创建中国公共管理研究的人本范式

摘要

改革开放以来，中国的公共管理研究快速发展，但受以美国为代表的西方“理性人”理论假设和科学主义研究范式影响，没有真正形成并彰显中国特色。公共管理旨在满足人的美好生活需要、保障人的尊严、促进人的全面发展。“人”是公共管理实践的核心要素，是公共管理研究的出发点和落脚点，是贯穿公共管理研究的一条主线。构建中国特色社会主义公共管理知识体系，关键在于创建中国公共管理研究的人本范式，将“以人为本”贯彻到公共管理的理论假设与价值、管理主体与对象、研究内容与方法等方面，立足“现实的人”研究公共管理问题。这既是实现国家治理体系和治理能力现代化的需要，也能够为人类公共管理理论和实践作出积极贡献。

作者简介

麻宝斌，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授，博士生导师，研究方向：政治学理论、行政改革与政府治理、公共政策评估与分析；

杜平，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院讲师，研究方向：公共治理、现代国家建设、社会正义。

文章结构

一、问题的提出

二、从研究假设上克服“见理不见人”的不足，回归复杂的人性

三、从价值上弥补“见利不见人”的缺陷，彰显人民主体地位

四、从主体上改变“见虚不见实”的视角，突出人的复合角色

五、从对象上突破“见事不见人”的局限，回应人对幸福的追求

六、从内容上寻求“见法又见情”的路径，探索人类理想社会

七、从方法上跨越“见数不见人”的盲区，扎根人的生活实践

01

问题的提出

学术界一般将伍德罗·威尔逊的《行政学之研究》一文看作是现代公共管理研究的源头。“任何一门实用科学，在没有必要了解它时，不会有人去研究它。”一百多年来，在以美国为代表的西方国家，公共管理研究因应社会需求的变化而不断发展。中国在历史上的行政管理实践中，形成了大量的制度和思想，但现代公共管理研究的起步要比西方晚。近代以来的中国政府管理逐渐丧失了自信，甚至在新中国成立以后的相当长的一段时期内，公共管理研究也一度陷入停滞状态。自学科和专业学位单独设置以来，公共管理研究在借鉴西方新近理论成果和研究方法的基础上，伴随中国特色社会主义现代化建设事业与时俱进，走过了一条艰辛探索但富有成效的道路，形成了一些具有较大影响力的概念和理论。但总体上看，当前中国的公共管理研究还是深受西方，尤其是美国既有社会科学研究范式的影响，尚未完全形成扎根本土实践的知识体系和研究范式。

现代社会以来，以寻求确定性因果关系为根本特征的自然科学蓬勃发展，深刻影响了社会科学的研究范式。公共管理研究也不例外：在认识论上受限于主客观世界二分的思维方式，强调价值中立的理性主义取向；在方法论上深受科学主义范式影响，推崇实证研究方法；在学科基础上深受管理学影响，追求以效率为核心的工具价值。进入后现代社会以来，现代社会科学的既有研究范式受到了强烈冲击：量子力学所揭示的测不准原理彻底冲击了建立在确定性基础上的现代经典物理观念；行为经济学等研究深刻揭示出理性人假设的局限；权变管理理论表明以往那种基于确定性的管理活动在各种不确定因素面前难以为继。如何回应上述挑战，是包括公共管理在内的社会科学研究共同面临的紧迫问题。一百多年来，西方公共管理研究的发展进程中也一直伴随着反思和争论，其中有代表性的是传统公共行政、新公共行政、新公共管理与新公共服务理论之争。但近年来现代社会科学范式所面临的强烈冲击，使学术界意识到要从根基的层面来反思公共管理研究。例如，有研究分析了经典物理思维给公共管理带来的困惑以及新科学对公共管理研究创新的启示；还有研究从意识转换与内在革命着手，分析了公共行政如何回应时代挑战。

