中国基层治理：体制与机制——条块关系的分析视角

作者简介

田先红：华中师范大学中国农村研究院／政治科学高等研究院教授、博士生导师。

文章结构

一、问题的提出

二、文献综述

三、机制创新的动因：激发条块体制的潜能

四、机制创新的路径与类型

（一）机制创新的路径

1.“块块”对“条条”的整合机制

2.“条条”对块块权力资源的借用

（二）机制创新的类型

五、机制创新的基础和条件

（一）机制创新的弹性空间

（二）机制创新的组织基础

（三）机制创新的权力基础

（四）机制创新的资源基础

（五）机制创新的边界条件

六、机制创新的困局：体制的刚性化

（一）垂直管理的强化

（二）问责体系的硬化

（三）督查考核的泛化

七、结语

摘要

本文从条块关系的视角，对基层治理机制创新的动因、条件、路径和类型等问题进行了系统的梳理。与既有研究主要从宏观角度探讨条块关系与体制适应能力不同，本文提供了一种分析基层条块关系与适应能力的微观视角。研究发现，条块体制的分割性、低效性和惰性，给基层治理机制创新提出了要求。在条块分割体制下，基层政府之所以能够更好地对接基层社会，提高资源的配置和使用效率，实现基层善治，其最根本的就在于因地制宜进行机制创新。机制创新增强了基层治理体制的适应能力，使其彰显出灵活性、回应性、适应性和能动性。机制创新激发了体制的潜能和活力，维系了体制的韧性，使制度优势转化为治理效能。

一

问题的提出

改革开放40余年来，中国在政治、经济、社会各领域进行了深入改革，取得举世瞩目的巨大成就。中国政治体制展现出强大的适应能力，这引起海内外学者的密切关注。多年来，中国政治体制的适应性问题成为海内外学者研究的热点之一。研究者从中国政治运行的制度化、中国共产党的治理传统和治理风格、非正式制度的功能等方面来探讨中国政治体制的适应性、韧性（弹性）问题。上述研究为我们理解中国政治体制的适应性问题提供了极具启发价值的视角。

实际上，中国政治体制的适应性不仅来源于中国共产党独特的治理传统和风格，也不仅仅是政治运行的制度化问题，而是与中国独特的 “条块体制” 有着密切关系。所谓条块体制，是指以层级制和职能制相结合为基础，按上下对口和“合并同类项” 原则建立起来的从中央到地方各个层级的政府大体上 “同构” 的政府组织和管理模式。有学者指出：“中国独有的条块关系模式事实上充当了政府间关系乃至政治生活中的一个弹性机制。”其他学者的研究进一步表明，条块关系与国家适应能力之间存在明显的相关性。只有在 “条弱块强” 时期，国家领导人的地方试验策略才能有效地激发地方自主探索，相应地，国家适应能力比较强；而在 “条强块弱” 时期，地方自主探索受到 “条” 的较多限制，导致国家适应能力相对较弱。这些研究启发我们从条块关系的角度来探讨中国政治体制的适应能力问题。

然而，既有研究只是对条块关系与政治体制适应能力展开规范分析，或者是从宏观角度对条块关系与国家适应能力之间关系进行探讨，而缺乏从微观的角度对基层条块关系与基层政府适应能力之间的研究。实际上，基层作为国家治理体系的末梢，直接攸关国家各项政策任务的落地。“在县行政单位结构中存在着一个 ‘条块’ 分治的 ‘行政边界’。”条块矛盾的存在，给政策任务落地带来诸多障碍。因此，在基层，条块关系的重要性尤为凸显。透过基层条块关系的实践现状，我们可以更好地观察中国政治体制的适应逻辑。

二

文献综述

条块分割是中国政治体制的显著特征。早在20世纪八九十年代，中国的条块关系（条块体制)就已引起研究者关注。但是早期的研究呈现分散性、对策性特征。进入21世纪初，一些学者开始系统研究条块关系问题。近年来，条块关系研究呈方兴未艾之势。概括而言，已有研究主要探讨了条块权力配置结构、条块矛盾、条块关系模式及其变迁、条块关系的运行机制等主题。

在已有研究中，“条条” 与 “块块” 之间的矛盾关系尤为研究者所关注。诸多研究者都注意到 “条条” 与 “块块” 之间的矛盾冲突及其对中国国家治理、基层治理的影响。具体到县域治理实践中，一方面，条块矛盾常常导致基层各行政主体各行其是， 难以形成治理合力；另一方面，也有研究者指出，“条条” 权力并没有导致县域基层的 “空壳化”，只是迫使它的资源整合方式作出适应性调整。在中国政治体制中，既然条块关系之间存有张力是一种常态，甚至条块矛盾常常导致政策任务执行过程发生梗阻，那么各级党委政府如何克服条块之间张力和矛盾来推进政策任务落地呢？

一些研究者关注到中国共产党的组织系统在整合条块体制、解决条块矛盾中的作用。比如，周庆智指出县级行政具有 “党政混一” 的特征，县政权的党政一体化结构，“是指政治力量进入行政体制并发挥作用。这个制度安排对县行政权力配置形式、人事行政以及行政过程产生决定性影响”。

