政务服务“异地可办”中的地方政府合作逻辑：来自广东省的证据

摘要

加快实现政务服务“异地可办”，从而解决群众企业异地办事难的问题，是推动政府职能转变、建设人民满意的服务型政府的重要内容。然而，已有文献关于“异地可办”背后府际合作的发展样态和生成逻辑缺乏深入探讨。本文情境化构建了一个包含供需两侧要素的解释框架。聚焦广东省内21个城市间的改革实践，分析城市政府在“异地可办”中的双边合作逻辑。通过无向配对Logit回归分析，发现供需两侧要素均对城市政府间合作联结起正向促进作用。其中，两市间的流动人口规模、上位宏观战略和整体政务管理水平有助于“城市对”达成合作协议。进一步的质性分析则揭示了核心要素的微观作用机理。本文揭示了明确的群众需求和区域需求，以及专业化的管理能力都可以助力城市达成合作，推动政务服务改革的深入开展。

作者简介

范梓腾，复旦大学全球公共政策研究院讲师；

王雪纯（通讯作者），西交利物浦大学西浦智库助理教授。

文章结构

一、引言

二、“异地可办”在中国的兴起

三、地方政府合作逻辑

四、分析框架和研究假设

(一)配对视角下的双边合作

(二)研究假设：需求侧-供给侧

1.需求侧

2.供给侧

五、研究设计

(一)变量测量

1.因变量

2.自变量

3.控制变量

(二)模型估计

六、实证结果

七、结论与展望

一、引言

本文关注在中国地方政府合作中实际存在，却尚未引起理论关注的现象——城市政务服务“异地可办”。在“异地可办”改革中，一对城市政府通过签署双边合作协议的方式，确定“跨城通办”的服务事项清单和办理流程标准，让群众和企业得以跨越地理和行政边界的壁垒，在非户籍地(非注册地)申请和办理政务服务。2020年后，地方层面在“异地可办”的探索实践上日渐活跃。然而，由于各地政府所面临的经济社会环境和资源储备能力各不相同，地方间在合作签约上也存在显著差异。一些城市活跃度较高，合作伙伴较多。另一些城市的活跃度则相对较低，政务服务“朋友圈”较小。李克强总理在2022年《政府工作报告》中再次要求“扩大‘跨省通办’范围”。这一背景下，实践和研究者亟待对过去一段时间的政策实践情况进行总结回顾，从而为下一阶段工作提供借鉴参考。为此，一系列研究问题有待回答：在政务服务“异地可办”中，城市间的合作签约到底呈现出怎样的发展样态？在什么样的条件下，两两城市间更容易就“异地可办”达成合作协议？进一步地，供给侧和需求侧要素在合作进程中分别发挥着怎样的作用？

城市在推进政务服务“异地可办”的过程中涉及大量的地方政府合作行为。然而，既有地方政府合作文献主要聚焦在经济发展、环境治理领域的区域合作，鲜有研究系统探讨政务服务“异地可办”中的地方政府合作是如何达成并铺开的。此外，区别于经济发展和环境治理领域的地方合作，政务服务“异地可办”中签约双方地理跨度较大，同时涉及地理毗邻或相距甚远的“城市对”，并强调合作双方的相互授权，具有明显的非地理毗邻性和授权性特征。为此，揭示“异地可办”中城市间的双边合作逻辑，不仅可以帮助人们深入理解“异地可办”这一近年来日趋重要的地方合作实践的形成机理，还可补充学界对我国地方政府多元类型合作机制的理论理解。

本文构建了一个适用于“异地可办”城市政府双边合作场景的分析框架，将政策的需求侧和供给侧要素纳入统一考量，实证分析城市在政务服务“朋友圈”构建中的合作逻辑。其中，“需求侧”包括流动人口规模、企业异地关联和城市的上位宏观战略，反映了异地群众、异地企业和区域发展对政务服务“异地可办”的需求程度。“供给侧”关注“异地可办”的供给端，包括地方政府的财政资源、管理能力和关系资源，反映了地方政府在合作构建中的资源和能力供给情况。需求侧要素关系到城市间是否有必要合作，供给侧要素则关系到城市间是否有能力合作。本文以广东省21个城市间“异地可办”改革为例，采用混合研究设计，首先，基于配对(Dyadic)视角，使用无向配对Logit模型从样本总体层面识别供需两侧相关要素对“城市对(Dyad)”达成合作的影响效应。其次，结合量化估计结果，基于参与式观察和质性访谈资料，进一步在微观机制层面阐述合作形成背后的需求和供给考量。

