李峥言 | PAR：官僚对绩效信息的响应：绩效信息公开如何影响政府环保检查？

编者按

现有关于绩效信息公开的研究大多聚焦于政府机构，实际上，在很多时候，政府更多地扮演管制者的角色，企业、非营利组织等作为被管制者直接提供公共服务。与服务质量相关的信息不仅反映了被管制组织的绩效，背后更反映了政府绩效，那么此类信息是否会影响官僚行为？影响机制为何？本期海外版块为大家带来了2023年4月2日发表在Public Administration Review(PAR)上的Bureaucratic response to performance information: how mandatory information disclosure affects environmental inspections（绩效信息对官僚行为的反作用：强制性信息公开如何影响环保检查？）一文。在美国《清洁空气法》（CAA）的背景下，本文考察了被管制者的环保绩效信息公开对管制者官僚行为的影响。研究结果表明，当按照《有毒物质排放清单》（TRI）向公众公开绩效信息时，由于信息公开缓解了政府与被管制组织之间的信息不对称、提升了双方的问责，因此管制者对其开展的CAA环保检查会显著增多。

作者简介

李峥言，香港大学政治与公共行政学系助理教授、密歇根大学罗斯商学院＆环境与可持续发展学院博士后、印第安纳大学公共与环境事务学院博士，主攻环境政策和公共管理领域，研究重点包括环境不平等/不公正、环境态度和公众意见、绩效信息与信息披露、公民与国家之间的互动

1 引言

如今，公私组织越来越注重通过绩效信息的收集和公开达成某些目标，这种利用信息的力量改变消费者、公民、企业和政府机构的行为以实现特定目标的方式被学者们称为“有针对性的透明”，并被认为有提高问责、改善绩效以及优化产品和服务提供的前景。现有研究已经证实，绩效信息公开有助于改善财务管理状况和减少腐败现象，但随着政策领域和绩效信息形式的不同，这种治理方式对培养问责、改进绩效的作用还缺乏相关实证检验；此外，现有研究多聚焦于政府机构的绩效信息对官僚行为的影响，人们对直接提供公共产品或服务的被管制实体的相关绩效信息如何影响官僚行为知之甚少。本文在《有毒物质排放清单》（TRI）和《清洁空气法》（CAA）的背景下调查了被管制实体的TRI合规信息公开对CAA管制检查的影响，并利用双重差分法（DID）进行研究设计。

2 理论框架

透明度可以提供关于行动者表现的信息，并允许其他行动者监督该行动者的工作和表现。其形式多样，可以是决策过程、政策内容和政策结果，并致力于实现多种目标，从促进参与、培养信任、减少腐败，到提高政府问责以及改善公共服务质量等。本研究关注“有针对性的透明”，即为达成特定管制目标，要求被管制实体向公众公开其产品、服务或运营的真实信息。这既不同于一般的“阳光法律”或开放政府倡议，鼓励政府将现存资料（如行政或会议记录）向公众公开，且常常以公开本身为目的；也不同于非政府组织自愿的、有选择的向公众公开（通常对自身有利的）信息，这种信息披露针对性更强，要求相关主体以标准化的格式公开特定信息，并以改变利益相关者和信息公开主体的行为动为目标。

根据已有研究，信息公开主要通过以下两种机制影响官僚行为。一是“直接机制”，信息公开使管制机构掌握了更多的信息，可能改变对被管制实体的认知，从而采取不同的行动，比如若公开信息显示被管制实体的表现低于管制机构预期，管制机构可能对这些实体开展更严格的检查；二是“间接机制”，信息公开可能通过动员利益相关者和改变围绕相关议题的政治环境来间接影响管制机构的行为，比如有关环境污染的信息被公开时，被管制实体可能会遭到媒体、非营利组织和公民等的关注和抵制，管制机构迫于压力也将加强对这些实体的审查。

3 实践背景

《有毒物质排放清单》（Toxics Release Inventory，TRI）是美国的一项重要强制性环保信息公开计划，要求符合特定标准的工业设施向公众披露其对所列有毒化学品的管理信息，所提交的资料由环境保护局（Environmental Protection Agency）收集、存储并向公众公开。TRI以年度为周期收集、处理和分析数据，每年7月1日前，各工厂向环保署提交上一年度的TRI自查表，初步数据集在截止日期不久后就会公开；7月到10月，环保署进行额外的数据质量检查，发布完整的数据集，并开始数据分析；次年1月，公布TRI国家分析报告。此外，TRI还要求不定期开展数据质量检查活动。《清洁空气法》（Clean Air Act，CAA）由美国联邦环保署和各州联合实施，作为管理大气污染的一项命令控制法规，管制机构有权进行检查活动，比如审查监测数据、检查许可证、检查设施操作日志、现场检查设施和设备等，环保署根据设施类型设定了检查频率指标，但EPA指南也允许各州综合考虑设施合规历史、潜在环境影响、设施位置以及公民投诉、员工匿名投诉等因素做出检查决定，加之有限的管制资源，管制机构在决定何时以及对哪些设施进行检查时有较高的自由裁量权。CAA的管制检查与TRI披露有着密切的联系。首先，CAA管制范围内的许多工业设施也被TRI覆盖；其次，许多TRI中所列化学品也受到CAA的管制；此外，许多TRI化学品都属于CAA的国家有害空气污染物排放标准计划的管辖范围。