反思公共管理的研究范式转变问题需要从历史维度追根溯源，公共管理的母学科是政治学，核心主题是探讨如何构建人类理想社会秩序问题。公共管理是适应现代工业社会和市场经济发展的产物，是以政府为主体的公共组织管理公共事务、维护公共利益、促进公共安全、增进公共价值的活动，其根本目标是保障人的尊严、满足人的需要、促进人的全面发展。受美国等西方国家研究范式影响，以“理性人”为出发点的既有公共管理研究对现实生活中的人进行了简约处理。公共管理的核心要素是“人”，从“人”的视角来看，西方既有公共管理研究范式存在诸多不足：对人的因素关注不够，没有彰显人的主体地位；用效率等工具主义价值取代了幸福等更根本的价值追求；按照理性人进行“预设”，无法充分反映现实世界中人复杂多变的特性。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“党领导人民成功走出中国式现代化道路，创造了人类文明新形态，拓展了发展中国家走向现代化的途径，给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择。”西方现代化进程中发掘出来的理性，在促进社会发展上发挥了积极作用，但对利益的过度追逐也导致了价值的迷失。党的二十大报告指出：“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色”。面对百年未有之大变局，回答“中国之问、世界之问、人民之问、时代之问”，需要超越西方研究范式，扎根中国式现代化实践，回归“人民至上”和“以人为本”的国家治理初心，将“人”作为公共管理研究的“灵魂”和“主线”，才能真正构建起与国家治理体系和治理能力现代化相适应的中国特色社会主义公共管理知识体系。

02

从研究假设上克服“见理不见人”的不足，回归复杂的人性

任何一门学科都有其赖以立基的基本假设，这些假设既是一门学科的立论前提和出发点，也是贯穿该学科始终的总的理论原则和方法论纲领。启蒙运动是现代思想的源头，它将人们从蒙昧主义的神话中解放出来，使理性成为人类行动的向导，成为现代社会的底色。“现代文明的经济发展总量已经远远超越了此前数个世纪的总和，但是这种堪称伟大的成就把经济领域的利益至上和效率崇拜，无限扩大到一切生活中”。现代社会科学或明或暗地建立在人类行为概念的基础之上，并且普遍受到主流经济学理论中期望效用假设的影响，从而确立了“理性人”假设。根据这一假设，“理性人”是在社会中从事经济活动的所有人所具有的一般性的基本特征，每一个从事经济活动的人都是利己的，每一个利己的人所采取的经济行为都是力图以最小的经济代价去获得最大的经济利益。也正是这些行为假设，使包括公共管理学在内的社会科学无法去把握基础性的问题。经济学的“理性人”假设应用到其他学科后也在不断调整，例如，管理学对于人性的认知经历了“理性人”“社会人”“复杂人”等变化。尤其是近年来实验经济学和心理学的研究成果对“理性人”假设构成了巨大挑战，诸如框架效应、最后通牒实验、偏好反转等揭示出人的行为更为复杂的真实面貌。政治学的研究表明，随着收入的增长，人们的关注重心会出现后物质主义转向；心理学和行为经济学的研究表明，自利并不是人们行为的唯一动机；经济学的研究表明，经济发展和收入水平的提高并不必然带来幸福感的提升；社会学的研究表明，人们之间还存在互助和慈善的动机。这些发现可以概括为两个方面：其一是关于行为动机的，人不仅追求利益最大化，还有利他主义以及自我施加的行为标准，这些不同的动机极大地改变了人们的选择。这意味着，在个人期望效用模型的框架内，还至少应该增加搭便车、公平、正义等效用函数。其二是对环境的辨识，不仅制度构成了人们做出决策和行为选择的背景，自然因素、社会因素，人与人之间的互动策略和相互影响也直接或间接地限制了行为人的选择集合。

现有公共管理研究中最根本的难题恐怕就在于人们所接受的过于简单的理性人假设。人们通常认为公共管理者的行动绝大多数情况下都是工具理性主导的。人有理性和自利的一面，特别是在现代市场经济社会条件下，人是生产资料和生活资料的占有者和消费者，公共管理者也有必要满足其物质和精神的需要，公共管理研究同样需要关注这些问题。然而，现实的生活经验和越来越丰富的研究成果都表明，精于计算的、工具的理性不是人类行为的唯一基础。真实的情况是，在实际生活实践和人际关系之中的人，并不是始终遵循单一清晰的理性逻辑，而是体现出错综复杂和模糊多变的特征，在很多情况下体现为直觉、情绪化、无意识等非理性行为。把人简单设定为一个完全理性的个体，完全没有感情化、道德化或偶然化的主体，再把如此的设定当作不证自明的“公理”，其实是一种脱离实际的理想化建构，绝对不是符合人间世界实际的普适真理或规律。

