行政调适性: 理解乡镇“组线治理”机制创新的一个分析视角———基于湖南省 C 镇的案例研究
易卓，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士研究生。
一、问题的提出
二、“多中心工作”模式:基层治理转型与治理体系刚性化
(一) 行政权集中化配置与基层中心工作泛化
(二) “多中心工作”模式与基层治理体系转型
(三) 基层治理体系刚性化与乡镇过度政治动员
三、“组线治理”改革实践与乡镇治理结构重塑
(一) 科层再造:组线划分的制度设置
(二) 人事匹配:组线干部的灵活配备
(三) 行政包干:组线责任的重新分配
(四) 整体考核:组线动员的激励策略
四、乡镇“组线治理”运作的行政调适机制
(一) 压力体制与常态动员的行政调适机制
(二) 资源限制与治理有效的行政调适机制
(三) 一线治理与乡镇调度的行政调适机制
五、结论与讨论
(一) 乡镇“组线治理”实践中的行政调适性与制度意涵
(二) 体制稳定与机制灵活:赋予基层治理的自主空间
摘要从行政调适性的分析视角来看，转型期乡镇的治理逻辑与运行机制表现为国家权力深度介入与一线治理有效的双向调适过程。近年来，国家逐步调整纵向的权力分配结构，试图自上而下地规制基层治理体系，依托条线持续输入工作任务，形塑了基层“多中心工作”的治理格局。然而，压力密集传导并未提升乡镇治理效能，反而强化了行政体系对政治动员的依赖，造成基层治理体系刚性化的转型困境。为了应对中心工作扩大化压力、提升行政合理化程度，乡镇政府推动“组线治理”改革实践，通过划分组线设置、配备组线干部、包干组线责任和激励组线动员，再造乡镇科层体制的权力运行模式，对行政资源进行常态化激活。“组线治理”调适了压力体制与常态动员、资源限制与治理有效、一线治理与乡镇调度间的张力，映射了乡镇治理机制创新的行政调适性维度，是基层治理现代化的可行路径。
一问题的提出
基层治理是指乡镇、街道办事处层级的治理( 朱瑞，2022) 。基层治理是国家治理的基石，基层治理现代化是国家治理现代化的重要组成。乡镇作为政府行政体制的末端直接与乡村社会发生互动，是国家权力与社会的接触地带和基层治理的中间环节，它的组织运转很大程度上决定了公共政策的执行效果和政府的治理绩效，对国家整体迈向治理现代化具有重要意义。
目前，学术界对乡镇的研究主要存在两种取向:一是从制度主义视角出发，将乡镇政府置于一系列制度环境中去考察，讨论其政权性质和治理角色在国家与农民关系互动变迁中所受的影响(仇叶，2017)。农业税费改革前，乡镇政府需要从农村汲取支持国家工业化和城市化建设所需要的初始资源，在完成以国家税收任务为中心的包税制激励下，乡村两级结成紧密的利益共同体(贺雪峰，2018)，学者们以“汲取型政权”“政权经营者”(周飞舟，2006;张静，2007)等对乡镇政权进行概括，探讨其在特定历史时期被赋予的自利性角色与经营行为。当前，随着地方政府的财力不断向中央政府集中，一套以项目制为核心的大规模转移支付体系开始建立(渠敬东，2012)，乡镇在项目激励和权力、资源约束的结构性压力中不断强化对上级政府的依附，形成“协调型政权”的新样态(付伟、焦长权，2015)。
二是从策略主义视角出发，分析乡镇内部的运作模式和治理策略。在压力型体制和“发展是硬道理”的思想下，上级政府主要采取任务数量化分解的管理方式和物质化的评价体系，迫使资源匮乏的乡镇政权在运作过程中出现名实分离现象(田先红，2012)，即以灵活性和变通性为特征的策略主义逻辑(欧阳静，2011)。程同顺和邢西敬(2018)认为，国家对乡村社会的选择性支配构成了乡镇治理的内生逻辑，导致了乡镇“选择式”治理的问题。此外，乡镇政府围绕中心工作的“任务性行政介入”也进一步形塑了乡村治理行政化，要求其在行政逻辑和治理逻辑中寻找平衡(李祖佩、钟涨宝，2020)。而基层治理体制中存在的治理缝隙，即国家权力与村庄社会频繁互动所产生的大量剩余事务也塑造了乡镇一线治理的运行逻辑(褚明浩、刘建平，2021)。