景跃进认为，“党政体制” 是理解中国政治的关键词。“中国共产党建构了一个以自身为核心和中轴的国家政权结构。这一结构具有两个特点：一方面，执政党全面进入了国家系统，占据了核心位置，履行着重要的政治和行政功能。”杨华、袁松分析了县域党政体制的运行逻辑，认为 “县域党政体制为了完成中心工作，通过党的组织体系对县域内的政府部门进行改造和重组，充分调动并有效地整合了党政部门的资源，推动了县域经济社会的发展。在县域党政体制中，党政既非完全合一，又非分离对立，而是有统有分，分工协作，形成 ‘党委领导，政府主导’ 的治理格局”。

欧阳静将党组织领导下的县域治理体制概括为 “政治统合制”。“政治统合制是指党委围绕中心工作，对行政科层制进行结构整合、资源聚集、功能重组的治理模式。在县域治理实践中，为了克服行政科层制的缺陷与惰性，以党委为主体的政治机制将重要的治理事务转化为中心工作，再通过压力机制、动员机制和行政包干制等机制重构科层结构、整合科层资源，完成具有综合性、紧迫性的中心工作，从而形成了政治统合制。”

田先红则以浙江省A县阶段性重点工作为研究对象，分析了条块体制下县域政府的动员机制，指出 “县域政府为了推动阶段性重点工作落地，以县域党政体制为载体，通过纵向与横向一体化动员，综合采用正向激励、逆向激励、行政包干和政治仪式等动员手段，使县域内各 ‘条线’ 部门和 ‘块块’ 组织达至协同与整合”。

上述研究对于我们理解党组织在基层治理中的角色和功能以及党组织理顺条块关系、整合条块资源凝聚治理合力具有重要意义。但是，对于基层党委政府如何进行机制创新、推进条块关系整合、实现体制有效运转，尚需进一步深入分析，尤其是对于基层治理机制创新的基础、条件、类型等缺乏系统性、整合性的分析。

进一步而言，对基层条块关系整合的分析，实际上涉及一个更大的问题，即制度优势与治理效能之间关系问题。中国体制的鲜明优势，在于其稳定的一统性，有利于集中力量办大事。但是，大一统的体制，如何适应治理负荷规模超大且非均衡的大国实际呢？换言之，大一统体制与基层社会的对接，需要一些中间层级的转换机制。那么，中国的体制和制度优势是如何实现的？体制和制度优势是如何转化成治理效能的？我们近年来的田野调查研究发现，在保持体制基本稳定的情况下，进行大量的机制创新是实现体制和制度优势的奥秘。

鉴于此，本文以基层治理机制创新为对象，来理解中国基层党委政府整合条块关系、克服条块矛盾的深层逻辑，试图回答基层治理体制韧性（适应性）源于何处的问题。这一分析视角有助于我们理解中国地方基层治理活力的源泉。它也有利于我们解释我国基层治理体制/制度优势转化为治理效能的逻辑机制。对于制度优势如何转化为治理效能这一问题，可以从多层面、多角度进行理解。本文侧重从条块关系角度展开。

三

机制创新的动因：激发条块体制的潜能

中国的行政体制是契合中国国情的体制，具有独特的优势。然而，不可回避的是，中国行政体制也有不足之处。条块分割问题就是其中之一。在条块分割体制下，各层级政府、各政府部门都是具有自主利益的行动主体，极大地制约着体制潜能的有效发挥。具体而言，条块体制所带来的不足如下：

一是分割性（碎片化）。“条条” 与 “块块” 各有分工、互相制约。在条块分割的体制下，由于 “条条” 与 “块块” 之间利益目标的不一致，协调机制的不完善，常常出现 “条条” 与 “块块” 掐架、或者互不理睬的情况。学术界讨论较多的有关中国行政体制权威碎片化问题在很大程度上就与条块分割的体制密切相关。在Ｈ省Ｔ县调研时，该县生态环境局的工作人员坦陈：“环保的合力难以形成，如何统一管理？比如老百姓投诉，环保没有权力去交办、去督促。老百姓认为你在推诿……太分散…… 协调很难，你凭什么让别人做这做那？都是平级单位。”生态环境局要求农民不能焚烧秸秆，而农业农村局认为秸秆应该综合利用，提高土壤肥力。可见，行政体制内的各层级、各部门的认知、目标和利益等不一致，形成权威碎片化的局面，大家容易各自为政、各行其是，导致 “孤岛” 效应。

二是低效性。在条块体制下，各个职能部门掌握着较多的人、财、物资源。各职能部门仅靠自身的资源常常难以完成既定工作任务，而必须得到其他部门的支持与配合。比如，按照分工，环境污染问题由环保部门负责处理，但是环境污染的监管工作具有综合性，需要住建局、城管局、自然资源局、农业农村局以及乡镇（街道）等多个单位协同工作才能解决。Ｔ县生态环境局的工作人员介绍说，在污水处理方面，生态环境局负责工业废水处理问题、住建局负责生活污水处理；在大气污染防治方面，住建局负责工业和建筑施工废气处理、城管局负责道路扬尘和餐饮等废气处理、交通局负责道路修建废气处理、自然资源局负责矿山扬尘处理、水利局负责水利方面工程的废气处理等。可见，尽管从分工上讲，环保问题由环保部门负责，但环保部门的工作离不开其他部门的配合支持。问题恰恰在于，同级政府内部各职能部门之间并不具有命令-服从关系，某职能部门不能直接指挥其他部门。如此，各个条线部门之间的权力资源处于分散的状态，难以形成资源的优化组合，可能导致体制运行效率的低下，无法快速、有效地回应民众需求。生态环境局的工作人员抱怨：“前面没疏通，后面要我们去堵，整个失控，我们去灭火就灭不赢。”