反对“理性人”假设的观点认为，人类的行为常常被描述为不是基于对后果的计算，而是对特定身份的表达，是一种合理性的逻辑而不是后果逻辑。“作为行为者和行动者，我们在追求物质资料的公平分配之外，还试图推动社会正义的价值：在社会认可的环境中学习和运用令人满意的、广泛的技能；参与制度的创建和运行，并得到对这种参与的认可；与他人活动与交流，并在他人能够听到的情况下，表达自己的经历、感情和对社会生活的看法。”马克思认为，探讨理想的社会秩序应以“现实的人”为出发点，而不是基于所谓人类理性，将“抽象的人”或“一般人”的“平等”“自由”“权利”等，作为社会理论关注的主要内容和探讨的主要范畴。这里所谓“现实的人”，是指生活在社会中的有生命的人，他们彼此结成一定的社会关系，不断从事着实践生活。这要求我们将公共管理的知识体系建立在更为周延的人性假设基础之上，既要从简单的“理性人”转变为“复杂人”，也要从静态的人性假设转向动态的人性假设。中国传统文化也能为这一观点提供支撑。例如，辜鸿铭在谈到“中国人的精神”时就指出“真正的中国人具有成人的头脑和孩子的心灵。所以，中国人的精神是永远年轻的精神，是民族不朽的精神”。与“理性人”假设相比，这一观点就既符合实际又明确指出人既是理性人也是感性人，既有自主意识也受潜意识支配。近年来，心理学、脑科学、神经科学、行为经济学等研究极大丰富了人性问题认知，公共管理研究应当充分借鉴这些新近研究成果，进而建立起更切合实际的理论假设。 

03

从价值上弥补“见利不见人”的缺陷，彰显人民主体地位

任何学科都植根于历史，有特定的历史渊源和发展脉络。“影响公共行政的首要要素，也是最重要的要素，乃是政治”。就公共管理来说，政治学可以为其提供价值指引；而经济学和管理学能够为其提供方法选择。后人之所以将公共行政学的起点追溯到伍德罗·威尔逊，是因为他创造性地提出了将行政学从政治学中分离出来的主张。但是“万变不离其宗”，公共管理的价值基点仍然在于“公共”。在古希腊人的观念中，“政治”指的是一切与人有关而又超越个人与家庭之上的事务。在这个定义下，政治是个人所能参与的最有乐趣也最为复杂的一种活动，因为一个人只有投入到更大的社会竞技场，接受更大的挑战，才更有可能成为完善的人。从根本上说，政治学要解决如何构建一个更理想社群的问题，要把一群不相干的人的目标发挥到极致，而这个社群之所以好，不是因为科技先进、物质富庶，而是能够为其成员提供尽可能从生活各个方面享受乐趣的机会，发挥个人潜能。政治的真正作用不是使人民更富有，而是尽可能让人从越来越复杂的生活中发现乐趣，完善自我。这也应当是公共管理研究恒久不变的价值主线和准则。

受自然科学等影响，公共管理研究的价值追求逐渐偏离了公共议题，习惯于用经济学和管理学的话语来理解公共事务管理问题。当所有公共议题都被简化为效益改善时，“效率”也就当仁不让地取代“公共”成为主流价值，社会经济发展和组织效益提升成为解决社会问题、增进民生福祉的当然选择。近几个世纪以来的经济蓬勃发展，逐渐使公共管理“经济化”“管理化”，习惯于用金钱来衡量一切，导致公共管理的价值诉求出现了“异化”，将经济增长、收入提高、财富增加等作为追求目标。但经济问题从来都不能与共同体的善和人的自身发展相剥离，经济发展始终与更广泛的文化、社会和教育问题相关联，经济社会发展的根本目的是改善人的生活水平、保障人的尊严、提升人的生活体验。过度追求利益所带来的各种压力，使人们往往处于焦虑、无助和失落中，难以体验到内心的幸福和生命的意义。对人的生活有必要做经济和效益分析，但不能只局限于经济和效益的分析，还更应当关注生活体验的品质与复杂性。