二、“异地可办”在中国的兴起

公共服务碎片化问题在世界范围内普遍存在。由于行政管辖边界的切割和制度安排的差异，加之地区发展不平衡等原因，各地公共服务供给主要面向本地常住人口，将外来流动人口排斥在核心服务之外。然而，随着区域融合发展逐渐成为一种全球趋势，这种基于行政边界形成的“自给自足”式公共服务模式日益受到诟病。人们呼吁打破固定行政权力边界对公共服务的束缚，弥合公共服务的碎片化割裂，鼓励通过政府间合作机制提供共享服务。

由于户籍制度分割和地区资源能力有限，在过去，我国各地政务服务同样以“自给自足”为主要模式。在外流动人口通常需要回到户籍所在地才可以办理相关事项，如结婚登记、车辆证照登记和执业资格证注册等。这种碎片化的政务服务供给模式，导致行政资源错配，偏离“以人民为中心”的服务理念。近年来，一方面，我国区域一体化进程日益加强，流动人口规模持续庞大，2020年第七次全国人口普查数据显示，中国人户分离人口达4.9亿，其中流动人口达2亿。同时，企业跨地区经营也越来越普遍。这表明，打破既有户籍制度和行政区划的限制，推动政务服务“异地可办”已成为畅通国民经济循环、促进各类要素自由流动、建设人民满意的服务型政府的题中之义。

推进政务服务“异地可办”，主要任务在于打通地区间政务服务标准化壁垒、提高跨域协同效率、保障地区间政务服务受理流程权责分明。在实践中，城市政府间通过签订双边协议确定合作关系。签约后，各自制定办理事项清单，并规范统一受理流程和办理标准。当前“异地可办”业务模式以“异地代收代办”为主，强调收受分离——收件地和受理地需要明确双方在“异地可办”中的职责分工。受理地需要在一定程度上将收件权让渡给收件地。收件地则安排专项行政资源给予收件、核查支撑。为此，政务服务“异地可办”是一种具有“授权型”特征的地方政府间双边合作。基于调研资料，图1呈现了当前“异地可办”的主要实现流程。

回顾“异地可办”的政策历程，2019年《政府工作报告》首次指出“加快实现一网通办、异地可办”；2020年9月，国务院办公厅出台《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》，指出“异地可办”是实现“跨省通办”最重要的途径之一，并要求分批次实现140项政务服务高频事项的跨域通办，同时鼓励各地区对140项以外的服务事项进行通办探索。其中，清单内140项事项主要由各部委联合各省级有关部门自上而下推行，清单范围之外的探索则交由各地政府自由裁量；2021年初，李克强总理提出阶段性目标“企业和群众经常办理的事项，2022年要基本实现‘跨省通办’”；2022年《政府工作报告》再次要求扩大“跨省通办”的事项和空间范围；2022年10月，国务院办公厅再次印发《关于扩大政务服务“跨省通办”范围进一步提升服务效能的意见》，要求“聚焦便利企业跨区域经营和加快解决群众关切事项的异地可办问题，并关注“需求量”“覆盖面”等重要指标。

广东省内的“跨城通办”是较为典型的地方实践。早于中央层面的正式部署，广东省内个别城市间出现了自主性的政务服务跨区域合作。2018年，广州市分别和梅州市、清远市签订了《对口帮扶协议》。协议框架下，由广州市政数局牵头落实了广州和其他两市的线下“异地可办”。2020年8月，广州市发布《关于共同推进政务服务“跨城通办”工作的通知》，内含广州、珠海、佛山等12个城市间“跨城通办”伙伴关系。这种“两两结对”现象随着2020年9月《意见》的出台而日益增多。截至2021年12月31日，广东省内21个城市之间已有80个“城市对”就“跨城通办”完成签约，覆盖全省38.1%的潜在双边合作关系。图2显示，各城市在合作协议签署上呈现出差异化的合作活跃度。签约网络呈现出“中心-边缘”的分布格局。广州、深圳、肇庆、东莞等城市处于网络核心，签约数量较多，合作活跃度较高。湛江、茂名等城市签约数量较少，相对孤立。同时，城市间在签约伙伴选择上也存在明显不同。这些情况反映了不同城市在合作行为上的差异。

