中国城市社区治理的新变化：基于政党功能视角

  

  摘要

政党功能是理解中国城市社区治理演化的重要线索。从中国城市社区创建迄今，社区党组织的功能不断转换，从突出组织覆盖和党员吸纳的政党嵌入，到推进资源整合和组织协调的政党整合，再到全面强化领导权威和权力运行的政党引领。这一演化的深层逻辑在于中国共产党对城市社区属性认识的不断变化，从定位为自治社区到突出治理单元，再到强化执政根基，执政党日趋关注城市社区所承担的国家治理与党执政的使命任务。由于城市社区是集自治社区、治理单元、执政基础多重属性于一身的复合性场域，因此社区治理既需要强化社区党组织的引领功能，还需要发挥社区多元主体的共治功能，需要平衡好政党科层化与政党社会化、组织共治与形式主义、兜底治理与社区共治的复杂关系。

作者介绍

陈家喜，深圳大学政府管理学院。

文章结构

一、政党功能：理解中国城市社区治理的关键词

二、从嵌入、整合到引领：执政党在城市社区治理中的功能变迁

（一）政党嵌入社区：深化基层自治的背景

（二）政党整合社区：强化基层治理的情境

（三）政党引领社区：巩固执政根基的要求

三、功能调适：城市社区治理结构的动态平衡

（一）政党科层化与政党社会化

（二）组织共治与形式主义

（三）兜底治理与社区共治

四、结论

中国城市社区治理结构的重要变化之一，是中国共产党在城市社区治理中的重要性得到越来越多的关注。中央对于城市社区党组织的功能表述层出不穷，从最后一公里、大抓基层、全覆盖到战斗堡垒、执政之基、力量之源、长远之计、固本之举等，突出表明社区党组织在党执政布局中的战略性地位。党的二十大更为明确地提出，推进以党建引领基层治理，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。同时，上级党组织不断向社区党组织赋权增能，在下派更多任务的同时也投入更多的权力和资源，强化社区党组织在城市社区治理中的核心地位。学术界对于城市基层治理的研究也从自治、共治、协商治理、合作治理等概念转向以政党为中心的话语，提出政党嵌入、政党整合、政党链接、政党引领、政党激活等。然而，上述研究更多地从静态横断面展现政党在城市社区治理结构中的功能发挥，缺乏隐藏于这些话语转换背后城市基层治理实践变化的逻辑解构，也缺乏对于这些治理实践发生的宏观背景与现实情境的理论解析。

实际上，政党在城市社区治理中的功能变化，与中国共产党对于社区属性定位的变化有着密切关系。中国城市社区是集自治社区、治理单元、执政基础三重属性于一体的复合型场域。城市社区作为城市居民生活休憩的活动空间，是居民开展自治活动的共同体；作为超大国家治理的最小单元，城市社区承载着各项公共政策和公共服务的执行落地；作为执政党面对基层群众的组织触角，社区党组织传递党的政策精神，面向群众开展服务，密切党群关系和强化政党认同。正是由于城市社区的复杂状况，中国共产党在不同时段侧重于城市社区的不同属性，进而导致治理主体的权力消长和治理结构的频繁变动。从定位自治社区到突出治理单元，再到巩固执政根基，执政党日趋强化城市社区所承担的国家治理与政党执政的使命任务。在这一基础上，中国共产党渐进调适基层党组织在社区治理中的作用，从政党嵌入政党整合再到政党引领，不断强化党在城市社区治理中的功能发挥。基于上述认识，本文首先提出政党功能的问题背景与理论意涵，然后以此为视角回顾中国共产党在城市社区治理中的功能变迁，解析当前城市社区治理的政党功能调适问题。文章提出，中国情境下的城市社区治理，是“有中心”的多元治理形态，在发挥政党引领功能的同时需要激发更多社区治理主体的参与活力。