促进人的全面发展是马克思主义追求的根本价值目标。创建新的公共管理研究范式要求确立“人”作为观察者的主体地位，把“人”放在中心位置，更加关注社会成员的后物质主义价值观和幸福感，增进社会互信与社会和谐，探寻人与自然和谐共生的可持续发展之路。“我们所追求的不仅是要人世到人间世界的实然，也是怎样去改善这个世界的应然。”在中国从事公共管理研究，不能佯装不可能做到的价值中立。“没有人能够获得一种完全非人格化的、无情感的、完全独立于一切个别语境和立场的观点。”价值选择不仅会影响管理者的决策依据和前提，也会影响研究者的志趣和问题意识，但并不影响学术研究的求真务实。中国公共管理的核心价值不是经济效率，也不是社会公平，而是在这些价值之上的以人民为中心。习近平总书记指出：“一切国家机关工作人员，无论身居多高的职位，都必须牢记我们的共和国是中华人民共和国，始终要把人民放在心中最高的位置，始终全心全意为人民服务，始终为人民利益和幸福而努力工作。”人民对美好生活的向往，就是公共管理研究的价值诉求所在。 

04

从主体上改变“见虚不见实”的视角，突出人的复合角色

现代社会是高度组织化的社会，组织不仅是社会的细胞和基本单元，也可以说是现代社会的基础，是国家、社会、市场等实施管理、维持秩序的主要载体和形式。公共管理最初聚焦在行政组织上，从20世纪70、80年代开始，也将社会组织，甚至私人组织纳入了研究视野。尽管关注组织很有必要，但如果过于偏重“组织”，就可能导致对“人”的忽视，甚至形成以组织替代人的研究取向。组织是主观建构起来的，但无论人们把组织看作是一部“机器”，还是一个有机体，组织终归是由人构成的，组织决策说到底还是由人作出的。从法律上说，组织可以称作“法人”，但法人并不是由法律、规则，也不是由机器或者算法（至少目前还不是）运作的。组织具体的行为，实际上还是取决于人，这有时候是一群人的行为，有时候则是群体性行为。

组织是由人构成的，但其一旦形成，又会改变和重塑人的行为，造成“组织人”和“个体人”角色的冲突。20世纪60年代以来，研究者就发现官僚制组织结构不仅无法鼓励组织成员按照伦理行动，反而常常给那些做正确事情的努力制造严重障碍。简单的等级制安排和文化决定的组织功能可以对人性形成冲击，塑造人的行为。“组织人”的概念广受关注，人们越来越认识到，组织尤其是大型组织成员有全面受制于等级制的意愿，以至于他们仅仅照章办事，毫无质疑精神。“挑战者号”和“哥伦比亚号”发射失败的悲剧用事实反复提醒人们有必要平衡组织要求和个人伦理关系，防止客观存在的“重组织轻个人”危险。组织可以没有良心、情感或同侪群体，但组织的领导者或管理者一定得具备。面对重大而复杂的公共决策难题，尤其是在各方面意见相持不下时，往往最终依靠领导者的意愿和意志来作出抉择。阿利森和泽利科比较分析了理性行为、组织行为和政府政治三种决策模式。贾尼斯认为，“当我们试图理解为什么作出某些本可以避免的政策错误时，应该关注决策小团体的行为，因为大家所熟知的那些源于个人的局限或一个大的机构的局限的那些错误，都被形成共同误算的团体过程大大增加了。”由此看来，政治环境、组织规则、群体压力等外部因素固然能够影响决策，但终究都是通过人发挥作用。因此，研究这些外部因素并不能代替对决策者的分析，尤其不能把决策者的思维简化为完全理性或有限理性决策模式。

在西方，“当理论家们最初开始研究组织中人的行为时，他们就人的本性所做的假定过于简单化并且一般都是消极的”，这种观点过于简单化地用消极的“理性人”取代了具有主观能动性、服务意识的“现实的人”。公共管理决策和执行的实践是由人来完成的，“现实的人”并不是没有任何伦理观念和主观能动性的一个个“零件”，而是承载着促进公共利益、维护公共安全、增进公共价值等使命的个体。与西方国家不同，中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。全心全意为人民服务是广大党员干部的宗旨，党的性质和宗旨要求广大党员干部不断增强理想信念，用科学理论武装自己，站稳人民立场，贯彻以人民为中心的发展思想，在实践中充分发挥自身的主观能动性，走好群众路线，用积极主动的态度践行为人民服务的使命，而不是局限在西方“组织人”的相关假设中，消极推诿，关注个人的利益得失。在这个意义上，创建中国公共管理研究的人本范式不能关注西方意义上过于简单化和消极的“组织人”，而是将注意力放在“现实的人”，也就是以全心全意为人民服务为宗旨的广大党员干部，深入分析如何充分激发个人的公共服务动机，将个人的价值追求和组织使命有效结合起来的实现机制。

