来源：

Zhu, J., Xiao, H., & Wu, B. (2022). From big data to higher bureaucratic capacity: Poverty alleviation in China. Public Administration,1–18.

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本期编辑：刘诺佳 马慧

审核校对：李尚泽