鲁宇，毕业于中山大学，博士，湖南大学公共管理学院副教授，研究方向为基层治理、府际关系；
孔令赟，毕业于中山大学硕士，泸州市龙马潭区发改局职员；
高训蒙，就读于中山大学，硕士研究生，深圳市住房和建设局职员。
为什么基层治理中会出现土政策？大量存在的土政策对体制运作又有何影响？本研究以条块互动为分析视角，利用过程追踪分析，对C县小额信贷土政策的生成过程进行深度剖析。研究发现土政策的生成经历三个阶段：（1）任务下达阶段：直线条条设置了过高的绩效目标，斜线条条设置了明确的限制条款，块块部门施加了过强的行政激励。（2）变通执行阶段：行政激励迫使下级部门突破限制条款，以追求更高绩效目标，并且在变通过程中有效防控了变通风险。（3）寻求认同阶段：当变通政策取得绩效后，下级部门积极争取上级部门的认同，不同的上级部门因为绩效共享与否、责任共担与否而给出不同的认定意见。如果上级部门默许，或者多个上级部门意见相左，变通政策就演变为土政策。土政策生成是制度内条块互动的结果，土政策演化则反过来推动制度的渐进变迁。本研究能够加深我们对中国政府中条块关系、政策变通的认识，也弥补了街头官僚研究中忽视政策评估阶段的缝隙。
1. 引言：一种难以判定类型的政策
2. 概念界定与分析视角
2.1 土政策都是负面的吗？
2.2 作为中性概念的土政策
2.3 以条块互动为分析视角
3. 案例分析：C 县小额信贷土政策的生成过程
3.1 任务下达阶段：政策执行难与政策势能强
3.2 变通执行阶段：“不出事”逻辑下的风险防控
3.3 寻求认同阶段：获取合法性的曲折之路
4. 研究发现：条块互动与土政策生成
4.1 中国政府条块关系的拓展
4.2 条块互动视角下土政策的生成
4.3 土政策的两种类型
5. 扩展讨论：土政策演化与制度渐进变迁
5.1 土政策的演化
5.2 土政策与制度变迁
6. 结论
在基层政府调研时，我们经常会遇到一种难以判定类型的政策：一方面，当地推行的政策与上级政策有相悖之处，符合政策违规执行的一些特征；另一方面，其中一些政策执行绩效良好，似乎又可以算作是结合本地实际的政策创新。一方面，学界常常将政策变通视为非正式制度；另一方面，执行这些政策的部门又能拿出盖着本级党政部门公章的文件，有时候还配套上级文件或领导签批，不符合非正式制度“不成文”的判断标准。于是，我们不由得产生以下困惑：这种政策到底是什么？为什么会大量出现在基层？又对体制运作有怎样的影响？这种难以判定类型的政策被基层干部称为：“土政策”。在基层它还有其他叫法，例如 “土办法”“土方法”“土规定”等。叫法多样，但无一例外都带有“土”字。“土”既表示政策已经落地，又折射出其落地姿势与众不同——其政策内容有别于上级，也区别于其他平级地区。既有关于土政策的研究多是结构-功能式的分析。它们要么分析土政策的功能，要么分析其不同类型及各自特征，要么探讨治理对策，等等。这些研究未去探究土政策的生成或演化，但是如果不去追溯土政策的生成过程、不去分析其演化逻辑，就难以真正理解为什么它具有某些特征，为什么它能发挥某些功能，进而也难以提出有针对性的对策建议。本研究聚焦于基层政府土政策的生成与演化，以条块互动为分析视角，以C县小额信贷土政策的生成历程作为典型案例。我们使用过程追踪法，全景式回溯任务下达、变通执行、寻求认同等阶段。在不同阶段中小额信贷政策从不可能完成的任务到被迫政策变通，从政策变通到被上级认定为政策创新，从政策创新到被认定为违规执行，从违规执行到最终成为一项土政策。通过典型案例的深度剖析，我们尝试回答基层治理中土政策为何生成、如何演化；进一步的，我们将讨论土政策对体制运行有何影响。本研究的政策意义是有助于理顺复杂的上下级条块关系。尽管土政策大量出现在基层，却是整个体制运作的某种症候：一方面，上级要求下级不折不扣执行政策任务，但又反对下级执行政策“一刀切”；另一方面，上级鼓励下级结合本地实际大胆进行政策探索，但又反对“上有政策，下有对策”。实践层面的进退维谷正是认知层面理解混沌的投射。分析与反思土政策的生成机制与演化逻辑，能够使我们更加清楚地认识上下级条块之间政策对接的缝隙、权责关系的错配，为更好发挥“两个积极性”提供决策支撑。本研究的理论意义至少有三个方面：其一，学者们针对下级变通政策的类型、变通的原因、变通过程中的行为策略等主题展开了分析，但是政策变通研究缺乏与其他政策研究的交汇。土政策的生成及演化能够将政策变通、政策创新、政策违规执行等研究领域串联起来，打破了之前各个研究主题相互隔离的状态。其二，政策执行一线的基层干部属于街头官僚，他们可以利用自由裁量权变通执行政策。既有街头官僚研究更多关注政策制定、政策决策和政策实施等中间阶段，忽视了议程设置的早期阶段、政策评估的后期阶段。本研究将通过典型案例分析街头官僚在不同阶段面临的的不同约束，以及采取的行为策略。其三，条块关系是中国政府最为根本的制度安排之一，既有研究仅仅区分了作为职能部门的条与作为一级政府的块。土政策的生成与演化源于条块间的互动，本研究为条块关系的进一步扩展提供了难得的契机。由于“土政策”是基层干部使用的俗语，我们需要对其进行概念界定。