一、政党功能：理解中国城市社区治理的关键词

中国城市社区治理结构深受宏观政治情境变化的影响。城市社区既是国家治理的基本单元，也是中国共产党执政的基础空间。党的十八大以来，加强党的全面领导和党的建设不仅成为政党治理的核心要求，也构成自上而下的宏观政治情境。习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上提出“治党三问”，即“是不是各级党委、各部门党委（党组）都做到了聚精会神抓党建？是不是各级党委书记、各部门党委（党组）书记都成为了从严治党的书记? 是不是各级各部门党委（党组）成员都履行了分管领域从严治党责任”，全面开启党建责任制。从确定党建第一政绩观，到制定党建责任清单，再到党建责任述职考核，以及突出党建主体责任巡察巡视，等等，党建责任制得到自上而下地全面落实，加强党建工作成为各级党组织的主责主业和重要政绩。

加强党建工作的压力也逐级传导到城市社会的最基层。2017年，中组部召开全国城市基层党建工作经验交流座谈会，明确提出城市基层党建就是以街道社区党组织为核心，有机联结单位、行业及各领域党组织，实现组织共建、资源共享、机制衔接、功能优化的系统建设和整体建设。2019年，中共中央办公厅印发了《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，提出构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的城市基层党建工作新格局，强化市、区、街道、社区党组织四级联动。2021年的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，进一步明确把党的领导贯穿基层治理全过程各方面作为基本工作原则，致力于构建党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系。

政党功能是认识中国城市社区治理结构变迁的重要视角。作为一种政治性组织，一般意义上的政党功能体现为利益聚合与政纲制定、政治精英的录用与培养、政治动员和组织选举，政治社会化等方面。在中国政治情境下，长期执政的中国共产党，其功能不仅限于上述层面，而且还突出体现在进行思想引领和价值引导，制定国家长远战略，将领导权贯穿渗透于国家政权、经济和社会各个领域，将党的组织网络嵌入基层社会并发挥政治引领作用等诸多方面。

具体到中国共产党在城市基层社会中的功能发挥，学术界使用政党嵌入、政党赋能、政党整合、政党链接、政党生产、政党型塑、政党引领、政党组织、政党激活等以政党为前缀的分析话语。这些研究大体又可以区分为两条脉络。一是突出执政党对城市基层社会的组织化能力。这一研究的潜在假设是，城市基层社会面临治理主体的分散化、治理资源的匮乏化以及治理机制的分割化等困境，仅靠社区自身难以走出这一困境。通过党对城市基层社会的再组织化或者重新型塑，实现社会秩序重构、治理能力再造和执政基础巩固的目标；或者通过政党建构或嵌入，进行示范带头、链接资源及提供服务。二是强调执政党与城市基层社会相互赋能。这一研究强调执政党与城市基层社会是双向互动与双向建构过程，而非简单的组织与被组织关系。党建引领有助于建构跨组织协调、治理网络和推动治理共同体成长，进而实现政治引领、激励驱动、网络整合以化解社会治理的困境。通过政党引领城市社区，既可以提升党的领导力、组织力、凝聚力和回应力，又可以发挥群众的自主性。通过政党赋能社会或者政党激活社会，结合党的元素和社会元素，实现政党能力和社会能力共同提升，推动社区治理走向善治。

上述以政党为前缀的理论话语，超越了狭义上党建学科的分析范式，深入执政党在城市社区治理中的功能发挥及实践机理。这些具有本土性的中国话语，也摒弃了西方“国家—社会”二分法的简化思维，体现了中国学者对中国基层治理故事的深入解构和原创贡献，也体现了中国城市治理结构变化的丰富性和广阔性。同时，上述研究也关注到政党在城市社区治理中日趋凸显的重要作用，并且尝试将这一作用进行学理化提炼和操作化分析。然而，概念的丰富性也带来分歧性，同一概念表述不同内涵，不同概念表述相近涵义，过多的政党话语创新导致执政党在城市社区的功能讨论难以达成学术共识。更为关键的是，多数研究对执政党在城市社区治理中的功能解构，停留在静态横断层面，而忽略了政党功能在不同时段的动态变化，难免出现“刻舟求剑”的情境。