三、地方政府合作逻辑

地方政府合作指两个或两个以上的地方政府共同行动，在一个更大的区域中提供公共服务，旨在解决单一行政管辖区无法解决的跨边界问题。公共服务领域将地方政府合作进一步界定为“一种多中心活动，在分散的行政区域和碎片化服务供给的环境下，通过城市之间的互动所产生的新服务生产型政策”。在理论上，地方政府合作有助于缓解公共服务的碎片化供给问题，带来规模经济、成本节约、强化地区间联系。然而，现实中的政策实践却并非总能轻易取得预期效果。在国际城市管理协会2017年的一项调查中，38.7%的城市管理者曾考虑联合提供公共服务，但由于任务目标不匹配而困难重重，33.2%的城市则表示由于城市个别官员反对而未能达成合作。

基于此，当前大量文献关注地方政府的合作逻辑，并涌现出了一些解释框架。其中，资源逻辑强调，地方政府合作的顺利开展通常需要大量的额外资源支持，合作伙伴所拥有的资源储备和管理能力有助于合作的达成和维系。另外，交易成本逻辑也被越来越多地用于解释地方政府合作行为的产生和演进，制度性集体行动框架(Institutional Collective Action，ICA)正是该逻辑路径下的典型代表。ICA框架认为，那些有助于减少合作过程中的交易成本和潜在风险的驱动要素，会推动合作的达成和维系。

围绕着地方政府合作达成背后的驱动要素，既有文献展开了诸多探讨，可从利益相关者对合作的政策需求，以及合作主体所拥有的资源能力供给两个层面分别介绍。需求侧要素和供给侧要素虽然分属不同类别，但都会通过交易成本、合作风险和资源禀赋等机制作用于地方政府的合作行为。其中，需求侧要素包括地方政府所面临的目标人群、政策问题严重性、上级任务压力等。供给侧要素不仅包括地方政府自身的行政级别、财政水平、管理能力等中观组织层面的禀赋支撑，还包括由地方主政官员的关系资源所构成的微观行动者层面的禀赋支撑。众多驱动要素均可能对地方政府的合作行为产生影响，但是在不同的合作场景下各自的解释力度有所不同。

近年来，越来越多的文献转向中国场景，主要考察区域发展、经贸交流、环境治理和应急管理等政策领域中地方政府区域间合作。虽然上述研究积累丰富了我们对中国特色制度安排下地方政府合作的模态、演变以及动力机制的学理认知，但是少有研究系统考察政务服务“异地可办”中的地方政府合作问题。弥补这一研究空白的价值在于：

一方面，在西方情境下，地方政府的公共服务联合供给已经获得大量府际合作研究者的关注，并涌现出了可观成果。比较而言，政务服务“异地可办”受到的学术关注仍不充分。个别案例研究虽然在微观层面剖析了“异地可办”中的政策执行逻辑和运作机制，但是目前尚无研究采用地方政府合作的视角，并基于量化总体的思维予以实证考察。政务服务“异地可办”需要地方政府之间通过签约合作的形式实现政策落地，尤以两两“城市对”之间所达成的双边协议为主要形式。为此，揭示地方政府在政务服务“异地可办”中的府际合作发展样态及其生成逻辑和动力机制，有助于人们从更加宏观总体的视角审视当前“异地可办”的推行现状。

另一方面，“异地可办”中的地方政府合作类型既强调合作伙伴间的相互授权，还不受地理距离的约束，表现出非毗邻性特征。这类合作不同于既有中国场景下学界所主要关注的区域发展和环境治理领域的地方合作，在我国地方治理实践中同样占据着重要位置。就授权而言，“异地可办”需要两地政府相互授予对方以一定的政务服务收件权和受理权。而已有研究中常见的地方合作则主要以区域论坛、首长联席会议、政府间交流考察等非正式网络的形式出现，较少涉及伙伴间的相互授权。就非毗邻性而言，“异地可办”合作签约会出现在地理相距较远的地方政府之间。这不同于区域发展和环境治理领域中的地方合作——主要依托地理毗邻的便利展开合作，从而解决外部性问题。为此，考虑到“异地可办”所代表的合作类型在我国学界尚未获得同等分量的关注，深入揭示这类合作背后的生成逻辑和驱动要素有助于丰富人们对中国场景下多元合作类型的理论认识。