土政策常常给人负面印象，乃至于人们直接将其视同为违规执行，进而认为所有土政策都应该被明令禁止。因此，在概念界定之前，我们有必要对这一概念去污名化。试想，如果当年小岗村“包产到户”未被认定为政策创新，而是被问责取缔，那么历史将会如何发展？要知道在当时这也是突破法律与上级政策边界，仅在某些地区推行的土政策。这也说明了将所有土政策简单地斥为违规执行，在实践中不可取，在理论上不合理。那么，为什么土政策在人们的印象中总是负面的呢？这至少有两点原因：其一，对基层政府的消极偏见——预设基层政府突破法律法规或者上级政策的行为都是滥用权力。其实，基层政府也是政策创新的主体，一些所谓的“违规行为”蕴含着创新因素。政策创新与违规执行之间本就“暧昧不清”。因为所有的创新或多或少地破坏了既定规则，然而越出规则之外的行动又是违规执行政策的重要特征。熊彼特所提出的“创造性破坏”（creative destruction）十分传神地体现了这两者的辩证关联。其二，新闻报道的选择性偏差。政策变通会带来不同结果——有的变通政策获得上级事后的认可，旋即被冠名为政策创新；有的变通政策被上级问责并取缔，则依然被称为土政策。久而久之，人们接触到的土政策多是负面案例，于是土政策这一概念也被蒙上了一层贬义的色彩。学术研究应当秉持价值中立原则，本研究将依据此原则来定义与使用土政策这一概念。回顾既有研究，有的研究以下级政策变化为视角，提出土政策是下级对中央政策内容进行了诸如敷衍、附加、替换、抵制等变更。有的研究以政策适用的地理范围为视角，认为与中央相对的、只适用于一定范围的政策就是土政策。以上界定都存在缺陷，按照第一种界定，我们不能将土政策与违规执行区分开来；按照第二种界定，我们则是无法区分土政策与政策试点。本研究将土政策界定为：（1）下级突破了上级政策的限制条款，这不同于下级结合本地情况对上级政策中的模糊内容进行操作化；（2）下级配套出台了相关文件；（3）无论是通过正式渠道还是非正式渠道，上级已经知晓下级变通了政策；（4）上级并未给出明确的处理意见——既不否定，也不肯定。这一概念界定的核心是合法性。合法性逻辑强调组织受到制度环境的约束，例如文化制度、观念制度、法律规范等。在政府系统内合法性主要指的是下级部门的政策执行要符合相应的法律法规以及上级出台的政策文件。由于下级突破了限制条件，土政策的合法性处于模糊状态——没获得合法性，但也未被取缔。该界定具有如下优势：其一，我们可以根据这一概念界定推导出以上两种概念界定的内容。“下级变通政策”表明政策内容不同于上级，其不具备合法性；因其未获得上级认可，难以推广到外地；又因其未被取缔，仍然可以在本地推行，所以其合法性的地理范围仅限于本地。而且，这一点还能将土政策与具备合法性的试点、不具备合法性的违规执行等政策类型区分开来。其二，能否获得合法性是政策变通的核心问题。在西方政治语境中政策合法性的认定更多是由法院裁决。例如，有研究发现美国某一政策被联邦法院裁决为符合宪法，那么该政策将被更多州采纳。在中国政治语境中，下级变通政策的合法性更多是由上级部门来裁决。上级部门对土政策的认定结果，不仅涉及相关责任人的荣辱与仕途、该项政策的存废与推广；更重要的是，还涉及自身权威的维护，乃至体制稳定的维持——因为上级对某一项变通政策的认定结果，将对其他地区起到示范效应，引发连锁反应。那么，下级在变通政策后，如何才能获得合法性？这里存在两个极具误导性却较为流行的观点。（1）“绩效决定说”：只要变通政策取得了良好绩效，就会得到上级认同。例如“包产到户”就是因为绩效卓越而被追认为政策创新。但是良好的绩效仅仅是变通政策获得合法性的必要条件，而非充分条件。例如，近年来一些地方政府为了防疫而封堵交通的行为，防疫效果显著，却未能获得合法性。（2）“领导认同说”：领导支持的变通政策，可以获得合法性。“领导认同说”过于笼统：到底是哪一职位、哪一级别的领导认同？以及多位领导态度相左，又该如何处理？要知道领导行使的是职位权力，不同级别、不同职位的领导能“认同”的范围、“认同”效力的大小都存在差异。所以，我们不应该只见人，而不见制度。本研究采用条块互动作为分析视角。在体制设置上，条条部门指的是上下级业务对口的职能部门，其组织具有单一目标，强调属事责任；块块部门指的是多个职能部门构成的一级政府，其组织具有多重目标，强调属地责任。某职能部门与上级条条部门之间具有业务指导关系，与本级政府之间则构成行政隶属关系。本研究将关注条条部门与块块部门对下级变通政策的态度之差异：谁支持，为什么支持？谁反对，为什么反对？更重要的是，谁更具有话语权？选择这个分析视角至少有两点理由：其一，条块关系是中国最为基本的结构性制度安排。以此作为分析视角，得出的研究结论具有更广的外推性。尽管中国政府系统中领导对政策过程影响显著，但是领导的政治能量也要通过作用于条块结构而发挥出来。例如邓小平的“南方谈话”就是通过鼓励地方政府“迈开步子”，以推动中央部委做出政策调整。其二，将条块关系置于变通过程之中，即条块互动。这是一个动态分析的视角。我们将分析条与块的权力-责任关系，以及它们与下级部门之间的互动。