把握中国共产党在城市基层社会中的功能定位，需要首先理解城市社区党组织的角色定位。作为执政党的基层组织，城市社区党组织兼具科层化和社会化的双重属性。社区党组织既以科层制的权力化身份在社区出现，又是城市社区场域的利益相关者。作为科层化的权力层级，社区党组织通过“一肩挑”的形式承接城市基层政府的政治权威和行政权力，成为街道的“腿脚”以及政府部门的“针头”，履行着行政事务在城市基层社会落地的职责; 作为社区场域中的一员，社区党组织与社区居民朝夕相伴、休戚与共，通过开展经常性的服务活动，与群众融为一体、打成一片，凸显其社会性角色。城市社区党组织的双重属性决定了其与城市社区并非简单的主导与被主导、整合与被整合、引领与被引领的关系。换言之，社区党组织的权威既有自上而下的权威承继，也有自下而上的权威认同，是宗旨贯彻、服务供给、民生改善、价值引领的有机结合和相互支撑的综合结果。

在中国城市社区的独特场域中，城市社区属性的多元性和社区党组织属性的复合性，决定了社区党组织功能发挥的变动性。当城市社区被定位为居民自治单元时，社区党组织发挥的更多是嵌入功能，通过吸纳党员建立组织，对社区治理形成政治保障功能。当城市社区被定位为国家治理的最小单元时，社区党组织被赋予更多的整合功能，通过组织纽带汇集资源完成兜底治理的任务。当城市社区被当作党的执政根基时，则社区党组织需要发挥引领功能，强化党组织对于社区其他治理主体的权威优势和社区事务的全面领导能力，凸显权力中心的主体作用。因此，社区党组织功能的动态变化，是认识中国共产党在城市社区治理中的功能发挥，有助于重新审视中国城市社区治理结构变动的内在机理与理论逻辑。

二、从嵌入、整合到引领：执政党在城市社区治理中的功能变迁

从2000年初建设开启至今，中国城市社区的角色定位和治理结构发生了显著变化。从自治空间到治理单元到执政根基，中国共产党对城市社区在国家治理和党执政布局中的重要性不断强化。与此同时，社区党组织在城市社区治理结构中的功能也在不断发生变迁，从外部嵌入发挥政治保障功能，到政党整合突出资源汇集能力，再到政党引领强化党对社区治理主体和社区事务的全面领导权力。这一变化既是中国城市社会结构转型的缩影，也是中国共产党加强对城市社会领导的集中体现。

（一）政党嵌入社区：深化基层自治的背景

源于单位制的松动和城市基层社会的变化，党和国家在重构城市基层治理结构的同时，也同步推进基层党组织的布设组建工作。中国城市社区的发展是一个自上而下的主动建构过程，行政推动下的城市社区建设形成以社区居委会为中心的治理结构。在2000年初城市社区创建之始，城市社区延续单位体制下居民委员会的角色定位，是居民开展自我教育、自我管理和自我服务的场域。城市社区建设以扩大民主、居民自治作为基本原则，突出强调在社区内实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。在以居民自治为导向的城市社区建设初期阶段，政党嵌入社区就是指通过在城市社区进行组织建设，吸纳流动党员，开展协调服务，进而实现对于这一新社会空间的嵌入性影响。这一时期，政党嵌入面临两项紧迫性任务。一是吸纳流动党员。伴随越来越多党员流散在“单位之外”与“社区之内”，通过建立社区党组织，找回社区流动党员，发挥整合凝聚作用，扩大社区党组织在城市工作的覆盖面，就成为社区党建的首要任务。二是开展领导和服务。社区党组织在社区发挥领导作用，但工作机制重在“协调”，支持和保证社区居民委员会依法自治，组织动员社区内部各方面力量来共同推进社区建设。社区党组织的组建与社区居民自治活动并行开展，社区党组织以服务群众为重点，与社区居委会各司其责，在社区治理中发挥其应有的作用。并且，由于社区居委会通过居民选举的方式产生，而社区党组织没有采取这一方式，从而社区两委存在一定程度的权威性冲突。为提升相对于社区居委会的权威性，一段时间内社区党组织采取公推直选方式来进行选举，推荐选举社区党组织的权力不仅限于社区党员群体，还扩展到社区普通群众和驻社区的单位代表。