三是体制惰性。官僚制的典型特征之一，就是工作人员按照既定的规章制度和程序履行岗位职责，其具有很强的专业化、程序化、文牍化倾向。马克斯· 韦伯指出，官僚制 “存在着固定的、通过规则即法律或行政规则普遍安排有序的、机关的权限的原则”。“官员职务的执行，是根据一般的、或多或少固定的、或多或少详尽说明的、可以学会的规则进行的。”在韦伯看来，官僚机器具有效率优势，展现出强大的能量。然而，官僚制的专业化、程序化 “也使一个行政业务流程分割为若干环节、横跨多个部门，人为地把行政流程割裂开来，使一个完整的流程消失在具有不同职能的部门和人员之中，容易造成多头指挥”。此外，官僚制部门林立、协同缺失，按部就班地运行，久而久之，容易产生机构臃肿、反应迟钝和推诿拖延等积弊。而在中国的条块体制下，各层级、各部门关系尤为复杂，衔接、协调难度更大，其运行过程更容易产生体制惰性。在四川省Ｔ区，当地政府为了改善市容市貌，于2010年和2011年两次实施了 “活禽禁宰” 集中整治政策，但因联合整治小组协同力度不够、未能形成持续的治理合力而导致整治效果不彰。最终，分散宰杀活禽的摊贩屡禁不绝，政策濒于流产。可见，若不能采取措施加强条块体制整合、改变体制运行方式，政策实施难以取得成效，长此以往将导致体制惰性越来越重。

条块体制的分割性、低效性和惰性，使体制的效能未能充分释放出来，国家政策任务落地面临着巨大阻力。更重要的是，条块分割的上述弊端与执政党的责任使命追求、改造社会的目标形成张力甚至冲突。为了强化条块体制整合，克服条块矛盾，必须重塑体制的运行方式。这便凸显了机制创新的必要性。

机制创新就是要打破条块体制内部的分割性，改变体制资源的配置方式，使体制资源配置更加合理、高效。机制创新具有多方面优势，主要体现为以下几个方面：

一是整合性。机制创新就是要加强条块体制内各层级、各部门间的整合。机制创新不是对既有人、财、物资源的拼接应对，而是将其重新优化组合，形成基层治理的合力。机制创新就是要 使各行政层级、各 “条条” 部门之间的资源由分散走向整合。上述T区 “活禽禁宰” 案例中，当地政府又于2013年重新启动了该项政策，建立了具有矩阵特征的专项整治工作领导小组，由T区区委常委、副区长担任组长。这一新的组织结构改变了之前分散的、碎片化的治理格局，整合了行政体制内的各种资源。“用矩阵式的组织取代层级节制、分工明确的直线职能制，是因为它既能够克服因条块关系而产生的互相推诿和 ‘踢皮球’ 现象，又能形成合力来调节治理对象的行为，提高政策执行的有效性”。最终，这一轮的 “活禽禁宰” 集中整治工作取得了明显效果，并在随后较长时期内得以持续。合理配置、调动和充分利用体制的资源，使之前处于分散、孤立的资源重新优化配置，以较少的资源实现更大的目标，进一步释放体制的潜能，达到事半功倍的效果。

二是灵活性。条块体制具有稳定性。体制的稳定性与基层治理中的非规则性、复杂性之间常常充满张力。机制创新则具有灵活性，使体制能够灵活应对基层治理中出现的新问题。在实践中，基层政府可以采用不同的方式进行创新，比如有的基层政府采取机制创新整合体制的人力资源。在S县X镇，镇政府实施 “片线结合” 的机制创新，将全镇工作划分为三大类：业务工作、驻村工作和重点工程项目工作，在此基础上形成三条工作线（片），即业务线、驻点片和重点线。每个片线上都安排乡镇分管领导总负责。全镇干部工作分工进行重组，采取双向选择的方式分配到各个片线上岗。片线结合的机制创新，主要是针对乡镇干部即乡镇人力资源的创新。而有的机制创新则整合财物资源，比如全国多地县级政府实行的涉农项目资金整合政策，就是对财政项目资源的重新整合。通过该项政策，使之前归属于各个 “条条” 部门、分散的项目资金积聚起来，由县级政府重新优化配置，服务于县级政府的施政目标。机制创新既维护了体制的统一性，又赋予了体制以灵活性。通过机制创新，基层治理体制能够更加灵活、多样地应对基层治理中的问题。

三是适应性。体制的稳定性常常与基层治理的多样化、情境性之间产生冲突。条块分割是我国行政体制的共性特征。但是不同地区、不同时期，各地的经济社会发展环境存在较大差异，各地需要解决的基层治理问题也千差万别。例如，在山东农村，各个乡镇下辖行政村数量较多，同时乡镇干部人员规模较大，尤其是年轻干部较多，因而适合在乡镇与行政村之间设立管区，以缩小乡镇管理规模，并为年轻干部提供更强的激励和更大的成长空间。而在江西Ｇ县，乡镇公务员尤其是年轻公务员较少，党政班子成员在公务员中占比较高，通过建立包村工作组使乡镇党政班子副职下沉的机制创新更有利于调动他们的积极性，发挥他们的优势，从而推动工作落地。机制创新可以理顺条块关系、改变条块体制的运行方式，使体制能够适应各地不同实际和不同情境，有针对性地解决差异化的基层治理问题。如此，机制创新有利于增强体制的适应性。