正是条块互动诱发了下级部门进行政策变通，也是条块互动导致了上级对变通政策的认定结果发生变动。本研究使用的案例是C县小额信贷政策。选择该案例的理由如下：（1）该案例具有典型性。C县小额信贷完整经历了任务下达、变通执行与寻求认同等不同阶段，而且各个阶段之中都存在条块互动。（2）该案例能较好地排除竞争性解释机制。因为下级面对难以执行的政策任务，并不一定使用土政策，还可以利用选择性执行、上下级共谋、数据造假等方式。如何排除竞争性解释机制，成为分析中的关键。小额信贷是金融扶贫的措施之一，扶贫工作具有极强的政治性，下级面临的考核压力巨大，导致下级选择性执行的空间较小；变通扶贫政策的政治风险极高，使得上下级共谋的概率大大降低；小额信贷考核指标实行严格的数字化监管，迫使下级难以数据造假。本研究将使用过程追踪法（process tracing）。过程追踪法依靠颗粒度极小且前后连贯的经验材料，对某一事件展开历时性分析，擅长描摹事件发生过程中的因果机制。我们收集与整理了丰富且细致的经验材料，对C县小额信贷土政策的生成作了全景式的追踪分析。我们将刻画不同行动者所面临的情境，以及他们行动的原因及结果，以此来描摹土政策生成过程中的因果机制。由于过程追踪法强调在具体情境中展开分析，我们并未预先搭建分析框架，而是在案例分析后尝试从中提炼出普遍性的知识及启示。2015年11月《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出的“五个一批”是脱贫攻坚的重要抓手。其中“发展生产脱贫一批”是指“出台专项政策，统筹使用涉农资金，重点支持贫困村、贫困户因地制宜发展种养业和传统手工业等”。帮助贫困户发展产业的配套举措之一是金融扶贫，金融扶贫的主要方式是小额信贷。小额信贷是指以财政资金为杠杆，撬动信贷资金，向符合条件的各类主体发放额度为1-20万元的贷款。C县案例围绕小额信贷政策的任务下达、变通执行、寻求认同等一系列环节而展开。C县的案例开始于金融扶贫的政策逐级下达。（1）2016年3月，扶贫办、财政部等七部委联合印发了《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，提出“瞄准脱贫攻坚的重点人群和重点任务……坚持精准支持与整体带动结合，坚持金融政策与扶贫政策协调，坚持创新发展与风险防范统筹”。（2）6月初，省里召开了全省扶贫工作大会，传达了《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，并出台了《A省金融扶贫实施方案》，对全省开展金融扶贫工作进行了安排部署。（3）仅隔几天，市里就紧急召开扶贫工作大会，再次转达了以上各类文件，每位与会者收到一本150多页的《全省金融助推脱贫攻坚材料汇编》。由于扶贫是中心工作，小额信贷政策的下达过程体现出强势能特征。（1）资金“带帽”，省市两级扶贫办都强调，扶贫资金必须用于贫困户发展产业。（2）层层加码，省文件规定在两个月内必须拨付使用，市里则把时间缩短为七周。（3）指标摊派，市里按照各地经济总量、人口总量划分任务的多少。C县的人口基数、经济总量都是全市最大，领到的任务也不小——550万。（4）考核严格，金融助推脱贫工作细则还未制定出来，小额信贷操作流程也尚不明晰；其考核要求却先定了下来——上级将重点考核小额信贷的放款额度，并对其进行“周调度、月通报”；更严厉的措施是排名靠后地区的书记、县长将被约谈。然而，正是由于C县经济发展较好，该项工作反而难以推进。其执行阻力主要来自两方面：第一，贫困户不想贷。C县隶属于A省Z市，其县域经济综合竞争力排名全省前十、全国前三十。1经过摸底调查，该县70.7%的贫困户属于“因病致贫”，而“缺资金”的只有27户，占当地贫困户总数的1.4%。换言之，当地符合“有致富愿望、有劳动能力、有脱贫项目、有融资需求”四项条件的贫困户极少，绝大部分贫困户并不怀有强烈的贷款意愿。我知道你是好心，又来帮我，可你看叔这身体状况，病在家里这些年，别说地里的活，就是出去走远点都累得慌，真是没办法（贷款办产业）（贫困户/160627WSC）贫困户/160627WSC）。第二，金融机构不敢贷。虽然小额信贷被作为重要任务，但扶贫贷款的性质仍是贷款。银行要对每一笔贷款评估风险、承担责任，而贫困户评级授信额度低，贷款没有担保和抵押，极易形成不良贷款。我们是地方性银行，肯定要跟政策走。可这事是真的难，关系到我们自己的饭碗。银行归根到底是企业，经营要担风险……扶贫贷款归根结底也是贷款，也要过资产评估的，这些贫困户怎么可能有担保（农商行职员/160705ZT）！由于以上多方因素，C县金融扶贫工作在艰难推进一个月后并未取得有效进展。期间，C县扶贫办向市扶贫办汇报了特殊县情，并请示如何执行。但是其得到的回复仅仅是“向（市里）分管领导汇报……等有确切回复再联系”，此外，市扶贫办还强调“全市一盘棋，考核还是得按计划推进”（市扶贫办科级干部/160815LZB）。随着中央对扶贫工作的高位推动，以及各级政府的层层加码，小额信贷政策势能快速强化。这主要体现在以下几个方面：第一，负责业务考核的条条部门加强了对市县的考核。