把政党作为一种组织资源，通过组织纽带强化社区治理中的稳定凝聚作用，也是执政党嵌入社区的重要背景。强化执政党在城市社区的组织覆盖，也与社区纠纷与冲突的加剧有着密切关系。特别是住房市场化的发展以及业主委员会的兴起，业主维权一定程度上成为社区冲突和矛盾的主要来源。而参与维权的业主有普通群众，也包括具有业主身份的党员，甚至党员领导干部。当他们隐匿党员身份参与、组织甚至领导业主维权活动，其对于社区治理能力冲击和影响不言而喻。因此，通过让党员在社区“亮出身份”“浮出水面”“社区报到”等方式，鼓励这些党员主动兼任业主委员会、居委会、志愿者队伍等社区各类组织负责人，成为政党嵌入社区扩大影响的重要创新。在此基础上，党的组织网络向社区内的组织细胞延伸覆盖，将党支部建在小区、网格、楼栋、物业企业、业主委员会、老年协会等，开展物业党建、业主党建、网格党建、社区组织党建等得到鼓励和推广。基于这些嵌入社区空间的党员和党组织，社区党组织构建起以自身为核心的“一核多元”的社区治理结构，实现对于其他社区主体的团结、组织、引导，并基于这“一核多元”组织网络开展政治宣传、文体活动、邻里互助、慈善关爱等。

（二）政党整合社区：强化基层治理的情境

伴随城市社区建设进程的发展和演化，越来越多的城市公共事务落在社区，社区逐渐演化成国家治理的最小单元和城市治理的兜底单位。社区治理的公共问题越积越多，行政事务需要在社区落地，公共服务需要在社区提供，社区纠纷需要在社区解决，社区治理在国家治理中的重要性得到显著提升，城市社区承担的治理压力进一步凸显。所谓政党整合社区，是在以城市社区作为治理单元的背景下，强化社区党组织整合辖区内组织资源和治理资源的能力，构建区域内党建联动机制，共同治理社区公共问题。

与兜底治理的压力相对应的是，城市社区面临治理碎片化和资源匮乏化的困境，缺乏治理所需要的能力、权力和资源。从纵向科层化层级来看，政府内部的各部门，如宣传、统战、政法、工青妇、信访、民政、侨办、科协、残联、劳动、水务、城管、安监等，为了将工作任务在社区落地，常常通过任务下派、签责任状、严格考核、排名评分、一票否决等形式对社区形成执行压力。“上面千条线，下面一根针”“上面千把锤，下面一根钉”“上面千张嘴，下面一条腿”成为社区治理任务重压下的普遍现实。从横向区域协调来看，小社区治理大社会也形成资源匮乏和能力不足的状况。城市社区的辖区单位结构大多复杂多元，特别是居于中心城区的社区，其辖区内常常囊括党政机关、大型国有企业、事业单位等，这些驻社区单位不论行政层级或党的组织层级都远高于社区党组织。面对社区内的“公共问题”，由后者统筹协调前者往往出现“小马拉大车”的困境，在统筹治理资源和调处利益纠纷方面往往显得力不从心。

在上述背景下，政党整合社区就是把党组织作为一种资源整合机制，通过组织纽带实现区域内的横向资源整合和科层制的上下资源整合，提升社区公共问题的治理效能。其中，横向资源整合主要是以党建联席会议作为平台，以社区党组织为中心，吸纳辖区内各类党组织参与社区事务协商，建立区域化党建联动机制和常态化沟通联络机制。中央于2004年明确提出社区党建要以区域化党建为导向，构建以街道党工委为核心、社区居委会（居民区）党支部为基础、社区党员为主体、社区内各机关、企业、事业单位等基层党组织共同参与的区域化党建的工作格局。从2005年开始，上海、深圳等地探索区域化党建的模式，即以社区党委（党支部）为核心，组建各类党建联席会，整合辖区各单位，形成社区范围内的协商共治的治理结构。上海还建立专职党群工作者队伍服务于区域化党建工作，构建区域内单位设施资源开放，人力资源相互合作，重大活动联合举办等机制。在2010年全国组织部长会议上，习近平同志明确强调，“积极探索区域化党建模式，充分发挥辖区内各类党组织的优势，通过组织共建、人才互动、党员联管、活动互助等方式，整合利用区域党建资源，提升基层党建工作水平。”在区域化党建的工作推动下，社区辖区内的商圈党建、楼宇党建、产业链党建、互联网党建等非公党建与社区党建实行联建共建，在组成人员上相互兼任委员，定期协商辖区内的公共议题，推进资源共享。这一党建联席机制在社区与辖区单位开展停车场错峰停车、运动场馆的错峰使用等公共资源配置上显示出明显的效力。