四是回应性。回应能力是衡量体制有效性的重要标准。条块分割、条块矛盾容易带来效率低下，不利于快速、有效地回应民众需求。基层政府通过机制创新，集中调配各层级、各部门资源对接基层社会，使政策任务更好落地，回应民众需求。例如，全国各地普遍实施的政务服务中心制度改革，安排各个政府部门的工作人员集中到一个统一的办事服务大厅，实现 “一站式通办”。这一制度使得原先分散的政府部门集中化，再造了政府流程，大大提高了行政效率，为民众提供了更加快捷、高效的公共服务。因此，机制创新有利于增强体制对实践的回应能力，使体制能够更好地回应实践的需求，契合人民的需要。

五是能动性。如前已述，体制常常容易产生惰性，而机制创新有利于激发体制的能动性，激发广大干部干事创业的热情和积极性。机制创新 为基层干部提供了一种新的激励结构，使各类人员重新优化组合，人与人、人与事尽可能地达到 更高程度的匹配，从而实现人尽其才、物尽其用。例如，Ｓ县Ｘ镇的“片线结合” 机制创新，为乡镇干部提供了政治、经济和荣誉等激励，将干部个人选择与岗位需求双向结合，并引入竞争机制激活了干部资源，调动了干部的积极性。

总之，条块体制本身所具有的分割性、低效性和惰性，凸显了机制创新的必要性，也构成了机制创新的动因。基层治理体制与机制创新的辩证关系表现为：体制的稳定性与机制的灵活性；体制的统一性与机制的适应性；体制的分割性与机制的整合性；体制的惰性与机制的能动性；体制的被动性与机制的回应性。

四

机制创新的路径与类型

机制创新涉及人、财、物和权力等多个层面，可以采用不同的方式，由此形成不同的创新路径和类型。

（一）机制创新的路径

在条块体制下，机制创新实际上就是对条块关系的整合。条块关系的整合涉及两个层面：一是 “块块” 对 “条条” 的整合；二是 “条条” 对“块块” 的整合。

１.“块块” 对 “条条” 的整合机制

机制创新主要是 “块块” 整合 “条条” 的资源，来完成属地中的治理任务。在条块体制下，各种资源自上而下配置。每一 “条条” 的资源都是相对独立的。若各 “条条” 的资源缺乏整合，将会形成各自为政的局面，无法实现资源效用最大化。“块块” 整合 “条条” 的资源，就是要实现各种资源在 “块块” 中的优化重组，集中力量办大事。“块块” 整合 “条条” 的资源包括多个方面。

（1）对人的整合。条块体制下的各类人员都是归口设置的，每一个部门、每一个岗位进行定编定岗，因岗设人。按照科层制的分工原则，每个人各就各位、完成本职工作。“块块” 对 “条条” 的整合，就是要对各 “条条” 部门的人员进行重组。各类人员不再按原来的 “条条” 分工，而是根据 “块块” 政府工作重点的需求来重新组织和配置人员。这方面的典型经验就是前文述及的Ｓ县Ｘ镇 “片线结合” 机制创新。Ｘ镇通过“片线结合” 机制创新，打破之前 “定编定岗” 的人员配置方式，重新将人员配置到各个片线上，为乡镇干部提供了一种新的激励结构。

（2）对财和物的整合。“块块” 对各 “条条”上的财政资金进行重新整合，将其投入于 “块块” 最需要、最迫切要完成的重点工作中。“块块” 对物的整合，主要是将 “条条” 上的各类物资进行重新统一调配，达到物尽其用，使物资的使用效果最大化。其典型代表就是县级政府对涉农项目资金的整合政策。县级政府将 “条条” 部门分散的、专项的涉农资金进行整合后，将其投入于县级政府重点发展、打造的产业项目中。在笔者调研的Ｔ县，统筹、整合项目资金成为县域党委政府的一项政治任务。县域政府一般在每年年初给各个县直部门下达资金统筹与整合任务指标。下达任务指标的依据是各个县直部门上一年度的项目资金额度。2020年,Ｔ县统筹涉农项目资金12.6亿元，整合涉农项目资金3.6亿元。

（3）对权力的整合。由 “块块” 对 “条条”的各项权力进行重新调整和配置，将 “条条” 的权限整合用于推动块块的重点工作。“块块” 对 “条条” 权力的整合需要相关法律制度支撑，通过法律制度来重新在 “条条” 与 “块块” 之间划分权限。比如，北京市实行的 “街乡吹哨，部门报到” 的机制创新，就是以司法局（法制办）牵头，对 “条条” 部门与 “块块” 政府的权力调整进行制度创设。这一机制创新赋予了乡镇（街道）调动、整合各个 “条条” 部门的权力，使其参与到基层治理当中。

２.“条条” 对 “块块” 权力资源的借用

如前已述，“条条” 常常需要借助 “块块” 的权力推动来完成其业务工作。通过 “块块” 的权力介入，将 “条条” 的业务工作转换为下级的政治任务，即所谓行政业务政治任务化。行政业务政治任务化的实质是 “条条” 利用 “块块” 的权力资源完成其业务工作。“块块” 的资源包括人、权力、关系等。在条块体制下，每一 “条条” 都有其自身的业务工作，且都倾向于凸显自身业务工作的重要性。在缺乏 “块块” 支持的情况下，“条条” 将难以完成其业务工作，或者必须付出大量的成本才可能独立完成。