4 研究设计

4.1 样本、变量与描述统计研究样本包括1998年《有毒物质排放清单》（TRI）扩张后新覆盖行业中的被要求进行受到CAA监管检查的工业设施，在获取新覆盖行业CAA设施清单后，依据这些设施在TRI中公开信息的年份和化学品的信息构建了干预组（TRI）和控制组（非TRI），控制组包括在1993年至2001年整个分析期间未在TRI中公开信息的设施，而干预组包括从1993年至1997年未公开，但从1998年由于规则改变而开始报告由CAA管制的TRI化学品的大气排放设施。研究包含两个变量。因变量是CAA检查，数据来源于设施云系统数据库，作者将检查次数汇总到设施年度检查次数的水平。这一数据库中记录的检查并不包括为确保TRI公开信息质量的检查活动，因此，本研究中检查次数的任何改变与TRI本身的执行要求无关。自变量是TRI公开，关于设施是否以及何时开始公开信息的数据来自TRI数据库，由于信息公开的滞后性，当设施按照TRI要求开始公开在1998年度发生的排放信息时，这些信息并不会影响1998年的CAA检查，对此作者基于公开截止日期规则进行分析。由于管制机构可能在信息公开前就已经获得设施TRI报告资料，作为一项敏感性测试，作者还按照提交截止日期规则进行分析，这两种规则的定义如表1所示。

表1 TRI年度的定义说明

样本包括2,634个CAA设施，其中非TRI设施1960个，TRI设施694个。该分析利用准实验变量，并使用固定效应来控制潜在的混杂因素。关于结果变量——检查次数，图1显示了TRI和非TRI设施随时间的变化趋势，但这只是一个粗糙的演示，因为TRI和非TRI设施在州和行业之内的构成不同也可能会影响这一趋势，作者在回归中解决了这一问题。

图1 对TRI和非TRI设施的检查趋势

4.2  研究方法

利用TRI在1998年后覆盖行业的增多和基于组织规模决定是否进行信息公开的特征，本文采用双重差分法（DID）开展研究。在假定其他条件不变的前提下，基本模型比较了TRI和非TRI设施在规则改变前后CAA检查的差异，作为DID设计的一部分，设定了设施固定效应和年固定效应、县年度固定效应和行业年度固定效应，以进一步控制可能以不同方式影响TRI和非TRI设施的时变因素。县年度固定效应控制州和地方的政治经济因素和县级环境条件，如国家环境空气质量标准的达标情况；行业年度固定效应控制行业特定技术变化、市场冲击和管制举措等因素。具体地说，作者估计了如下模型：

Yit是对设施i在t个TRI年中的CAA检查次数。Postt是一个虚拟值，规则改变后的时期（1998年及以后）为1。TRIi是一个虚拟变量，若设施i是TRI设施则为1。𝛾i是设施固定效应，𝛿ct是县年度固定效应，𝜃st是行业年度固定效应。

5 研究结果

5.1  主要分析

表（2）展示了主要分析的结果，每一列表示对一个独立回归的估计值。表2 TRI公开对CAA检查的影响

不同模型规范的估计结果相似，根据列（1）对结果进行解释。当设施开始按照TRI公开相关信息时，管制机构对设施的CAA检查次数平均每年增加0.413次，这有力的支持了理论框架中提出的假设。在规则改变之后，一个TRI中设施平均每年接受1.953次检查，0.413的效应值增加了27%。

为了检验管制检查的增加是否是由先前已存在的TRI和非TRI设施的差异化趋势所驱动的，作者报告了一个事件研究方法的结果。按照表2中列（1）的模型，仅用一整套与TRI状态相互作用的年效应代替Postt * TRIi后，估计了一个相似的模型，并绘制了年-TRI相互作用的系数图，其中将系数在规则改变之前一年的1997年标准化为0。该图表明，在行业覆盖扩大之前，几乎没有预先的差异化趋势，研究设计有效。图2 事件研究系数