上下资源整合主要是指以党组织作为纽带，以街道社区党组织为核心，整合上级政府部门的行政资源，推进社区事务的协同治理。2015年，上海开始推动城管、绿化、房管等“条”上机构下沉街道，实行“区属、街管、街用”，推动“条条”的资源、队伍和力量向下延伸。始于平谷区后在北京全面推广的“街乡吹哨、部门报到”模式，让原先分散在局委办的各类城市管理力量向街道乡镇下沉聚合，发挥街道乡镇党工委对上述下沉力量的统筹协调功能，强化核心领导作用。深圳坪山区将上述探索进一步延伸到社区，实行“事权归街道、指挥在社区”的治理模式，即将街道所属的网格员、消防整治、城管巡查等执法工作队伍进一步下沉社区，与社区治安队进行整合，成立社区综合整治队。这支队伍的指挥权交由社区党委行使，实行“部门管建、社区管用”，统筹开展社区辖区内的网格巡查、消防检查、信息采集、“三小”场所整治等。由于“条条”下沉任务与“块块”承接落实之间存在利益交集甚至产生“印象政绩”的可能，从而条块之间形成“结对竞赛”现象，这也是上下资源整合过程中出现的新悖论。但不论如何，政党整合的突出优势在于通过党的权威来弱化“条块”之间的权力隔阂，从而提升社区的服务能力和回应能力。

政党通过构建组织纽带打通“上下”和“内外”阻隔，形成资源整合机制，从而使社区党建超越社区场域，于是中央适时提出“城市基层党建”的概念用以取代“城市社区党建”。2017年，中组部组织召开的全国城市基层党建工作经验交流座谈会，明确提出城市基层党建就是以街道社区党组织为核心，有机联结单位、行业及各领域党组织，实现组织共建、资源共享、机制衔接、功能优化的系统建设和整体建设。与城市社区党建的概念相比，城市基层党建更突出全面统筹、系统推进、开放融合和整体效应，它以街道社区党组织为核心，有机联结单位、行业及各领域党组织，实现组织共建、资源共享、机制衔接、功能优化的系统建设和整体建设。在这一理念指导下，全国构建起区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的严密组织体系和工作运行机制; 推动社区内的党建、综治、民政、城管等各类网格整合成治理“一张网”，配强网格资源力量，逐渐形成网格发现、社会呼叫、分级响应、协同处置的工作机制。

（三）政党引领社区：巩固执政根基的要求

政党引领社区是加强党对城市社区全面领导的集中体现。从战斗堡垒，到执政之基、力量之源、长远之计、固本之举等，近年来社区党组织在党的组织体系中的重要性得到显著提升。2017年印发的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线”。2019年，中央印发文件，强调社区党组织是党在城市全部工作和战斗力的基础，承担宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展等任务。2021年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，更为明确坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面，把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒。中央加强党的全面领导的要求在基层得到贯彻延伸，城市社区也从国家治理基层单元向党的执政根基属性过渡，其在党的执政布局中的重要性得到不断强化。特别是社区党组织作为党的执政基础、社区的权力核心和面向群众的服务枢纽，在疫情防控、救灾应急等处置过程中发挥统筹协调的领导核心作用。要推动党组织向基层延伸，把基层的工作做好，这样才能“任凭风浪起，稳坐钓鱼台”。