比如，北京市的许多 “条条” 部门在村庄（社区）中设立了大量的协管员。协管员的职责就是按照 “条条” 部门的要求完成村庄（社区）范围内的业务工作。“条条” 部门则按照标准给协管员支付报酬。设立村庄（社区）协管员的办法使得 “条条” 部门能够绕开作为 “块块” 的属地政府，直接对接村庄。但是，这必须以 “条条” 部门掌握大量的财政资源为前提。这一治理模式在北京市等资源高度密集的地区具备运行条件。但是在大部分地区尤其是中西部地区，尚不具备这一条件，且这一治理模式成本代价大，显得很不经济。在理想状态下，“条条” 部门如果能够得到 “块块” 属地政府的配合和支持，就可以大大提高治理效能，且降低治理成本。因此，对于大部分地方的 “条条” 部门而言，都要尽可能寻求属地政府的支持。要获得属地政府对部门业务工作的支持，就必须通过地方党委将自身的业务工作上升为 “块块” 属地政府的政治任务，以引起 “块块” 重视。党委通过政治权力、进行政治决策将某些业务工作上升为政治任务。一旦某些业务工作成为政治任务，“块块” 就必须调动其权力资源予以完成。

行政业务政治任务化的呈现方式主要有三类：一是中心工作模式。即某些部门的业务工作关系到国计民生，或者关乎社会稳定大局，具有高度重要性，上级领导为了体现对该项工作的重视，将行政业务上升为 “块块” 的中心工作，“块块” 必须在一定时间内集中资源予以完成。二是领导交办或推动的事情，是领导要体现个人施政思路和意图的工作，这类工作也由 “条条” 部门作为载体牵头，但是为了更好、更快地推动工作落实，需要将其转化为下级 “块块” 的政治任务。三是社会面事务，比如涉及民生的业务工作，包括教育、低保、就业等。若在某些时候，这些民生工程问题非常严重，比如失业率过高，影响社会稳定；或者失学率过高，影响社会形象。那么，这些社会面事务也会成为 “块块” 的政治任务，负责这类社会面事务的 “条条” 部门会尽力游说党政主要领导，吸引领导的注意力，使其将这些事务纳入 “块块” 的政治任务范畴。

“条条” 部门的业务工作是否能够转化为政治任务，与以下几种因素有关：一是 “条条” 部门在体制中的地位。一般而言，权力越大、地位越高的 “条条” 部门越能吸引党政主要领导的注意力，也就越有能力将其部门业务工作转化为政治任务。二是业务工作本身的重要程度。如果某些业务工作直接关乎地方党政主要领导的政绩和“帽子”，关涉到民生根本性问题，或者严重影响到党委政府公信力的问题，那么这些业务工作就越有可能转化为政治任务。三是 “条条” 部门负责人的个人能力素质。有的 “条条” 部门负责人个人能力强、关系网络广，那么他（她）将拥有更强的体制资源动员能力，也就越能引导党委政府关注其部门业务工作。

（二）机制创新的类型

基层面临的治理资源约束、治理任务难题多种多样，治理机制创新要解决的问题、机制创新采取的形式也各有差异。因此，机制创新具有不同层次和类型。

（1）从创新的持续程度来看，可分为临时性的机制创新和常态化的机制创新。所谓临时性的机制创新，就是这类机制创新仅仅是为了完成一些即时性的工作，一旦工作任务完成，那么相关组织就宣告解散。比如在一些重大项目实施、征地拆迁等过程中，地方政府一般都会成立工作领导小组。领导小组一般由作为 “块块” 的党政领导牵头负责，吸纳各个 “条条” 部门的负责人参与。一旦项目任务完成，那么领导小组随即解散。除了领导小组外，一些重大工程项目指挥部、工作组等，也属于临时性的机制创新。

所谓常态化的机制创新，是指这类机制创新旨在对人员等资源进行重组以应对常态化的工作。基层采用制度化的方式将机制创新予以固定。这类创新持续时间较长，不会因为某项工作的结束而终结。比如，在湖南Ｓ县Ｘ镇的 “片线结合” 制度，将乡镇工作划分为三大类，包括业务工作线、重点工作线和驻点线，把全乡镇工作人员打乱重组，实行 “混编混岗”。该项制度自2010年左右实行至今，这属于常态化的机制创新。此外，山东的乡镇 “管理区” 制度、北京平谷区的 “街乡吹哨、部门报到” 制度等，也属于常态化的机制创新。常态化的机制创新，实质上是将机制创新实体化，使之成为体制的一部分。

究竟是采用临时性的机制创新，还是实行常态化的机制创新，主要取决于治理事务的规模。一般而言，如果基层政府需要应对的治理事务数量少，治理事务具有偶发性，那么只需要进行临时性的机制创新即可。反之，如果某一类治理事务在基层经常反复出现，或者需要解决常态化的 治理问题，那么就需要进行常态化的机制创新，以降低基层治理成本，提高治理效率。比如，在北京平谷区，采砂场矛盾纠纷高发，而治理这类矛盾纠纷牵涉多个 “条条” 部门。若每次解决这类矛盾纠纷时都需要依靠区党政领导出面，那么将要付出高昂的协调成本，并大大增加领导的工作负荷。为了使这类矛盾得到更好、更高效地治理，平谷区实行了 “街乡吹哨、部门报到” 的机制创新，将条块部门协同整合以制度化的形式固定下来，不必每次出现问题时都组织临时性的协调工作小组。如此，“街乡吹哨、部门报到” 这一常态化的机制创新把条块之间的协调成本通过制度化的方式得以降低。