政府内的考核经常使用评比表彰，即通过考核排名区分出不同下级的绩效优劣。原本，全省金融扶贫工作推进会提出“周调度、月通报”。由于小额信贷是新的工作任务，普遍开展困难，前三个月省里只是调度数据，所谓的通报只是通过邮件将考核结果发到各市扶贫办。考核加强之后，省扶贫办将小额信贷工作考核结果直接发给各市委书记、市长。此外，省扶贫办还将评比结果与实实在在的待遇福利挂钩，以此来激励普通公务员。根据办公室收到的最新通知，年终全省扶贫资金使用绩效评价考核会把金融扶贫作为重点内容，绩效评价排名靠后的，取消评优资格（C县扶贫办领导/160907GLH）。第二，块块部门根据考核结果，向扶贫办施加压力。块块部门对职能部门具有人事任命、财政预算、绩效评估等权限，因此具有更高的权威；块块部门会根据上级条条部门的考核结果向本级扶贫办施加压力。小额信贷考核主要是围绕放贷额度这一数据展开排名。Z市金融放贷量在全省排名倒数，C县则在市内排名靠后。该县在三个月内仅发出13.27万元贷款，距离550万的年度任务相距甚远。而且，县扶贫办是行政系统的末梢，每月的考核通报和领导约谈对其构成了巨大压力。总之，结合了指标任务、监督考核、时间压力的中心工作形成强激励，而且强激励还层层加码。17个地市，我们Z市排在哪？倒数第七！市委书记刚刚召开金融扶贫专题会议，把市扶贫办主任和各区县书记狠批了一顿，县委书记回来就对我是一顿臭骂……省委领导高度重视扶贫工作，省委书记还会亲自约谈排名末位的市委书记（C县扶贫办领导/160907GLH）。当下，C县扶贫办面临两难抉择：如果不结合县情变通政策，那么任务必然难以完成，相关人员将被给予严厉处罚；如果结合县情变通政策，必将突破政策的“条条框框”，又具有违规执行的政治风险。最终，C县扶贫办选择了变通政策。在政策变通过程中，下级部门首要关心的不是如何打造亮点，而是尽力保障“不出事”；否则，不仅政策任务难以完成，还将因为变通行为而被追责。为了尽量降低变通风险，C县扶贫办综合采用了各种方式。学习模仿是一种规避风险的有效方式，通过政策模仿可以降低政策创新成本。在多重困境下Z市的C县难以放出贷款，而Y市的T县却放出了1000多万贷款。与C县类似的是，T县丧失劳动力的贫困户占了很大比例。为什么T县的小额信贷能够执行得如此顺利？C县派出考察人员前往T县学习。考察人员发现T县变通了政策。T县是革命老区，又是贫困县，所以省发改委批准了一批光伏扶贫项目；当地结合光伏扶贫项目对小额信贷项目进行了一定程度的改造，推出了所谓的“光伏贷”。具体做法如下：（1）在贫困户屋顶及院落安装户用光伏系统，产权归贫困户所有，部分发电收益用于偿还贷款，剩余收益全归贫困户。（2）光伏系统建设结合小额信贷，按照每个贫困户5万元放贷给贫困户；通过整村推进的方式保障贫困户（包括无劳动能力者）每年每户增收3000元以上。如此一来，贫困户不参与劳动，增收问题也得到了解决。（3）光伏项目是政府立项的扶贫项目，有财政资金兜底；又是新兴产业，国家补贴可观；银行放贷顾虑较少，所以放贷进度推进顺利。考察T县归来后，C县干部也试图变通政策。这是因为：（1）受到了T县变通政策的启发：贫困户不参与劳动，也能通过分红利润来增收；（2）T县的政策变通未受到上级问责，这降低了C县对变通政策被追责的风险评估。下级往往“裁剪”上级文件——有选择地强化或弱化上级文件中的某些内容。C县效仿“光伏贷”项目的做法，通过选择性解读“富民生产贷”的文件规定，编制出台“让惠贷”的政策方案。“让惠贷”的具体内容是：（1）银行向各类企业发放贷款，按每带动1个贫困户给予5万元优惠利率贷款，贷款利率在基准利率基础上上浮不超过30%。（2）如果贷款方按时足额向银行还本付息，政府财政按照年度贴息3%的力度给与补贴；若贷款方未能按规定还本付息，财政的风险补偿金将代为偿还贷款的80%，银行自己负责20%。（3）企业获得了贷款和补贴，通过生产经营以获得利润，然后将部分利润分红给带动的贫困户。该方案通过三次“让惠”，计划让每个贫困户每年增收2000元以上。而“让惠贷”的风险主要有二：（1）政治追责风险。偏离了“富民生产贷”的政策本意——“富民生产贷”是为了促进贫困户与企业签订劳动合同，激发其劳动积极性，进而增加收入；“让惠贷”让贫困户通过企业利润分红而增收，并未与企业有劳动雇佣关系。其弱化了上级文件中的“就业”和“劳务”，强化了“增收”。（2）企业亏损或倒闭风险。贫困户的增收来自企业利润分红，如果企业经营不善，分红资金将难以保障。如果企业无法还本付息或倒闭，财政将代为偿还80%的贷款；财政兜底本来是为打消银行顾虑，保障贷款顺利放出；但也将“坏账”风险转移到了政府身上，形成较高的财政风险。对于以上风险，C县扶贫办并非不知：万一企业经营亏损怎么办？万一财政审计没能通过怎么办？万一领导责备扶贫资金没按政策发放怎么办？……这个做法实质上就是改变了扶贫资金的使用性质。一旦上级问责，到头来要担责任的就是我们（C县扶贫办领导/161110GLH）。在严厉的考核压力之下，C县扶贫办不得不尝试“让惠贷”。