党建引领就是通过向城市社区党组织增权、赋能、明责的形式，强化其在城市社区治理的领导权威和治理能力。政党引领体现为社区党组织对于城市社区的全面领导与广泛渗透。一是明确向社区党组织赋权，强化其在社区治理中的领导核心地位。2015年上海明确将社区党组织书记从编制外的党组织领导变成编制内事业单位领导，社区党组织书记实行“事业岗位、事业待遇”，连续任职满两届表现优秀的可拥有事业编制，并作为选拔街道（乡镇） 中层干部的重要来源。随后，北京、天津、南京、杭州等城市也采取类似做法。社区党组织书记纳入科层制序列，进一步强化了社区党组织的领导权威。二是明确社区党委的权力及经费保障。城市社区作为党联系服务群众的“最后一公里”，其重要性得到充分认识，“人往基层走、钱往基层投、政策向基层倾斜”。中央明确提出社区党组织对基层各类组织和各项工作进行统一领导，基层治理重要事项、重大问题都要由党组织讨论决定，推荐优秀人选担任社区各类组织负责人，把党的领导和党的建设有关要求写入各类组织章程。统计显示，截止到2020年底，全国99.8%的社区工作经费纳入财政预算，落实服务群众专项经费的社区达97.1%，建立社区工作者岗位等级序列的社区占79%。深圳提出社区党委享有人事安排权、重要事项决定权、领导保障权、管理监督权“四项权力”，社区党委书记兼任工作站站长，通过法定程序兼任居委会主任，召开社区班子联席会议和党群联席会议决定重大事项等; 同时上级每年向每个社区下拨200万元“民生微实事”经费，由社区党委开展居民群众服务事项。三是明确党建引领的具体内涵。党建引领分为政治引领、组织引领、能力引领和机制引领等，其中执政引领体现在政治原则和政治方向上的引领，组织引领体现为对于社区组织负责人选的推荐使用，机制引领体现在构建社区共商、共建、共治、共享的治理机制，实现人民城市人民建、人民城市人民管。不难看出，在以政党引领为导向的社区治理结构中，社区党组织作为上级党组织在城市基层社会的权威复制，被赋予体制内的科层化权力，从而强化其对于社区治理的综合统筹能力。

三、功能调适：城市社区治理结构的动态平衡

从嵌入、整合与引领，中国共产党在城市社区治理中的功能不断强化，体现了党对城市社区重要性的认知提升，也体现了党在加强城市基层社会领导的鲜明导向。在政党引领城市社区治理的导向下，城市社区党组织在组织权威、行政能力和资源调配等方面得到全面提升。然而，城市社区不仅仅是党执政的基础空间和国家治理的基本单元，它还是居民共治共享的生活共同体。城市社区不仅需要社区党组织的整合、引领与动员，而且需要调动其他社区成员的参与主动性，需要破解政党科层化、政党整合中的形式主义，以及包揽式的兜底治理等复杂性问题。

（一）政党科层化与政党社会化

城市社区是治理共同体和生活共同体的复合形态；与此对应的是，城市社区党组织也兼具科层化和社会化的两张面孔。作为治理共同体，城市社区是国家治理和党的执政的“最后一公里”，承担着党和国家政策在城市基层社会的落地执行；作为生活共同体，城市社区是社区居民共同居住和休憩的生活空间，邻里和睦、守望相助，凝聚社区情感，增进社区归属感是社区治理的理想形态。在生活共同体的场域中，社区党组织是社区中的一员，要深入社区、融入居民，与社区成员交流互动，构建紧密的情感纽带，提升社区居民的归属认同。在治理共同体的场域中，社区党组织是党在城市基层社会的组织触角，是贯彻上级党组织的决议和指示，宣传党的政策方针，沟通、联络、整合城市基层群众的组织依托。在强化政党引领基层治理的导向下，作为治理主体的社区党组织通过科层化方式进入体制内，得到组织认定的权力和权威，成为基层政权组织和公共政策的法定执行者。这一科层化权威奠定了社区党组织作为社区治理的领导核心地位，也形成相对其他社区治理主体的权威优势，在统筹协调、凝聚资源和服务群众上具有更大的动员能力，成为社区党组织发挥引领功能的权威基础。

如何在政党科层化与政党社会化之间寻找到平衡点，既是城市社区治理结构优化的方向，也是政党功能调适的重点。社区党组织离不开科层化权威，但又不能单纯地依赖于科层化权威。当前，社区党组织的科层化色彩过强而社会化色彩弱化，导致社区党组织与社区居民的距离感拉大，社区服务的时间投入、精力投入和情感投入不足。社区党组织书记被赋予事业编制乃至科级职级待遇后，社区党组织其他成员也对照参考相应的职级和工资待遇。在机构设置上，一些地方社区党组织在内部设置“一办N组”的组织架构，与街道党工委的内设机构大体对应，俨然成为街道办事处的“办事处”。在一些地方，作为社区党组织附属机构的社区党群服务中心，出现展示功能多于应用功能，硬件投入多于服务投入，参观领导多于服务群众的倒挂现象。