四、分析框架和研究假设

(一)配对视角下的双边合作

在“异地可办”中，两两城市间通过签署合作协议的方式确定跨城通办的政务服务事项，这是一种典型的地方政府间双边合作。本文关注的重点问题是：具备何种特征的“一对”城市更容易在“异地可办”中达成合作协议？这在本质上涉及到了二元合作伙伴的匹配和联结。为此，本文的分析单元是由两两城市所构成的“城市对”。相应地，研究者应该基于“配对视角”展开理论分析和实证检验。配对视角常被用于考察解释政府间的双边合作行为。因为双边合作的属性是成对的，所以是否达成合作取决于伙伴双方，而非依靠其中的单一行动者。在构建理论分析框架时，既有研究也多围绕双方的二元关系构建解释变量。例如，两地政府在制度、文化上的相似度或差异度，抑或在双方资源储备、需求压力上的总和。基于配对逻辑，在考察两两城市相互签约以推行政务服务“异地可办”时，研究者也需要同时考虑双方城市的关系型特征。比如，在每一个“城市对”中，关系型特征可以体现在双方所面临的共同的外部需求压力，亦或它们所拥有的资源储备状况。

(二)研究假设：需求侧-供给侧

本节从需求侧和供给侧两个方面构建分析框架。其中，“需求”与“供给”的目标对象都是政务服务“异地可办”。我们关注的是，在需求侧和供给侧两个层面上，具备哪些特征的“城市对”政府更容易达成合作协议？

在“异地可办”的双边合作中，城市间是否可以达成合作，不仅取决于相关群体对“异地可办”的需求程度，还取决于城市政府自身的禀赋。一方面，对“异地可办”的客观需求，会塑造城市间开展合作的需求性和必要性。基于各类府际合作研究，组织的一系列合作行为是对它所面临的政策问题和客观需要的调试性回应。为此，面对不同严重程度的问题和不同迫切程度的需求，地方政府的合作意愿也存在差异。另一方面，地方政府自身的禀赋，也会决定城市是否有能力通过合作实现“异地可办”。对于不同的“城市对”政府，由于在需求侧和供给侧上的关系特征差异，它们达成合作的可能性也不尽相同。在政务服务“异地可办”中，合作的过程通常蕴含风险和成本，预期收益也往往具有不确定性。例如，达成合作的两个城市政府需要相互授权对方，并就双方各自的事务受理流程和办理标准进行沟通协调。合作的显性收益，例如，促进城市间要素自由流动和区域可持续发展，也难以在短期内快速收效。因此，对于城市政府而言，合作在很多时候并非完全的必需品。只有当潜在的合作双方面临足够强的需求压力，亦或是自身的资源较为丰厚，能力较强时，城市间才有更大可能性达成合作。

基于文献梳理和田野观察，需求侧要素包含流动人口规模、企业异地关联和上位宏观战略，分别反映了异地居住群众、异地经营企业和区域发展战略对“异地可办”的潜在政策需求。供给侧要素包括地方政府所拥有的财政资源、管理能力和关系资源。详见图3。

1.需求侧

地方政府合作通常用于解决某些依靠单一区域政府无法解决的政策问题，外界所产生的需求压力和问题严重性会推动地方合作。例如，过往气候灾害的发生概率会影响城市参与政府间合作以应对气候变化问题的可能性，跨省人口流动规模会直接影响相关地区在劳动力领域的政策合作等。政务服务“异地可办”的核心任务是通过跨区域合作破除政务服务的碎片化困境，让外来流动人口和异地经营企业在不需返回户籍地或注册地的前提下，享受更加便捷的政务服务。

流动人口规模。现代化和城镇化的繁荣发展催生中国人口大规模、长距离迁徙流动。流动人口的配套公共服务质量受到广泛关注，群众“异地办事难”问题逐渐浮出水面。在政务服务“异地可办”改革中，两市间的流动人口规模直接反映了两市对合作提供跨域服务的需求程度，是决策者在需求层面的最主要考虑因素。城市间互相承载的流动人口越多，对推行“异地可办”改革的需求越迫切。庞大的流动人口不仅是潜在的政策受众，也会对城市政府施加一定的需求压力。因此，本文假设：

H1：两市相互间人口流动规模越大，二者达成合作联结的可能性越高。

企业异地关联。近年来，在推动生产要素在区域间有序自由流动，促进国内大循环的背景下，各类市场主体正日益广泛地参与到异地经营与投资中来。相应地，这对精简企业日常生产经营所需的政务服务办事流程和办事时长，加快实现相关审批服务事项的“异地可办”，从而降低企业的制度性交易成本，优化营商环境提出了新的要求。此次推进“异地可办”改革，也将企业异地经营的需求放在重要位置。基于此，如果“城市对”双方相互间的关联企业数量越多，那么二者更有可能签约合作。此时，“异地可办”的潜在企业受众比较广泛。这有助于二者就合作的必要性达成共识，从而降低信息成本和谈判成本。