（2）从创新的动力来看，可以分为压力型的机制创新和包干型的机制创新。压力型的机制创新是指直接由党委政府施压推动的机制创新。上级给下级施压，无论下级是否获得收益以及收益大小，下级必须要按照上级命令要求执行。在压力型的机制创新中，上级只定目标、派任务，而不提供开展工作、完成任务目标的相应资源和手段，也不考虑下级完成任务目标后的收益空间。所谓包干型的机制创新，就是上级给下级一定的收益承诺，下级在完成上级安排的任务情况下获得收益。比如，在上述Ｘ县的 “片线结合” 机制创新中，各分片干部完成本片工作，各重点线干部完成各线上工作，乡镇可以为各片线提供一定额度的工作经费。工作经费可由各片线负责人在符合财经制度规范的前提下自主支配。在包干型的机制创新中，上级不仅定目标、派任务，而且提供完成工作任务目标的相应资源。在开展具体工作时，下级拥有较大的自由裁量权。换言之，包干型的机制创新中，下级拥有一定的剩余索取权。

（3）从创新的载体来看，可以分为实体化的机制创新和虚体的机制创新。实体化的机制创新，是指机制创新既有相应的制度安排，又有相应的组织载体（比如办公场所）等，由此建立了一个实体化的组织。实体化的机制创新的典型代表就是山东的乡镇 “管理区” 制度。“管理区” 介于乡镇与行政村之间。它有专职工作人员，有自己独立的办公场地，对下辖各个行政村具有管理权（指导权）。但是，“管理区” 没有独立的人事权、财政权，只拥有在 “管理区” 内部调配人力资源、自主开展乡镇安排的各类工作的权力。“管理区” 的干部也由乡镇调配和任命。其各种日常工作开支实行到乡镇财政所实报实销制度。因此，“管理区” 属于一种准行政组织。

虚体的机制创新，是指机制创新仅有相应的制度安排作为支撑，而并未建立相应的实体化组织（配备办公场所）等载体。虚体的机制创新的典型代表，比如浙江的联村干部制度。所谓联村干部制度，是指基层政权按照一定的原则将干部分派到某个村庄，负责督促、协调村庄落实各项行政工作的一项制度安排。前文述及的Ｘ镇 “片线结合” 制度也属于虚体的机制创新。这类虚体的机制创新与实体化的机制创新，主要有两方面的区别：一是虚体的机制创新并没有建立实体化的组织。如前已述，山东的乡镇 “管理区” 属于一种准行政组织，有自己独立的办公场所和管辖范围。而联村干部制度和片线结合制度，并没有独立的办公场地，都只是靠制度和机制在联结、整合乡镇工作人员。二是虚体的机制创新没有配备专职工作人员。与山东的 “管理区” 不同，无论是浙江的联村制度，还是Ｘ镇的片线结合制度，都没有设置专职人员。这些联村干部、驻点干部，仍然是乡镇的干部，他们在乡镇还兼任职务，而山东的乡镇 “管理区”，其干部是专职的工作人员，他们并不同时在乡镇内部兼任职务。

五

机制创新的基础和条件

研究者指出，条块关系模式充当了政府间关系乃至政治生活中的一个弹性机制。这一模式是一种相对灵活的政治制度架构和政治策略。需要进一步探讨的是，条块关系模式是如何为体制创造了弹性空间的？换言之，在条块体制下，机制创新是如何成为可能的？

（一）机制创新的弹性空间

机制创新的前提条件，在于条块体制本身具有一定的弹性，或者说条块关系边界具有一定的模糊性。这种弹性集中表现为条块关系可以根据治理需求进行适度调整。根据规定，“条条” 与 “块块” 各有分工。“条条” 主要负责行政业务工作，对 “块块” 进行监督和指导。“块块” 则主要担负地方经济社会发展和公共服务供给职能。“条条” 与 “块块” 之间虽有分割和缝隙，但缺乏明晰的边界。“条条” 和 “块块” 可以相互借力，互相打通。比如，前述Ｈ省Ｔ县党委政府为了获得更多的项目资金，采用各种奖惩激励手段促使县域内各个 “条条” 部门去向上级争取项目资金。各个部门争取的项目资金越多，县域党委政府能够整合的资金空间就越大。同时，各个 “条条” 部门也需要县域党委政府提供工作经费等方面的支持，从而更好地开展工作。因此，“条条” 与 “块块” 之间的互动赋予了体制以弹性。条块关系的弹性程度决定了机制创新的空间大小。如果条块关系的弹性强，那么机制创新的空间就大。

机制创新的空间大小又影响着基层政府的适应性。这就从机制上进一步印证和揭示了研究者关于条块关系与适应能力之间逻辑关联的判断。正如曹正汉、钟珮所指出的那样，在 “条弱块强” 时期，国家适应能力较强，而在 “条 强块弱” 时期，国家适应能力较弱。之所以条块关系的变化影响着国家适应能力，其根源就在于条块体制的弹性程度。