他们向分管金融的副县长做汇报，并横向联系了财政局、人民银行等，紧急召集金融扶贫工作推进专题会议。分管金融的副县长在会上强行敲定了各单位的职责分工和任务清单，并以誓师大会的形式签订责任状。最后，扶贫办、财政局、人民银行三部门联合制定了《C县金融扶贫“让惠贷”贷款管理办法》，细化了办理流程。之后，他们采取了一系列防控风险的措施：第一，他们将这一做法请示市扶贫办，希望能够得到市扶贫办“白纸黑字”的正式批示。市扶贫办依然没有给出任何明确指示，只是让县扶贫办严格按照上级政策执行，并强调了扶贫考核的重要性。第二，他们并没有在全县范围内铺开“让惠贷”，而是采取了试点。首先，试点能够将风险控制在一定的范围之内；其次，他们计划在试点成功之后再一次向上级汇报请示。我们是否可以先找一家企业，用我们县本级配套的金融扶贫财政资金来试行“让惠贷”，先做出一个典型，然后上报到市里看看领导们的意见。如果还是没有明确答复，也算是一种默许了（C县扶贫办科员/161110XM）。第三，采用本级资金进行“让惠”补贴，而不动用上级扶贫专项资金。这是为规避因挪用专项资金而引发财政审计的问题。第四，在选择放贷对象上，县扶贫办相当谨慎。他们联系了一家大型“龙头企业”试点，这样既能保障贷款进度按计划推进，还能减少试点失败后的财政风险——即使企业经营不善，也有足够的资产用来还本付息。“让惠贷”试点后，相关银行很快便放出1000万贷款，超出了上级布置的任务。取得较好绩效的原因是这一政策受到各方欢迎：其一，从贫困户角度来看，他们能够增加收入；其二，从企业角度来看，获得了低息贷款，降低了融资成本；其三，从银行角度来看，贷款给大企业降低了放贷风险，也完成了政治任务；其四，从县扶贫办的角度来看，小额信贷工作总算是迈出了一步。当地结合本地实际变通政策，取得了良好绩效；但由于突破了政策限制，该政策缺乏合法性。如何才能避免“让惠贷”被上级认定为违规执行？这成为C县扶贫办关心的头等大事。他们谋求上级认同的过程充满了曲折……试点“成功”之后，县扶贫办并没有急于推广该政策，而是抓紧时间再一次向市扶贫办汇报请示，希望在做出成绩后能得到上级部门的认同。但是市扶贫办的态度依然不置可否，既未肯定也不否定。这1000万算是突破了，毕竟是完成了任务……反正你们怎么报上来，我们就怎么报到省里（扶贫办）去，这也算是我们市里的成绩……这个做法我们没法定性，关键还得看省里的意思（市扶贫办科级干部/161205LZB）。尽管“让惠贷”试点取得成功，但是其仅仅是县政府授权下的政策变通，其政策合法性仅限于县域。由于市扶贫办的模糊态度，C县仍然面临着政策执行缺乏合法性的困境：
这不明摆着算成绩的时候市里有份，算责任的时候，就都在我们县一级了。这可怎么办，没有上级的认同，剩余的贷款可不敢这样放（C县扶贫办领导/161205GLH）。为了获得上级认同，C县扶贫办采用了一种迂回策略。他们精心写了一篇创新工作信息。其宣称在“富民生产贷”基础上创新推出“让惠贷”，通过银行降息、财政补息和企业让惠，让每个贫困户每年可增收2000元以上，达到了贫困户年均增收的任务要求；并且以财政资金为杠杆撬动了更大规模资金，大大减轻了企业的融资成本。他们将这个工作信息上报给县政府办公室的信息科，得到了县长的签批；并被县里作为政策创新，向市信息科报送。市长同样认为这是市里的创新政策，予以签批；市政府办公室信息科又将市长的签批件报向省里。于是，C县小额信贷的政策创新报到了省政府办公厅。经过一周的等待，分管金融的副省长签批了该件，并在全省金融扶贫大会上给予高度肯定，将其列为优秀典型，计划在全省推广。2017年初，Z市开展扶贫资金使用绩效年度考核，C县排名第一。此后，C县扶贫办陆续接到很多县的邀请，参加了各类扶贫经验交流会；也接待了很多县派出的考察团队，分享“让惠贷”的创新经验。在拿到副省长签批之后，C县开始在县域范围内推广“让惠贷”。由于拿到了省级领导签批，当地开始动用扶贫专项资金来推行政策。这一举动是一把“双刃剑”：一方面，这能够助推政策快速推行。由于结合了当地实际，执行绩效较好。“让惠贷”在当地逐渐推开之后，到2017年8月发放贷款高达3700多万。另一方面，这为后来扶贫资金使用情况的财政审计出现问题埋下伏笔。2017年春节过后，省里开展了财政扶贫资金专项检查工作。财政厅检查组对C县扶贫资金使用情况进行了全面检查。经过一个多星期的检查，检查组将审计结果报告给县政府确认，其中有一项问题是“扶贫办改变专项资金用途”。部署扶贫工作的时候，一直要求贫困户必须参与劳动，而你们却让银行通过降低利率上浮幅度直接让惠给承贷企业，再让承贷企业将利率差间接让惠给贫困户……贫困户没有参与劳动就领到了属于扶贫企业的财政贴息，这样的操作属于在专项资金的使用阶段擅自变更资金用途，这是违反财政纪律的行为（财政厅检查组成员/170220WL）。C县干部给出了以下回应。首先，他们对“让惠贷”进行了政策解释，即基于“富民生产贷”进行的政策创新；其次，说明了“让惠贷”试点中使用的是县本级财政资金，在得到了上级部门肯定后，才使用扶贫专项资金；最后，拿出了副省长和市长的签批以论证合法性。