既有研究对乡镇的体制结构与治理机制进行了广泛而深入的考察，多层面呈现了国家政策落地中基层治理实践的丰富性和复杂性。然而，制度主义视角下的乡镇政权分析难以超越“税费话语”，乡镇政府角色和组织模式的理解仍被放置在国家与农民关系调整的解释框架中，而忽视了国家自上而下调整行政权配置结构所带来的影响。为了适应治理事务和治理压力的全面下沉，基层治理体系也在进行系统性调整，一种“多中心工作”模式被广泛启动，这使得普遍存在于乡镇运作逻辑中的运动式治理(狄金华，2010)的成本更高且难以维系，仅从策略主义视角无法对目前的乡镇治理行为进行适当解释。因此，需要继续拓展对转型期乡镇治理机制与运作逻辑的经验认识，尤其是在考察国家权力深度介入的背景下，“多中心工作”模式作为基层治理转型的结构性产物是如何重塑基层治理体系，以及乡镇又是如何调整内部治理结构和推动机制创新来缓解“多中心工作”压力、释放治理空间，并常态化适应这种转型要求的。
鉴于此，本文提出行政调适性的研究视角。深入乡镇治理的一线场景可以发现，乡镇作为最基层的一级行政建制，在“多中心工作”模式的压力密集传导下，并没有完全依赖运动式的治理策略，而是在科层体制内部展开行政调适，通过重塑科层体制的组织关系和运行过程来提升乡镇的行政合理化程度，进而保持科层体制与治理体系的适配统一。行政调适性维度关注了乡镇运转在制度化与有效性、稳定性与灵活性之间的平衡，是理解转型期乡镇治理的重要切入口。笔者于2021年3月在湖南省C镇进行了为期一个月的调研，对乡镇主要领导、中层干部、站办所人员以及村组干部进行了深入访谈，重点了解了C镇“组线治理”的改革实践和组织模式。C镇位于湖南省东北部，总人口3.1万人，下辖11个行政村，属于典型的中西部农业型乡镇。
二
“多中心工作”模式:基层治理转型与治理体系刚性化
(一)行政权集中化配置与基层中心工作泛化
我国行政管理体制长期保持着行政发包制的典型特征(周黎安，2014)。上级政府一般不对治理目标和治理过程进行明确的精细化管理，而是赋予下级较大的自由裁量权，允许基层充分发挥治理自主性并履行属地管理责任。总体来看，国家对基层的管理一直相对松散，行政分权与政治集权是我国政府间权力层级关系的基本底色。然而，为了推动基层治理现代化转型，国家尝试纵向调整行政权配置结构，自上而下地推动基层治理规范体系建设，主要从两个层面表现出来:
一是任务目标制定权的上移与监督问责权的强化。近年来，国家持续减小基层政府自主设置治理议程和政策转化的空间，推动任务目标制定权向上集中。上级政府不仅统筹安排各项中心工作和重点任务，还对治理目标进行细致的指标分解，以实现目标管理的清晰化和具体化。此外，各类细化的任务指标和程序合规性要求也为上级监督问责权力的介入提供了切口，将基层治理中不规范的政府行为纳入严格的负面激励管理，以实现对基层政权运转的控制强化。
二是目标制定层级的上移迅速增强了治理任务的政治属性。国家意图通过提高任务目标的统筹层级和自上而下制定统一的规则体系，来提高基层政府的行政管理水平和治理能力。但是，这一调整并未推动科层体制按照预设的理性原则来运转，反而由于目标制定的层级越高，下达任务所附带的政治属性越强，导致基层政府不得不强化对政治动员机制的依赖，并陷入了行政权集中的合理化困境(仇叶，2021)，即基层政府难以按照可操作和可实践性原则，在遵循既有制度形式、监督标准和权力准则的前提下，完成上级各部门下达的所有工作目标和治理任务。
制度规则的统一性与政治动员的普遍性构成了当前行政体系运转的核心特征，并增加了治理任务和加大了治理压力，反映到基层治理场域则集中表现为中心工作的泛化。中心工作是基层重要的工作方法，即通过高度动员在一个时期内集中资源解决某一方面的重点问题(杨华、袁松，2018)。由于需要对行政体系内部进行高强度的政治动员、组织协调和激励强化，行政治理资源被过度消耗，因此只有在推动重点任务时才会启用中心工作机制。然而，当前国家尝试对行政体系的权力结构进行纵向调整，大量治理任务下沉，越来越多的部门工作难以通过常规治理来完成，基层政府只能依靠不间断的政治动员来完成上级安排的任务，大量的治理事务被纳入中心工作应对机制。
(二)“多中心工作”模式与基层治理体系转型