（二）机制创新的组织基础

正如研究者指出的那样，中国共产党是理解中国政治的钥匙，党政体制是理解中国政治的关键词。这与西方强调的党政分开、政治与行政二分不同。“与西方国家依托于韦伯式科层制的治理结构相比，中国国家治理的体制机制，具有独特的结构构成和运行功能：在治权构成方面，呈现为执政党通过政治领导，在组织和意识形态层面深刻塑造并融入中国特色的政府体系而成的集中统一的党政结构。”

在县域治理中，党政体制至关重要。党政体制是机制创新得以推动的组织基础。党的组织系统控制着县域经济社会发展的总体架构。县级党委总揽县域经济社会发展全局，分管领导则通过各自分工掌控县域经济社会发展的不同领域。党的组织触角延伸到基层各领域、各行业之中。政治力量进入行政体制并发挥作用，形成 “党政混一”、党政一体化的格局。无论是在Ｓ县的 “片线结合” 机制创新中，还是在江西省Ｇ县的乡镇党政领导副职下沉机制中，抑或是在Ｈ省Ｔ县的涉农资金整合过程中，都是党委发挥着统筹谋划的功能。党的领导对各个 “条条” 部门和“块块” 属地政府进行统合。党委发挥高位推动作用，以其政治权力整合行政权力，建构政治与行政的混合运作体系。

（三）机制创新的权力基础

机制创新需要依靠政治权力来推动。党组织之所以能够发挥政治整合的作用，最重要的在于其掌握了任命干部的权力。党委通过党管干部等制度，统筹调配人力资源。在县级政府行政权力结构建构过程中，由县级党委主导的 “政治授权” 是两种授权方式之一。县级党委对拟提拔干部候选人的提名具有实质性意义。“党的政治资源遍布于行政领域当中，这保证了党在人事安排上的绝对权威地位。”党委政府主要领导可以凭借其权力持续地去推动机制创新，监督下属给予落实。下级的 “块块” 和 “条条” 部门为了使自身的工作受到领导重视，必须吸引上级领导的注意力，依靠上级领导的权力来推进工作机制的创新。同时，上级领导要赋予基层政府必要的权力，使基层政府能够获得必要的权力推动机制创新。

（四）机制创新的资源基础

机制创新的实质就是条块体制资源的重新配置和优化组合。因此，一定的行政资源是进行机制创新的基础。如前已述，在条块体制下，职能部门掌握着较多的人、财、物资源。条块分割的现实使得体制资源分配处于离散状态。若未进行机制创新，体制资源就难以达到高效配置和使用。党委政府进行机制创新，就是要对 “条条” 职能部门和不同层级 “块块” 的资源进行整合。对于人力资源的整合，就是要通过创造新的机制 为基层干部提供新的激励结构，调动和激发干部的积极性；对于财物资源的整合，就是要通过机制创新改变财物资源的投入方式、方向、使资源效用达到最大化。正是因为有了人、财、物资源作为基础，机制创新才有了真实内涵。否则，机制创新就是空谈。

（五）机制创新的边界条件

机制创新的边界条件是 “条条” 与 “块块” 之间利益的平衡。在通过机制创新进行条块整合的过程中，难免会产生 “条条” 与 “块块” 之间的矛盾。由于 “条条” 和 “块块” 都各有其自身的利益，而整合意味着利益的重新调整。利益调整难免会触动 “条条” 和 “块块” 各自的既得利益。尤其是一些 “条条” 职能部门在整合过程中会面临权力被削减、资源被切割的问题，它们可能会想方设法阻挠机制创新。如果作为 “块块” 的党委政府缺乏足够的推力，或者主要领导缺乏强大的魄力，那么机制创新很可能在 “条条” 职能部门的阻碍下夭折。

因此，通过机制创新实现条块整合具有一定的边界：既要保证 “条条” 的业务工作能够完成，同时又能使 “块块” 做好中心工作，达到“条条” 和 “块块” 双赢的局面。如果 “条条” 职能部门的业务工作无法完成，它们会阻挠、破坏机制创新。如果 “块块” 的中心工作不能顺利落地，那么机制创新则无必要。

六

机制创新的困局：体制的刚性化

上文已述，机制创新需要一定的前提条件，就是条块关系具有弹性空间。而近年来，条块体制本身的刚性却在不断增强。体制的刚性化，压缩了机制创新的空间。

（一）垂直管理的强化

当前条块体制刚性化的首要表现，就是垂直管理的强化。根据分工，“条条” 职能部门在完成业务工作的同时，还承担着监督 “块块” 的功能。近年来，中央为了加强对地方的监控，不断强化 “条条” 部门的权力。国家在中央与地方之间反复进行收权和放权的权衡，一些部门（比如环保、国土部门）先后加强了垂直管理。尤为明显的是，纪委系统的垂直管理被大大强化。根据 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《党的纪律检查体制改革实施方案》等文件，下级纪委查办腐败案件的领导权和纪委书记、副书记的提名权都由上级纪委掌握。经过这一系列改革之后，地方纪委已接近于垂直管理。垂直管理的加强，既是中央与地方关系调整的一个侧面，也是自上而下整体控制强化的反映。