但是，检查组最后仍然认为：你们提供的这些资料在财务审计上是站不住脚的，不能掩盖你们改变财政资金用途的本质，所以一定要作为违反财政纪律的问题上报……考虑到你们基层扶贫工作的复杂和困难，可以把你们提供的相关资料一同上报，至于如何定性、如何处理，那就由上级决定吧（财政厅检查组成员/170323WL）。一个多月后，检查反馈下来了。此次财政检查却并未对C县扶贫专项资金的使用情况进行违纪惩处，仅仅作为发现问题反馈下来，提了诸如“进一步加强资金监管”之类的模糊要求。这一处理方式既不彻底否定，默许该政策在当地继续推行；又不给予肯定，而是作为发现问题要求其自行整改，这样财政厅也可以撇清责任。即使财政厅只是采取了“软处理”，仍然改变了之前省政府定性为政策创新的认定结果。（1）上级不再将“让惠贷”作为政策创新进行表扬、宣传，该政策也失去了在更大范围内被推广的机会。（2）由于上级同样并未将其定性为违规执行，也就未予以取缔，该政策仍然可以在C县范围内被执行。“让惠贷”的合法性处于模糊状态，成为了一项土政策。本研究将从条块互动的分析视角来归纳研究发现。为了能够从具体故事中提炼出普遍性知识，我们将把案例中具体的行政部门概括为某一类型的行动者，并在此基础上构建条块互动与土政策生成的逻辑框架。从委托-代理关系来看，案例中各行政部门可以被归纳为三类行动者（见图4）。（1）委托者是中央政府，其提出金融脱贫的政策方向，授权管理者督促、代理者执行相关政策；并且对政策执行过程中所有争议具有最终裁决权。（2）中间层级的管理者包括：联合发文的中央扶贫办、财政部等部门，以及它们各自对口的省-市职能部门；此外，还有省-市-县各级政府。不同的管理者掌握着不同的管理权限，以督促代理者实现政策目标。（3）代理者是C县扶贫办，具有地方性知识和自由裁量权，负责小额信贷在本地的推行；承担来自多方管理者的压力，是政策变通者，也是变通后合法性的追求者。委托者向中间层级管理者授予的权限主要分为三种：目标设定权、激励分配权、监督检查权。以上三种权限分别被不同的管理者掌握：其一，中央-省-市扶贫办构成直线条条，掌握目标设定权。它向代理者设定绩效目标，并且负责定期考核绩效。政策绩效包括多项内容，大致可以分为核心指标与边缘指标。能够数字化的指标，即所谓的“硬指标”，往往成为核心指标。案例中小额信贷任务有多项要求，例如，激发贫困户劳动内生性、从事生产活动等，最后容易数字化的放贷额度成为了考核重点。但是直线条条对代理者的直接激励较弱，其绩效考核结果往往反馈给块块部门形成间接激励。其二，省-市-县政府构成块块部门，负责激励分配权。块块部门履行激励分配权，即如何将人财物、注意力等行政资源分配给不同任务。由于其面临多重任务与资源有限的矛盾，所以它必须识别中心工作。在某项工作被确定为中心工作后，块块部门会向代理者施加行政压力，并且调配各类行政资源赋能代理者以保证绩效目标的完成。由于块块部门还存在层级结构，上级块块部门确定的中心工作经常促使下级块块加码，有时候甚至诱发多个下级块块之间形成竞争模式。其三，财政部-财政厅构成斜线条条，执行监督检查权。相对于绩效目标是否完成，斜线条条更加关心执行程序是否合规。政策文件一般分为：操作条款，往往非常模糊，便于下级结合本地情况细化操作规则；[36]激励条款规定与绩效排名挂钩的奖惩，通常基于直线条条的考核结果；限制条款对执行程序进行限定，以保证下级部门“正确地做事”。综上所述，不同于既有研究仅仅区分“条”与“块”，我们将“条”拆解为直线条条与斜线条条，并且发现两者职能范围的差异。接下来，我们将在新的条块关系的基础上分析土政策是如何生成的。根据C县案例，我们发现土政策的生成过程大致经历三个阶段。第一，任务下达阶段。作为直线条条的市扶贫办向C县扶贫办设定了绩效目标——小额信贷放款额度，但是该绩效目标并不符合当地实情；块块部门负责分配激励，由于小额信贷属于扶贫任务，被分配了过强的激励；斜线条条则为小额信贷设置了明确的限制条款——“禁止户贷企用”。以上哪些是必要条件呢？即使没有过高的绩效目标，分配激励的增强也可能是多个地区在某项政策上形成竞争所导致。所以，不可或缺的条件是设置限制条款与分配激励过强。如果没有上级部门颁布的限制条款，下级突破政策边界根本不会出现；另外，如果没有激励过强，该政策沦为边缘政策后，下级可以通过选择性执行、数据造假等方式予以应付。第二，变通执行阶段。市扶贫办实行了严格的进度考核，并将考核结果反馈给了市政府；由于C县考核结果不理想，导致C县政府领导受到市政府的严厉批评，进而导致县政府向县扶贫办施加了更大压力。为了完成市扶贫办下达的任务，县扶贫办不得不突破“户贷企用”的限制；而为了应对后期斜线条条的问责，C县扶贫办通过考察、试点、使用本级财政资金、请示汇报等手段来控制风险。最终，“让惠贷”试点成功，取得了初步成效。变通执行阶段中代理者突破限制条款，控制住风险，并取得了执行绩效。以上三个条件缺一不可，构成土政策生成的必要条件。这是因为（1）突破限制条款，才是政策变通的标志。（2）如果代理者没有控制住变通风险，导致政策变通引发了诸如群体事件等问题，要么下级自己终结政策变通，要么上级否定变通政策。