H2：两市企业于对方所在地关联企业数量越多，二者达成合作联结的可能性越高。

上位宏观战略。制度环境会塑造城市政府对府际合作的合法性和规范性认知。除政务服务合作以外，诸多城市在上位层面有更具宏观整体性的城市战略合作(依照国办发〔2022〕34文，这些宏观战略合作包括但不限于区域重大战略、城市群都市圈一体化发展、毗邻地区交流合作)，如“广佛同城”和“粤港澳大湾区”等。这些上位合作战略涵盖城市发展和经济民生的方方面面，包括人才引进、贸易往来、基础设施对接、医疗教育资源共享等。与之相比，政务服务“异地可办”作为特定领域内的地方合作，在经济收益、绩效显示度和政策优先性等方面相对较弱。为此，政务服务“异地可办”除了直接解决群众和企业异地办事难等问题以外，还需要间接服务于区域内的其他上位宏观战略合作。例如，《广东省推进政务服务“跨省通办、省内通办”工作方案》就指出了“异地可办”对泛珠三角区域、粤港澳大湾区等宏观城市战略合作的支撑服务作用。

基于此，两个城市之间是否存在上位宏观战略合作，构成了两市在政务服务“异地可办”领域达成合作的一类重要需求。一方面，地方政府出于更好支撑和服务上位宏观战略的需要，会有更强的动力展开合作。此时，“异地可办”会获得更强的合法性认可。另一方面，上位宏观战略的存在意味着城市间未来会有更加活跃的人口流动和企业异地经营活动，从而创造出更强的“异地可办”合作需求。

H3：若两市存在其他上位宏观战略合作，二者达成合作联结的可能性更高。

2.供给侧

财政资源。合作通常需要伙伴双方提供额外的人力物力支撑，如设立专门的机构团队、组织编制和办公场地等。上述活动都意味着合作参与方需要拥有更加充足的财政资源。“异地可办”所带来的业务增设通常也需要额外的财政资金支持。在政务服务大厅另设“跨城通办”专窗、配置专窗人员和通讯设备、单独开设政府网站“跨省通办”“省内通办”“跨域通办”专栏并更新维护、启动专项工程项目、支付办理材料在合作城市间的邮寄费用等一系列工作，均需政府提供稳定的财政资源支撑。而这些工作在短期内又以“消耗性”为主，无法为当地在短期内带来直接的经济效益。为此，当二者的财政资源水平整体较高时，它们越有能力支撑这些额外工作量，越有可能达成合作。比较而言，如果“城市对”的整体财政资源水平较低，这意味着他们可能没有足够的资金来满足合作带来的额外支出需要，相应地，合作可能性较低。

H4：两市的财政资源水平之和越大，二者达成合作联结的可能性越高。

政务管理能力。“异地可办”的实现，同样需要较高的管理水平以支撑政务服务在跨地区授权和协同工作中的顺利进行。当两市协同为外来流动人口提供政务服务时，需要双方就服务事项目录的一致性、事项指南的完备度和信息关联度等事宜进行协调沟通，达成共识。而两市政府高效协调上述事宜的前提是，双方在各自内部已经围绕政务服务管理做出了比较充分的准备。因此，本地既有的政务服务管理能力是政府在“异地可办”合作决策时考虑的另一个重要的供给要素。如果两个城市政府的政务管理水平较高——它们在各自内部就各类事项的办理流程和标准已经达成统一、并实现整合，那么它们在跨地区协调沟通上也会更加轻松。反之，如果二者自身的政务管理水平较低、政务标准模糊混乱，它们在跨地区合作中也会面临更大的协调困境，增加双方的交易成本与合作风险。

H5：两市整体的政务管理能力越强，则二者达成合作联结的可能性越高。

主政官员的关系资源。稳定的媒介渠道可以降低合作中的沟通谈判成本，增进合作双方的互信共识，降低背叛风险，有利于促进和维系双边合作。以主政官员为代表的微观行动者，可以为政府间合作提供媒介沟通的渠道。具体而言，主政官员的关系资源，基于职业成长轨迹(任职履历和岗位流动)形成的关系网络，可以帮助合作城市更高效地传递可置信的信息咨询和政策偏好。同时，主政官员间较强的个人关系有助于降低合作中因沟通摩擦所带来的谈判成本和背叛风险。在“异地可办”中，合作双方也需要政府领导通过协商达成行动共识。为此，主政官员的个人网络联系对于城市间达成合作共识、顺利签约有重要的促进作用。具体而言，我们关注市长在对方城市的任职时长。在其他城市履职经历越长的市长，通常也有较为丰富的关系资源，他们也更容易作为纽带发挥沟通协调作用，降低合作中的交易成本与合作风险。为此，在一个“城市对”中，如果两市市长在对方城市的任职时间越长，那么他们对对方城市的经济社会发展状况的了解也越全面，在对方城市也更可能有较好的政府关系资源。在“异地可办”中，这有助于降低信息沟通和谈判成本，尤其可以帮助双方就一系列政务服务标准和流程厘定等事宜进行有效协调，推动合作的达成。