5.2  异质性效应与机制探索

在不同情形下，信息公开对检查的影响不太可能是一成不变的。因此，作者测试了几种异质性干预效果，来确定主要干预效果的可能机制。具体而言，检验在以下情形中信息公开对检查的影响是否变得更大，这包括披露过更差的环保绩效、政治更激进的县、人口密度更高的社区、教育水平更高的社区。具体来说，作者以被管制实体1998年向TRI报告的相关有毒物排放量来衡量组织的环保绩效；根据来自国家社区数据档案的2000年总统选举的县级选民投票率来衡量政治激进程度；依据被管制实体周围一英里内2000年的人口普查数据来衡量人口密度和教育水平（大学毕业生的百分比），四个特征都用虚拟变量进行二分类和操作化，对于某一特征，如果相关测量值高于所有测量值的中位数，则虚拟变量为1。为了估算异质效应，作者在基础模型中增加了Postt * TRIi*Facility characteristici，其系数衡量具有某些特征的组的额外影响，详见表3。表3 TRI公开对CAA检查的异质性影响

列（1）表明，环保绩效不同的设施，检查次数的增加不同。结果显示，对有更差表现记录的设施的检查明显增多。除了基本类别的检查次数增加外，具有这种特征的设施的平均检查次数额外增加了0.708次。这一结果可能是由直接机制、也可能是由间接机制带来的。

然而其他异质性效应与“间接机制”的预测不一致。在教育水平和人口密度不同的社区中，设施检查次数的增加并没有明显差异，而在政治较激进的社区中，检查增加的非常少，表明结果并不支持是激进的政治推动了信息公开后检查次数的增加。相反，先前的研究为“直接机制”作为解释提供了佐证，如发现联邦和州管制机构利用TRI信息来了解设施的环保绩效，并设定管制的优先级，不过，本研究并不能因此而排除“间接机制”，因为利用政治和人口特征来代表“间接机制”可能并不充分。5.3  敏感性测验

首先，用泊松固定效应模型估计影响，作为主要分析中使用的线性固定效应模型的替代方案。其次，排除了联邦环境保护局进行的检查，重点关注TRI公开对州CAA检查的影响。第三，按照提交截止日期而不是公开访问日期进行分析，所有敏感性试验的结果与主要分析的结果基本相似。

6 讨论与启示

本文的研究贡献如下：

1.为绩效信息影响官僚行为提供了证据，研究中管制机构加强了对公开绩效信息的设施的管制，同时对有过更差绩效记录设施的检查增加更多，这表明牵涉到政府机构绩效的第三方的绩效信息会影响官僚行为，政府机构更关注和关心这些设施的环保绩效，也意味着绩效信息的公开有提高政府问责的潜力；2.有助于理解强制性信息公开政策的效能和机制，理解其效能需要理解它如何影响了各利益相关者的行为。学者们也一直认为，信息公开政策会影响管制机构的行为，从而增加被管制实体的压力，但这一说法一直缺乏直接有力的经验证据，本文弥补了这一局限，此外，将管制行为回应作为信息公开政策发挥作用的关键机制，本文强调了在未来的信息公开政策设计中考虑管制机构的动机和需求，以更好地利用这一机制；3.该研究还阐明了为什么被管制实体的绩效信息对管制机构具有反作用，这主要是两种机制在起作用，直接机制的解释是管制机构从强制性信息公开中获得了新信息，表明环保执法中存在信息不对称的问题，而强制性信息公开缓解了这一问题，间接机制的解释是管制机构会因新信息引发的公民行动而改变自己的行为，不显著的间接机制可能是因为公众冷漠或缺乏获取新信息途径、官僚机构对公众需求的不回应等，未来研究可以探讨激活间接机制的两个原因和必要条件；4.信息公开或透明有不同的形式，其影响也往往因政策领域不同而异，但信息不对称的假设和公开带来的公众参与对民主价值提升具有普遍意义，本研究中环保执法情境下的直接机制在医疗保健和教育领域也得到了证实，另一方面，不显著的间接机制可能会、也可能不会扩展到其他计划或政策领域，未来需要对间接机制进行更多研究，以增强我们对公民和官员如何对绩效信息做出反应的理解。

本文的局限性如下：

1.本研究仅关注了检查，现实中官僚可能改变其他类型的行为，比如增加援助以帮助设施改善性能、拒绝办法许可证等；2.并未就信息公开对官僚行为的影响机制提出明确答案，虽然进行了初步探索，但并没有直接衡量公民、非政府组织和媒体因TRI的信息公开而采取的行动；3.未来的研究还可以探讨管制机构对信息公开的反应给社会公平带来的影响，随着信息公开变得越来越普遍，了解它会加剧还是改善现有社会和环境的不平等至关重要。

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文章来源：Li, Z. Bureaucratic Response to Performance Information: How Mandatory Information Disclosure Affects Environmental Inspections. Public Administration Review, online.

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本期编辑：马浩杰 王丹杨

审核校对：马慧