（3）要是变通政策未能取得绩效，也很难让上级保持默许，遑论谋求上级的认可。第三，寻求认同阶段。不同上级在绩效共享与否、责任共担与否方面存在系统差异。不同管理者与代理者的互动，以及不同管理者间的互动导致了土政策的生成。其一，直线条条与下级部门之间是绩效共享程度高-责任共担程度高，其往往选择默许态度——既不支持也不否定。具体来讲：（1）不给以否定，是因为C县扶贫办能否完成政策任务，也关系到市扶贫办的任务完成进度；如果否定了C县的变通做法，那么市扶贫办的任务也将受到影响。（2）不给予认同，是因为扶贫资金使用途径有明确限制，市扶贫办又属于中间层级；如果认同了下级的变通行为，将共担被追责的风险。其二，块块部门与下级部门之间是绩效共享程度高-责任共担程度低，其偏向于支持变通政策，即认定为政策创新。（1）块块部门处于激烈的横向竞争之中，[37]通常更看重政策绩效。回到案例中，如果县长否定了变通，那么他将因为无法完成任务而被约谈，进而在横向竞争中处于劣势。（2）块块部门的领导拥有多种手段外推责任。例如，“让惠贷”的出台经过了会议集体讨论，属于组织行为；尽管存在离任审计、任中审计、专项审计等，但资金并没进领导“腰包”。再例如，签批不算是正式的行政文件，也并不会被严肃追责。更关键的是，各级政府领导的平均任期只有3年左右，且他们调任外地的几率较高。这些都减轻了块块部门领导的相关责任。其三，斜线条条与下级部门之间是绩效共享程度低-责任共担程度高，通常否定政策变通，即定性为违规执行。对于C县扶贫办而言，省-市扶贫办属于直线条条，财政厅则是斜线条条。（1）因为财政厅的职能定位并非是扶贫工作，而是对包括小额信贷在内的各个项目资金进行监督。所以，财政厅几乎不能从小额信贷执行中分享绩效。（2）财政扶贫资金专项检查属于审查工作，特别是涉及扶贫资金，政治性较强。财政厅负责监督下级使用扶贫资金是否规范。如果专项检查组对政策变通视而不见，算是工作失职；如果认同了政策变通的话，将承担连带责任。进一步的，如果多个管理者之间对变通政策持相反意见，又将如何呢？这里存在权威秩序机制：（1）如果多个部门意见相左，其中权威更高的部门具有话语权；（2）如果多个部门的权威相同或相近，由它们共同的上级部门来裁决。例如《中华人民共和国立法法》第八十六条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决”。由此可见，中间层级管理者的认定不是“终局性”的，只有委托者的认定才能起到“一锤定音”的效果。案例中C县扶贫办向县政府办报送工作信息，并得到了县-市-省政府领导的肯定。正是由于省-市政府领导的认同，市扶贫办才将C县扶贫工作评为优秀。这反映了争议政策如何定性以更具话语权的管理者的意见为准。但是，专项检查中财政厅援引财政部等多部委联合发文的文件，对C县做法进行了否定。由于省与部行政等级相近，所以“让惠贷”合法性再次被悬置，又从政策创新变回了土政策。从以上的分析中，我们能归纳出两种类型的土政策。其一，被上级默许的土政策。当下级向上级汇报政策变通之后，便形成了这一类土政策。C县扶贫办在试点成功后，向市扶贫办请示汇报以谋求认同；但市扶贫办给予了模棱两可的回复，即默许态度。其二，合法性存在争议的土政策。如果在变通政策认定上出现条块冲突，即两个等级权威相近的上级部门持有不同的认定意见；这一争议将向两者的共同上级请示，在这段时期内变通政策也是土政策。在C县案例中，块块部门与斜线条条部门持有不同意见，导致“让惠贷”的合法性被悬置，其政策属性也由政策创新变为土政策。是否存在上级完全不知晓的土政策呢？虽然上下级存在信息不对称，但是下级却难以长期隐瞒上级。这是因为：（1）本级政府对职能部门有极强的控制力，职能部门要向本级政府汇报工作，很多议题必须开会决策。（2）直线条条与斜线条条会对下级进行各式各样的考核，特别是重要工作伴随着不定期的视察、巡查、督导等。（3）随着信息技术更快地嵌入到日常管理之中，上下级信息不对称程度大大降低。（4）更关键的是，只在政策变通中“没出事”，下级部门通常会主动向上级请示汇报，以获取合法性，避免被事后追责。中国各领域的改革多是由政策的不断调整来达成的，这种制度变迁被认为是“政策主导型的渐进式改革”。土政策的演化为我们提供了绝佳的观察窗口——去重新理解中国的政策转型与制度变迁。由于中间层级管理者的意见并不是最终认定结果，加上权威秩序机制的不确定性，所以土政策常常发生演化。其一，被认定为违规执行。如果委托者认定变通政策是违规（违纪）执行政策，其后果是下级部门相关责任人将被追责，该土政策将被取缔。其二，执行效果有待观察，可能将其转化为试点。试点依然只能在本地执行，但拥有了上级授权。例如家庭联产承包责任制，最开始就是地方政府发现一些基层存在自发的“包产到户”，然后授权部分地区试点以观察效果。其三，被认定为政策创新。委托者认同了某一项土政策，追授其合法性。该土政策将变为政策创新，“违规”的下级部门则会被表彰为“敢闯敢干”。改革开放早期，一些被提交到中央的土政策最终被定性为政策创新，极大推动了历史进程。此外，保持土政策状态。