为了适应国家对行政权配置结构的纵向调整以及治理责任和监督压力的全面下沉，一种“多中心工作”的治理模式被基层政府广泛启动。“多中心工作”模式是指中心工作机制在多个治理领域同时展开，是基层政府应对新治理环境，进行组织模式调整的产物(仇叶，2021)，给基层治理转型带来了深刻影响。这主要表现在以下三个方面。
一是中心工作扩大化。“多中心工作”模式的首要特征是大量本属于常规性质的治理任务被纳入中心工作的治理要求当中，C镇的情况具有代表性(见表1)。在以往的基层治理实践中，一般只有地方经济建设、招商引资和信访维稳等重点领域才会被列为某一时期的中心工作，并大都具有阶段性、局部性和攻坚性特征。但是随着行政权集中化配置与目标设定层级的上移，大量治理任务从各条线的部门传达给基层，其中许多工作并非基层政府自主设定的治理议程，导致任务目标与地方治理能力之间存在较大张力，基层政府很难依靠常规手段来完成部门任务，由此引发中心工作的扩大化。
表1: C镇 2021年需要完成的中心工作与政策主管部门二是监督考核全过程化。“多中心工作”模式不仅意味着大量治理任务被纳入中心工作的运行轨道，而且使监督考核权力介入基层治理的全过程。随着治理目标和统筹层级的上移，政府间的责任连带层级增多，各级政府被纳入纵向压力体制与横向政治锦标赛的范围扩大。因此，上级政府就会通过加强监督问责、强化考核排名等手段向下传导压力，以保证治理目标实现，基层政府的容错空间缩小，只能投入更多精力和资源以降低被问责的风险。
三是基层治理机制刚性化。“多中心工作”模式背后反映了基层治理机制的刚性化走向。上级政府以往对基层保持着相对松散的管理结构，基层政府能够根据地方实际情况和工作条件来调整政策具体执行方式，策略性地消解或应付不合时宜的上级任务，或与上级协商工作中的困难和问题。但当前许多工作任务是直接从各部委下达，并常伴随全过程介入的监督问责压力，基层政府治理的自主空间被极大消解，只能强制内部动员来完成上级交办的各项任务，整个治理机制和治理任务变得刚性化，已有的治理策略已难以应对当前的工作要求。
(三)基层治理体系刚性化与乡镇过度政治动员
乡镇是我国最基层的一级政府，处于“多中心工作”模式的结构底端，容易陷入过度政治动员的制度困境。当越来越多的行政任务变成刚性要求的中心工作时，乡镇政府的行政自主性被进一步弱化，只能被动地接受上级的工作安排和行政调度，而且要承受中心工作泛化所衍生出来的各种会议、检查、督导和问责考核压力。事实上，对于乡镇政府而言，所有工作都需要重视、所有工作都是中心工作，反而带来中心工作的“去中心化”，乡镇政权被裹挟进压力体制的失衡运转中，“权责不等”的体制性现象进一步凸显(周少来，2019)。
与大量中心工作下沉形成鲜明对比的是乡镇治理资源的匮乏。目前我国绝大部分中西部地区的乡镇运转都依赖国家转移支付，资源匮乏地区虚弱和依附的乡镇政权是一种“不完整”的政权形态(陈文琼，2020)。在“多中心工作”模式形塑的刚性基层治理体系下，乡镇政府面临着治理任务激增与治理资源匮乏的制度性困境，缺少自主设定治理议程开展社会治理事务的空间，不得不对行政体系进行反复的政治动员。然而过度政治动员不仅没有提高行政效率，反而由于持续加压，不断增加任务量，只有少数具有政治机会的年轻公务员和领导干部才能被动员起来。因此，需要在制度层面对科层体制的组织模式进行行政调适，优化乡镇行政架构的权力运行，再造承接上级任务的治理责任单元，提升乡镇的行政合理化程度，为此，C镇进行了“组线治理”的改革实践。
“组线治理”改革实践与乡镇治理结构重塑
为了适应当前基层普遍启动的“多中心工作”模式，缓解基层治理体系刚性化所带来的过度政治动员，提高行政资源的运行效率和转化层级，乡镇尝试进行“组线治理”改革。通过协调基层政府内部的条块关系 ( 过勇、贺海峰，2021)，C镇将职能相近部门的条线资源、人员配备和权力责任归拢为新的组线，使其成为承接上级任务和执行政策的实体治理单元，由此一种嵌入科层体制弹性化运转的“组线治理”结构应运而生。
(一) 科层再造: 组线划分的制度设置