05

从对象上突破“见事不见人”的局限，回应人对幸福的追求

管理活动的内容可以分为“人”和“事”两个方面。现有公共管理知识体系基本沿袭了（工商）管理学以“事”为中心的内在逻辑，试图通过履行具体功能来提高管理效率、改善管理绩效。西方公共管理研究大多是围绕“事”展开的，但管理的根本是“人”，人在事先，因人成事，完成任务也是要服务于人的需要。公共管理的责任重大，不是单纯地运用技术手段来处理一般性的社会问题，而是对人的服务与管理。这里的“人”是历史的、现实的、具体的，具有差异化的利益需要和价值诉求。20世纪前半期，美国始终徘徊在进步主义改革的假设中：平等地对待每一个人就是公正的。为此而在理性化基础上建立了组织制度，设计了标准化的政策，对“事”的关注优先于“人”。这种理念对于公共管理者来说就意味着，“完成任务本身就成为价值的全部，而无论任务本身的道德意义为何”。在实践中，每个组织成员“各司其职”所完成的工作加总起来之后，却有可能与预期目标存在着较为明显的偏差。

此外，上述理念还往往会导致无法用“标准”的方式来回应多元化的需求。例如，20世纪中后期以后，美国社会呈现出日益复杂的差别化需求与偏好，社会舆论对此也变得日益肯定和包容。在这种情况下，进步主义“以同样的方式对待每个人”的主张已经难以回应多元化的现实社会。其结果必然是，大多数公民感觉到自己被大型的、集权化的官僚组织在以标准化方式提供公共服务的过程中忽视了，进而影响到内心体验。这也揭示出公共管理活动应当如何实现标准化和多样化的有机结合问题，只有这样才能真正让“事”服务于“人”。

社会主义的国家性质决定了中国的公共管理实践必须以实现人的全面发展为目标，切实尊重人民群众的现实利益需求和人格价值与尊严。公共管理活动是服务于人民的利益，致力于增进人民福祉，因此必须是人民的工具。只有认识到马克思主义政党最鲜明的人民性，只有认识到人民是历史的真正创造者，才能超越西方学界对公共管理研究的理解，从根本上把握公共管理活动的方向。要保证公共管理活动的有效性，必须采取更广阔的视角，立足于更人性的、更民主的进路，努力寻求共识和回应普遍利益。中国特色社会主义进入新时代，社会的主要矛盾发生了变化，人民对美好生活的向往不断增长。习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”党的十八大以来，新时代中国特色社会主义建设取得了历史性成就，实现了小康这个中华民族的千年梦想，人民生活全方位改善。中国的脱贫攻坚战在2020年取得了全面胜利，这得益于建立了真正瞄准到人的工作机制。20世纪80年代的扶贫单元是贫困县，2001年开始以贫困村为扶贫单元，2013年开始针对不同贫困户的实际情况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理。这种瞄准到人的扶贫工作机制将人的物质需求和精神需求有效整合起来，扶贫先扶志，保证了如期打赢脱贫攻坚战。如今虽然消除了绝对贫困，相对贫困依然存在；脱贫攻坚战取得了胜利，还需要乡村振兴的有效衔接，在巩固脱贫攻坚战成果的同时，向更高层次的共同富裕迈进。实现共同富裕不只是经济问题，更是关系党的执政基础的重大政治问题。今后仍然要立足于“人”来思考和促进共同富裕的问题。人民对美好生活的向往对公共事务最大的效用，就是提供了一幅改革和完善既有制度的蓝图，沿着这一途径开展的研究才会更有助于产生每个人最优的内心体验，也一定能够切实增强人们的获得感、幸福感和安全感。