因此，社区党组织引领功能的有效发挥需要把链接群众作为功能发挥的落脚点，平衡好科层化权威和社会化权威。作为社区治理结构中的关键主体，社区党组织既需要运用科层化权威强化分散资源的集聚和跨部门跨组织的协调，同时面向社区事务时也要以“柔性化”方式吸纳社区其他治理主体的参与，实现有效动员和有效服务。在城市社区的治理空间当中，应当适度淡化科层化权威和社会化权威的界限。社区党组织自上而下承继的科层化权威是为了更好地动员居民参与和拓展社区服务，进而获得居民的认同感及强化社会化权威; 反过来再利用社会化权威将更多的群众团结在自身周围，有效推动党和国家政策在社区的贯彻落实。

（二）组织共治与形式主义

社区党组织发挥政党整合功能，有赖于对社区内各类党的组织资源的链接与分享，进而形成“组织共治”的格局。政党整合是社区党组织在自身资源匮乏、权力有限背景下建构的“组织共治”，通过构建党建联席协商机制，构建城市社区场域内的跨组织联系机制、资源整合机制、多元协商机制以及党员凝聚机制，从而实现小组织、大网络和善治理。这一做法本身也将党的组织优势与治理效能有机结合，充分发掘了党的组织网络的治理效能。

然而，政党整合中的协商治理机制有效性与治理问题的特殊性和协商主体的意愿性有关。由于缺乏上下层级的权力约束，政党整合中的组织纽带并不具有强制属性，更多的是基于公共问题的资源共享、平等协商与合作治理。政党整合尤其依赖于协商主体对于公共问题的利益感知度，只有当各协商主体找到利益交汇点，这些协商才能够产生实际的效果。同时，由于政党整合以社区党组织为枢纽，社区党组织领导人的能力、魅力、号召力和主动性，往往决定着整合网络中其他党组织的参与程度和合作意愿，也直接影响着协商的实际效果。由于政党整合有赖于过多约束条件，这一机制在实际推广过程中难免出现形式主义或者“内卷”现象，表现为合作机制下的党建工作责任“回流”，党建工作全速发展下的虚假“创新”，以及党建参与主体积极响应下的个体“疏离”。

走出“组织共治”的形式主义，发挥好政党整合所形成的组织联动治理效能，必须继续向社区党组织赋权增能，特别是有赖于“高位授权”，即较高层级的党组织向社区党组织赋权，强化其在社区场域内统筹协调和组织协商的权力，形成对社区各类党组织的相对权威优势，比如赋予社区党组织对于社区组织成员的推荐权，区街道部门工作的监督评价权、区街道在社区工作队伍的统筹指挥权等。同时，需要把利益汇集点作为政党整合的突破口，在开展共治的议题选择上不求面面俱到但求利益相关，从社区各类党组织共同关注的利益问题出发选择共治领域，进行民主协商，发挥共治优势。

（三）兜底治理与社区共治

中国共产党在强化社区党组织政党引领功能的同时，也带来兜底治理的困境。当前，党日趋强化对城市社区的领导，越来越多的资源、权力、人力、物力投入社区，越来越多的任务也下派到社区，将其作为执政的兜底单元。社区党组织不仅只是党在城市社区的组织触角，也是落实上级组织各项政策任务的“最后一公里”。以社区党组织为中心的兜底治理形态具有三个鲜明特征。一是行政发包的基层延伸。城市社区是科层制组织体系内层层行政发包的最后承包方，一些垂直管理的行政部门比如公安、交通、市场监管和食品药品等，自身工作任务繁重而又缺乏基层执法力量，于是将大量任务下放到街道社区。社区党组织主要工作内容就是完成区和街道交办下派的这些工作任务，以及安全生产、信访维稳、城市管理、统计报表等。二是属地管理的无限责任。尽管科层制组织“千条线”，但任务落到社区只有社区党组织“这根针”负责具体执行。社区在城市基层治理中负有“无限责任”，只要是辖区内的问题、矛盾与纠纷，都是社区治理的事务，需要社区自身加以解决和摆平。三是包揽包办的执行方式。由于任务解决的压力和完成时间的限制，社区党组织主要聚焦于上级下派的任务，且越来越依赖于行政手段和行政资源来完成，从而无暇关注社区自身诉求和组织群众开展共治活动。