组线划分的基本原则是面向治理任务，以适应“多中心工作”模式转型并提升乡镇承接部门任务的行政管理效率。C镇按照业务归口、职能相近的标准将全镇的站所机构、部门资源、治理权力和乡镇干部重新整合为10个工作组线(见表 2)，并按照“职责同构”的原则分别对应上级的职能部门或相应机构，进而搭建了新的“组线治理”架构 。C 镇共有70多名编制人员，除5位主要领导班子成员外，其余所有的中层干部和乡镇人员都被重新调整到组线当中。调整后的乡镇治理架构具体有两个方面的变化。
一是人力资源和治理责任的重新统筹。组线每年会依据上级关注的重点任务和中心工作进行适当调整，乡镇干部的工作职责和岗位设置也会按照组线要求来重新配置。乡镇的干部人事和部门责任被统筹到各工作组，体制资源被集中整合起来，并依照组线划分的治理任务向党委政府负责。例如，C 镇最大的农业农村组总共有11人，这些干部原先的工作岗位是在农业农村办、自然资源办、水利站、畜牧站等多个行政机构。通过比较规范化的行政科层体制部门分工与组线设置后的乡镇治理架构可以发现，既有的乡镇行政部门划分比较细致、数量较多，但是各部门人员配置比较少，治理资源相对分散，难以承接上级“多中心工作”的任务。“组线治理”改革后，乡镇的干部人事和部门任务被统筹到各工作组，体制资源被集中整合起来，乡镇干部依照组线划分的治理任务对党委政府负责。二是人事管理和组织动员的重新设置。在组线式的治理架构中，各部门机构人员和干部被分配到不同组线，主要受本组线负责人而非原部门领导的管理，原有的科层管理关系在具体治理实践中被重置。当上级职能部门把工作任务传达给乡镇时，乡镇党委不再对行政体制进行整体性政治动员，而是把任务直接交付给相应的组线，组线成为乡镇新的治理责任单元。
表2: C 镇的组线设置、整合机构以及人员数量
实际上，乡镇“组线治理”的制度设置再造了既有的科层运转体制。专业分工是科层官僚制的基本特征，韦伯 ( 2010) 认为，“把为实现组织目标所必需的日常工作，作为正式的职责分配到每个工作岗位”是科层理性的重要标志。而“组线治理”改革则打破了乡镇科层体制的责任分工边界，并以治理任务为导向将乡镇机构和干部统合进相对综合的组线单元，在治理实践层面再造了科层体制的运行路径。重新配置后的行政、人事资源不再完全按照之前的机构职能划分来展开工作，各个组线内的乡镇干部也可能来自不同的站办所机构，他们不仅要完成自身岗位的业务，还要协同处理好本组线所对应的上级部门安排下来的各种行政事项和中心工作。C镇某干部说: “每个组线就是乡镇的一个大部门，组里边的事情大家都要分担、不分彼此，不能只是做自己岗位上的部门业务。既要把上面布置的工作做好，也要把村里的事情对接好。”( 访谈时间: 20210327)
(二) 人事匹配: 组线干部的灵活配备
“组线治理”改革和机构调整必然会带来乡镇人事结构的重新安排 。作为最基层的政权组织形式，乡镇在人、财、物、权和体制机制上都较上级政府有所缺陷和不足，这也是其“不完整”政权的特征所在。因此对于乡镇而言，既要完成好上级安排的各项任务，又要保持基层社会的公序善治，最重要的是充分调动和合理配置已有的人力资源，激励乡镇干部的工作积极性，以实现人事匹配的有效治理。在以往的 基层治理实践中，乡镇政权最突出的治理策略就是以阶段性的运动式治理来推动中心工作，通过高强度的政治动员和制度激励来调动乡镇干部的工作积极性。然而，当前基层广泛启用的“多中心工作”模式极大加速了乡镇治理步伐，导致乡镇政权反复开展运动式治理，对行政体系进行密集政治动员，乡镇干部在压力下超负荷运转，也打乱了基层政府的治理平衡。
“组线治理”重新调整了乡镇的人事配置结构。根据业务归口、工作能力及个人意愿对乡镇人力资源进行统筹安排，组线采用“混编混岗”的方式重新配置乡镇干部，以工作组线的制度形式来明确责任边界和工作任务。如此一来，乡镇所面临的中心工作泛化的整体困境就被转化为各个组线内部阶段性 的运动式治理，即不同组线的协同分工事实上分解了“多中心工作”所带来的政治压力。整体来看，乡镇一直处于应对各项中心工作的任务压力当中，但对各个组线而言，其所需对接的中心工作则是临时性的，因此阶段性的组线政治动员不会过度透支乡镇干部的工作积极性，事实上还原了以往“中心—常规”工作的基层治理节奏。传统粗放的运动式治理被精细化的“组线治理”模式替代，乡镇人力资源得以进入常态化激活的管理状态，与其他地区乡镇形成鲜明对比的是，尽管每年要承接大量的行政事务和中心工作，C 镇并没有聘用编外人员，仅靠70多名行政事业编干部就能维持乡镇的基本运转。