06

从内容上寻求“见法又见情”的路径，探索人类理想社会

公共管理活动离不开各种各样的具体制度。法治的目的是维护社会秩序、维护公民权益，因此，法治尽管离不开法条，但更需要关注价值，发挥价值的引领作用。在历史上，中国和西方国家具有不同的法治传统。中国的法治自古以来具有强调情理法相结合的特征，注重形式和实质正义的统一。西方国家的法治在促进社会进步方面发挥了积极作用，但也有难以克服的局限，这在现代社会体现得日益明显。实证主义法学在西方的现代法治中长期居于主导地位并日益成为一种教条，导致法律和道德的分离，使法治丧失了温度。在这种背景下，法律被视作实现特定目标的手段，其任务就是把事情解决，让人们依特定方式行事，这种任务是非人格化的，不带个人情感色彩的。现代社会生活让人们习惯于用制度化、规范化的方法解决复杂现实问题，建构理性的社会秩序，认为纸面上的规定也在实际上规范社会。无论是面对传统社会矛盾，还是应对新的社会问题，公共管理者无一例外地寄希望于完善立法和加强制度建设。相应地，“无偏私”执法也就自然成为公共管理的必然要求，它要求公共管理者脱离个人秉性与倾向，采用纯粹客观的视角看待每个个体，通过平等对待每个公民来实践那些抽象和普遍的规定。实践也证明，官僚组织和制度自身存在着僵化、行动迟缓、不人道、无法满足个性化需求等固有缺陷，更重要的是，“无偏私”会异化为冷冰冰的“无情感”，从而导致官僚组织几乎不能解决同情问题。进一步来看，这也背离了制度设计的初衷，不能实现服务于人的根本目标。已有相关研究主要是集中在价值上，而忽略了制度的设计和执行是否能够切实满足人们的需求。

要克服上述缺陷，不仅需要“照章办事”，更需要激发人的情感，需要树立公共关怀伦理，着力促进情理法的融合，努力做到“见法又见情”。公共管理的法治化是不可违背的潮流，但也要时刻牢记公共管理是一个承载价值的事业，我们不能把人想象或试图改造成机器，使人成为“工具人”或“不负责任的人”。公共管理过程要蕴含着人文关怀；公共管理研究要将抽象的法律与人的具体利益诉求和价值判断结合起来。“关怀伦理的首要目标是确保需求被适当满足，不能因为体制无法满足某人的需求而把其排除在外。”任何法律和制度都是人格化的，是由人制定的，也是由人来执行的。如果执法者和社会公众不能将法治内化为信仰，法治建设必然沦为一纸空文。在现实中，法律和制度要通过影响人的行为发挥作用，必须有效作用于两个群体：一是法律和制度试图规范的全部民众或特定社会群体，二是负责执行法律和制度的执法机构和人员。一般来说，通常有三类因素会影响人的行为动机：一是奖励和惩罚，二是同侪群体的压力，三是关于对错的内在感觉。这意味着，在法律和制度影响人的行为的过程中，人的认知和情感会发挥作用，如果忽略了这些主观因素，便无法准确了解人们对法律和制度的反应方式。此外，不仅法律本身要建基于道德之上，其赋予人们的义务并不一定比社会道德所设定的义务低，指引社会迈向更高的道德水准也是法律的一大使命。

中国自商周起就一直强调礼乐文明与刑德并重，传统的社会治理也是法治与礼仪教化并行。法律在很大程度上是古代社会礼仪和习俗成文化、规范化、制度化的产物，是维持社会秩序、调整社会关系的强制性工具。“礼法传统中之法律，融合天理、国法、人情于一：天理体现道德价值，以伦理秩序导引法律秩序；国法显现君主权威，是具有合法性的国家暴力；人情接引天理，同时又引事实于法律之中，为生活中的多样诉求提供正当性，令法律更切近于伦常日用。”这与西方近代化以来法律与道德相分离、形式正义重于实质正义的情形截然有别。党的十八大以来，我们党对社会主义法治的理论认识和实践探索达到了新的历史高度，全面依法治国成为“四个全面”战略布局的重要组成部分，社会主义法治国家建设取得历史性成就。要始终坚持中国特色社会主义法治道路的鲜明特色——坚持依法治国和以德治国相结合。理想的社会既要有“良法”也要有“好人”。在具体情境中作出判断的公共管理者，不应该完全不考虑人的情感，而是要具有更高程度的无偏私，从不同视角来衡量所有相关要求，并预料到某一具体决策的后果。这就意味着，公共管理研究必须要具有同理心，能认识到作为人所共有的内在价值和个体尊严，能认识到受托人和委托人共享的、以为人民服务理念和义务为基础的人类情感。