兜底治理旨在通过科层化权力化解城市基层治理问题，客观上强化了社区党组织的战略性地位，也提升了其治理权力与资源获取能力。但是，这一“行政有效、治理无效”的模式看似强大有效，但也造成了基层社会的组织能力衰败，社会公共意识难以形成，社会公共资源匮乏，社区自我调节能力退化，社区治理成本高居不下的悖论。兜底治理模式的直接后果是挫伤了社区的自治活力，压缩了社区的自主空间，降低了社区多元主体的参与意愿。

城市社区治理的理想模式是社区多元主体各司其责、发挥所长的共治模式，然而在多重任务交织和治理任务繁重的压力下，过分依赖于社区党组织包揽兜底，结果形成一元化治理，治理成本高企，治理活力缺失。走出兜底治理的模式，并不是要做到准确厘清社区党组织的权责范围，或者简单地建立社区事务准入清单，而是要真正为城市基层社会松绑，释放出足够的空间和活力。要通过数字技术手段解决公共服务的供给问题，通过整合基层执法队伍解决社区治理的力量分散问题，让社区党组织将更多的精力从繁琐的行政事务中摆脱出来，聚焦于社区场域、社区居民和社区事务。要充分信任和动员社区自治的力量，搭建更多的自治平台和协商机制，组织动员社区居民和社区社会组织参与到社区治理过程，真正构建起人人参与、人人尽力、人人共享的社区共同体。

四、结论

尽管只有短短20多年的时间，中国城市社区从试点创建，到全面推广到治理提升，治理体系与结构发生显著的变化。这一变化的逻辑主线在于党在城市基层治理功能得到不断强化，体现在从突出组织覆盖和党员吸纳的政党嵌入，到推进资源整合和权力协调的政党整合，再到全面强化政党领导权威的政党引领。中国共产党在城市基层社会组织渗透的强化，既与城市基层治理压力持续增加有关，也与党对于城市社区角色定位变化相关。从自治社区到治理单元，再到执政根基，党对于城市社区在国家治理和党执政布局中的重要性不断提升。伴随社会矛盾风险的增加和国家权力的渗透，社区作为治理单元的重要性日趋显现，城市社区党组织整合资源和服务群众的能力得到加强; 随着加强党的全面领导向基层社会的下移，社区党组织成为党的执政的重要基石，成为党团结联系服务群众的“最后一公里”，也因此获得更多的赋权和资源。

强化党在城市社区治理结构中的突出功能，有其重要的合理性。一方面，通过强化社区党组织对于城市社区的领导权力，巩固党在城市基层社会的执政基础，是党长期执政的重要保障。基础不牢，地动山摇。只有拥有稳固的执政根基，才能“任凭风浪起，稳坐钓鱼台”。把群众路线作为生命线的中国共产党，需要社区党组织作为联系、沟通、服务、动员社区居民的组织纽带。另一方面，在当前社会风险、矛盾和冲突频发的背景下，城市社区作为国家治理的最小单元，也是风险防控的第一道防线。通过社区党组织在城市社区治理中发挥核心作用，开展政治引领、资源整合和社区动员，有助于提升城市社区的风险处置能力和冲突化解能力。

推进中国城市社区治理结构的优化，需要在准确定位城市社区角色的基础上确定社区治理主体的功能。由于中国城市社区是集合自治、治理、执政三重属性于一身的复合单元，它既不能简单地采取完全群众自治的路径，也不能采取单一科层化的包揽型治理。中国城市社区治理结构只能是带有中国特色的“有中心”的多元治理，既需要发挥社区党组织作为城市社区治理中心的引领功能，也需要发挥社区多元主体包括社区居民、业委会、物业公司、各类社会组织等的参与功能，最终形成共建共治共享的社区共同体。

文章来源：《政治学研究》2023年第1期

编辑：赵潞烨

校对：牛坤在

审核：光   涵

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