( 三) 行政包干: 组线责任的重新分配
“组线治理”改革在重塑乡镇科层权力关系和运行规则的同时，也对治理责任进行了重新调整。在一般意义上的行政体制中，所有官员都遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级职员的控制和监督 (韦伯，2010) 。等级责任制是官僚体制的基本特征。而“组线治理”改革后的乡镇转向了一种横向分权的责任管理体制，在组线内部呈现出扁平化的权力结构，组线与乡镇党委政府则保持一种行政包干制的权责关系。
包干制是党委政府将中心工作分解后，将任务、责任和权力包干给下级，充分发挥他们的责任心、主动性和创造性以完成任务的一种治理形式(杨华、袁松，2018) 。在行政包干制中，发包方将工作任务发包给承包方后，不再关注具体任务完成中的资源、手段和过程，而只是对结果进行控制和考核 。在“组线治理”模式中，乡镇党委将上级传导下来的治理任务和政策要求按照职责相近的原则包干给各个组线，对于常规行政工作，由各组线内部自行安排完成，而对于上级部门布置下来的中心工作，乡镇党委书记则只用召集相关组线的组长和中层干部开会、部署任务安排和制定工作计划，然后再由组线负责人对本 组的干部动员、工作方法、责任分配和目标落实等进行具体的任务安排，从而避免对乡镇科层体制进行反复的全面政治动员。行政包干制与“组线治理”相结合形塑了乡镇组线工作制的责任分配路径，内在地重构了乡镇行政体系制度化而非临时性的动员结构。
学术界在研究乡镇这一问题中也经常关注到“领导小组工作制”“行政包干制”(田先红，2021) 等治理现象。与“领导小组工作制”“行政发包制”等方法类似，组线工作制同属于基层治理机制创新的范畴，没有对规范意义上的正式体制产生实质性突破，此外其也具有任务导向、资源集中和有效动员等优势，都是对科层体制资源和运行规则的非正式调整，映射了基层自主创新的理性化特征。而不同之处在于，“领导小组工作制”“行政包干制”等工作方法常有“因事而起，事毕而散”的临时性和阶段性特征，比较适配“中心—常规”工作模式。相比之下，组线工作制则更指向在当前基层“多中心工作”模式下，乡镇在“行政调适性”维度所展开的机制创新，其通过组线制来提高行政资源的转化效率与推进人事干部的制度性动员，提升乡镇运转的行政合理化程度。组线工作制是对乡镇科层体制的常态化调适，着眼于更一般意义上的组织运转层面，目的是分解“多中心工作”所带来的体制压力和科层运转困境，具有常设性、整体性和制度化的特点。
( 四) 整体考核: 组线动员的激励策略
与“组线治理”改革中制度化动员结构相配套的是乡镇整体考核的激励机制。对一般中西部乡镇而言，在面对中心工作泛化的治理压力时，往往采取“自我剥削”式的高强度政治动员。一方面严格实行工作进度管理，累加乡镇干部的工作量，以推动实施各项中心工作;另一方面则是制定细致的时间表和考核要求，将干部的绩效考核奖励与中心工作的参与完成情况挂钩。但过度的压力动员必然引发消极行为，可能会使那些没有政治预期也缺乏其他激励的乡镇干部选择简单、易处理的工作，或者单纯地推诿应付。因此，为了保证乡镇干部在常态化制度动员的同时也能具有较高的工作积极性，C镇设置了新的考核激励办法。
在“组线治理”的考核设置中，乡镇将考核层级划定在组线一级并推行整体目标考核。C镇会根据上级政府各部门的工作要求把各项任务分配到相应组线，明确工作目标和时间期限，并在年终对每个组 线的工作完成情况进行考核。因为乡镇是对组线进行整体考核，每个人的工作状态都会影响最终考核结果，所以组线就构成了一个紧密的责任共同体，呈现出扁平化的权力实践关系。在治理实践过程中，组线领导会尽量拉平与其他干部间的身份位阶，隐去命令式的支配关系，以平等的姿态对下属开展私人性的情感动员，进而建立一种拟亲化的上下级关系和人情化的同事关系。C镇党委书记说: “哪个组的工作氛围好、组长的组织动员能力强，一般就会干得比较出色。”( 访谈时间: 20210408) 通过对组线进行整体性的目标考核，事实上在乡镇中塑造了多个情感责任共同体，强化了情感动员的面向，组线内的拟亲关系也使得命令式的权力等级结构变得有人情味，同时也营造了干事创业的整体氛围，制度化的政治动员和常态化的情感动员相互结合，从而提高了组线动员的效能。