这要么是上级部门对土政策的争议没有形成统一意见，还在等待委托者的定性；要么是该土政策的执行效果有待检验，且未得到上级授予的试点权限；要么是该土政策仅仅适应本地的特殊情况，等等。我们可以看到违规执行、土政策、政策试点、政策创新这些看似泾渭分明的政策类型，构成了一个连续谱系。案例中不同上级部门对“让惠贷”的不同认定，导致该政策在多个政策类型之间反复切换，非常典型地体现了土政策的演化逻辑。尽管本研究所选案例中土政策的生成是C县扶贫办被迫所为，但治理实践中有些土政策的生成却充分体现了行动者的能动性。不同行动者充分发挥能动性，促进了土政策的生成及演化，乃至推动制度变迁。其一，代理者的能动性是下级部门主动利用土政策来获取“超额绩效”。下级十分强调研究上级文件、学习领导讲话；这些看似形式主义的行为，其实很多时候是下级为了发现文件或讲话中某些“弦外之音”——政策调整或体制改革的下一步方向。听懂“弦外之音”的下级会抢先突破“口子”，赢得发展先机、收获政策红利，而他们所使用的方式就是土政策。改革开放之后，各地取得的发展成就离不开政策试验。其中一部分是中央授权的试点，另一部分则是地方自发的土政策。例如改革开放早期的广东、福建经常出台一些与部委不同、本地特有的土政策，导致后来“国务院各部委不少文件都加上一句话‘广东、福建不例外’”。其二，委托者的能动性体现为以“不争论”为理由，为土政策留出更多执行时间以观察效果。当多个中间层级管理者对变通政策的定性存在争议，该争议被提交上来后，委托者有意搁置争议，然后以实践作为检验标准——让土政策继续实行，进一步观察执行效果。对改革开放，一开始就有不同意见，这是正常的。不只是经济特区问题，更大的问题是农村改革，搞农村家庭联产承包，废除人民公社制度……不争论，是为了争取时间干。一争论就复杂了，把时间都争掉了，什么也干不成。不争论，大胆地试，大胆地闯。因为政策创新风险极高，上级调整政策往往十分谨慎。政策试点是自上而下的被授权的试验；土政策则可以被视为自下而上的未被授权的试验。两者都是局部地区发生政策变异，然后由各类上级部门对变异的政策进行评估，最后由具有最终裁决权的上级来判断是否要在更大范围内推广。由于未被授权，土政策既可能是下级结合本地实际的政策探索，也可能是下级的权力滥用的腐败行为。我们可以看到有时候上级挂牌督办，是为了问责并纠正土政策；有时候上级召开大会，则是为了表彰并推广土政策。所以，主张对所有土政策不加区分地取缔问责就显得有失公允，制度建设的方向应该是对不同的土政策进行鉴别评估以区分良莠。中国政府具有基于实践反馈进行政策调整的组织文化——“当文件和实践不一致时，修改的应该是文件，而不应该是实践”。这种组织文化源自“老传统”与“新传统”。“老传统”来自建国之前，各根据地相互隔离、各自为政，政策执行以“结果为导向”，各地经常结合本地实际变通政策。“新传统”是改革开放之后，中央鼓励地方敢于担当、大胆创新，突破约束生产力发展的旧体制。这种组织文化被认为是中国制度能够保持韧性的根源之一。本研究通过C县小额信贷案例的过程追踪分析，提炼出土政策生成中不同行动者的行为策略及互动机制，并扩展分析了土政策演化与制度变迁的关系。本研究的理论贡献有以下三点：（1）修正了条块关系——在既有的条块关系基础上，将“条”细分为直线条条与斜线条条，归纳了不同上级部门的职责范围，及与下级部门的互动机制。（2）弥补了街头官僚研究中缺乏政策评估环节的缝隙——根据寻求认同阶段，提炼出不同上级部门与街头官僚（下级）的互动机制，以及持不同态度的上级部门间的互动机制。（3）修正了政策研究的底层逻辑——发现政策创新、违规执行、试点、土政策等看似泾渭分明的政策类型可以相互切换，并提供了实证证据。除了理论贡献之外，本研究还能提供怎样的政策启示呢？土政策是体制设置上诸多结构性矛盾所致，所以政策优化不能仅仅盯着基层。（1）作为代理者的基层部门，要发扬实事求是精神，敢于根据本地实际变通执行上级政策。（2）作为中间层级管理者的各类部门，应该敢于担责，主动为敢于创新的下级提供支持和帮助。（3）作为委托者的上级政府，在把握好政策大方向的同时，对下级变通政策谨慎使用最终裁决权——健全容错纠错机制，将基层干部的敢作敢为与胡作非为区分开来，既要惩戒懒政、乱作为、腐败等行为，更要保护基层干部敢于创新的积极性。诚然，本文是一次探索性研究，关于土政策仍有诸多疑惑值得深入探讨：（1）本文的案例发生时间为2016到2017年间；近年来随着上级权力集中化的加强，对基层治理中土政策的生成与演化有何影响？这涉及到政府内部上级与下级的关系。（2）本文是以下级部门违反上级政策文件作为分析背景；如果下级违反的是法律法规，人大将如何参与到互动过程之中？这涉及到行政机关与立法机关的关系。（3）本文主要是以政府内部的政治过程为观察窗口；民众或者社会组织、公司企业等如何影响土政策的生成及演化？这涉及到政府与社会的关系……每一个研究方向都是一个光束，多个光束的交织一定会让我们更加明晰地认识土政策。“土政策”：基层治理创新中的消极策略？——一项多案例的研究
中国基层治理：体制与机制——条块关系的分析视角
条块差异与公共服务政策的扩散