H6：两市市长曾在对方城市的履职经历越长，两市达成合作联结的可能性越高。

五、研究设计

为了检验上述假设，本文以广东省21个城市间“异地可办”改革为例，实证分析城市政府合作的生成逻辑。作为改革开放的前沿阵地，广东省珠三角区域一体化程度高，城市间人口流动频繁。同时，广东省较早探索政务服务“异地可办”工作，在全国范围内具有典型代表性。最后，在广东省政务服务数据管理局的建设维护下，省内城市间的合作授权情况较为完备透明，可提供扎实的量化数据支撑。

在研究设计上，本文采用以定量为主、质性为辅的研究设计。搜集整理广东省城市间政务服务授权合作数据库。首先基于量化回归模型在总体层面识别驱动两两城市间达成合作协议的影响因素，其次调研访谈广东省级和地市级相关主责机构的业务人员，结合量化分析结果，进一步分析变量背后的微观作用机制。

(一)变量测量

1.因变量

合作联结。在一个“城市对”中，两两城市间是否达成“异地可办”的合作协议。截至2021年12月31日，对于任意一个“城市对”，如果双方完成合作签约，记为1；否则记为0。该数据来源于广东省内21个城市的政务服务平台。

2.自变量

两市间流动人口规模。我们关注两城市相互之间的流动人口数量。数据来源于百度地图迁徙大数据平台，所取时间为2020年春节前期返乡阶段(1月10日至25日，共16天)。对于任意一个“城市对”中的城市A和B，计算公式如下：

两市间企业异地关联。我们以两市企业在对方城市的关联企业数量的和值作为测量指标。关联企业数量越多，对于政务服务“异地可办”的诉求也越大。基于数据可得性，我们聚焦上市公司，并从上市公司年报中收集和整理数据。关联企业主要包括上市公司的异地合营企业和异地联营企业。

两市上位宏观战略合作。两城市间是否有除政务服务通办之外的上位层面的宏观战略合作框架，如“广佛同城”等。若有，记为1；否则，记为0。数据来源于各城市2021年政府工作报告。

两市财政富余度和值。数据来源于《广东省统计年鉴(2021年)》。计算公式如下：

两市政务服务管理能力和值。我们使用《2020年广东省数字政府改革建设第三方评估报告》中的“服务事项管理”指数作为测度指标。“服务事项管理”指数作为一个综合指标，构成包括与国家基本目录的一致性、政务事项指南的完备度、发布数量、中介服务事项的动态化管理和信息关联度等核心指标，较好地反映各地市政务服务管理运作能力水平。我们通过对任意一个“城市对”中的两市各自的“服务事项管理”评分的加和，得到两市整体政务管理能力。

两市市长异地任职时长。一个“城市对”中双方市长曾在对方城市任职时长(月)加和；如果没有任职经历，则记为0。数据来源于人民网地方领导资料库。

3.控制变量

我们控制了一些在地方政府合作文献中的常用变量，如地理距离和行政级别差值。其背后的逻辑在于，拥有邻近性和相似性的组织更容易达成合作，因为这种情况下二者合作的交易成本较低，可以减小任意一方“搭便车”的风险。

两市地理距离。广东省内出行多为动车、高铁、普速等列车方式。我们取两市间列车可达的最快分钟数，作为衡量两地距离的变量。数据来源自中国铁路12306平台和携程网。

两市行政级别差值。我们将副省级城市的行政级别标记为1，其他标为0。对于任意一个“城市对”，计算二者的行政级别差的绝对值。

(二)模型估计

本文的分析单元是两两城市构成的“城市对”。具体而言，我们关注由广东省内21个城市结成的无向双边对子，一共210对(合作协议达成情况详见图2)。同时，考虑到因变量为“是否达成合作协议(二值变量)”，我们采用无向配对Logit模型，其在政府相互间的学习、合作文献中较为普遍。