乡镇“组线治理”运作的行政调适机制
国家治理现代化不仅表现为“基础性权力”的扩张，同时也带来基层治理体系重塑，乡村社会转型与基层治理现代化共同构成乡镇治理自我调试的外在挑战。在资源匮乏的约束条件下，如何应对复杂社会变化与基层中心工作扩大化之间的治理张力，提高基层政府组织的行政效率，是当前乡镇治理创新的关键。转型期乡镇政权的运作逻辑表现为国家权力深度介入与基层治理有效的双向调适过程，其背后的行政调适机制发挥了重要作用。
(一)压力体制与常态动员的行政调适机制
当前基层治理转型的悖论在于国家权力深度介入与治理体系重塑并未提升基层政府的治理效能，粗放的运动式治理难以维持常态化政治动员，反而使基层陷入刚性治理压力与过度政治动员的结构性矛盾中，最终导致政权运转的高成本与行政资源的低效利用。乡镇“组线治理”改革细化了行政体系内部的治理责任单元，在组线内部和组线之间重新平衡责权关系，有效调适了压力体制与常态动员间的矛盾和张力。
一方面，组线划分推动了乡镇从应急式动员向制度化动员转变。经由“组线治理”改革的行政调适后，乡镇的人、财、物、权、事被重新划分到不同的组线，每条组线对上负责相应的职能部门和中心工作，对下负责所包行政村的治理事务，责任明确、归口清晰。需要说明的是，乡镇作为一级行政建制其机构设置和人员编制受到制度化的编办管理，属于规范意义上的正式体制架构。然而，由于基层一线治理的复杂性和综合性，完全硬性的定编规则显然无法适应治理实践的需要，因此，上级政府一般不会严格规定乡镇具体的人事安排和事务分配，而且还会鼓励基层政府在具体工作中开展机制创新①。“组线治理”改革就是如此，其并没有突破行政科层的规范体制，也没有增加额外编制和领导职务，而是乡镇统筹使用编制资源提高行政合理化程度的非正式工作机制。乡镇的动员层级从镇下沉到组线，降低了政治动员的幅度，这表明乡镇体制的动员重心发生了转变，即从围绕具体事务展开动员转向了常态化的制度动员。
另一方面，乡镇政府将治理责任包干给各组线的同时也将治理权力、治理资源以及激励手段下放，调动组线领导和干部的工作积极性与创造性。首先，“组线改革”重塑了乡镇干部的人事激励结构，激发其充分调动自身的社会关系资源，创造性地开展一线治理，提高任务完成效率。其次，组线工作制在考核管理上也提高了乡镇干部的主体意识。“组线治理”除了对工作整体考核，还会对工作经费和资源采取包干形式，这就意味着组线享有较大的自主决策权。最后，对乡镇非领导干部考核的主要依据是党委组织部门对其实际工作的综合考评，与中心工作的落实情况直接相关，这使得乡镇党委可以围绕中心工作来相对灵活地调整干部安排和考核要求，提高组线领导和干部的主体意识，使其不仅主动承担工作责任，而且积极运用各种正式的治理资源和非正式的关系网络，灵活高效地完成工作任务。乡镇“组线治理”改革通过治理责任和动员层级的重新调整以及行政包干制的内部嵌入，有效调试了治理压力与制度动员之间的结构性张力。
(二)资源限制与治理有效的行政调适机制
取消农业税后，绝大多数中西部乡镇财政都非常依赖上级政府的转移支付，资源限制与依附性特征使得乡镇在应对上级中心工作时，长期选择一种运动式治理的动员策略，集中乡镇的行政资源和组织资源来保证任务落地。但面对基层广泛启动的“多中心工作”模式，乡镇只能兼顾部分中心工作，而难以回应和处理对其他常规工作任务以及乡村社会的治理需求。因此需要提升政府的行政合理化程度与资源转化效率，以调适乡镇资源限制与治理有效之间的张力。认真剖析C镇的组线制改革可以发现，组线不仅对乡镇部门资源、行政人员和运转架构进行了重新调整，更是对行政体系内部的工作任务和运作模式进行了重新规划。具体而言，每个组线内部都包含了三种不同类型或性质的工作，即行政工作、群众工作和组织工作。