此外，国家自上而下的资源分配主要是以“条条” 部门为载体。“条条” 掌握了资源分配的主导权，决定着资源分配方式和重心。近年来，随着经济社会的发展，经济社会生活日益复杂化，“条条” 职能部门的行政业务也渐渐繁杂。国家有着更为充沛的资源、更为强大的能力和更为强烈的愿望来改造社会。客观而言，各个 “条条” 职能部门承担的治理任务不断加重。当下的问题在于，各个 “条条” 部门都有着强烈的将自身行政业务政治任务化的意愿，都意欲凸显自身业务工作的重要性。诸多 “条条” 的业务工作都转化为基层 “块块” 的政治任务。且 “条条” 业务工作的要求日益精细化、标准化，基层 “块块” 必须花费大量的时间精力去完成。如果 “块块” 不予配合，那么 “条条” 可以借助上级权力进行督查、考核、问责。若 “块块” 得罪了 “条条”，也将难以从 “条条” 获得资源。“条条专政” 的现象加剧，必然压缩 “块块” 属地政府的自主性，“块块” 进行治理机制创新的空间大大缩小。“块块” 只能严格按照上级的规范行政，缺乏创造和活力。所谓懒政、怠政和形式主义在一定程度上与此脱不开干系。“条强块弱” 的格局，将导致基层治理适应能力的降低。

（二）问责体系的硬化

问责体系的硬化是体制刚性的另一表现。有权必有责，失责必追究。加强权力监督问责、规范党员干部行为，是推进国家治理体系与治理能力现代化的题中之义。党的十八大以来，党和国家进一步加强了问责体系建设。2016年，中共中央颁发了《中国共产党党内问责条例》。该条例于2019年被进一步修订。该条例不仅对党员干部问责作出了更为详尽的规定，而且明确了干部 “终身问责制”，强化了问责的刚性约束。此外，党的巡视巡查等制度建设也日益健全和严格。随着问责体系的硬化，党员干部面临的问责风险也不断加大。尤其是在基层，干部承受着更大的问责压力。机制创新意味着改变体制资源的配置和运行方式，创新难免存在风险。如果机制创新失败，或者未得到上级的认可、支持，那么基层政府将面临问责风险。在强大的问责压力下，基层政府进行机制创新的动力被削弱，而更多地选择墨守成规、按部就班。

（三）督查考核的泛化

督查检查的泛化是近年来基层干部反映较为强烈的问题。督查检查本是上级推动下级贯彻执行政策任务的正常手段。它与思想政治工作、情感沟通等方式一道，共同构成党委政府的工作方法体系。虽然思想政治工作、情感沟通方式具有一定的人缘关系色彩，但它们对于推动下级工作具有重要作用。当前的问题在于，上级越来越偏好于采用督查、检查、考核等强制方式来推动工作，而思想政治工作、情感沟通等柔性手段被越来越少地采用。只要上级重视某项工作，就将其纳入对下级的考核指标体系中。相应地，在政府机构中，负责督查考核工作的部门权力地位被凸显。比如，在笔者调研的山东L市C街道办事处，考核办已经独立成为街道的一个工作部门，这实际上是提高了考核制度的地位。上级不仅关注下级执行任务的结果，而且介入了下级执行任务的具体过程，强化了自上而下的过程管理。由此带来的结果是，上下级政府关系越来越制度化、正式化。上级更多地给下级下指标、派任务、下命令，而下级则被动地执行、应付，难以或者不敢表达不同意见。上下级之间越来越缺乏思想、情感沟通。上级的官僚主义，催化了下级的形式主义。刚性治理方式的盛行而柔性治理方式的边缘化，不可避免地打击了基层政府的积极性、创造性，进而影响到基层治理机制创新。

总之，垂直管理的强化、问责体系的硬化及督查考核的泛化，增强了体制的刚性。在上下级政府之间、“条条” 与 “块块” 之间，边界越来越明确，弹性越来越缺失。机制创新的空间被压缩。“块块” 越来越难以通过机制创新来整合 “条条”。而且，基层 “块块” 进行创新的风险加大，也缺少机制创新的动力。

七

结语

上文已从条块关系的视角，对基层治理机制创新的动因、条件、路径和类型等问题进行了系统的梳理。与既有研究主要从宏观角度探讨条块关系与体制适应能力不同，本文提供了一种分析基层条块关系与适应能力的微观视角。

本文认为，条块体制的分割性、低效性和惰性，为基层治理机制创新提出了要求。在条块分割体制下，基层政府之所以能够更好地对接基层社会，提高资源的配置和使用效率，实现基层善治，其最根本的就在于因地制宜进行机制创新。基层治理机制创新需要一系列基础性条件，要根据不同地方基层政府（乡镇）的人事结构、治理事务结构和资源约束条件，来进行机制创新。机制创新的实质，就是在既定的人事结构、治理事务结构和资源约束条件下，重新塑造一套对基层干部的激励体系，使人与事、人财物尽可能优化组合，达到较优的配置状态。机制创新增强了基层治理体制的适应能力，使其彰显出灵活性、回应性、适应性和能动性。机制创新激发了体制的潜能和活力，维系了体制的韧性，使制度优势转化为治理效能。

进一步放宽研究视野，可以发现，机制创新不仅存在于中国基层治理中，而且遍布于中国国家治理体系之中。中国善治经验的核心，就是不变体制变机制，即在保持体制稳定的前提下进行机制创新，增强体制的适应能力。机制创新构成了中国国家治理活力的重要来源。这成为我们理解 “中国之治” “中国奇迹” 的新视角。未来的基层治理乃至国家治理中，需要进一步增强体制的弹性，赋予机制创新更大的空间。如此，才更有利于增强体制的适应性，使制度优势更好地转化为治理效能。

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文章来源：《公共管理与政策评论》2022年第1期

编辑：胡翔凤

校对：蔡龚涛

审核：光涵