对于本文的政策场景，一旦城市A和B就“异地可办”达成合作协议，即意味着A和B相互成为了对方的合作伙伴。换言之，“城市对”A-B和“城市对”B-A是等价的。虽然在合作协议沟通的最初阶段，可能会存在其中一方城市主动邀约或探索合作的可能性，但经过反复沟通和协调，最终合作协议是在双方平等、互选和互相授权的前提下达成的。因此，对于合作协议达成这一行为本身，其是“无方向”的。

六、实证结果

表1报告了基于无向配对Logit模型的估计结果。为了增强稳健性，我们依次在模型中加入了不同层次的自变量。模型1考察了需求侧的流动人口规模和上位宏观战略的情况。模型2加入了供给侧的财政、管理能力和关系资源要素。模型3进一步放入了控制变量。

模型的估计结果显示，首先，需求侧中“城市对”的流动人口规模和值的系数显著为正，且在模型1-3中均比较稳健。这表明，两市相互间的流动人口规模越大，双方有越大的可能性就“异地可办”达成合作协议。为此，H1成立。此外，两市的企业异地关联的估计系数并不显著，H2不成立；上位宏观战略的估计系数在模型2和3中显著为正。这表明，如果两市间存在其他更高位阶的宏观战略合作框架，那么两市更有可能就“异地可办”达成合作协议。为此，H3成立。其次，对于供给侧，财政资源水平对合作达成没有显著影响。由市长异地任职所构成的关系资源的影响效应并不稳健。政务服务管理水平的系数显著为正。这表明，如果两市的政务服务管理能力水平整体处于较高的水平，那么它们更有可能就“异地可办”达成合作。为此，实证估计结果支持H5，拒绝H4和H6。

在广东省21个城市间的“异地可办”中，供需两侧的相关要素在驱动城市达成双边合作中都发挥着重要的作用。对于需求侧而言，城市政府在合作决策时会重点考虑由流动人口规模所产生的群众需求，以及由上位宏观战略塑造的城市面临的区域发展需求。当城市面对庞大的流动人口规模时，推动“异地可办”可以回应这些政策目标群体因“异地办事难”而产生的改革诉求。在实际工作中，决策者会结合流动人口规模的具体情况做出合作决策，选择合作伙伴。例如，某地市的一位相关负责人提到，“找这几个城市通办合作…先从后台看业务量，我们是做了数据分析的。看两个城市之间的人员流动和需求，业务量需求比较多的几个城市都去打听一下有没有合作意愿。”(访谈编号：YGZ211213)这样做，可以较好地回应上级的文件精神，更好地论证合作开展的必要性，有助于争取资源支持。某市一位负责相关业务的官员提到，“我们有一个考核要求的…要求主动联系劳务输出城市。所以我们年初就赶紧联系了你们(G市)，因为G市是我们的劳务人员输出大市。”(访谈编号：QBJ211206)近年来，关注外来弱势群体在打工城市办事难的新闻报道逐渐增多，引发了持续的社会关注。这种基于流动人口规模的合作决策，对地方政府来说也是一种理性抉择。

其次，上位宏观战略的存在，也可以为城市在“异地可办”中的合作创造相对友好的外部支撑氛围。宏观层面的合作框架构建了一种合法性认知，使得城市间在特定领域的合作成为一种“顺理成章”。例如，某市的一位相关负责人就专门提到了上位宏观战略的这种作用：“之前看见C市和广州签了一个合作战略协议，这个跨域通办就跟着来了”(访谈编号：YGZ211210)。“一般这种会市与市之间有个全面合作的框架协议，然后政务服务只是之后的一个子课题。我估计C市这个也是这样的”(访谈编号：YGZ211211)。这种情况下，合作项目也更容易争取政策资源、获得领导重视。当双方遇到因各自政务服务的体制机制差异而造成的协同困境时，既存的宏观合作框架也可以提供原则性指导，为“求同存异”和“彼此让步”提供法理依据。

最后，政务服务管理能力构成了“异地可办”合作中供给侧方面的主要考量。这实际上从侧面表明，城市自身在政务服务管理的一体化、标准化和规范化水平，是推行政务服务跨地区合作的重要前提。在“异地可办”的事项梳理中，涉及大量有关办事标准和流程的协调统一问题。有时候，需要其中一方作出让步，在标准和流程上向另一方看齐。有时候，则需要双方都做出适应调整。如果双方无法各自在内部就多部门联办事项的标准和流程实现有效统一和系统整合，那么会极大增加双方在合作中的协调难度。“有些事项是多部门联合的事项，这种想要通办就很难的。比如说需要A市协调3个部门，同时B市也协调3个部门，然后一起达成共识来推进通办。客观上就很难了”(访谈编号：YGZ211213)。又比如，在推动不动产登记的异地可办中，由于各城市内部在管理上就比较杂乱、标准分立，这直接增加了跨城通办的工作量——“别说A市和B市了，连A的aa区和bb区都完全对不上的。大量的前期工作才能让无差别事项落地，让办理真的简单化——而且，这真的不是技术能做的，全靠人工一点点去校对一点点去磨合去交流”(访谈编号：YGZ211215)。