首先，行政工作就是对接上级部门、收发政府文件、解读政策要求、编写文字材料等内容。近年来政府各部门下达的工作量增多，并且对文字材料的要求和标准也越来越高，需要专人来负责行政文牍工作。C镇每个组线都会安排一到两个材料员，由于政府文本和填表形式大都是类似的规范性，因此他们可以在不同组线之间轮换。其次，群众工作指的是当国家公共政策落地和乡镇履行属地责任管理时需要与群众打交道的一线工作。群众工作内容宽泛且极其复杂，既要保质保量执行上级政府安排的工作任务，又要处理好政策、项目落地过程中可能引发的各种矛盾纠纷，因此在“组线治理”中，群众工作往往交给那些掌握群众工作方法、具有群众工作经验的老干部，他们是乡镇治理的中坚力量，同时也负责包村工作。最后，组织工作是指统筹组线工作安排、协调组线内外资源以及动员组线干部的工作。组织工作的承担主体是组线领导，他们既是行政层级中的体制性权威，同时也要在工作中调动干部积极性，通过拉近与下属关系和人情化交往来提高自身的社会性权威，以维系组线内部工作的积极氛围，推动治理任务有序开展。此外，不同组线领导之间还需要相互配合来协调乡镇的组织资源、行政资源和治理资源等，这是组线得以顺畅运转的关键。
(三)一线治理与乡镇调度的行政调适机制
乡镇还具有一线治理的显著特征，即作为国家管理体制与乡土社会的接触地带，乡镇要嵌入治理一线来应对复杂多样的治理任务和工作对象，维系乡村社会基本的生产生活秩序。但同时，组线既要完成常规性工作，又要在本组线的中心工作推动中发挥主体作用，这些复杂性决定了仅靠组线难以完全消化乡镇治理的所有工作要求，需要乡镇党委政府和领导的统一调度，为“组线治理”提供有力支持。一线治理与乡镇调度相结合的行政调适机制，使得二者统一于“组线治理”实践中。
“组线治理”模式通过划分组线设置、配备组线干部、包干组线责任和激励组线动员的方式重塑了乡镇的治理结构，提升了行政系统的合理化程度与资源运转效率，使其能够更加契合“多中心工作”模式的基层治理转向。但总体来看，乡镇治理仍然具有很强的综合性特征，因此组线在应对一线治理过程中的整体性和复杂性问题时，还需要在一线治理和乡镇调度之间设置行政调适机制。一般而言，每个组线都会负责治理一线的各种工作，在责任包干和目标管理考核的制度激励下，组线干部被赋予了比较充分的工作自决权，并要求创造性地解决一线治理中的各种复杂事务。但是，当一线治理的事务超过了组线的治理能力和责任范畴时，组线的组长就需要与其他组线商讨协作，寻找问题的解决办法，如果仍然不能处理，那么组线的组长就要向乡镇主职领导反馈，由乡镇党委统筹调度解决。此外，乡镇作为组线运作的治理后台，党委班子主要领导也需要系统研判治理问题，参与到组线的一线治理的指挥当中。尤其是在“多中心工作”模式下，乡镇调度的重要功能就是在组线之间进行合理分工，灵活调配各组线的机动力量，并为一线治理中可能出现的复杂情况出谋划策。
“组线治理”模式中的一线治理与乡镇调度的行政调控机制事实上就是将乡村治理的“前台”和政府管理的“后台”结合起来，在重构科层体制运作逻辑的同时又将科层体制作为重要支撑，“组线治理”模式较好实现了国家基础权力与一线治理场景的资源转化，既激发了组线制的灵活性又保持了科层制的稳定性。
结论与讨论
当前基层治理处于深度转型和快速调整时期，国家权力深度介入所广泛启动的“多中心工作”模式集中反映了治理转型期的结构性特征。基于理论比较和案例分析，本文以湖南省C镇“组线治理”改革为基础，探讨了在“多中心工作”的基层治理转型背景下，乡镇政府通过划分组线设置、配备组线干部、包干组线责任和激励组线动员的方式，对科层运转结构进行合理地行政调适，保持了体制资源的常态激活和高位运转，有效转化了压力体制与常态动员、资源限制与有效治理以及一线治理与乡镇调度之间的张力，这一讨论发现了乡镇治理机制创新中的行政调适性维度。不同于既往理论关涉的乡镇治理逻辑的策略主义面向，本文从“组线治理”改革实践的分析中引申开来，在更具理论延展意义上的学术关注是:国家权力深度介入所带来的基层治理结构转型与治理体系刚性化背景下，乡镇基于行政调适逻辑所展开的“组线治理”创新具有什么样的制度意涵?其如何释放了基层治理的自主空间。
(一)乡镇“组线治理”实践中的行政调适性与制度意涵