07

从方法上跨越“见数不见人”的盲区，扎根人的生活实践

18-19世纪以来，自然科学中的实证研究方法被大量应用于社会科学研究领域，社会科学研究也随之追求甚至模仿自然科学的定律，力图按照“万物皆数”的思维将社会现象用数字的形式展现出来。但社会科学之所以有别于自然科学，正是一般和特殊以及客观和主观的并存才足以说明人与物质世界的不同。人不是物体，而是具有意志、理性、感情的主体，人间社会是由这样的主体相互作用而形成的，在其错综复杂的实践生活之中，明显在客观性之外更具有主观性，在普遍性之外更具有特殊性，在确定性之外还具有模糊性。物质世界追求的是确定化的真实——是能够在实验室里重建设定条件并且没有例外地加以证实（或证伪）的规律，而人类社会是不可能达到这样的条件的，最多只能探索到有限真实的有限规律。当前主流的社会科学研究逻辑，基本上是运用假设检验、统计等方法展开。不可否认，量化研究有其独特优势，一方面，具体的数字要比“很多”“很大程度”等表述更为精确，可以更为准确地说明从质性材料中得出的抽象到底具有何种程度的普遍性。另一方面，在人们充分掌握质性知识之后，通过对数据的解读，量化研究有助于呈现广为人们忽视的问题。但迷信量化研究则会使真实世界隐遁于数字迷雾之中。其一是对量化研究的盲目崇拜，也就是不带有任何（自觉的）理论意识，只是简单地迷信和使用数字和“科学方法”。其二是形式主义的量化研究，也就是所谓的“数据游戏”，不是由经验证据及其推论出发，而是从给定的形式化理论及由其产生的“问题”出发，预设某一“假设”，而后搜集数据来证实该“假设”。

从学科属性看，公共管理既是社会科学，也包含人文学科元素；从实践要求看，公共管理是知识和能力，也是艺术。面对真实世界的无穷多元，公共管理研究只能扎根于现实，从真实的人间世界出发，由此概括和抽象，再凭借推理来发现特定经验现象之间的逻辑关系，最终返回到经验中去检验，如此不断往返，方能提出更贴近真实的有界限的理论。“虽然早期工业和管理心理学的作者们已经认识到工人的“人性”或社会需要在形成更高的组织生产率方面的重要性，然而，这样的承认不应该被看作对人的基本尊严的规范性宣称。相反，它被表述为一种人的需要（除了那些生理生存）能够在对组织改良作出贡献的同时得到满足的快乐的一致。这种一致性的决定因素建立在经验证据而非哲学论证的基础之上。”公共管理研究要摆脱科学主义尤其是实证主义范式，使用多种可资利用的资源和学科来逼近真实，借鉴政治学、管理学、法学、经济学、心理学等学科的研究，推动公共管理问题的跨学科研究，而不必将复杂世界简化为某一种特定规律。

马克思认为，探讨理想的社会秩序应以“现实的人”为出发点，而不是基于所谓人类理性，将“抽象的人”作为社会理论关注的主要内容。这里所谓“现实的人”，是指生活在社会中的有生命的人，他们彼此结成一定社会关系，不断从事着实践生活。“在本体论的意义上，现实的人的存在，是以人的‘社会存在’为中心的三位一体的存在”。中国特色社会主义公共管理研究，要坚持马克思主义立场，从属人的世界的经验证据归纳出发，借用合理猜测与推理来挖掘特定经验条件下的逻辑关系，由此来发现符合实际的洞见和构建有特定界限的理论，而后再返回经验世界中去检验。只有摆脱科学主义的教条，适当结合归纳、合理猜测、演绎等来认识人间世界，才是科学的方法。

中国特色社会主义进入新时代，面对百年未有之大变局，公共管理学科既要与时俱进，也要立足国情，及时总结极为丰富的治国理政经验，在超越西方尤其是美国研究范式影响的基础上，推动公共管理研究范式的全方位创新和整体性变革，丰富中国特色社会主义公共管理知识体系，构建公共管理研究的人本范式。这不仅是国家治理体系和治理能力现代化的需要，也是为全人类公共管理创新作出的积极贡献。构建公共管理研究人本范式的关键在于从“人”的视角出发，积极推动公共管理研究的人本转向，也就是坚持“人民至上”的价值取向，重构基本范畴和知识体系，真正做到以人为出发点和落脚点，立足于复杂人性，服务于人的需求，提升人的境界，促进人的全面发展。需要指出的是，以人为本的公共管理研究转向是一项系统工程，涵盖多个方面的内容，而本文只是从价值、主体、对象、内容等方面提出了问题，对这些问题的系统回答还需要国内外公共管理研究共同体的努力。

文章来源：《中国行政管理》2022年第12期

本期编辑 ：舒文

校对：牛坤在

审核：光涵

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