就控制变量而言，两市的地理距离和合作联结成负相关。换言之，如果两个城市的地理距离越接近，那么二者更有可能合作开通“异地可办”。这一结果和既有地方政府合作文献的观点一致——城市更愿意和毗邻或邻近伙伴合作，因为此时合作中的交易成本和风险都相对较小。

七、结论与展望

高质量推进政务服务“异地可办”朝纵深方向演进，是我国十四五时期坚持以人民为中心，深化政府职能转变，构建新发展格局的题中之义。依据我国对生产要素合理流动的工作部署，各类公共服务应从与户籍人口挂钩转为与常住人口挂钩，劳动力体系应加快建立跨区域协调和衔接机制。为此，政务服务“异地可办”合理有效地覆盖了人户分离的特殊情况(尽管这从规模上来看并非特殊)，有助于清除区域间人才要素流动障碍，优化企业异地经营营商环境。本文情境化构建了包含供需两侧在内的整合性分析框架，基于广东省21个城市间“跨城通办”的改革案例展开实证分析。量化分析表明，对于一对城市的合作协议达成，需求和供给两侧都会是城市合作决策的重要考量。需求侧中，两市的人口流动规模越大，抑或是存在上位宏观战略合作框架，二者达成合作联结的可能性越大。供给侧中，两市整体的政务管理水平越高，二者达成合作联结的可能性越大。进一步的质性分析揭示了上述要素的微观作用机理。具体地，明确的群众需求和区域发展需求可以帮助城市在推进“异地可办”中达成双边合作。此外，城市自身在政务服务管理上的一体化、标准化和规范化程度是推进后续政务服务跨区域协同的重要基础。在自身“发育不良”的前提下，实现“异地可办”的无差别受理可能会遇到重重阻力而停滞不前。

对于推进“异地可办”在下一阶段的高质量发展，本研究表明：决策者可尝试从需求和供给两侧同时着力。一方面，可依托整体层面的上位宏观战略合作框架，为“异地可办”中的地方合作提供更为有力的法理支撑。这可以有效减小地方在合作协调过程中所遇到的阻力以及潜在风险。另一方面，城市自身在推进政务服务工作一体化、标准化和规范化改革的重要性不容小觑。所谓“一屋不扫，何以扫天下”。在尚未对自身内部管理实现有效整合和协同的前提下所开展的政务服务跨地区合作，可能会浮于形式表面，无法在深层次的组织制度层面实现有机协同。尤其考虑到政务管理能力在短期内更具灵活可变性。这意味着，当前决策者可以通过大力提升自身政务服务管理水平的方式，实现更高质量的地方合作联结。此外，基于大样本的量化分析并未在经验层面验证财政和关系资源的驱动作用。这表明，尽管在我们的调研中，个别城市提到了财政储备和领导关系资源对于推动合作的可能影响。但在总体层面，城市在这些方面的优势可能尚无法稳健的构成合作。决策者可尝试从需求供给侧的其他方面寻找相对优势，在“异地可办”中主动而为。

本文在以下方面存在局限。首先，受限于数据的完备程度，本文聚焦广东省“跨城通办”展开实证分析。虽然广东省在政务服务“异地可办”上具有典型代表性，然而，对于幅员辽阔的大国治理而言，我们希望后续研究可以基于全国层面的城市样本数据进一步验证本文的分析框架。其次，本文聚焦城市间的合作协议。虽然合作协议是城市间政务服务“异地可办”的关键前提，所谓“名不正，则言不顺”。然而，签署协议并不必然意味着双方会开展更深层次的合作。为此，后续研究可随着改革实践的深入，在合作联结之外，聚焦城市间政务服务“异地可办”的事项数量和类型，进一步探讨“合作多深”的问题，从而更加立体地揭示政务服务“异地可办”背后的府际合作行为逻辑。

文章来源：《中国行政管理》2022年第12期

编辑：小王

校对：坤在

审核：光涵

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