本文立足于乡镇“组线治理”实践的田野记录和经验讨论，抽离出转型背景下乡镇治理机制创新的行政调适性维度。作为一种分析性概念和解释视角，行政调适性指向的是乡镇政权对行政科层体制的组织调整和运转设定，它在一定程度上改变了体制资源的流动轨迹、程序和方向，具有显著的制度化和稳定性特征。在既有的理论解释脉络中，乡镇政府的治理逻辑与行为特征大多被打上了策略主义的标签，这一解释既展现了基层政府在复杂治理实践中的灵活性、变通性和适应性，同时也暗含了其工作方法的临时性、阶段性和不稳定性。然而，当前基层广泛开启的“多中心工作”模式，使得单纯依靠临时的、运动式的政治动员和工作机制已经难以适应中心工作扩大化所带来的体制压力，也会使乡镇陷入超负荷的运作状态。策略主义视角显然难以概括和解释转型期乡镇治理的机制选择与运作逻辑。
基于“组线治理”改革的实践发现，当前乡镇政府的机制创新不断延伸到对行政科层体制的制度化调适过程当中，这映射了基层治理转型的深层逻辑。乡镇政府在行政调适性维度上所展开的机制创新从某种程度上来说就是将之前的策略主义工作方法进行制度化运转，而且是在不打破体制规范的前提下，通过对既有的科层体制运作逻辑和行政资源进行解构和重组，以提升乡镇内部的行政合理化程度来实现的。可以看到，C镇治理创新中的“组线制”与“领导工作小组制”有着相似性，二者都是在治理任务目标的牵引下对科层体制与行政资源的重新调整和激活。但不同的是，工作小组往往具有临时组建和阶段动员的特征，而组线制则将这种工作方法常态化运行，进而在科层体制资源的基础上保持稳定的制度化运转，以更好对接上级政府的任务、责任与压力转化。
这种制度化运转最终在行政调适性的维度被挖掘出来，着眼于更一般意义上的组织运行。“组线治理”机制创新超越了策略主义的理论框架，进一步深入到乡镇内部治理结构的常态化调适层面，其指向的是乡镇作为一级政府所必须具备的行政合理化能力。行政调适维度的机制创新减缓了基层治理体系刚性化对乡镇治理资源的损耗，软化了“多中心工作”模式对基层过度的政治动员，提高了政府行政运作效率，进而在国家权力深度介入与基层治理有效之间达成了平衡。在与策略主义分析视角的比较下，行政调适性维度被赋予了独特的理论价值和制度意涵，是认识转型期乡镇治理机制创新的重要切入点。
(二)体制稳定与机制灵活:赋予基层治理的自主空间
乡镇作为上级政府的执行者和乡村治理的管理者，是国家与基层社会的真正“接点”，体制资源和治理问题在这里发生复杂的互动。长期以来，乡镇自身的不完全政权性质没有得到实质性改善，需要经常性应对国家体制设置与基层治理有效之间的张力:一是体制统一性与治理事务多元性之间的张力。国家各级政府的行政管理体制具有制度上的统一性，机构改革后乡镇的机构设置和人员配备都具有稳定性特质。但是乡镇的治理事务是随着乡村社会的发展、变迁以及国家治理目标的调整而不断发生变化的，二者需要动态匹配适应。二是体制专业性与治理事务综合性之间的张力。体制资源按照科层理性原则被配置在不同的部门、科室、岗位以及编制上，具有专业性和分割性的特征。但是基层治理事务带有强烈的综合性导向，很难直接对应具体的专业化职能部门或站所。三是体制资源限制性与治理事务困难性之间的张力。我国的政府管理体制有着权力、资源向上集中，责任向下分配的特征，越是到基层体制资源就越是固定并且具有限制性和稀缺性，而乡镇一级属于典型的“权小、钱少、责重”，治理责任和压力最为突出。
伴随着国家权力对基层政府治理的控制介入越来越深，乡镇所面临的体制条件与治理实践之间的张力在“多中心工作”格局下进一步凸显。因此，如何保持体制稳定与机制灵活以赋予基层治理的自主空间就变得极其重要。行政调适性作为理解转型期基层治理逻辑的重要切入点，关注了乡镇对行政资源进行优化组合的机制创新，在调适科层体制行政运转的维度重塑了乡镇的治理结构和治理机制，使其能够在治理转型背景下保持体制稳定与机制灵活的辩证统一。“组线治理”模式是乡镇政权在行政调适性层面拓展治理自主空间的具体探索，核心是保持对科层结构调适的常态化运转，以提升其自身的行政合理化程度，行政调适性构成理解当前乡镇治理逻辑的制度主义视角，具有丰富的理论内涵。
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文章来源 |《经济社会体制比较》2022年第5期
编辑 | 佳瑶
校对 | 坤在
审核 | 光涵